張 峰

（中央社會主義學(xué)院，北京 100081）

一、人民政協(xié)性質(zhì)定位不斷完善

改革開放以來，人民政協(xié)（即中國人民政治協(xié)商會議）的性質(zhì)發(fā)生了深刻變化，呈現(xiàn)出從單一定位向多重定位不斷疊加的態(tài)勢。這是改革開放不斷賦予人民政協(xié)新的使命任務(wù)所要求的，也是人民政協(xié)圍繞中心、服務(wù)大局內(nèi)生演進(jìn)的必然結(jié)果。人民政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，這是人民政協(xié)最早的性質(zhì)定位。1954年12月25日，全國政協(xié)二屆一次會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議章程》將人民政協(xié)表述為“中國人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織”。改革開放后，統(tǒng)一戰(zhàn)線發(fā)生了深刻變化。鄧小平對新時期統(tǒng)一戰(zhàn)線作出新界定：“已經(jīng)發(fā)展成為全體社會主義勞動者、擁護(hù)社會主義的愛國者和擁護(hù)祖國統(tǒng)一的愛國者的最廣泛的聯(lián)盟?！保?］這就是說，統(tǒng)一戰(zhàn)線已經(jīng)從人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線發(fā)展成為愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線。為適應(yīng)這一新變化，1982年12月全國政協(xié)五屆五次會議修改政協(xié)章程，在總綱中將其性質(zhì)表述為“中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織”。同時，人民政協(xié)的性質(zhì)和作用被載入憲法序言中：“中國人民政治協(xié)商會議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織?！?/p>

人民政協(xié)與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度有內(nèi)在的緊密聯(lián)系，以這一基本政治制度為基礎(chǔ)，并與之相適應(yīng)。1989年12月30日，中共中央頒發(fā)的《關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》提出：“人民政協(xié)是我國愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，也是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的一種重要組織形式?！薄霸谡f(xié)會議上，民主黨派可以本黨派名義發(fā)言、提出提案。”1994年3月，全國政協(xié)八屆二次會議修訂政協(xié)章程，在總綱中增加規(guī)定人民政協(xié)“是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)”。至此，人民政協(xié)的性質(zhì)定位由一項豐富為兩項。適應(yīng)改革開放后發(fā)展社會主義民主的需要，1995年1月，由全國政協(xié)八屆常委會第九次會議通過的《政協(xié)全國委員會關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》首次將人民政協(xié)的性質(zhì)明確為三句話：“是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式?！碑?dāng)月，中共中央在轉(zhuǎn)發(fā)關(guān)于這一規(guī)定的通知中予以確認(rèn)。2004年3月，全國政協(xié)十屆二次會議修改政協(xié)章程，正式把這三句話確定為人民政協(xié)的性質(zhì)。

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記提出“要進(jìn)一步準(zhǔn)確把握人民政協(xié)性質(zhì)定位”［2］，重申“人民政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是多黨合作的重要機(jī)構(gòu)，是人民民主的重要實現(xiàn)形式”。這一重申在新的歷史條件下有其現(xiàn)實的針對性。堅持人民政協(xié)的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織性質(zhì)，就不能把人民政協(xié)當(dāng)作權(quán)力機(jī)關(guān)、西方那種分權(quán)機(jī)構(gòu)。堅持人民政協(xié)的多黨合作重要機(jī)構(gòu)性質(zhì)，就不能把人民政協(xié)當(dāng)作反對黨發(fā)出不同聲音的地方。在我國，民主黨派不是在野黨、反對黨，而是與中國共產(chǎn)黨通力合作的中國特色社會主義參政黨。堅持人民政協(xié)的人民民主的重要實現(xiàn)形式性質(zhì)，就不能把廣大黨外人士看作消極甚至是異己力量，而是要運用人民政協(xié)這個各黨派團(tuán)體和各族各界人士發(fā)揚民主、參與國是、團(tuán)結(jié)合作的重要平臺，通過發(fā)揚民主、廣泛協(xié)商，使統(tǒng)一戰(zhàn)線廣大成員更加普遍地認(rèn)同黨的主張，更加自覺地團(tuán)結(jié)在黨的周圍、跟黨走，促進(jìn)決策科學(xué)化、民主化。關(guān)于人民政協(xié)的性質(zhì)，習(xí)近平總書記提出兩個重要論斷。一是“人民政協(xié)就是適合中國國情、具有鮮明中國特色的制度安排”［2］。這一論斷深刻揭示了人民政協(xié)與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的內(nèi)在聯(lián)系，人民政協(xié)的產(chǎn)生是中國共產(chǎn)黨自覺的政治設(shè)計，人民政協(xié)具有鮮明的中國特色。二是“人民政協(xié)是國家治理體系的重要組成部分”［2］。國家治理體系是由眾多子系統(tǒng)構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)。這個系統(tǒng)的核心是中國共產(chǎn)黨，政協(xié)不僅是其中的一個重要組成部分，而且要像“眾星捧月”般維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。這兩個論斷突出了人民政協(xié)對實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要作用。2018年3月，全國政協(xié)十三屆一次會議修改政協(xié)章程，在人民政協(xié)性質(zhì)表述中增加“是國家治理體系的重要組成部分，是具有中國特色的制度安排”，實現(xiàn)了人民政協(xié)性質(zhì)定位的又一次與時俱進(jìn)。

二、人民政協(xié)職能不斷豐富

政治協(xié)商作為人民政協(xié)的基本職能是由毛澤東確定的。他指出，人民代表大會是權(quán)力機(jī)關(guān)，并不妨礙我們成立政協(xié)進(jìn)行政治協(xié)商［3］。改革開放以后，隨著人民政協(xié)的政治協(xié)商職能得到恢復(fù)，其民主監(jiān)督作用也被提了出來。1980年8月，在全國政協(xié)五屆三次會議上，鄧小平提出：“今后人民政協(xié)要廣泛聯(lián)系各界人士，充分發(fā)揮民主協(xié)商和監(jiān)督作用?！?982年12月，全國政協(xié)五屆五次會議修改政協(xié)章程，其中新增一段話：“中國人民政治協(xié)商會議是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的一種重要形式，根據(jù)中國共產(chǎn)黨同各民主黨派和無黨派人士‘長期共存、互相監(jiān)督’，‘肝膽相照、榮辱與共’的方針，對國家的大政方針和群眾生活的重要問題進(jìn)行政治協(xié)商，并通過建議和批評發(fā)揮民主監(jiān)督作用。”這就初步明確了人民政協(xié)的兩大主要職能：政治協(xié)商和民主監(jiān)督。1989年1月，全國政協(xié)七屆常委會第四次會議通過《中國人民政治協(xié)商會議關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督的暫行規(guī)定》，把政治協(xié)商、民主監(jiān)督明確為人民政協(xié)的主要職能，并對政治協(xié)商、民主監(jiān)督的主要內(nèi)容和主要形式作了規(guī)定。1994年3月，全國政協(xié)八屆二次會議修改政協(xié)章程，正式明確政協(xié)“主要職能是政治協(xié)商和民主監(jiān)督”，不僅對政治協(xié)商和民主監(jiān)督的主要內(nèi)容、形式和程序作了規(guī)定，而且在政治協(xié)商和民主監(jiān)督的主要職能后面加上“組織參加本會的各黨派、團(tuán)體和各族各界人士參政議政”。為后來把參政議政納入人民政協(xié)的主要職能作了準(zhǔn)備和鋪墊。1995年1月13日，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《政協(xié)全國委員會關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》，正式將參政議政作為人民政協(xié)的第三項職能，明確“參政議政是政治協(xié)商和民主監(jiān)督的拓展和延伸”。2004年3月7日，全國政協(xié)十屆二次會議修訂政協(xié)章程，在人民政協(xié)主要職能中增寫一款關(guān)于參政議政內(nèi)容的表述：“參政議政是對政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中的重要問題以及人民群眾普遍關(guān)心的問題，開展調(diào)查研究，反映社情民意，進(jìn)行協(xié)商討論。通過調(diào)研報告、提案、建議案或其他形式，向中國共產(chǎn)黨和國家機(jī)關(guān)提出意見和建議?！边@就使參政議政職能有了實質(zhì)性規(guī)定。

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記就解決人民政協(xié)如何更好履行職能問題提出，人民政協(xié)要圍繞主軸和主線，“堅持問題導(dǎo)向，深入調(diào)查研究，有效協(xié)商議政，多進(jìn)諍言、多謀良策、多出實招”［4］。人民政協(xié)要堅持議大事、抓大事，自覺立足大局，緊緊圍繞大局，聚焦“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，緊扣黨和國家中心工作履職盡責(zé)，做到政治協(xié)商聚焦大事、參政議政關(guān)注實事、民主監(jiān)督緊盯難事。針對民主監(jiān)督這一弱項，習(xí)近平總書記提出：“要加強(qiáng)人民政協(xié)民主監(jiān)督，完善民主監(jiān)督的組織領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)益保障、知情反饋、溝通協(xié)調(diào)機(jī)制?！彼麖?qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)人民政協(xié)民主監(jiān)督，重點監(jiān)督黨和國家重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實?！闭f(xié)開展監(jiān)督是以提出意見、批評、建議的方式進(jìn)行的，不具有強(qiáng)制約束力，是一種協(xié)商式監(jiān)督。黨抓什么，政協(xié)就可以配合抓什么，目的是協(xié)助黨和政府解決問題、改進(jìn)工作、增進(jìn)團(tuán)結(jié)、凝心聚力。以習(xí)近平總書記的這些重要論述為指導(dǎo)，2018年3月全國政協(xié)十三屆一次會議修改政協(xié)章程，對人民政協(xié)的三項職能進(jìn)行充實和完善。在政治協(xié)商方面，將協(xié)商內(nèi)容覆蓋“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)中的重要問題”，體現(xiàn)了聚焦“五位一體”總體布局新要求。在民主監(jiān)督方面，將監(jiān)督內(nèi)容擴(kuò)展到包括“重大方針政策、重大改革舉措、重要決策部署的貫徹執(zhí)行情況，涉及人民群眾切身利益實際問題解決落實情況”，突出了民主監(jiān)督的重點；將民主監(jiān)督明確為“協(xié)商式監(jiān)督”，體現(xiàn)了民主監(jiān)督的新定位。在參政議政方面，將參政議政內(nèi)容充實為“政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會生活和生態(tài)環(huán)境等方面的重要問題”，體現(xiàn)了參政議政關(guān)注實事的新要求。

三、人民政協(xié)在協(xié)商民主中的地位更加突出

協(xié)商民主的實踐早已有之，中國共產(chǎn)黨曾把協(xié)商理解為新民主形式。周恩來指出：“凡是重大的議案提出來總是事先有協(xié)商的，協(xié)商這兩個字非常好，就包括這個新民主的精神?！毙轮袊闪⒊跗?，中國共產(chǎn)黨同民主黨派的協(xié)商主要是在人民政協(xié)進(jìn)行的。因此，毛澤東指出：“政協(xié)是各黨派的協(xié)商機(jī)關(guān)。各黨派、各民族、各團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)人物一起來協(xié)商新中國的大事非常重要。”改革開放后，鄧小平著眼于實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，提出“在政治上創(chuàng)造比資本主義國家的民主更高更切實的民主”，認(rèn)為人民政協(xié)“體現(xiàn)我們黨歷來主張的民主協(xié)商精神”。江澤民和胡錦濤都曾指出人民政協(xié)是“民主協(xié)商機(jī)構(gòu)”。之所以提出民主協(xié)商機(jī)構(gòu)這一新論斷，主要是因為人民政協(xié)的協(xié)商已不限于各黨派的協(xié)商，而是更大范圍的協(xié)商。

社會主義協(xié)商民主源自改革開放以來我國政治體制的不斷創(chuàng)新。其中一個重要創(chuàng)新就是形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政協(xié)協(xié)商、人大決策、政府執(zhí)行的政治體制。1990年3月18日，江澤民指出：“在我們這個幅員遼闊、人口眾多、多民族、多黨派的社會主義國家里，關(guān)系國計民生的重大問題，要通過人民政協(xié)進(jìn)行協(xié)商，廣泛聽取各民主黨派、人民團(tuán)體和各界人士的意見，由人民代表大會行使國家權(quán)力進(jìn)行決策，由人民政府執(zhí)行實施。這樣一種政治體制集中體現(xiàn)了我國廣泛的人民民主，對于我們實現(xiàn)決策科學(xué)化、民主化，避免或減少決策失誤，保證各項方針政策貫徹執(zhí)行，都具有十分重要的意義?！闭窃谶@個意義上，胡錦濤在2004年9月慶祝政協(xié)成立五十五周年大會上指出：“人民政協(xié)是我國政治體制的重要組成部分，在我國政治生活中具有不可替代的作用?！?/p>

1991年3月23日，江澤民提出了一個關(guān)系社會主義協(xié)商民主的重要觀點：“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在選舉和投票之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式?！彼鞔_把這兩種民主形式分別同人大、政協(xié)聯(lián)系起來，指出：“加強(qiáng)社會主義民主，一個是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的民主，即人民代表大會制度建設(shè)，一個是統(tǒng)一戰(zhàn)線范圍內(nèi)的民主，這兩者都至關(guān)重要、不可缺少。我們要在加強(qiáng)人民代表大會制度建設(shè)的同時，通過人民政協(xié)和其他渠道廣泛聽取各民主黨派以及其他各方面意見和建議，接受各方面批評監(jiān)督，真正做到集思廣益，做到國家大事由大家來出主意想辦法、由大家來辦?！?006年2月，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》正式把社會主義民主的兩種重要形式明確規(guī)定下來。

2012年11月，習(xí)近平總書記在黨的十八大報告中明確提出“健全社會主義協(xié)商民主制度”這一新概念，并且要求“充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用，圍繞團(tuán)結(jié)和民主兩大主題，推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設(shè)，更好協(xié)調(diào)關(guān)系、匯聚力量、建言獻(xiàn)策、服務(wù)大局。”2014年9月，在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會上，習(xí)近平總書記創(chuàng)造性地提出人民政協(xié)是“專門協(xié)商機(jī)構(gòu)”這一新提法。他指出：“人民政協(xié)要發(fā)揮作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用，把協(xié)商民主貫穿履行職能全過程，推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設(shè)，不斷提高人民政協(xié)協(xié)商民主制度化、規(guī)范化、程序化水平，更好協(xié)調(diào)關(guān)系、匯聚力量、建言獻(xiàn)策、服務(wù)大局?！彼笕嗣裾f(xié)拓展協(xié)商內(nèi)容、豐富協(xié)商形式，建立健全協(xié)商議題提出、活動組織、成果采納落實和反饋機(jī)制，更加靈活、更為經(jīng)常開展專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商，探索網(wǎng)絡(luò)議政、遠(yuǎn)程協(xié)商等新形式，提高協(xié)商實效，努力營造既暢所欲言、各抒己見，又理性有度、合法依章的良好協(xié)商氛圍。習(xí)近平總書記的這一重要論斷，突出了人民政協(xié)在發(fā)展社會主義協(xié)商民主中的重要作用。在我國，協(xié)商渠道是多種的，但專門協(xié)商機(jī)構(gòu)只有一個，就是人民政協(xié)。這就賦予了人民政協(xié)更大更多更高的協(xié)商職責(zé)。人民政協(xié)在推動社會主義協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展、構(gòu)建社會主義協(xié)商民主體系中的作用是不可替代的。

四、人民政協(xié)委員隊伍建設(shè)深入推進(jìn)

改革開放前的統(tǒng)一戰(zhàn)線是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線，由各民族、各民主階級、各民主黨派、各人民團(tuán)體、國外華僑和其他愛國民主人士所組成，其中一部分屬于民族資產(chǎn)階級、小資產(chǎn)階級。因此，毛澤東和周恩來提出人民政協(xié)的主要任務(wù)之一就是組織政協(xié)委員“學(xué)習(xí)馬列主義和努力思想改造”。

改革開放后，鄧小平對我國社會階級狀況作出新判斷，認(rèn)為知識分子已經(jīng)成為工人階級的一部分，資本家階級已經(jīng)改造成為自食其力的勞動者。相應(yīng)地，我國統(tǒng)一戰(zhàn)線已經(jīng)發(fā)展為愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線。據(jù)此，他提出：“統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)要發(fā)揚自我教育、自我改造的傳統(tǒng)?！边@就把被動性的“改造”變成了主動性的“自我改造”。伴隨人民政協(xié)委員隊伍的不斷發(fā)展，全國政協(xié)五屆會議時，非中共委員僅占17.4%，到全國政協(xié)六屆會議時又有了根本性變化，政協(xié)常委中的各民主黨派和各界愛國人士的比例上升到 64%，文化知識界的代表人士超過三分之一，少數(shù)民族和臺灣同胞、港澳同胞、海外僑胞的代表都有增加，并新增了加入中國籍的原國際友人。隨著眾多專家、學(xué)者和各種專門人才的加入，人民政協(xié)擁有了巨大智力優(yōu)勢。

為適應(yīng)委員隊伍的這種變化，放棄“自我改造”的提法就被提到了日程上來。1990年3月，江澤民指出：“四十年來，人民政協(xié)在貫徹黨的方針政策方面，在自我教育、自我改造、團(tuán)結(jié)合作等許多方面發(fā)揮了重大作用。今后，在建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家進(jìn)程中，更加需要人民政協(xié)就國家大政方針、政治生活、經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及改革開放的重大問題進(jìn)行政治協(xié)商，并對憲法和法律實施以及國家機(jī)關(guān)工作進(jìn)行民主監(jiān)督。”這種前后對比的表述既肯定了過去“自我改造”的歷史作用，也意味著放棄了“自我改造”的提法。此后，無論是在國家領(lǐng)導(dǎo)人的講話中還是在有關(guān)政協(xié)的文件中，沒有再出現(xiàn)“改造”“自我改造”的字樣。相反，比較多的是強(qiáng)調(diào)發(fā)揮人民政協(xié)人才薈萃、聯(lián)系廣泛的優(yōu)勢。胡錦濤指出：“人民政協(xié)匯集了各黨派、各團(tuán)體和各族各界人士，同文化藝術(shù)、科學(xué)技術(shù)、社會科學(xué)、經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)、教育、體育、新聞出版、醫(yī)藥衛(wèi)生、宗教等各界有著廣泛的聯(lián)系，是密切聯(lián)系各界群眾特別是知識界群眾的重要渠道?！备鶕?jù)委員隊伍的這一重大變化，從全國政協(xié)第九屆會議開始，提出“政協(xié)委員是人民政協(xié)工作的主體”，認(rèn)為政協(xié)委員中人才濟(jì)濟(jì)、群英薈萃，大家既有報國之志，又有興國之才。這是做好人民政協(xié)工作的堅實基礎(chǔ)，有利于營造鼓勵政協(xié)委員干事業(yè)、支持政協(xié)委員干成事業(yè)的良好氛圍。2004年3月，全國政協(xié)十屆二次會議修改政協(xié)章程，在第二十四條分兩款增寫了政協(xié)委員應(yīng)具備的基本條件，明確了對政協(xié)委員的要求。

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視政協(xié)委員隊伍建設(shè)，強(qiáng)調(diào)“政協(xié)委員是政協(xié)工作的主體”［2］。他還提出了人民政協(xié)履職的“四種能力”：一是政治把握能力，堅定理想信念，增進(jìn)政治認(rèn)同，提高運用科學(xué)理論分析判斷形勢、研究解決問題的能力和水平。二是調(diào)查研究能力，堅持問題導(dǎo)向，深入實際摸清真實情況，集合眾智提出解決辦法，努力使對策建議有的放矢、切中要害。三是聯(lián)系群眾能力，創(chuàng)新群眾工作方法，暢通和拓寬各界群眾的利益訴求表達(dá)渠道，發(fā)揮好橋梁紐帶作用。四是合作共事能力，發(fā)揚求同存異、體諒包容的優(yōu)良傳統(tǒng)，貫徹民主協(xié)商、平等議事的工作原則，尊重和包容不同意見的存在和表達(dá)，以民主的作風(fēng)團(tuán)結(jié)人，不斷增進(jìn)思想共識、加強(qiáng)合作共事。他提出：“改進(jìn)委員產(chǎn)生機(jī)制，真正把代表性強(qiáng)、議政水平高、群眾認(rèn)可、德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀人士吸收到委員隊伍中來?！保?］“希望全國政協(xié)委員勇于擔(dān)當(dāng)責(zé)任、著力提高能力素質(zhì)、保持良好形象、增強(qiáng)委員意識，懂政協(xié)、會協(xié)商、善議政，做到建言建在需要時，議政議在點子上，監(jiān)督監(jiān)督在關(guān)鍵處?！保?］習(xí)近平總書記的這些重要論述，為新時代人民政協(xié)委員隊伍建設(shè)指明了努力方向。