從高速度的經(jīng)濟增長到高質(zhì)量、平衡的區(qū)域發(fā)展

孫久文

展望2020年，我國經(jīng)濟發(fā)展即將進入一個新的時代。習近平總書記在十九大報告中提出，要“著力解決好發(fā)展不平衡不充分問題，大力提升發(fā)展質(zhì)量和效益”，這個思想成為在相當長的一段時期內(nèi)，我國區(qū)域發(fā)展的指導思想。

一、解決發(fā)展不平衡不充分問題的途徑

在經(jīng)歷了近40年的改革開放之后，我國經(jīng)濟社會取得長足的進步。十九大對我國當前社會主要矛盾的判斷，即“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，這一判斷是有充分的科學依據(jù)的。

首先，我國的經(jīng)濟實力和綜合國力極大增強。2016年我國GDP達到74.4萬億元，2017年將增長到80萬億元，穩(wěn)居世界第二，對世界經(jīng)濟增長貢獻率超過30%。從1978年到現(xiàn)在，我國經(jīng)濟發(fā)展年均增長達到10%，占世界經(jīng)濟總量的比重從1978年的1.8%，到2009年的7%，2016年達到15%。對外貿(mào)易總額和出口總額均居世界第一位。

其次，人民生活水平極大提升。我國城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入從1978年的343元，增加到2009年的17175元，再到2016年的33616元，農(nóng)民人均純收入相應(yīng)地從133.6元增加到5153元、12363元，實現(xiàn)了初步小康，并向全面實現(xiàn)小康社會邁進。近幾年來，我國已經(jīng)有6000多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率已經(jīng)下降到4%以下。

再次，基本公共服務(wù)均衡發(fā)展。正如習近平總書記在十九大報告中講到的：教育事業(yè)全面發(fā)展，就業(yè)狀況持續(xù)改善，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立，人民健康和醫(yī)療衛(wèi)生水平大幅提高，保障性住房建設(shè)穩(wěn)步推進，社會治理體系更加完善。

但是，我國當前發(fā)展的不平衡與不充分的問題仍然存在。從區(qū)域經(jīng)濟的角度看，主要表現(xiàn)在兩個方面：第一是城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大。1983年城鄉(xiāng)居民人均收入比為1.82∶1，到2009年為3.33∶1，到2014年仍然高達2.92∶1；1978年農(nóng)民人均純收入與城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的差距是209.8元，2009年為12022元，2016年達到21253元，2016年比2009年差不多翻了一番。第二是區(qū)域發(fā)展差距明顯。2016年，我國四大板塊即東部、東北、中部、西部的人均GDP分別為76246.69元、47947.02元、43344.48元、41836.90元，2010年的人均GDP分別為45798.24元、34225.12元、24122.61元、22570.24元，2000年的人均GDP則分別為11464.93元、9128.88元、5624.90元、4673.63元。如果我們以東部地區(qū)的人均GDP數(shù)為1，則我國2000年東部∶東北∶中部∶西部的比為1∶0.8∶0.49∶0.41；到2010年，東部∶東北∶中部∶西部這個比值變?yōu)?∶0.75∶0.52∶0.49；到2016年，東部∶東北∶中部∶西部這個比值進一步變?yōu)?∶0.62∶0.57∶0.55。我們發(fā)現(xiàn)，東北與東部地區(qū)的比值一直都在下降。中部地區(qū)和西部地區(qū)與東部沿海的比較，2016年、2010年的比值跟2000年的比值相比都在上升，但相對差距仍然很大，GDP的絕對差距就更大。例如，2000年東部地區(qū)與西部地區(qū)的絕對差距是6791.3元，到2016年已經(jīng)擴大到34409.8元。解決區(qū)域發(fā)展差距擴大的問題，已經(jīng)到了關(guān)鍵的窗口時期。

因此，通過區(qū)域發(fā)展解決發(fā)展不平衡的問題，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展解決發(fā)展不充分的問題，是進入新時代解決社會主要矛盾的兩個重要途徑。

二、實現(xiàn)高質(zhì)量區(qū)域發(fā)展的“四個轉(zhuǎn)變”

那么，區(qū)域發(fā)展如何解決發(fā)展不平衡的問題？習近平總書記在十九大報告中指出：“必須堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革?！眳^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展從速度型的增長向高質(zhì)量的平衡發(fā)展的轉(zhuǎn)變，就是解決發(fā)展不平衡的基本途徑。

十九大報告關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代經(jīng)濟體系中的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的提出，表明在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的大趨勢中，高質(zhì)量的平衡發(fā)展是基礎(chǔ)性的。高質(zhì)量的平衡的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，是指在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的指引下，強調(diào)樹立追求卓越的區(qū)域發(fā)展觀，樹立科技創(chuàng)新為動力的、以質(zhì)取勝的區(qū)域發(fā)展理念，把資源開發(fā)優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)規(guī)模優(yōu)勢、生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為區(qū)域經(jīng)濟的品質(zhì)優(yōu)勢，從注重發(fā)展速度向速度與質(zhì)量并重轉(zhuǎn)變。

從追求發(fā)展速度到注重區(qū)域發(fā)展質(zhì)量，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的核心內(nèi)涵。進入“十三五”時期，我國東部沿海已經(jīng)有相當一些區(qū)域的人均GDP超過10000美元。北京、上海、天津、廣東、江蘇、浙江等地，都將進入注重增長質(zhì)量、注重城市民生、注重區(qū)域環(huán)境的發(fā)展時期。這一時期的主要特點是：在區(qū)域產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、區(qū)域環(huán)境建設(shè)、區(qū)域與城市交通改善等方面都取得了令人矚目的成就，居民人均收入也有較快的增長，但是過度的開發(fā)，使得資源緊缺，環(huán)境退化，區(qū)域空間紊亂，區(qū)域發(fā)展碰到了天花板。

實現(xiàn)高質(zhì)量的區(qū)域發(fā)展，關(guān)鍵是從發(fā)展的指導思想和考核指標上修正唯GDP的發(fā)展觀，樹立區(qū)域協(xié)調(diào)的發(fā)展觀。在當前仍然有一大批城市熱衷于GDP翻番、熱衷于房地產(chǎn)開發(fā)并擠入“一線城市”的情形下，中央適時提出提升發(fā)展質(zhì)量的發(fā)展理念，將引導區(qū)域經(jīng)濟實現(xiàn)根本性的轉(zhuǎn)變。重點實現(xiàn)以下四個轉(zhuǎn)變。

第一，區(qū)域發(fā)展導向的轉(zhuǎn)變。改革開放以來，以經(jīng)濟建設(shè)為核心，堅持發(fā)展是硬道理，使我國經(jīng)濟獲得了飛速的發(fā)展，沿海地區(qū)更是成為世界矚目的新興的工業(yè)化區(qū)域。國際經(jīng)驗表明，當一個地區(qū)人均GDP達到10000美元之后，發(fā)展的導向就開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，從經(jīng)濟主導的單兵突進，轉(zhuǎn)向政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)的協(xié)調(diào)推進。發(fā)展依舊是硬道理，但發(fā)展更強調(diào)在更加寬廣的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)協(xié)調(diào)。

第二，區(qū)域發(fā)展機制的轉(zhuǎn)變。按照索洛模型，經(jīng)濟增長是由勞動、資本的投入和科技進步共同推動的。多年來，我們單純依靠投資和勞動要素驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展，過度消耗自然資源，日益顯示出這種發(fā)展模式的弊端：資源的耗竭，環(huán)境的惡化，房價的高企，民生的艱辛。如果發(fā)展的機制不轉(zhuǎn)變，我們就不能夠在一個較長的時期內(nèi)維持一個良好的發(fā)展態(tài)勢。堅持把創(chuàng)新作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要支撐，堅持把創(chuàng)新驅(qū)動作為區(qū)域經(jīng)濟的核心發(fā)展機制，從這一點來講，高質(zhì)量的平衡的區(qū)域發(fā)展就是以科技和創(chuàng)新為動力的區(qū)域發(fā)展。

第三，區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的主攻方向，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展對結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求是全面和具有實質(zhì)性的。發(fā)達地區(qū)由以工業(yè)經(jīng)濟為主向以服務(wù)經(jīng)濟為主轉(zhuǎn)變，是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的重要目標。這個轉(zhuǎn)變應(yīng)當是漸進的、扎實的，更需要堅持高科技產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)與服務(wù)業(yè)的并重發(fā)展，從而解決經(jīng)濟發(fā)展的不充分的問題。實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的部門優(yōu)化，需要提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展當中技術(shù)進步和創(chuàng)新推動增長的比重，真正實現(xiàn)靠人力資源和技術(shù)投入推動產(chǎn)業(yè)部門增長而不是僅僅靠投資拉動增長。

第四，區(qū)域空間功能的轉(zhuǎn)變。我們不能把區(qū)域發(fā)展僅僅看作是一個空間過程，區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化還應(yīng)當包括一系列的社會變革。實現(xiàn)區(qū)域高質(zhì)量平衡發(fā)展需要有空間基礎(chǔ)，各區(qū)域空間功能的明晰是區(qū)域空間品質(zhì)優(yōu)化的標志。區(qū)域空間功能的優(yōu)化表現(xiàn)為空間功能由相對單一的生產(chǎn)和居住功能向全方位的多功能轉(zhuǎn)化，在進一步完善高質(zhì)量的生產(chǎn)功能和高宜居程度的居住功能的同時，加快提升各個地方的國際化功能、文化匯聚功能、智能化功能等，實現(xiàn)區(qū)域空間的現(xiàn)代化。

三、實現(xiàn)高質(zhì)量區(qū)域發(fā)展的途徑探討

實現(xiàn)高質(zhì)量的區(qū)域發(fā)展，要以優(yōu)化區(qū)域發(fā)展定位為實現(xiàn)高質(zhì)量區(qū)域發(fā)展的基本前提。

高質(zhì)量的區(qū)域發(fā)展需要有明確的區(qū)域整體定位，各區(qū)域都要研究確定區(qū)域發(fā)展的基本目標、戰(zhàn)略重點和產(chǎn)業(yè)選擇，提出高質(zhì)量發(fā)展的基本原則和深度要求。首先，高質(zhì)量的區(qū)域發(fā)展應(yīng)當是具有強大競爭力的區(qū)域發(fā)展，要求每一個區(qū)域都從參與全球競爭和全國發(fā)展總體格局的角度，研究本區(qū)域的整體功能定位。其次，研究解決重大的資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護問題，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展與布局和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題，城市群發(fā)展問題等，提出明確的方向性規(guī)劃。再次，完善區(qū)域規(guī)劃體系，建立完善的、覆蓋全國的區(qū)劃體系。這些體系包括：宏觀區(qū)域經(jīng)濟層次，從全國區(qū)域經(jīng)濟的整體上安排我國區(qū)域經(jīng)濟的基本分布格局；經(jīng)濟區(qū)與經(jīng)濟帶層次，統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)大型跨區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施項目，高鐵、高速公路、機場、航運等交通線路與樞紐工程、區(qū)際通信工程、大型水利工程等，為區(qū)域經(jīng)濟一體化創(chuàng)造必要的硬件條件；次級經(jīng)濟區(qū)層次（含開發(fā)區(qū)、自貿(mào)區(qū)、國家級新區(qū)等），建立合理的區(qū)域分工與產(chǎn)業(yè)合作關(guān)系，建立生產(chǎn)與生活一體化的基本區(qū)域經(jīng)濟空間。

在此基礎(chǔ)上，根據(jù)十九大報告中提出的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)高質(zhì)量區(qū)域發(fā)展的途徑，可以分解為以下六大戰(zhàn)略。

1.特殊區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略

這個戰(zhàn)略的核心是解決區(qū)域援助問題，十九大報告中提到了特殊區(qū)域的發(fā)展，包括加大力度支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)加快發(fā)展。特殊區(qū)域的發(fā)展中存在的問題是：基礎(chǔ)設(shè)施缺乏和基本公共服務(wù)不完善，成為掣肘地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與脫貧攻堅的瓶頸；產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，缺乏特色，大多數(shù)地區(qū)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或畜牧養(yǎng)殖為主，未充分發(fā)揮本地的比較優(yōu)勢；這些區(qū)域大多遠離市場，資源的開發(fā)程度不高，很難吸引企業(yè)入駐。對于上述特殊區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)采用對口援助為主，同時給予特殊的政策支持，對于本身發(fā)展能力弱的區(qū)域，增加人力物力的支援。

2.四大板塊戰(zhàn)略

該戰(zhàn)略的核心是在國土全覆蓋的情況下解決如何實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展問題。在經(jīng)濟發(fā)展步入新時代的背景下，由于過去慣用的四大板塊僅是以地理位置并考慮行政區(qū)劃對我國區(qū)域進行的劃分，一定程度上割裂了區(qū)域之間的經(jīng)濟聯(lián)系。由于行政區(qū)劃并不等同于經(jīng)濟區(qū)劃，板塊之間、省份之間的中間地帶如何實現(xiàn)全覆蓋是下一步的研究重點。

3.經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略

該戰(zhàn)略解決的是如何加強區(qū)域協(xié)同、創(chuàng)新和經(jīng)濟聯(lián)系的問題。目前，形成國家戰(zhàn)略的三大經(jīng)濟帶：環(huán)渤海經(jīng)濟帶（京津冀為核心）、長江經(jīng)濟帶和絲綢之路經(jīng)濟帶，均是在一個開放的區(qū)域空間中，由相對發(fā)達的區(qū)域與相對不發(fā)達的區(qū)域結(jié)合構(gòu)成的。經(jīng)濟帶的形成在一定程度上可以優(yōu)化相對落后區(qū)域的生產(chǎn)力布局，促使區(qū)域要素配置發(fā)生積極變化，進而推動相鄰地區(qū)經(jīng)濟的協(xié)同發(fā)展。

4.城市化發(fā)展戰(zhàn)略

該戰(zhàn)略解決的是區(qū)域發(fā)展的帶動與承載問題。城市化是現(xiàn)代化的必由之路，是保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的強大引擎，是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的重要抓手，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐。在空間格局上，城市群、中小城市和小城鎮(zhèn)將是新型城市化的主要載體，中小城鎮(zhèn)是接納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的主要承載區(qū)域。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，城市化需要產(chǎn)業(yè)支撐，通過城市群集聚要素，提高服務(wù)業(yè)比重，吸納新市民就業(yè)。當前，城市群的作用愈來愈強。以城市群引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的趨勢未來還會繼續(xù)加強。與此同時，大城市特別是超大城市的功能正在進一步疏解，城市發(fā)展從粗放到精致的轉(zhuǎn)化處于關(guān)鍵時期。

5.“問題區(qū)域”發(fā)展戰(zhàn)略

該戰(zhàn)略解決的是資源枯竭地區(qū)和衰退地區(qū)的發(fā)展問題。與“后發(fā)區(qū)域”不同的是，“問題區(qū)域”是曾經(jīng)輝煌和發(fā)達、后來落伍的區(qū)域。當前我國的問題區(qū)域主要集中在資源枯竭地區(qū)和東北等老工業(yè)基地。這些區(qū)域在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上又可以概括為“單一結(jié)構(gòu)”區(qū)域。“單一結(jié)構(gòu)”區(qū)域當前面臨的是產(chǎn)業(yè)選擇和如何發(fā)展的問題，把握好產(chǎn)業(yè)選擇和發(fā)展的次序，“單一結(jié)構(gòu)”區(qū)域才能在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中步入合理路徑?！皢我唤Y(jié)構(gòu)”區(qū)域的發(fā)展問題不是全域性的，而是部分城市的問題。出臺有針對性的相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策并兼顧全面，很有必要。要樹立增量發(fā)展的思路，引進和發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。轉(zhuǎn)型長效機制的建立對“單一結(jié)構(gòu)”區(qū)域（城市）轉(zhuǎn)型發(fā)展起到一定的推動作用，例如資源開發(fā)補償機制、衰退產(chǎn)業(yè)援助機制、新興產(chǎn)業(yè)扶持機制等。

6.陸海統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略

該戰(zhàn)略解決的是建設(shè)海洋強國與海洋國土開發(fā)問題。陸海統(tǒng)籌最初是在“十二五”規(guī)劃中明確提出的，將發(fā)展海洋經(jīng)濟、建設(shè)海洋強國放在戰(zhàn)略的高度。黨的十九大報告從戰(zhàn)略高度對海洋事業(yè)發(fā)展做出了重要部署，明確指出要“堅持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強國”。在當前的國際局勢下，繼續(xù)推動陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略，必須統(tǒng)籌海洋維權(quán)與周邊穩(wěn)定、統(tǒng)籌近海資源開發(fā)與遠洋空間拓展、統(tǒng)籌海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整、統(tǒng)籌海洋經(jīng)濟總量與質(zhì)量提升、統(tǒng)籌海洋資源與生態(tài)環(huán)境保護、統(tǒng)籌海洋開發(fā)強度與利用時序，并以此作為制定國家海洋戰(zhàn)略和制定海洋經(jīng)濟政策的基本依據(jù)。

推進中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的全面提升

李佐軍

黨的十九大報告指出，中國經(jīng)濟正由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。這對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提出了全面提升發(fā)展質(zhì)量的新要求。如何正確理解區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量？如何全面提升區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量？這都是亟待探討的問題。

一、正確理解區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量

對于區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展來說，討論較多的是經(jīng)濟發(fā)展的總量、速度、結(jié)構(gòu)和效率等，從質(zhì)量角度討論得較少，至今學界也未形成共識，政府亦沒有清晰完整的衡量經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的標準和指標。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量可從目的、主體和動力支撐三個方面去界定。其中，目的是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的價值取向，主體是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的本體，動力支撐是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量高低的原因。

從目標角度來看，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量可從四個方面來衡量：一是經(jīng)濟發(fā)展的效益水平，因為效益與質(zhì)量正相關(guān)；二是經(jīng)濟發(fā)展的公平分配程度，因為公平是經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的重要目標；三是經(jīng)濟發(fā)展與人的發(fā)展的協(xié)調(diào)度，因為經(jīng)濟發(fā)展的最終目標是為了人的發(fā)展；四是經(jīng)濟發(fā)展的帶動力和輻射力，即正外部性程度，因為帶動力和輻射力是某地經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的重要體現(xiàn)。

從主體角度來看，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量也可從四個方面來衡量：一是創(chuàng)新型經(jīng)濟主體和具有競爭力經(jīng)濟主體的比重；二是中高端產(chǎn)業(yè)或高附加值產(chǎn)業(yè)的比重；三是創(chuàng)新型區(qū)域和具有競爭力區(qū)域的比重；四是本地市場規(guī)模和本地產(chǎn)品進入外部市場的規(guī)模。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量是經(jīng)濟主體行為的結(jié)果，創(chuàng)新型經(jīng)濟主體和具有競爭力經(jīng)濟主體比重較高，則經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量也會較高。產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、市場乃區(qū)域經(jīng)濟的三個基本載體，中高端產(chǎn)業(yè)比重高、創(chuàng)新型區(qū)域比重高、市場規(guī)模大，則經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量也較高。

從動力支撐角度來看，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量可從三個方面來衡量：一是制度合理程度和制度創(chuàng)新水平；二是人才、技術(shù)、信息、知識等高級要素的比重；三是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的水平。其中，制度創(chuàng)新是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量提升的動力因素，技術(shù)等高級要素既是動力因素，也是支撐因素，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則為支撐因素。

二、為何要全面提升區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量

第一，全面提升區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量是中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的需要。1978年至2010年，中國經(jīng)濟處于高速增長階段，GDP年均增速達到9.8%左右。現(xiàn)正處于增速換擋階段，并開始轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。在高速度增長階段，地方政府主要追求經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模和速度。到了高質(zhì)量發(fā)展階段，地方政府必須將重點放到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的全面提升上來，否則必將落后于時代，且為政策所不容。

第二，全面提升區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量是滿足人民日益增長美好生活的需要。十九大報告指出，中國社會的主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。因此，今后區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展要滿足人民對美好生活的需要，而不僅僅是滿足實現(xiàn)溫飽和小康的需要。而要滿足人民日益增長的對美好生活的需要，必須全面提升區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。

第三，全面提升區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要。深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個重要任務(wù)就是優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，提高供給質(zhì)量，以適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)的變化。隨著人民生活水平的提高，消費結(jié)構(gòu)正在升級，不僅“吃穿住行用”領(lǐng)域在升級，而且“學樂康安美”需求急劇上升。在此背景下，只有全面提升區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，才能符合深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，才能適應(yīng)消費結(jié)構(gòu)升級的需要，才能為消費者提供更多的高質(zhì)量產(chǎn)品或服務(wù)。

第四，全面提升區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的需要。在過去三十多年的高速度增長階段，區(qū)域經(jīng)濟主要呈粗放發(fā)展狀態(tài)，資源能源消耗多，環(huán)境污染大，生態(tài)破壞嚴重，現(xiàn)已到了必須痛下決心轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的時候。實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的出路就在于全面提升區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，更多地依靠制度變革、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、要素升級“三大發(fā)動機”來實現(xiàn)發(fā)展，擺脫經(jīng)濟對資源環(huán)境的過度依賴。

第五，全面提升區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量是跨越“中等收入陷阱”的需要。中國經(jīng)濟已處于中等收入階段，面臨中等收入陷阱的挑戰(zhàn)。從國際經(jīng)驗來看，跨越中等收入陷阱的關(guān)鍵在于：一是推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；二是縮小貧富差距。對于一個具體的區(qū)域來說，解決這兩個問題的出路都在于全面提升區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。

三、如何全面提升區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量

第一，提高區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量意識、工匠意識、效率意識和創(chuàng)新意識。意識引導行動。全面提升區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，首先必須在區(qū)域內(nèi)凝聚共識，提高認識，特別是提高各個主體的質(zhì)量意識、工匠意識、效率意識和創(chuàng)新意識。在新意識引導下，推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。

第二，制定和實施質(zhì)量導向的評價、考核和獎懲制度。十九大報告發(fā)出了一個重要信號：沒有像以往一樣明確提GDP翻番目標。這意味著今后將弱化對經(jīng)濟總量增長目標的考核。這符合新發(fā)展理念的要求，也符合高質(zhì)量發(fā)展階段的要求。要想全面提升區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，必須按照十九大精神要求，制定和實施質(zhì)量導向的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展評價、考核和獎懲制度，降低經(jīng)濟總量、規(guī)模、速度等指標的考核權(quán)重，增加經(jīng)濟質(zhì)量、效益、效率等指標的權(quán)重。

第三，加快建立統(tǒng)一、公平競爭的市場經(jīng)濟體制。分割的、地方保護的市場經(jīng)濟體制往往保護低質(zhì)量生產(chǎn)者利益，只有全國統(tǒng)一的市場經(jīng)濟體制才能提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。壟斷特權(quán)盛行的經(jīng)濟體制保護落后、不利于創(chuàng)新和提升品質(zhì)，只有公平競爭的市場經(jīng)濟體制才能提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。因此，要按照十九大精神要求，全面實施市場準入負面清單制度，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，打破行政性壟斷，防止市場壟斷，為全面提升區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

第四，培育一批創(chuàng)新型經(jīng)濟主體和具有競爭力經(jīng)濟主體。為了全面提升區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，各個地區(qū)要按照培育壯大新動能、發(fā)展中高端產(chǎn)業(yè)的要求，大力培育創(chuàng)新型企業(yè)（特別是創(chuàng)新型領(lǐng)軍企業(yè)）、創(chuàng)新型個人（如創(chuàng)客、新型農(nóng)民等）、創(chuàng)新型科研院所和高等院校、創(chuàng)新型平臺（如科技中心、創(chuàng)新中心、孵化器等）。同時，要發(fā)揮本地優(yōu)勢，努力培育更多的具有國際競爭力的企業(yè)。

第五，推動更多產(chǎn)業(yè)向中高端躍升。一方面，要大力發(fā)展高附加值的、技術(shù)和知識密集型的、符合消費結(jié)構(gòu)升級和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級方向的新興產(chǎn)業(yè)；另一方面，要推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，用信息經(jīng)濟、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟、數(shù)字經(jīng)濟、平臺經(jīng)濟、智能經(jīng)濟、碳匯經(jīng)濟、共享經(jīng)濟、孵化經(jīng)濟、總部經(jīng)濟等新業(yè)態(tài)和新模式提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)?？傊?，不斷提高中高端產(chǎn)業(yè)在區(qū)域產(chǎn)業(yè)中的比重。

第六，加快建設(shè)創(chuàng)新型區(qū)域，培育一批具有競爭力的區(qū)域。按照十九大建設(shè)創(chuàng)新型國家的要求，建設(shè)一批創(chuàng)新型區(qū)域，如創(chuàng)新型城市或智慧城市、創(chuàng)新型園區(qū)、創(chuàng)新型社區(qū)、創(chuàng)新型農(nóng)村等。通過技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新、業(yè)態(tài)創(chuàng)新、模式創(chuàng)新、市場創(chuàng)新、要素來源創(chuàng)新、品牌創(chuàng)新、組織創(chuàng)新等，培育一批充滿活力、具有競爭力的區(qū)域，不斷提升區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。

第七，挖掘本地市場，拓展外部市場。隨著經(jīng)濟的發(fā)展、人民生活水平的提高，本地市場正在不斷成長和擴大。全面提升區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，首先，要充分挖掘本地市場，滿足本地消費者日益增長的對高質(zhì)量產(chǎn)品和服務(wù)的需要；其次，在經(jīng)濟全球化時代，本地企業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)還要面向包括國際市場在內(nèi)的外部市場，不斷拓展外部市場，特別是中高端市場，通過外部高端市場倒逼本地產(chǎn)品質(zhì)量的提升。

第八，大力培育和引進各種高級要素。高質(zhì)量的區(qū)域經(jīng)濟一定離不開高品質(zhì)生產(chǎn)要素的支撐，高品質(zhì)的生產(chǎn)要素也就是邁克爾·波特所說的高級要素，包括人才、技術(shù)、信息、知識等。為此，必須大力培育、引進、優(yōu)化配置各種高級要素，提高高級要素投入在生產(chǎn)要素投入中的比重。特別是要高度重視支撐本地先導產(chǎn)業(yè)、主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各類人才的培育和引進。

第九，加快建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系。全面提升區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，必須建設(shè)高水平的基礎(chǔ)設(shè)施。對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的短板要加快補齊，對落后的基礎(chǔ)設(shè)施要進行改造提升。同時，要按照十九大報告的要求，加強水利、鐵路、公路、水運、航空、管道、電網(wǎng)、信息、物流等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，推進區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

以“六個強化”提升中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量

吳維海

黨的十九大為我國經(jīng)濟社會發(fā)展描繪了新的藍圖。建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國是未來30余年全國各族人民共同奮斗的戰(zhàn)略目標，這段時期也是各地區(qū)、各城市學習貫徹十九大精神，立足本地優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，進行區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性調(diào)整，提升區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展目標的重要機遇期。

近幾年，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展取得了顯著的成績。從四大板塊看，在國家三大戰(zhàn)略的驅(qū)動下，我國東部地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化和改善，工業(yè)機器人、虛擬現(xiàn)實、移動支付等新型產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，東部各省市的生態(tài)環(huán)境條件顯著改善。長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略、“一帶一路”倡議以及中部崛起戰(zhàn)略等的陸續(xù)實施，刺激了中部地區(qū)的經(jīng)濟繁榮與發(fā)展，中部地區(qū)的鋼鐵、煤炭、水泥等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級以及新興產(chǎn)業(yè)培育工作進入了新階段，電子信息、高端制造等細分行業(yè)和傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)向園區(qū)聚集和產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)同發(fā)展的新態(tài)勢。隨著國家大量財政資金投入和扶持政策的出臺，西部地區(qū)的高鐵、飛機、高速公路等交通與物流條件得到改善，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展速度近年來遠遠超過全國平均水平，西部地區(qū)在生態(tài)旅游、休閑產(chǎn)業(yè)、大數(shù)據(jù)、有機農(nóng)產(chǎn)品和特色產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)了一些品牌化、高端化的產(chǎn)業(yè)基地和企業(yè)集團。東北地區(qū)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)經(jīng)過最近幾年的調(diào)整和優(yōu)化，逐步向技術(shù)高端化、產(chǎn)業(yè)融合化、循環(huán)低碳化等方向發(fā)展，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的比重顯著提升，傳統(tǒng)制造業(yè)和傳統(tǒng)農(nóng)牧漁業(yè)比重不斷降低，東北地區(qū)的創(chuàng)新能力和對外開放程度不斷提高。但是，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中也暴露出了不少問題，包括：東部地區(qū)經(jīng)濟總量和人口聚集過于集中；人才、資金、醫(yī)療、教育等稀缺資源過度聚集在東部沿海地區(qū)和特大型城市；中西部和東北地區(qū)的產(chǎn)業(yè)集中度不高，農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)三大產(chǎn)業(yè)協(xié)同與產(chǎn)業(yè)融合水平偏低；以各類開發(fā)區(qū)、國家級新區(qū)和自由貿(mào)易區(qū)等為載體的產(chǎn)業(yè)集群形成了區(qū)域性資源虹吸效應(yīng)；東部、中西部和東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)問題明顯；不同板塊、同一板塊的跨區(qū)域合作機制缺失和產(chǎn)業(yè)鏈互補功能不強；各類園區(qū)過度開發(fā)，招商成本、開支巨大，而回報與效能不足；違規(guī)超占農(nóng)業(yè)用地、未批開工項目數(shù)量巨大，長期閑置大量工業(yè)用地與新的項目土地指標不足的矛盾并存；大量農(nóng)地撂荒、農(nóng)村青年勞動力流失和現(xiàn)代農(nóng)民數(shù)量不足的矛盾凸顯；少數(shù)地區(qū)環(huán)保指標考核“紅線”執(zhí)行的“一刀切”和整建制的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)如建材、水泥、陶瓷、服裝等關(guān)門停業(yè)導致的民營業(yè)主資產(chǎn)貶值，大量工人失業(yè)帶來的家庭貧困和社會不穩(wěn)定的矛盾已經(jīng)聚集，等等。這些問題影響了國家區(qū)域政策的順利實施和全國范圍內(nèi)經(jīng)濟統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)發(fā)展長遠目標的實現(xiàn)。

鑒于此，國務(wù)院、國家部委、地方各級政府、各類園區(qū)等在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中，應(yīng)該重點做好“六個強化”：

一是強化國家層面的全局統(tǒng)籌引導，推動跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同。國務(wù)院和國家部委應(yīng)深入研究區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的深層次矛盾，優(yōu)化區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和引導政策，采取可行的措施和手段，以“飛地經(jīng)濟”模式下的稅收分成和業(yè)績統(tǒng)籌等創(chuàng)新的政府管理模式，持續(xù)提升國家層面對地方政府、各類園區(qū)區(qū)域統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展的政策引導和思想灌輸能力，增強各地區(qū)的全局意識，增強各地區(qū)的責任意識，克服區(qū)域壁壘和本位主義，挖掘和釋放東部地區(qū)尤其是上海、北京、深圳等特大城市對于中西部和東北地區(qū)的技術(shù)傳導和人才外溢效應(yīng)，提高大城市和國家級產(chǎn)業(yè)園區(qū)周邊的技術(shù)應(yīng)用與產(chǎn)業(yè)配套水平，推動東中西部和東北地區(qū)四大板塊的產(chǎn)業(yè)協(xié)同和資源互補，在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)和資源優(yōu)化配置，進而提升國家和區(qū)域?qū)用尜Y源與要素布局的科學性和協(xié)同性。

二是強化四大板塊和省市層面的區(qū)域協(xié)同和跨區(qū)合作，提高資源配置效能。評估、完善和優(yōu)化國家戰(zhàn)略與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，實施全國各地區(qū)的經(jīng)濟統(tǒng)籌規(guī)劃與合理布局，重點推動東部地區(qū)與中西部、與東北地區(qū)在有優(yōu)勢的高端制造、高端研發(fā)人才、產(chǎn)業(yè)資金、消費市場等方面的開放和產(chǎn)業(yè)鏈上下游的延伸，打破狹隘的地方保護主義，在共建利益分享機制的基礎(chǔ)上，以市場化的機制，引導各類園區(qū)和企業(yè)實現(xiàn)跨域合作、資金與股本聯(lián)盟和共同發(fā)展，逐步解決跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和惡性競爭等問題。同時，貫徹黨中央、國務(wù)院對于老少邊窮地區(qū)的結(jié)對子、產(chǎn)業(yè)扶貧等政策，把新興產(chǎn)業(yè)引入相關(guān)落后地區(qū)，把高新技術(shù)等傳授給這些地區(qū)的企業(yè)和貧困人口，幫助落后地區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和貧困家庭等改善生產(chǎn)、生活條件，逐步實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級和脫貧致富，通過東部地區(qū)的新興產(chǎn)業(yè)跨地區(qū)布局與戰(zhàn)略合作，減少不同板塊之間的技術(shù)差距、人才差距和管理差距。加強跨省市的產(chǎn)業(yè)合作和資源共享，積極推動同一省市的不同地區(qū)、不同城市在人才、資金、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)等各個領(lǐng)域的戰(zhàn)略協(xié)同與主動合作，以市場化的手段，以股權(quán)分享和市場分享的模式，推動同一省市跨地區(qū)的產(chǎn)業(yè)聚集、產(chǎn)業(yè)鏈延伸和上下游企業(yè)、同類園區(qū)的產(chǎn)業(yè)協(xié)同、資源協(xié)同和要素協(xié)同，提高跨地區(qū)產(chǎn)業(yè)分布的科學性和整體效應(yīng)。

三是強化各級政府層面對“短板”資源的統(tǒng)籌和培訓、培養(yǎng)，提高資源配置效率。加大財政資金對中西部和東北地區(qū)的技術(shù)人員、專業(yè)工人、高級管理人員的培訓、引進和待遇優(yōu)惠支持力度，穩(wěn)定增加相關(guān)地區(qū)的高端人才和緊缺人才，解決人才的地域分布不均衡問題。同時，加大國家和地方財政資金、社會資金等對高等教育、健康醫(yī)療、公共衛(wèi)生和社會綜合服務(wù)建設(shè)等的投資力度，使中西部和東北等邊疆地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后、生活配套落后、教育文化落后而留不住人才等的狀況不斷得到改善。實施土地資源統(tǒng)籌管控和嚴格監(jiān)督管理、按章清退政策。結(jié)合國家新舊動能轉(zhuǎn)換戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型政策，對于長期占用園區(qū)土地資源而不開發(fā)，試圖等土地升值獲利的項目或企業(yè)，對于長期占用土地資源而無力開發(fā)的項目，以及違規(guī)占用土地資源的項目或產(chǎn)業(yè)園區(qū)，根據(jù)國務(wù)院、國家部委、地方政府的土地管理政策和條例，重點監(jiān)控，分類處置，并追究地方政府、園區(qū)、企業(yè)等相關(guān)責任。要集中閑置的土地用于重點項目的開發(fā)建設(shè)。對于過度占地、大量產(chǎn)業(yè)園區(qū)荒廢或難以有效開發(fā)的，制定考核標準和整改的具體路線圖，監(jiān)督收回土地，轉(zhuǎn)為更有價值的用途?；蛘?，集中土地指標用于重點產(chǎn)業(yè)園區(qū)和達標園區(qū)規(guī)模的擴大，以提高土地利用率。對于確實有高技術(shù)、高增長空間和國家大力扶持的重點項目，在集中收回上述閑置土地和荒廢園區(qū)土地指標的前提下，優(yōu)先給予土地指標和相關(guān)政策扶持。

四是強化對跨區(qū)域的痛點、難點和熱點問題的把握，實施國家與地方共同謀劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的模式，特殊扶持并逐步解決。對于關(guān)系邊疆穩(wěn)定和民族和諧的新疆南部地區(qū)、廣西偏遠地區(qū)等，對于東北地區(qū)重工業(yè)大量破產(chǎn)倒閉的資源枯竭型城市和貧窮的農(nóng)村地區(qū)，對于陜甘寧等革命老區(qū)，對于因為國家戰(zhàn)略調(diào)整而出現(xiàn)大面積的工人就業(yè)、生活困難的地區(qū)，如，三峽庫區(qū)、黃河灘區(qū)，雄安新區(qū)等，采取國家財政資金引導、產(chǎn)業(yè)政策鼓勵、政策性銀行投資、社會化資金參與等方式，逐步幫助這些地區(qū)形成有優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)或重點開發(fā)項目，扶持這些地區(qū)的重點園區(qū)和老百姓發(fā)展經(jīng)濟，改善生產(chǎn)生活環(huán)境。

五是強化創(chuàng)新型城市、創(chuàng)新型園區(qū)和創(chuàng)新型企業(yè)的培育和扶持建設(shè)，以創(chuàng)新驅(qū)動提升區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。以十九大提出的建設(shè)創(chuàng)新型國家為目標，繼續(xù)實施國家創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，結(jié)合各地區(qū)的雙創(chuàng)工程，加大財政資金投資和各地區(qū)、企業(yè)自身的技術(shù)研發(fā)資金投入，強化區(qū)域性技術(shù)研發(fā)公共服務(wù)平臺建設(shè)，鼓勵產(chǎn)業(yè)園和企業(yè)共建共享技術(shù)研發(fā)平臺，鼓勵與高校、院所和海外機構(gòu)共建科技研發(fā)和成果共享合作機制。同時，鼓勵和推動軍民融合技術(shù)的應(yīng)用與重大項目的開展，提高科技成果的檔次和國際競爭力，以先進的技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)應(yīng)用提高區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的總質(zhì)量。

六是強化國際視野，以“一帶一路”倡議和全球供應(yīng)鏈解決區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的問題。當前，我國各地區(qū)之間發(fā)展不平衡，跨區(qū)域合作的難度很大，僅僅靠行政手段、產(chǎn)業(yè)引導不能解決全部的矛盾和問題，需要眼睛向外，以國際視野審視區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的優(yōu)勢和問題，從全球供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈的高度，評估本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中的不足和優(yōu)勢，把不符合本地區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)或項目，以海外設(shè)廠、人員海外輸出、技術(shù)海外合作、企業(yè)抱團設(shè)立海外飛地經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)園等形式，實現(xiàn)與非洲、南亞、拉美洲等國家的產(chǎn)業(yè)合作與資源互補。同時，積極研究和引進美國、德國、以色列、日本等先進國家的制造業(yè)技術(shù)和高端專業(yè)人才，盡快彌補西部和東北地區(qū)在產(chǎn)業(yè)升級、高端制造、休閑旅游、健康醫(yī)療以及生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展中需要的技術(shù)人才、技術(shù)成果和先進工藝等，以解決國內(nèi)跨地區(qū)資源分布的不均、人才結(jié)構(gòu)和數(shù)量的不足、技術(shù)研發(fā)能力落后、市場需求疲軟以及區(qū)域性就業(yè)不足等問題，從而提高區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和效率。

綠色發(fā)展：提升區(qū)域發(fā)展質(zhì)量的“勝負手”

楊丹輝

改革開放近40年來，中國經(jīng)濟社會發(fā)展取得了舉世矚目的偉大成就，創(chuàng)造了人類歷史上前所未有的大國工業(yè)化奇跡。然而，壓縮式工業(yè)化模式表現(xiàn)出量的擴張的典型特征，“高投入、高消耗、高污染、低質(zhì)量、低效益、低產(chǎn)出”的增長方式長期主導中國經(jīng)濟發(fā)展，導致資源浪費、環(huán)境惡化、結(jié)構(gòu)失衡、區(qū)域分化等問題和矛盾十分突出。黨的十九大報告明確提出中國特色社會主義進入新時代。新時代也是質(zhì)量第一的時代，“我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期……必須堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先……”

人類步入工業(yè)化社會以來，一個國家或地區(qū)的發(fā)展目標由追求速度轉(zhuǎn)為強調(diào)質(zhì)量是經(jīng)濟社會演進的普遍規(guī)律。縱觀全球，當今世界的經(jīng)濟強國無一不是質(zhì)量強國，而德國、日本等質(zhì)量強國也都憑借后發(fā)優(yōu)勢，實現(xiàn)了從量的積累向質(zhì)的提升的重大轉(zhuǎn)型。順應(yīng)“質(zhì)量時代”的新目標新要求，2017年9月出臺的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于開展質(zhì)量提升行動的指導意見》（以下簡稱《意見》），將提高供給質(zhì)量作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主攻方向，《意見》還首次將區(qū)域發(fā)展質(zhì)量的整體躍升列為與產(chǎn)品、服務(wù)、工程質(zhì)量并立的建立質(zhì)量強國的主要目標。

受自然條件、資源稟賦、地理氣候、歷史文化、政策導向等多種因素的交互影響，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)的矛盾長期存在，這不僅是區(qū)域發(fā)展質(zhì)量整體水平不高的反映，也是“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的一個縮影。十九大報告確立“質(zhì)量第一”的發(fā)展方向，直指新時代我國社會主要矛盾的變化，推動區(qū)域發(fā)展質(zhì)量整體躍升，就是要贏下破解這一長期矛盾的攻堅戰(zhàn)。然而，與產(chǎn)品、服務(wù)、工程等更為具體的質(zhì)量管理對象相比，提升區(qū)域發(fā)展質(zhì)量需要在多個維度綜合發(fā)力。同時，區(qū)域發(fā)展質(zhì)量的評價標準也更為復(fù)雜和多元化，甚至涉及一些主觀因素和價值判斷。除了從協(xié)同發(fā)展的角度對區(qū)域發(fā)展質(zhì)量提升的總體進展做出評估之外，評價不同地區(qū)發(fā)展質(zhì)量也要遵循差別化的原則。歸根結(jié)底，對于特定區(qū)域發(fā)展的質(zhì)量，那一方水土上的“人”最有發(fā)言權(quán)，而以往以GDP為導向的評價體系在很大程度上是人類進入工業(yè)化社會后價值趨同的結(jié)果，今后評判區(qū)域發(fā)展質(zhì)量有必要對各地發(fā)展路徑的差異性給予更多的包容。鑒于我國經(jīng)濟總量巨大、各地條件迥異，未來區(qū)域?qū)用娴馁|(zhì)量提升政策應(yīng)因地制宜地考慮不同地區(qū)的實際情況，充分發(fā)揮市場機制在配置資源中的決定性作用，引導鼓勵各地深度挖掘獨特的區(qū)位優(yōu)勢，創(chuàng)新區(qū)域質(zhì)量提升的思路和模式，形成差別化、協(xié)同化的區(qū)域發(fā)展格局。

應(yīng)該看到，盡管處在不同發(fā)展階段的各地民眾對發(fā)展質(zhì)量的判斷并不在一條水平線上，但高質(zhì)量的生態(tài)環(huán)境卻已經(jīng)成為當前人民最為普遍和緊迫的發(fā)展訴求之一。因此，綠色發(fā)展不僅是提升區(qū)域發(fā)展質(zhì)量的重要抓手，也是評價區(qū)域發(fā)展質(zhì)量的核心指標。

經(jīng)歷了“十一五”和“十二五”兩個五年規(guī)劃的強制性節(jié)能減排實踐之后，“十三五”以來，從中央到地方繼續(xù)施加“環(huán)保高壓”。在一系列環(huán)?！敖M合拳”的作用下，我國主要污染物排放得到了一定程度的控制，環(huán)境管理體系建設(shè)取得積極進展，但總體來看，加速工業(yè)化導致我國經(jīng)濟增長與有限環(huán)境容量之間的矛盾不斷凸顯，加之長期以來各地的生態(tài)環(huán)境欠賬較多，環(huán)境質(zhì)量惡化的態(tài)勢尚未從根本上得到遏制，而是形成了“局部有所改善、總體尚未遏制、形勢依然嚴峻、壓力繼續(xù)加大”的局面。當前，中國正處于工業(yè)化中后期和城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的重要階段，能源消費與經(jīng)濟增長實現(xiàn)強脫鉤面臨諸多困難和障礙，包括農(nóng)村地區(qū)在內(nèi)的污染源趨于多樣化，環(huán)境容量不斷被擠壓，區(qū)域性、復(fù)合型、累積性環(huán)境污染問題集中暴露，生態(tài)環(huán)境已成為影響經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、居民健康、公共安全、社會穩(wěn)定，甚至中國國際形象的重要因素之一，而現(xiàn)行環(huán)境管理能力建設(shè)相對滯后，管理模式和總體水平很難適應(yīng)綠色發(fā)展理念的新要求，與進入中國特色新時代各地民眾對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的現(xiàn)實需求有較大差距。

不同機構(gòu)的測算結(jié)果顯示，我國主要工業(yè)污染物及碳排放總量將在2020—2030年陸續(xù)達到峰值。由此顯見，“十三五”時期乃至更長的時期內(nèi)，我國主要污染物排放仍將處于高位，經(jīng)濟增長與環(huán)境質(zhì)量之間的矛盾難以規(guī)避，在一些領(lǐng)域和部分地區(qū)，這一矛盾甚至有可能更加尖銳，成為區(qū)域發(fā)展質(zhì)量提升的主要制約因素。因此，全國范圍內(nèi)綠色發(fā)展不可能畢工于一役，需要做好長期持續(xù)投入、攻堅克難的制度和資金準備。同時，值得關(guān)注的是，對于不同地區(qū)而言，經(jīng)濟增長與環(huán)境質(zhì)量之間的關(guān)系及其階段性特征不盡相同，表現(xiàn)為環(huán)境庫茲涅茨曲線呈現(xiàn)地域性和時間性差異。目前，我國東、中、西部三大區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展處于不同階段。沿海地區(qū)已進入工業(yè)化后期的前半階段，中部地區(qū)總體處于工業(yè)化中期的后半階段，而西部地區(qū)仍處在工業(yè)化中期的前半階段。不同的發(fā)展階段導致各省區(qū)污染治理投入規(guī)模和治理效果存在較大差異。此外，我國主要污染物排放及其治理效果還不同程度地受到地理、氣候等自然條件的影響，不同地區(qū)環(huán)境保護、污染治理、生態(tài)修復(fù)的目標及其在區(qū)域發(fā)展質(zhì)量評價指標體系中的權(quán)重應(yīng)體現(xiàn)發(fā)展階段和區(qū)位條件的差別，環(huán)保執(zhí)法手段也需要更有針對性的創(chuàng)新。

再以動態(tài)和長遠的眼光來考察區(qū)域發(fā)展質(zhì)量與綠色轉(zhuǎn)型之間的關(guān)系，即二者的關(guān)系由失衡到恢復(fù)平衡再到正向的相互強化，最終轉(zhuǎn)入環(huán)境驅(qū)動型區(qū)域發(fā)展，從而真正實現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”，盡管不同國家、不同地區(qū)可以有不同的模式選擇，但結(jié)構(gòu)調(diào)整無疑是必經(jīng)之路。實際上，從發(fā)達國家過去半個多世紀的實踐來看，綠色化和可持續(xù)發(fā)展始終繞不開以技術(shù)創(chuàng)新為根本動力的結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級。當然，發(fā)達國家綠色轉(zhuǎn)型在很大程度上倚仗持續(xù)向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移高污染生產(chǎn)能力，中國實現(xiàn)經(jīng)濟與環(huán)境脫鉤顯然難以復(fù)制發(fā)達國家走過的道路，但發(fā)達國家的經(jīng)驗也并非全無可學習和借鑒之處，至少表明提高要素跨區(qū)域流動的充分性、掃除資源配置的地域壁壘對于綠色轉(zhuǎn)型是行之有效的政策方向。然而，我國推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以來，不同地區(qū)在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中某種程度上仍然各自為戰(zhàn)，紛紛將機器人、石墨烯、新能源汽車等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為新經(jīng)濟的發(fā)力點，新興產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)開啟了新一輪地區(qū)同質(zhì)競爭，這些重復(fù)投資導致大量資金和資源浪費。如果類似情況在未來綠色發(fā)展中再次上演，由此造成的大規(guī)?！懊つ烤G色”勢必成為實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展質(zhì)量提升的嚴重障礙。

為此，首先要統(tǒng)籌不同地區(qū)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和綠色發(fā)展的目標，形成區(qū)域發(fā)展的綠色布局。國家應(yīng)進一步完善主體功能區(qū)建設(shè)規(guī)劃，促進西部大開發(fā)、中部崛起、振興東北老工業(yè)基地以及各項沿海、區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略的配套政策，協(xié)調(diào)地區(qū)之間的綠色轉(zhuǎn)型進程，縮小轉(zhuǎn)型成果分配的差距，緩解綠色發(fā)展中的地區(qū)不平衡矛盾。各地區(qū)則要充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，協(xié)同合作，在產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型中扮演不同角色。對于東部地區(qū)而言，應(yīng)確立產(chǎn)業(yè)綠色化、智能化先行者的角色，深入挖掘產(chǎn)業(yè)配套體系、科技創(chuàng)新能力、資源環(huán)境保護經(jīng)驗、金融服務(wù)水平等優(yōu)勢，大力扶持電子信息、新材料、生物工程和生物醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加快實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展動能轉(zhuǎn)換。中西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型則要發(fā)掘自然資源、土地資源和勞動力資源等區(qū)位優(yōu)勢，加大新能源、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)等優(yōu)質(zhì)資源的綠色、可持續(xù)開發(fā)力度，支持地方發(fā)展資源深加工、裝備制造等上下游產(chǎn)業(yè)，形成以綠色資源能源為核心的差別化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，國家要長期保持對西部地區(qū)的扶持政策，地方政府也需要制定地方綠色發(fā)展的長期規(guī)劃，保障產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的延續(xù)性。

其次，將打造生態(tài)文明實驗區(qū)、促進生態(tài)格局優(yōu)化作為推動綠色發(fā)展、實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量躍升的重要抓手。根據(jù)《意見》的總體要求，廣泛吸收各省（市、區(qū)）開展生態(tài)文明建設(shè)試點示范的經(jīng)驗，梳理生態(tài)文明建設(shè)實驗區(qū)建設(shè)面臨的問題與障礙，制定實施“生態(tài)文明實驗區(qū)建設(shè)專項規(guī)劃”，選擇有代表性的地區(qū)，既要包括國家重點生態(tài)功能區(qū)，又要涵蓋一些生態(tài)損害嚴重、生態(tài)修復(fù)難度大的典型地區(qū)，從而利用生態(tài)文明實驗區(qū)建設(shè)釋放的制度紅利、轉(zhuǎn)移支付和社會影響，通過5—10年的努力，啃下生態(tài)嚴重受損地區(qū)生態(tài)恢復(fù)和涵養(yǎng)的“硬骨頭”。建設(shè)生態(tài)文明實驗區(qū)可參考自貿(mào)區(qū)的負面清單管理，在依托重點生態(tài)功能區(qū)設(shè)立的生態(tài)文明實驗區(qū)中，實行產(chǎn)業(yè)準入負面清單，劃出生態(tài)文明實驗區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展紅線。同時，要注重生態(tài)文明實驗區(qū)建設(shè)以及主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體戰(zhàn)略和專項規(guī)劃相對接，共同帶動生態(tài)格局提質(zhì)優(yōu)化。

再次，緊緊扭住“環(huán)境綜合治理”不放松，使得區(qū)域發(fā)展質(zhì)量提升的成果真正惠及當?shù)孛癖?。深入貫徹落實黨的十九大精神，在系統(tǒng)分析全面建成小康社會面臨的生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)、探討環(huán)境管理體系中政府與市場的關(guān)系的基礎(chǔ)上，在《意見》指導下，通過專項規(guī)劃或轉(zhuǎn)型立法等形式，明確提出符合生態(tài)文明建設(shè)要求，鼓勵引導多元化主體參與，有效擴展環(huán)境資源，切實改善環(huán)境質(zhì)量，不斷提升環(huán)境公共服務(wù)水平，積極回應(yīng)公眾綠色生活訴求的區(qū)域環(huán)境治理范式和政策支撐體系，加快環(huán)境管理的新模式和環(huán)境政策工具創(chuàng)新，全面提升各地綠色治理能力。要充分考慮經(jīng)濟下行態(tài)勢下減排的難度和地方環(huán)境執(zhí)法的壓力，為加快工業(yè)化城鎮(zhèn)化、全面建成小康社會留足排放空間，為氣候變化談判提供回旋余地。同時，加快推進地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)運行，打造開放式、多層級的環(huán)境保護投入體系和響應(yīng)機制，重點提高細顆粒物、飲用水、土壤、重金屬、有毒有害化學品排放和污染的監(jiān)測和發(fā)布水平；將農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民“三農(nóng)”作為提升區(qū)域綠色發(fā)展水平、開展環(huán)境治理和環(huán)保教育培訓的重點目標對象和環(huán)境執(zhí)法新的著力點，依托鄉(xiāng)村治理戰(zhàn)略，加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，不斷探索有中國特色、高效集約綠色低碳的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和市場方式，加大對村鎮(zhèn)污水集中處理、生產(chǎn)生活垃圾回收等環(huán)境治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，轉(zhuǎn)變農(nóng)民生產(chǎn)生活方式，切實提高農(nóng)民的生態(tài)環(huán)境保護意識；以科學評估為依據(jù)，在京津冀地區(qū)盡快試點，探索重點區(qū)域的綠色轉(zhuǎn)移支付機制，形成污染治理受損地區(qū)與受益地區(qū)之間動態(tài)化、可調(diào)整、聯(lián)動化的污染治理新模式；在嚴格執(zhí)行各級政府和領(lǐng)導環(huán)保督察機制和環(huán)境問責機制的同時，進一步完善全覆蓋的生態(tài)高效決策制度、生態(tài)環(huán)境監(jiān)督制度、生態(tài)損害追究制度，并依據(jù)《環(huán)境保護法》，對引發(fā)危害環(huán)境重特大事件的地方政府、企業(yè)和個人主體嚴格追責，形成輿論導向和震懾作用，增強各類主體的環(huán)境責任意識。

過去的發(fā)展中過分強調(diào)經(jīng)濟增長的經(jīng)驗教訓告訴我們，推動區(qū)域綠色發(fā)展，既要克服“唯GDP論”，又要有效防范“盲目綠色”。由于現(xiàn)行財政體系中事權(quán)和財權(quán)的不對稱性在一定程度上加大了地方綠色治理難度，因此，應(yīng)進一步強化目標和效率分級管理的科學性，以調(diào)動各地區(qū)推動綠色發(fā)展的積極性和主動性，從而以較低的人均GDP水平實現(xiàn)經(jīng)濟與環(huán)境脫鉤，爭取在“十三五”后期或“十四五”初期達到環(huán)境庫茲涅茨曲線的拐點，盡早邁入環(huán)境驅(qū)動型的發(fā)展新階段。