◆陸靜波

稅收風(fēng)險(xiǎn)管理是當(dāng)前我國稅收征管機(jī)制改革的一個(gè)重要突破口，是降低稅收征管成本、實(shí)現(xiàn)稅源專業(yè)化管理和提升稅法遵從度的一條重要途徑。2003年以來，我國稅收風(fēng)險(xiǎn)管理有了長足進(jìn)展。但應(yīng)該看到，稅收風(fēng)險(xiǎn)管理與稅收征管內(nèi)在需求之間依然存在許多難以解決的矛盾，稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的征管資源配置與管理需求之間的差距也越來越明顯。當(dāng)前征管資源的調(diào)度脫胎于條塊重合的行政計(jì)劃型的管理方式，求變于市場經(jīng)濟(jì)，但在新條件下未能隨稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的要求進(jìn)行相應(yīng)的變革與完善，制約了稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的順利推進(jìn)，進(jìn)而引發(fā)如何對稅收風(fēng)險(xiǎn)管理過程中具體工作任務(wù)進(jìn)行有效管理的現(xiàn)實(shí)問題。這一問題不解決，稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的深入推進(jìn)將面臨很大的障礙。

一、稅收風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)管理的內(nèi)涵及現(xiàn)狀

稅收風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)管理是稅收風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)執(zhí)行周期內(nèi)各種管理工作的總稱，它是由風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)啟動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)統(tǒng)籌計(jì)劃、風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)執(zhí)行、風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)質(zhì)量控制、風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)信息管理以及風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)資源管理等六項(xiàng)基本內(nèi)容構(gòu)成的一個(gè)豐富的管理系統(tǒng)，其具體構(gòu)成如下圖1所示。

圖1 稅收風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)管理的基本內(nèi)容

一般來說，稅收風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)管理的六項(xiàng)基本內(nèi)容構(gòu)成了其基本的管理過程。這個(gè)基本過程并不是單純的線性過程，而是一個(gè)既線性又包含管理閉環(huán)的動(dòng)態(tài)過程。具體來說，任務(wù)管理整體上是由制訂任務(wù)計(jì)劃,實(shí)施計(jì)劃,結(jié)束任務(wù)、實(shí)現(xiàn)任務(wù)目標(biāo)構(gòu)成的簡單線性過程。同時(shí),在任務(wù)計(jì)劃的實(shí)施環(huán)節(jié)，為保證任務(wù)實(shí)施的效果，任務(wù)管理又隨著任務(wù)實(shí)施的進(jìn)展以及任務(wù)目標(biāo)、內(nèi)外環(huán)境和條件的變化，通過質(zhì)量檢查、任務(wù)改進(jìn)等對任務(wù)計(jì)劃進(jìn)行重新調(diào)整，構(gòu)成任務(wù)管理內(nèi)含的一個(gè)動(dòng)態(tài)閉環(huán)，如圖2所示。

圖2 稅收風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)管理基本流程

在當(dāng)前工作中，風(fēng)險(xiǎn)計(jì)劃是風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)產(chǎn)生的主要方式。風(fēng)險(xiǎn)計(jì)劃是稅務(wù)機(jī)關(guān)在一定時(shí)期內(nèi)，根據(jù)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作需要，對稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的工作目標(biāo)、工作事項(xiàng)、實(shí)施步驟等做出的綜合安排。在不同層級稅務(wù)機(jī)關(guān)之間，風(fēng)險(xiǎn)計(jì)劃的形成是一個(gè)上下聯(lián)動(dòng)的過程。一般情況下，各業(yè)務(wù)處室、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對機(jī)構(gòu)、基礎(chǔ)管理機(jī)構(gòu)與下級局定期向負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的管理機(jī)構(gòu)（如風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別中心）上報(bào)風(fēng)險(xiǎn)管理初步計(jì)劃，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別管理機(jī)構(gòu)經(jīng)過收集、整理、初審后，報(bào)本級稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組同意，最終形成風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃。風(fēng)險(xiǎn)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組是風(fēng)險(xiǎn)計(jì)劃的最終決定機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)審定風(fēng)險(xiǎn)計(jì)劃。

稅收風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)產(chǎn)生后，隨即進(jìn)入執(zhí)行環(huán)節(jié)。風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)的執(zhí)行包括風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)的推送和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對兩個(gè)環(huán)節(jié)。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控機(jī)構(gòu)一般會(huì)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，結(jié)合基礎(chǔ)管理機(jī)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對機(jī)構(gòu)在日常征管中發(fā)現(xiàn)的疑點(diǎn)，按一定方法確定風(fēng)險(xiǎn)等級，產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)戶，最終形成應(yīng)對任務(wù)，然后推送到相應(yīng)的應(yīng)對機(jī)構(gòu)。

稅收風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)的監(jiān)控與改進(jìn)是重要的反饋保障機(jī)制。當(dāng)前，稅務(wù)部門對風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)的監(jiān)控一般是通過風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對案件審議和應(yīng)對質(zhì)量檢查來實(shí)施的。風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對案件審議是應(yīng)對機(jī)構(gòu)指定專人負(fù)責(zé)本級案件《稅收風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對報(bào)告》的審議工作。應(yīng)對質(zhì)量檢查是由應(yīng)對質(zhì)量檢查機(jī)構(gòu)（如督察內(nèi)審部門）根據(jù)任務(wù)完成情況，定期對風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對質(zhì)量進(jìn)行抽樣檢查。稅收風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)管理質(zhì)量的持續(xù)改進(jìn)，這需要在風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)的實(shí)施過程中不斷進(jìn)行反饋和評價(jià)，然后形成改進(jìn)方法，以完善下一次的任務(wù)。

二、稅收風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)管理存在的主要問題與原因分析

（一）主要問題

1.風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)的有效性不強(qiáng)。當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)的有效性問題主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：其一，外部數(shù)據(jù)的抓取和過濾有問題?，F(xiàn)行數(shù)據(jù)集中處理系統(tǒng)不能高效地把好數(shù)據(jù)進(jìn)口關(guān)，無法對數(shù)據(jù)進(jìn)行邏輯性與有效性的審核和配比，導(dǎo)致現(xiàn)有數(shù)據(jù)無法支撐精準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。其二，風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)建設(shè)職能不清。不同部門承擔(dān)不同稅種風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的建設(shè)任務(wù)，導(dǎo)致業(yè)務(wù)部門與管理部門職責(zé)邊界不清，各類風(fēng)險(xiǎn)在計(jì)劃、管理、執(zhí)行等方面都不同程度地存在職能缺位、越位現(xiàn)象，風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)難以最終落實(shí)，對一些系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)更是估計(jì)不足，難以應(yīng)對。其三，風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的建設(shè)部門與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控部門（即數(shù)據(jù)管理部門，下同）配合程度低。風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)建設(shè)部門獨(dú)立制定本部門相關(guān)稅種的年度和月度專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)計(jì)劃，與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控部門常常缺少有效的溝通、協(xié)調(diào)，導(dǎo)致部分風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)不具備技術(shù)的可行性和操作性。其四，由于缺少持續(xù)改進(jìn)機(jī)制，制定風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的部門沒有定期對風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)進(jìn)行清理、完善，尤其是對涉及稅收政策變化或廢止的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)沒有定期分揀，存在一堆正確但無用的低效能指標(biāo)，各地已上傳的涉及此類指標(biāo)的數(shù)據(jù)也未能及時(shí)更新維護(hù)，降低了風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)識(shí)別的精準(zhǔn)度。

2.風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)缺少面上統(tǒng)籌。主要體現(xiàn)在三個(gè)層面：一是省局層面。省局年度風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)計(jì)劃統(tǒng)籌性不足。盡管依照《國家稅務(wù)總局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作的通知》（稅總發(fā)〔2016〕54號）建立起了風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室也設(shè)在數(shù)據(jù)管理部門，并由其統(tǒng)一扎口管理，但由于數(shù)據(jù)管理部門不具有像稅政、征科等業(yè)務(wù)部門的管理職能，對其他部門沒有硬性制約，僅靠計(jì)劃性管理，缺乏內(nèi)在的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。而且各業(yè)務(wù)部門又由不同領(lǐng)導(dǎo)分管，管理整合難度較大，導(dǎo)致各處室多頭布置任務(wù)的問題比較突出。需要風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)導(dǎo)小組升格為常設(shè)性機(jī)構(gòu)，并由主要負(fù)責(zé)人主抓。省局層面還沒有完全實(shí)現(xiàn)實(shí)體化管理，沒有將風(fēng)險(xiǎn)管理辦公室真正確定為風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)推送的扎口管理部門，各業(yè)務(wù)處室均按照年初省局確定的年度風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃，下派風(fēng)險(xiǎn)計(jì)劃與風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，這樣一來，各處室根據(jù)自己的需要各自為政，加大了省局層面任務(wù)計(jì)劃下派的分散程度。未將風(fēng)險(xiǎn)管理辦公室真正確定為統(tǒng)一的扎口管理部門，還導(dǎo)致省局層面無法對各處室推送的風(fēng)險(xiǎn)管理任務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理，也無法對任務(wù)的執(zhí)行質(zhì)量進(jìn)行有效監(jiān)控，任務(wù)執(zhí)行的到底怎么樣，省局層面往往很難掌握。二是市（地）局層面。省局層面風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)缺乏統(tǒng)籌直接導(dǎo)致市局層面也存在同樣的問題。市局層面沒有統(tǒng)一的扎口管理部門，無法由風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控部門統(tǒng)一通過大集中系統(tǒng)進(jìn)行任務(wù)推送，各科室接到省局任務(wù)之后，往往也單獨(dú)向縣市級業(yè)務(wù)部門和本級應(yīng)對部門下達(dá)任務(wù)，有的還下達(dá)省局計(jì)劃外的任務(wù)。三是縣（市）局層面?！吧厦媲Ц€，下面一條針”。省局與市（地）局風(fēng)險(xiǎn)計(jì)劃缺乏有效統(tǒng)籌導(dǎo)致縣（市）局承擔(dān)了大量的具體實(shí)際任務(wù)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過縣（市）局的能力范圍，部分業(yè)務(wù)股室也不得不向分局直接推送。股室與分局在人力資源有限的情況下，往往疲于應(yīng)付，只滿足于數(shù)量，無法保證任務(wù)完成的質(zhì)量，無異于緣木求魚，失去了稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的應(yīng)有之義。

3.人力資源配置與風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)不匹配。目前風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)管理的運(yùn)作模式，主要包括兩種，一種是以省局為主，即由省局風(fēng)險(xiǎn)管理部門負(fù)責(zé)組織并發(fā)起各項(xiàng)工作；另一種是以市（地）局為主、縣（市）局為輔、省局負(fù)責(zé)宏觀協(xié)調(diào)的模式。就目前各地風(fēng)險(xiǎn)管理人力資源的配置狀況來看，無論哪一種模式，都存在三大問題：其一，風(fēng)險(xiǎn)管理人員的專業(yè)化水準(zhǔn)還不夠。從國外經(jīng)驗(yàn)來看，風(fēng)險(xiǎn)管理團(tuán)隊(duì)一般是由經(jīng)濟(jì)師、金融專家、稽核人員、數(shù)據(jù)分析師、信息技術(shù)員構(gòu)成。但目前國內(nèi)各級風(fēng)險(xiǎn)管理團(tuán)隊(duì)與國外相比還有很大差距，這使得絕大多數(shù)風(fēng)險(xiǎn)管理工作只能基于過去的工作經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)有的知識(shí)水平進(jìn)行。其二，與日益增加的風(fēng)險(xiǎn)管理任務(wù)相比，人力資源配置數(shù)量也明顯單薄，市（地）局與縣（市）局的問題更為突出。目前，市（地）局與縣（市）局風(fēng)險(xiǎn)管理團(tuán)隊(duì)一般僅有數(shù)人，與目前企業(yè)數(shù)量眾多、跨區(qū)經(jīng)營廣泛、經(jīng)營方式復(fù)雜、信息化程度高的情況形成鮮明對比，無法保證風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)完成的深度和精度。其三，省局在推送風(fēng)險(xiǎn)管理任務(wù)時(shí)，一般采用隨機(jī)分配的方式，往往并不嚴(yán)格參照各市（地）局與縣（市）局的人力資源配置狀況，導(dǎo)致任務(wù)分配不均，出現(xiàn)有的地方“吃不飽”而有的地方“吃不了”的問題。

4.風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)的過程管控存在真空。此問題主要體現(xiàn)在四個(gè)層面：其一，存在不遵守相關(guān)文件所規(guī)定的流程的問題。如，某地規(guī)定大集中系統(tǒng)中需按“案頭審核—詢問約談—實(shí)地核查流程”進(jìn)行應(yīng)對，但實(shí)際應(yīng)對過程中未嚴(yán)格執(zhí)行，甚至存在先實(shí)地核查，再從系統(tǒng)中走流程現(xiàn)象。其二，存在現(xiàn)有制度未得到嚴(yán)格遵守問題，如未嚴(yán)格執(zhí)行集體審議制度，不注重發(fā)揮集體審議作用等。其三，存在涉稅文書使用不規(guī)范、甚至涉稅文書之間時(shí)間邏輯錯(cuò)誤的問題。如：《約談通知書》送達(dá)回證無送達(dá)地點(diǎn)；《稅務(wù)檢查通知書》送達(dá)回證因納稅人拒簽，見證人為風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對人員簽名。其四，存在工作責(zé)任心不夠的問題。如應(yīng)對過程中發(fā)現(xiàn)其他涉稅問題未涉及，存在避重就輕問題。再比如風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)應(yīng)對過程中涉稅申請審批事項(xiàng)把關(guān)不嚴(yán)，由于人為原因?qū)е氯蝿?wù)延期的問題等。

（二）原因分析

1.稅收風(fēng)險(xiǎn)分析數(shù)據(jù)質(zhì)量有待提高。目前，從各地的情況來看，稅務(wù)部門涉稅信息的主要來源渠道是稅務(wù)機(jī)關(guān)采集和納稅人自行申報(bào)，涉稅數(shù)據(jù)信息采集范圍小，納稅申報(bào)表及附列資料的內(nèi)容單一。在信息釆集的整個(gè)過程中，依靠的主要是納稅人自行申報(bào)，納稅人的認(rèn)知水平直接影響到涉稅數(shù)據(jù)的真實(shí)性和完整性。同時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)在工作過程中對歷史數(shù)據(jù)的導(dǎo)入、錯(cuò)誤操作、對稅收政策變化把握不及時(shí)、相關(guān)數(shù)據(jù)指標(biāo)未及時(shí)更新等行為也會(huì)產(chǎn)生大量的不規(guī)范數(shù)據(jù)、垃圾數(shù)據(jù)和缺失數(shù)據(jù)。此外，涉稅信息不準(zhǔn)確，尤其是財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的不真實(shí)大大降低了風(fēng)險(xiǎn)管理模型的可靠性。

2.風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)統(tǒng)籌管理的體制與機(jī)制均不完善。第一，缺乏有力的任務(wù)統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)。目前，在我國實(shí)施稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的稅務(wù)機(jī)關(guān)中，大多采用的是由稅收風(fēng)險(xiǎn)管理辦公室作為主管“機(jī)構(gòu)”，負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)的統(tǒng)籌工作。然而，嚴(yán)格來看，無論是機(jī)構(gòu)規(guī)格還是專業(yè)化程度，這些部門都無法充當(dāng)一個(gè)權(quán)威的任務(wù)統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)的角色，都不足以擔(dān)負(fù)稅收風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)統(tǒng)籌管理的復(fù)雜工作。第二，風(fēng)險(xiǎn)管理各部門之間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。在當(dāng)前的機(jī)構(gòu)設(shè)置下，稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)管理的各個(gè)部門一方面面臨著職責(zé)重疊、征管資源浪費(fèi)的問題，另一方面又需要處理由于部門間職責(zé)空隙造成的信息傳遞不連貫、稅收工作銜接不暢的問題。

3.稅收風(fēng)險(xiǎn)管理隊(duì)伍建設(shè)有待加強(qiáng)。第一，稅收風(fēng)險(xiǎn)管理人力資源配置嚴(yán)重不足。從目前各地人力資源配置狀況來看，省局與市（地）局層面承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)管理任務(wù)的人員一般不會(huì)超過20人，縣（市）局層面的人數(shù)更少，這樣的人力資源配置在海量數(shù)據(jù)面前顯得單薄。第二，稅收風(fēng)險(xiǎn)管理團(tuán)隊(duì)素質(zhì)與風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)際需要之間還存在較大差距。我國稅收風(fēng)險(xiǎn)管理人員主要由稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部人員構(gòu)成，缺少“高、精、尖”的領(lǐng)軍專家團(tuán)隊(duì)，不能精準(zhǔn)“望、聞、問、切”，給之后移交稅務(wù)稽查或者二次評估留下了尾巴，這種現(xiàn)狀與發(fā)達(dá)國家風(fēng)險(xiǎn)管理團(tuán)隊(duì)相比還有很大差距。

4.風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)的過程管控有待強(qiáng)化。首先，風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)的過程管控還沒有形成由計(jì)劃（P）、執(zhí)行（D）、檢查（C）和行動(dòng)（A）共同構(gòu)成的閉路循環(huán)系統(tǒng)。在計(jì)劃環(huán)節(jié)就出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)推送模糊化的問題，導(dǎo)致統(tǒng)籌與分散之間難以協(xié)調(diào)，并進(jìn)一步引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對缺乏針對性、增加額外工作量、考核評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)缺失等問題。其次，在風(fēng)險(xiǎn)管理的各環(huán)節(jié)，由于風(fēng)險(xiǎn)管理人員程序意識(shí)不足，現(xiàn)有的程序與制度未得到應(yīng)有的尊重。目前，我國稅收征管工作所遵循的基本法律《稅收征管法》是2001年6月頒布的，然而稅收風(fēng)險(xiǎn)管理理念在幾年后才逐步進(jìn)入稅務(wù)部門視野，這導(dǎo)致稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的程序與制度整體上還處于初級階段。第三，個(gè)別風(fēng)險(xiǎn)管理人員的責(zé)任心仍有待提高。少數(shù)人認(rèn)識(shí)上還跟不上風(fēng)險(xiǎn)管理的節(jié)拍，有 “等、靠、要”的思想。對推送的風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)，應(yīng)對時(shí)有畏難情緒，核查時(shí)馬虎應(yīng)付，反饋時(shí)言之不詳，考核時(shí)牢騷滿腹，導(dǎo)致整個(gè)任務(wù)執(zhí)行難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

三、優(yōu)化稅收風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)管理的建議

整體來看，稅收風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)管理的優(yōu)化應(yīng)該遵循統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、科學(xué)合理、探索創(chuàng)新、重點(diǎn)突破的基本原則。統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與分級管理要求在國家稅務(wù)總局及以下各層級稅務(wù)局之間形成職責(zé)分明的分工體系。科學(xué)合理、探索創(chuàng)新、重點(diǎn)突破則要求必須以完整準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)信息為基礎(chǔ)，建立規(guī)范的任務(wù)管理流程和管理機(jī)制。

（一）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)的統(tǒng)籌與協(xié)作

要充分發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)管理在稅收征管資源配置中的主導(dǎo)作用，充分盤活優(yōu)勢資源，建立起權(quán)威綜合的風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)管理中心，負(fù)責(zé)統(tǒng)一組織風(fēng)險(xiǎn)計(jì)劃、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、任務(wù)推送以及績效評價(jià)管理等工作，爭取形成全覆蓋的待推送任務(wù)案源庫，以確保風(fēng)險(xiǎn)管理任務(wù)推送的準(zhǔn)確率。

第一，進(jìn)一步明確各層級風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)的任務(wù)范圍。毫無疑問，國家稅務(wù)總局應(yīng)該負(fù)責(zé)稅收風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)管理的頂層設(shè)計(jì)并制定總體規(guī)劃。省局應(yīng)該按照總局工作部署，結(jié)合本地實(shí)際，把工作精力放在建立健全風(fēng)險(xiǎn)管理工作機(jī)制、開展第三方涉稅信息采集及應(yīng)用、完善省級決策支持風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)管理特征庫、模型和指標(biāo)體系、統(tǒng)籌安排稅收風(fēng)險(xiǎn)管理各項(xiàng)工作上來。市（地）級應(yīng)根據(jù)省局要求與本級年度風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃相結(jié)合，強(qiáng)化直接面對納稅人的一線征管和服務(wù)，業(yè)務(wù)處（科）室不再單獨(dú)向縣市級業(yè)務(wù)部門和本級應(yīng)對部門下達(dá)計(jì)劃外的任務(wù)，由風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控部門（或數(shù)據(jù)管理部門）統(tǒng)一通過大集中系統(tǒng)進(jìn)行任務(wù)推送，各業(yè)務(wù)處室根據(jù)推送的任務(wù)按照上級和本級要求自行考核?？h（市）級則應(yīng)把工作重點(diǎn)放在加強(qiáng)稅源管理和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對方面，業(yè)務(wù)科室不再向風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對機(jī)構(gòu)下達(dá)風(fēng)險(xiǎn)管理任務(wù)，只負(fù)責(zé)對上級布置的風(fēng)險(xiǎn)管理任務(wù)和本級風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控部門推送的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對質(zhì)量進(jìn)行跟蹤督查。

第二，加強(qiáng)決策支持風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)的建設(shè)。國家稅務(wù)總局需重點(diǎn)完成決策支持風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)和平臺(tái)建設(shè)工作。主要包括風(fēng)險(xiǎn)分析識(shí)別模型建設(shè)、稅收數(shù)據(jù)治理、第三方涉稅信息獲取及應(yīng)用等工作。省局要在總局決策支持風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)中增加省級風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)管理平臺(tái)，為各省加快任務(wù)計(jì)劃、任務(wù)推送、任務(wù)執(zhí)行、質(zhì)量監(jiān)控等提供技術(shù)支持，幫助省局對任務(wù)計(jì)劃、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、排序定等、任務(wù)推送、數(shù)據(jù)管理等進(jìn)行集約化管理。市（地）級及基層局要按集約化管理的要求整合風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)職能，統(tǒng)籌組織、集中開展風(fēng)險(xiǎn)管理工作，做好與總局、省局平臺(tái)的對接與數(shù)據(jù)傳輸。

第三，完善任務(wù)管理各層級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。根據(jù)組織收入工作需要，應(yīng)定期召開風(fēng)險(xiǎn)管理專題會(huì)議，審議各地區(qū)在工作中提煉或發(fā)現(xiàn)的具有全局性、普遍性特征的風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，以及成員單位提交的特定類型納稅人或風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，適時(shí)推送各地應(yīng)對。上述工作以及統(tǒng)籌風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對過程監(jiān)控及效果評價(jià)等工作職能，依靠總局推動(dòng)為宜。省局層面：一是要統(tǒng)一稅收風(fēng)險(xiǎn)管理組織領(lǐng)導(dǎo)。要定期召開稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，審議本單位年度工作計(jì)劃和總結(jié)、本地區(qū)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理重大事項(xiàng)等。同時(shí)，要根據(jù)稅務(wù)總局風(fēng)險(xiǎn)管理年度工作計(jì)劃，因地制宜，細(xì)化并制定本地年度計(jì)劃。二是要統(tǒng)一接收稅務(wù)總局推送風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)?？偩诛L(fēng)險(xiǎn)辦按計(jì)劃下發(fā)的稅收風(fēng)險(xiǎn)管理事項(xiàng)，統(tǒng)一由省局風(fēng)險(xiǎn)辦負(fù)責(zé)接收?？偩诛L(fēng)險(xiǎn)辦成員單位下發(fā)的特殊風(fēng)險(xiǎn)管理事項(xiàng)，也應(yīng)由省局風(fēng)險(xiǎn)辦統(tǒng)一接收；其他部門接收的，須將接收的風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)報(bào)送省局風(fēng)險(xiǎn)辦統(tǒng)籌管理。三是要統(tǒng)一扎口推送風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對任務(wù)。省局風(fēng)險(xiǎn)辦接收總局風(fēng)險(xiǎn)管理事項(xiàng)后，要組織相關(guān)部門開展細(xì)化分析，統(tǒng)籌任務(wù)安排，扎口推送給有關(guān)單位開展風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對工作。四是要統(tǒng)一反饋風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對情況。應(yīng)對結(jié)束后，省局風(fēng)險(xiǎn)辦應(yīng)分析總結(jié)應(yīng)對情況，及時(shí)將應(yīng)對情況反饋給總局風(fēng)險(xiǎn)辦?？偩诛L(fēng)險(xiǎn)辦將應(yīng)對情況通報(bào)給風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)發(fā)起單位。對總局風(fēng)險(xiǎn)辦成員單位下發(fā)的特殊風(fēng)險(xiǎn)管理事項(xiàng)，省局風(fēng)險(xiǎn)辦在向稅務(wù)總局風(fēng)險(xiǎn)辦反饋應(yīng)對情況的同時(shí)，要將應(yīng)對情況反饋給特殊風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)發(fā)起單位。市（地）級及縣（市）級層面：一是要制訂統(tǒng)一的工作配合程序或規(guī)程，基本涵蓋風(fēng)險(xiǎn)計(jì)劃、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、任務(wù)確定和風(fēng)險(xiǎn)推送各個(gè)環(huán)節(jié)。二是要在各部門明確負(fù)責(zé)常態(tài)化協(xié)調(diào)配合的專門人員。

（二）實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)的分類分級管理

第一，加強(qiáng)數(shù)據(jù)管理的互聯(lián)互通，為風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)的分類分級奠定基礎(chǔ)。一是依托綜合治稅平臺(tái)和第三方數(shù)據(jù)管理平臺(tái)，推動(dòng)平臺(tái)功能的拓展，充分兼顧數(shù)據(jù)交換各方利益，進(jìn)一步拓寬數(shù)據(jù)交換渠道，努力實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通共享，形成“互信”共贏的工作局面。二是按照“誰應(yīng)用誰評價(jià)”的原則，推進(jìn)部門信息資源共享，借助政府力量推動(dòng)綜合治稅平臺(tái)數(shù)據(jù)交換職責(zé)落實(shí)情況的績效評估，使之成為政府評先評優(yōu)和財(cái)政激勵(lì)的重要依據(jù)。三是進(jìn)一步強(qiáng)化加工整理、數(shù)據(jù)分析、業(yè)務(wù)驗(yàn)證和數(shù)據(jù)應(yīng)用工作，提高第三方數(shù)據(jù)信息分析運(yùn)用的層次，充分發(fā)揮第三方數(shù)據(jù)對稅源監(jiān)控的推進(jìn)作用。

第二，進(jìn)一步細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)的分類。首先，可以嘗試根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)源的類型對風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)進(jìn)行分類。重點(diǎn)稅源企業(yè)經(jīng)營規(guī)模較大，財(cái)務(wù)管理相對健全，納稅遵從度較高。對重點(diǎn)稅源應(yīng)推行個(gè)性化的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略；對中小稅源企業(yè)應(yīng)推行行業(yè)化分類管理策略。另外，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以運(yùn)用行業(yè)指標(biāo)分析工具，設(shè)置行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)，制定動(dòng)態(tài)的行業(yè)管理指南，深化對中小稅源企業(yè)管理。對于零散稅源，主要有兩種路徑，一種是社會(huì)化管理，實(shí)行委托代管；另一種是自報(bào)自核自繳。其次，可以根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)的分類情況，持續(xù)改進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理人員的分工。

第三，進(jìn)一步細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)的分級。風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)的分級管理相應(yīng)地意味著各個(gè)層級風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)的分工。理論上講，總局、省局、市局、縣區(qū)局應(yīng)分級承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對任務(wù)。重點(diǎn)稅源企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理任務(wù)建議分別由總局、省局、市局管理。縣區(qū)局作為基層局，主要負(fù)責(zé)中小稅源的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對任務(wù)，同時(shí)承擔(dān)重點(diǎn)稅源企業(yè)的屬地性日常管理職責(zé)。對高收入個(gè)人和高凈值個(gè)人的風(fēng)險(xiǎn)管理職能的安排，應(yīng)比照重點(diǎn)稅源企業(yè)。

（三）推行風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對任務(wù)的管辦分離

風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對是風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)的核心，也是風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)管理中的難點(diǎn)。圍繞提升風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對質(zhì)量，可以對風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對進(jìn)行管辦分離試點(diǎn)，具體操作中可以成立由風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控機(jī)構(gòu)、征管、稅政等相關(guān)部門業(yè)務(wù)骨干組成的風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)對團(tuán)隊(duì)，共同參與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對。

第一，明確風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對主體的職責(zé)。應(yīng)將案頭審核及會(huì)審流程事項(xiàng)、詢問約談和實(shí)地核查中的審議環(huán)節(jié)事項(xiàng)交由風(fēng)險(xiǎn)管理團(tuán)隊(duì)來管理，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對流程中的其他應(yīng)對事項(xiàng)則由風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對機(jī)構(gòu)來辦理。這樣可以摒棄以往應(yīng)對人員既是“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”的雙重身份，保證風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對專一性，為管理有效切入風(fēng)險(xiǎn)工作全程準(zhǔn)備條件。

第二，應(yīng)對過程實(shí)施節(jié)點(diǎn)管理。應(yīng)當(dāng)把案頭審核作為風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對主陣地。所有風(fēng)險(xiǎn)管理任務(wù)的案頭審核，均由風(fēng)險(xiǎn)管理專家團(tuán)隊(duì)先行開展，在推送疑點(diǎn)信息的基礎(chǔ)上增加人工識(shí)別，集中團(tuán)隊(duì)人員有效研判風(fēng)險(xiǎn)問題，明確應(yīng)對方法，確認(rèn)稅額申報(bào)的準(zhǔn)確性，出具應(yīng)對報(bào)告后由團(tuán)隊(duì)集中統(tǒng)一會(huì)審，再向風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對機(jī)構(gòu)推送。同時(shí)集中審議應(yīng)對機(jī)構(gòu)提交的應(yīng)對報(bào)告及相關(guān)材料的合法合理性，出具審議意見。

第三，保證應(yīng)對人員從事風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的專業(yè)性。風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對人員應(yīng)依據(jù)經(jīng)團(tuán)隊(duì)案頭審核后下發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)有針對性地開展稅務(wù)約談、實(shí)地核查。開展風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的人不再從事應(yīng)對審議工作，切實(shí)增強(qiáng)工作執(zhí)行力，有利于應(yīng)對人員集中精力把案件查深查透。

（四）探索風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對任務(wù)的積分量化管理

風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對任務(wù)積分量化管理的目的是做到目標(biāo)明確、任務(wù)量化、節(jié)點(diǎn)清晰、過程可控、結(jié)果可考，營造人人擔(dān)當(dāng)、人人爭先的良好氛圍。風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)積分量化管理應(yīng)該遵循“三量化一競爭”原則，即：應(yīng)對對象分值量化、應(yīng)對人員任務(wù)量化、工作業(yè)績評價(jià)量化和應(yīng)對任務(wù)競爭性分配。

第一，探索應(yīng)對對象分值管理。應(yīng)對對象是經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別后存在涉稅疑點(diǎn)的納稅人，是應(yīng)對任務(wù)量化管理的前提。應(yīng)對對象分值應(yīng)該是根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算出的應(yīng)對對象積分，是該應(yīng)對對象風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對工作難易程度的總體體現(xiàn)。應(yīng)對對象的分值應(yīng)由兩部分組成，即應(yīng)對對象基本要素分值和風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)要素分值。應(yīng)對對象基本要素分值評定以年度為評定所屬期。

第二，探索風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對人員的能量值管理。應(yīng)對人員能量值是風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對人員月度風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對任務(wù)的工作量標(biāo)準(zhǔn)，是應(yīng)對任務(wù)量化管理的依據(jù)。應(yīng)對人員案頭分析和詢問約談環(huán)節(jié)任務(wù)分值可以按照個(gè)人能量值確定，實(shí)地核查環(huán)節(jié)任務(wù)分值可以按照個(gè)人能量值的一定比例確定。應(yīng)對人員能量值按月進(jìn)行差異化管理，每月初在應(yīng)對任務(wù)基數(shù)的基礎(chǔ)上按應(yīng)對人員修正確定。風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對人員的應(yīng)對任務(wù)基數(shù)根據(jù)上一年度應(yīng)對對象分值的總體情況和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對工作量的需要綜合確定。應(yīng)對任務(wù)修正系數(shù)則主要按照應(yīng)對人員性別、年齡、職務(wù)、技能級次和績效考核等要素確定，風(fēng)險(xiǎn)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)工作需要確定要素評定標(biāo)準(zhǔn)。

第三，探索應(yīng)對任務(wù)量化分配。應(yīng)對機(jī)構(gòu)下達(dá)應(yīng)對任務(wù)可以探索通過競爭性方式分配，遵循一般任務(wù)公開競標(biāo)與指定任務(wù)限制性競爭相結(jié)合、面上普遍競標(biāo)與特定任務(wù)指派相結(jié)合的原則。應(yīng)對機(jī)構(gòu)接收任務(wù)后，應(yīng)組織人員結(jié)合系統(tǒng)推送疑點(diǎn)和相關(guān)數(shù)據(jù)信息開展比對分析，形成分析報(bào)告，確定分類處理意見，為應(yīng)對任務(wù)統(tǒng)籌安排做好準(zhǔn)備。

（五）探索“雙隨機(jī)”的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對管理機(jī)制

“雙隨機(jī)”機(jī)制指的是隨機(jī)產(chǎn)生應(yīng)對任務(wù)和隨機(jī)分配應(yīng)對任務(wù)。隨機(jī)產(chǎn)生應(yīng)對任務(wù)是指風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控機(jī)構(gòu)按照應(yīng)對任務(wù)積分量化管理方式，根據(jù)應(yīng)對人員能量值、應(yīng)對任務(wù)總分值，從風(fēng)險(xiǎn)疑點(diǎn)庫中隨機(jī)產(chǎn)生應(yīng)對任務(wù)，分期組織應(yīng)對任務(wù)推送。隨機(jī)分配應(yīng)對任務(wù)是指應(yīng)對機(jī)構(gòu)參照應(yīng)對人員能量值，通過隨機(jī)方式進(jìn)行任務(wù)分配。當(dāng)然，在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的明確指令下，可以進(jìn)行人工干預(yù)，適當(dāng)調(diào)配人員。隨機(jī)分配應(yīng)對任務(wù)應(yīng)以風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)的分級管理為核心，在明確各層級稅務(wù)機(jī)關(guān)職責(zé)與人力資源配置狀況的基礎(chǔ)上，按“以事定人、以人管事”的方式來組織。

（六）建立風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)管理的質(zhì)量檢查與跟蹤評價(jià)機(jī)制

各級稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)對所屬機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的稅收風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)的工作質(zhì)量，包括應(yīng)對內(nèi)容、流程、事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)運(yùn)用、法律適用、執(zhí)法程序等方面進(jìn)行檢查審核，做出質(zhì)效評價(jià)，并提出進(jìn)一步改善管理的要求。首先，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)管理的質(zhì)量檢查與跟蹤評價(jià)歸口管理。這一職責(zé)可以探索由督察內(nèi)審部門或承擔(dān)督察內(nèi)審職責(zé)的部門、機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。其次，明確風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)管理的質(zhì)量檢查與跟蹤評價(jià)的組成內(nèi)容。歸口管理部門應(yīng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)的完成情況，定期對風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)完成質(zhì)量進(jìn)行抽樣檢查或評價(jià)。再次，設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)質(zhì)量檢查與跟蹤評價(jià)的主要流程。該流程至少應(yīng)包括準(zhǔn)備、實(shí)施、處理、整改、反饋等階段。最后，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)管理的質(zhì)量檢查與跟蹤評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)管理的質(zhì)量檢查與跟蹤評價(jià)結(jié)果應(yīng)作為被檢查單位和個(gè)人績效管理考核的重要依據(jù)。

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