全域視角下城市綠地系統(tǒng)層級(jí)構(gòu)建探析

何煒 徐敏

城市綠地系統(tǒng)的構(gòu)建與完善是“解決城市化水平不斷提高帶來(lái)的城市環(huán)境問(wèn)題”，“促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)”的重要保障。

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，城市綠地系統(tǒng)不僅在建設(shè)、管理和發(fā)展等方面面臨著這種迅猛發(fā)展態(tài)勢(shì)帶來(lái)的諸多新情況，而且指導(dǎo)其發(fā)展的規(guī)劃自身也面對(duì)臨著一些新問(wèn)題。探析綠地系統(tǒng)與綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制存在的主要問(wèn)題，有利于我們規(guī)劃設(shè)計(jì)人員進(jìn)一步提出完善城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制的方法，科學(xué)合理地指導(dǎo)城市綠地系統(tǒng)的建設(shè)活動(dòng)。

一、城市綠地系統(tǒng)構(gòu)建存在的主要問(wèn)題

國(guó)內(nèi)大多數(shù)城市的城市綠地系統(tǒng)建設(shè)起步較晚，認(rèn)識(shí)與理解存在著一個(gè)逐步深化的過(guò)程，使得城市綠化建設(shè)中存在天然的不足，其主要問(wèn)題有：

1.對(duì)城市綠地系統(tǒng)的空間尺度理解不足，只關(guān)注中心城區(qū)的綠地建設(shè)。

大多城市的綠地系統(tǒng)建設(shè)只關(guān)注中心城區(qū)及周邊郊區(qū)，在市域、（城鎮(zhèn)）建成區(qū)尺度上關(guān)注不足，對(duì)于各自建設(shè)的重點(diǎn)不夠明晰；對(duì)交通干道沿線、河流水系等生態(tài)敏感區(qū)域的保護(hù)與生態(tài)培育，小城鎮(zhèn)的公園綠地、風(fēng)景區(qū)綠化建設(shè)，以及農(nóng)田林網(wǎng)的建設(shè)等方面均缺乏關(guān)注與重視。

2.對(duì)城市綠地系統(tǒng)的存在價(jià)值與意義理解不足，只關(guān)注城市中與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的用地。

城市綠地作為城市中富有生命力的空間，在多數(shù)城市被壓縮的幾乎失去了存在的空間，其主要原因在于以往對(duì)綠地系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)不足，中心城區(qū)（老城區(qū)）基本上沒有留下足夠的綠地空間，雖然近年來(lái)對(duì)其存在價(jià)值的認(rèn)識(shí)逐步加深，但隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)大跨步的發(fā)展，土地資源進(jìn)一步緊張，在寸土寸金的中心地段難以騰挪出一小塊綠地卻是不爭(zhēng)的事實(shí)，而更多的情形是為了實(shí)現(xiàn)人均公園綠地指標(biāo)的達(dá)標(biāo)，多數(shù)城區(qū)的大型公園布局在現(xiàn)狀建成區(qū)邊緣。

3.對(duì)城市綠地系統(tǒng)的功能性與系統(tǒng)性理解不足，只關(guān)注公園等“顏面”景觀建設(shè)。

城市綠地系統(tǒng)的功能是豐富的，一般來(lái)說(shuō)城市綠地的功能主要包括景觀功能、生態(tài)功能、社會(huì)功能三種，而其生態(tài)效益、社會(huì)功能是隱性的，國(guó)內(nèi)大多城市的管理部門，更認(rèn)可的是其景觀功能，愿意將城市綠地系統(tǒng)建設(shè)理解為中心城區(qū)的公園綠化建設(shè)，并作為提升城市形象以及政績(jī)工程的一項(xiàng)行之有效的措施，因此，往往忽視城市綠地的系統(tǒng)性，大多只關(guān)注大型綜合性公園與道路綠化景觀的建設(shè)，中心城區(qū)綠地零碎，無(wú)法形成系統(tǒng)與合理等級(jí)結(jié)構(gòu)，公園綠地布局的不甚合理，使綠地難以形成系統(tǒng)，城市整體品質(zhì)不高。

二、城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃存在的主要問(wèn)題

作為一項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的編制應(yīng)該強(qiáng)調(diào)規(guī)劃與實(shí)施并重，但大多數(shù)綠地系統(tǒng)在可實(shí)施性與可操作性上存在一定的不足：

1.可實(shí)施性不強(qiáng)

（1）為完成任務(wù)的運(yùn)動(dòng)式編制

城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃作為省級(jí)以及國(guó)家級(jí)園林城市申報(bào)與評(píng)選必備的材料，大多數(shù)城市都積極組織規(guī)劃的編制，對(duì)我國(guó)城市綠地系統(tǒng)的建設(shè)起到了推動(dòng)與促進(jìn)作用，使得園林城市的數(shù)量不斷增多，但為數(shù)不少的新晉園林城市卻在實(shí)際環(huán)境水平上有下降的趨勢(shì)。其原因在于不少城市實(shí)際的綠化水平與按《園林城市評(píng)比標(biāo)準(zhǔn)》要求制定的目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)。為評(píng)優(yōu)制定的指標(biāo)不能結(jié)合實(shí)際，降低了規(guī)劃嚴(yán)謹(jǐn)性的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)不了目標(biāo)也成了一種被業(yè)界默認(rèn)的常態(tài)。

（2）無(wú)視公共政策導(dǎo)向下的市場(chǎng)性特點(diǎn)

城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃作為飽含公共政策屬性的規(guī)劃，其編制應(yīng)充分平衡與協(xié)調(diào)“政府、企業(yè)、公眾”各方的訴求，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，而實(shí)際編制中往往容易偏重一方的訴求：或是政府意志為主導(dǎo)——強(qiáng)大的推動(dòng)力與執(zhí)行力的體現(xiàn)，或是企業(yè)開發(fā)行為主導(dǎo)——以開發(fā)者的利益為核心，或是以公眾利益最大化的面貌出現(xiàn)——理論與理想結(jié)合的極致，均未達(dá)到利益的平衡，其結(jié)果是實(shí)施時(shí)推進(jìn)阻力較大。

（3）缺乏法制化的意識(shí)與管理

法律法規(guī)作為廣義上公共政策的一種，相對(duì)于其他公共政策具有更嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范的意義，從有序、公正發(fā)展的角度來(lái)看，規(guī)劃要得以很好的貫徹與實(shí)施，應(yīng)制定相應(yīng)的法律法規(guī)，確保規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但由于缺乏相應(yīng)的法律地位與效力，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃并未明確和規(guī)定強(qiáng)制性的保護(hù)內(nèi)容，無(wú)論是對(duì)綠化管理還是城市綠地建設(shè)均不能起到很好的保障作用。

2.可操作性不強(qiáng)

（1）規(guī)劃編制的“層次性”不清

從《城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制綱要(試行)》 中的規(guī)定來(lái)看，其規(guī)劃的空間層次涉及了“市域”、“城市”，但并未明確地指出“市域”的內(nèi)涵，以及“城市”與“城市規(guī)劃區(qū)”、“中心城區(qū)”的關(guān)系，例如有些城市綠地系統(tǒng)中的“市域”主要指其行政區(qū)劃的全域，由中心城區(qū)與外圍的郊區(qū)組成，如首都、省會(huì)城市等；還有些諸如地級(jí)市的政府所在“城市”的“市域”范圍，更多的時(shí)候應(yīng)該屬于城市總體規(guī)劃中“城市規(guī)劃區(qū)”的范圍。

因此，多數(shù)綠地系統(tǒng)規(guī)劃在編制時(shí)，若對(duì)照《綱要》按規(guī)劃編制者的理解對(duì)“市域”、“城市”兩個(gè)層面進(jìn)行劃分，會(huì)使該城市《城市總體規(guī)劃》與《綠地系統(tǒng)規(guī)劃》的這幾個(gè)范圍出現(xiàn)不同表達(dá)與劃定，含混不清的空間層次定然讓管理部門無(wú)所適從。

在以往的城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃理論研究中，一些學(xué)者對(duì)層次的劃分也有著不同的見解：姜允芳將城市綠地系統(tǒng)劃分為三個(gè)層面：城市背景區(qū)、城市規(guī)劃建成區(qū)和中心城區(qū)綠地。云南大學(xué)李暉等人提出，綠地系統(tǒng)可分為城鎮(zhèn)集聚區(qū)域綠地系統(tǒng)、市（縣）域綠地系統(tǒng)、城市綠地系統(tǒng)、鎮(zhèn)綠地系統(tǒng)和村綠地系統(tǒng)等五個(gè)層次(李暉，2009)。這些劃分都有其合理性，筆者比較認(rèn)同姜允芳的觀點(diǎn)，但目前大多城市的綠地系統(tǒng)編制“嚴(yán)格”以《綱要》為準(zhǔn)繩，使用兩個(gè)層次的規(guī)劃編制，與城市總體規(guī)劃層次缺乏對(duì)應(yīng)，特別是對(duì)中心城區(qū)以外地區(qū)綠地建設(shè)的指導(dǎo)缺乏系統(tǒng)性，在具體實(shí)施的操作中給管理部門帶來(lái)實(shí)施指導(dǎo)上的混亂，影響城市綠地系統(tǒng)的整體構(gòu)建。

（2）規(guī)劃編制的“強(qiáng)制性”不強(qiáng)

我國(guó)綠地系統(tǒng)規(guī)劃作為總體規(guī)劃層面的專項(xiàng)規(guī)劃，在編制時(shí)常常未體現(xiàn)其在我國(guó)目前編制體系中的作用。

綠地系統(tǒng)規(guī)劃在對(duì)總規(guī)進(jìn)行細(xì)化與深化的同時(shí)，本應(yīng)對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行引導(dǎo)，但常常過(guò)份強(qiáng)調(diào)規(guī)劃控制的彈性原則，極少在規(guī)劃編制時(shí)指明規(guī)劃實(shí)施的強(qiáng)制性內(nèi)容，往往在控規(guī)編制過(guò)程中因?yàn)榉N種不便于近期實(shí)施的原因，草率的對(duì)其進(jìn)行調(diào)整，或縮減綠地面積，或置換位置，或直接舍棄，使綠地系統(tǒng)規(guī)劃所構(gòu)建系統(tǒng)的整體性、均質(zhì)性等被破壞。

（3）規(guī)劃編制的“空間性”不高

我國(guó)城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制的一般目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)城市綠地在各級(jí)“園林城市”評(píng)比中達(dá)標(biāo)，因此確保綠地“量”的綠地率與人均公園綠地面積指標(biāo)較受關(guān)注與追捧，規(guī)劃編制時(shí)?？紤]的是落在地面上的綠化（且具有一定的規(guī)模），往往忽略的是諸如引導(dǎo)城市開敞空間形成的風(fēng)道、立體空間中覆蓋的植被等，形成的多是“平面”而非“空間”的城市綠地系統(tǒng)。

其實(shí)以綠地的功能而論，無(wú)論其生態(tài)功能、景觀功能，還是社會(huì)功能，都不應(yīng)忽視垂直綠化、陽(yáng)臺(tái)綠化、屋頂綠化等豐富城市景觀的“空間綠化”，非“指標(biāo)”規(guī)定的“空間”中的綠化要素對(duì)城市生態(tài)環(huán)境的改善，以及對(duì)生活在空間中的人之重要性。

三、結(jié)語(yǔ)

分析目前國(guó)內(nèi)大多數(shù)中小城市綠地系統(tǒng)及綠地系統(tǒng)規(guī)劃存在的問(wèn)題及原因，作者提出關(guān)于完善綠地系統(tǒng)規(guī)劃體系的兩個(gè)方向的建議——

1.完善空間層次，更好地與城市總體規(guī)劃的要求相銜接，強(qiáng)化綠地系統(tǒng)規(guī)劃的法制性。

2.構(gòu)建規(guī)劃層次，更好地與城市規(guī)劃體系中多層面的規(guī)劃對(duì)接，加強(qiáng)綠地系統(tǒng)規(guī)劃的可實(shí)施性。

作為規(guī)劃技術(shù)人員，我們應(yīng)該為城市制定出空間層次清晰、規(guī)劃層次明確的城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃，使綠地系統(tǒng)更好地發(fā)揮其功能，維護(hù)城市的動(dòng)態(tài)平衡，創(chuàng)造優(yōu)美的城市景觀，為城市居民提供怡人的生活場(chǎng)所。