常戈群，王 偉

(北京新興華安智慧科技有限公司，北京 100070)

《生態(tài)文明體制改革總體方案》在健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度中要求：“建立統(tǒng)一的確權(quán)登記系統(tǒng)”，“對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記”；《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》(以下簡稱《試行辦法》)第三條，“對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權(quán)統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記”；《探明儲量的礦產(chǎn)資源納入自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點方案》(以下簡稱《試點方案》)在指導(dǎo)思想中要求，“在自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的系統(tǒng)中推進(jìn)礦產(chǎn)資源確權(quán)登記規(guī)范化”。同一自然生態(tài)空間往往并存水林草地礦自然資源，如何處理同一自然生態(tài)空間中水林草地與礦產(chǎn)資源的確權(quán)登記關(guān)系問題，上述文件雖然提出了“統(tǒng)一確權(quán)登記”的要求，但并沒有給出具體的途徑和方法。

筆者基于參加青海省、江蘇省徐州市以及浙江省長興縣自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點工作實踐，結(jié)合研究福建省、貴州省開展礦產(chǎn)資源確權(quán)登記試點的階段成果，提出同一自然生態(tài)空間的礦產(chǎn)資源，應(yīng)基于“統(tǒng)一確權(quán)登記”的制度建設(shè)要求，與水林草地一體登記。本文在分析礦產(chǎn)資源確權(quán)登記特殊性的基礎(chǔ)上，對如何按統(tǒng)一的體系實現(xiàn)自然生態(tài)空間內(nèi)水林草地礦的一體登記進(jìn)行了實踐探索。

“礦產(chǎn)與水林草地一體登記”是指縣級以上不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，以土地為基礎(chǔ)，將同一自然生態(tài)空間內(nèi)的水林草連同礦產(chǎn)，參照《試行辦法》(試點階段)規(guī)定的程序進(jìn)行審核登簿，形成一簿記載同一登記單元內(nèi)水林草地礦等自然資源的類型、類別、數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、分布、權(quán)屬、管制要求等屬性的簿冊?；谏剿痔锖菔且粋€生命共同體的理念、支持礦產(chǎn)資源外部性內(nèi)在化，以及革除分類登記管制現(xiàn)實弊端的需要，應(yīng)將礦產(chǎn)與水林草地一體登記。

1 礦產(chǎn)與水林草地一體登記的必要性

1.1 維系山水林田湖草生命共同體的需要

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次以生態(tài)文明建設(shè)的宏闊視野提出“山水林田湖是一個生命共同體”的論斷，強調(diào)“人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹”；中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十七次會議提出“將草納入山水林田湖同一個生命共同體”。礦產(chǎn)與山水林田湖草都以土地為載體，作為一類特殊的自然資源，其勘查開發(fā)工作，往往要占用土地、損壞植被、引發(fā)地面塌陷，其廢棄物也要壓覆地表、污染土壤和水體[1]，即礦產(chǎn)開發(fā)利用活動一般不利于山水林田湖草生命共同體的維護(hù)。將礦產(chǎn)納入自然生態(tài)空間，與水林草地一體登記，既是維系山水林田湖草生命共同體的客觀需要，也有利于統(tǒng)籌礦產(chǎn)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)與這一生命共同體的保護(hù)。

1.2 礦產(chǎn)資源外部性內(nèi)在化的體現(xiàn)

根據(jù)諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者科斯的理論，自然資源具有外部性[2]，即自然資源的開發(fā)利用，會給現(xiàn)有或未來的社會公眾強征不可補償?shù)某杀净蚪o予無需補償?shù)睦?。從環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，有效解決自然資源外部性的一個重要思想就是將這種外部性內(nèi)在化，即將外部性所產(chǎn)生的外部成本和收益，通過各種不同方式，最終由外部性制造者自己承擔(dān)或得到補償。開發(fā)利用礦產(chǎn)資源往往通過破壞山水林田湖草對社會公眾強征了不可補償?shù)纳鷳B(tài)成本，傳遞出負(fù)向外部性。通過將礦產(chǎn)資源納入自然生態(tài)空間與水林草地一體登記，可以按照負(fù)向外部性內(nèi)在化的一般途徑(政府力量、市場力量、政府力量與市場力量相結(jié)合、第三種力量)[3]，為糾正導(dǎo)致我國環(huán)境污染和自然資源狀況惡化加劇的礦產(chǎn)資源外部性問題提供支持。

1.3 革除分類登記管制弊端的需要

當(dāng)前，礦產(chǎn)資源儲量管理機(jī)關(guān)以審批、認(rèn)定或套改、備案的形式登記礦產(chǎn)資源，自然資源部門以制定規(guī)劃、審查年報、統(tǒng)計礦產(chǎn)、礦山執(zhí)法檢查等形式對礦產(chǎn)開發(fā)利用進(jìn)行管理管制。礦產(chǎn)、土地、水流、森林、草原的確權(quán)登記與管理由不同的部門承擔(dān)，雖然在登記和管理過程中也頻繁進(jìn)行跨部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動，但在這種多頭分類登記管理的體制下，沒有一個部門對特定區(qū)域的自然資源問題負(fù)責(zé)，而行政資源卻重疊、浪費、低效[4]。如祁連山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題的發(fā)生，固然有地方GDP情結(jié)和政府部門的因素，但其深層原因與多頭管理體制不無關(guān)系。剛剛成立的自然資源部，就是要破除自然資源多頭管理的現(xiàn)行體制，使得能由一個部門對特定區(qū)域的全部自然資源問題負(fù)責(zé)，明確生態(tài)環(huán)境問題的監(jiān)管責(zé)任主體。將礦產(chǎn)資源納入自然生態(tài)空間與水林草地一體登記也是適應(yīng)自然資源管理體制改革、革除分類登記管制弊端的需要。

2 礦產(chǎn)資源確權(quán)登記的特殊性

由于水林草地礦的自然屬性、開發(fā)利用特征，以及空間分布的差異性，面向一體登記的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的業(yè)務(wù)體系設(shè)計和運行，必須基于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系的構(gòu)建和以生命共同體為理念的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要，覆蓋各類自然資源的特殊性。

依據(jù)《中國人民共和國憲法》《中國人民共和國物權(quán)法》《中國人民共和國礦產(chǎn)資源法》，礦產(chǎn)資源屬國家所有，而土地、森林、草原存在國家所有和集體所有兩種情況。此外，面向確權(quán)登記，筆者認(rèn)為礦產(chǎn)資源還具有如下特殊性。

2.1 分類多維復(fù)雜

自然資源確權(quán)登記，應(yīng)該面向資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理的需要，對自然生態(tài)空間中的自然資源進(jìn)行合理的多級分類。水林草地與人們息息相關(guān)，大眾化認(rèn)識程度高，可基于專業(yè)和大眾角度進(jìn)行分類；把賦存在地下(有的部分露出地表)具有開發(fā)利用價值的礦物都?xì)w為礦產(chǎn)資源，礦產(chǎn)資源概念外延廣而開放，其受認(rèn)識的大眾化程度低，專業(yè)性比較強，礦產(chǎn)資源分類趨于復(fù)雜。面向確權(quán)登記需要，《試點方案》以及福建省和貴州省的試點實踐從多角度分類礦產(chǎn)。從礦物的化學(xué)成分角度，礦產(chǎn)資源包括了《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》規(guī)定的《礦產(chǎn)資源分類細(xì)目》中的礦種以及雖未列入但已開發(fā)利用的礦產(chǎn)，同一礦產(chǎn)分類，還可能基于統(tǒng)計對象的不同又分為不同小類，如鹽礦可按“固體NaCl”“液體NaCl”“礦石”進(jìn)行統(tǒng)計；從礦產(chǎn)組合角度，礦產(chǎn)資源可分為“單一礦產(chǎn)”“主要礦產(chǎn)”“共生礦產(chǎn)”“伴生礦產(chǎn)”；綜合經(jīng)濟(jì)意義、可研程度、控制程度，可將礦產(chǎn)資源儲量類型分為16種(編碼從111至334)；從儲量現(xiàn)狀角度，礦產(chǎn)資源可分為“未動用的”“勘查階段的”“開采階段的”“殘留的”“壓覆的”。

2.2 多重數(shù)量指標(biāo)，計量單位難統(tǒng)一

從開發(fā)利用角度看，除了占地面積這一共同指標(biāo)外，較為公認(rèn)的水林草數(shù)量指標(biāo)分別是“水容量”“林木蓄積量”“可食牧草量”，以立方米為基本單位，數(shù)量指標(biāo)和計量單位相對單一；對于礦產(chǎn)資源，數(shù)量指標(biāo)較多，且沒有主導(dǎo)指標(biāo)可言。比如，大多數(shù)礦產(chǎn)就存在以金屬量(或礦物量、化合物量)衡量的“基礎(chǔ)儲量”和“資源量”，以及以礦石量(礦砂)衡量的“基礎(chǔ)儲量”和“資源量”，并且數(shù)量是以質(zhì)量或容量計量，并且不同礦種中的計量單位跨多個數(shù)量級(如克、千克、噸等)，難以統(tǒng)一。

2.3 質(zhì)量指標(biāo)因礦而異，難綜合

各種形態(tài)的水林草地，同質(zhì)性強，依據(jù)人們的價值取向，易于用其單一特征或綜合多個特征的指標(biāo)衡量品質(zhì)?！八|(zhì)等級”、“單位面積上的活立木量”、“草地資源等級”可分別作為水資源、森林資源、草地資源的品質(zhì)指標(biāo)。而對礦產(chǎn)資源，人們的價值取向差異大。對能源礦產(chǎn)，人們希望其熱值高、易開采，“單位能量”、“甲烷含量”、“出水溫度”、“井深”都可能成為品質(zhì)指標(biāo)；對金屬礦產(chǎn)，人們希望金屬量或礦物量含量高，其質(zhì)量占比或濃度等可作為品質(zhì)指標(biāo)；對不同建筑礦產(chǎn)，價值取向更是差異大，出現(xiàn)礦物質(zhì)量占比或濃度、可利用部分面積占比、“纖維長度”等品質(zhì)指標(biāo)。就全部種類的礦產(chǎn)資源而言，由于可比性的相對欠缺，難以綜合上述品質(zhì)指標(biāo)而形成統(tǒng)一的質(zhì)量指標(biāo)。

2.4 地下地表分布，伴生共生

水林草分布在地表，礦產(chǎn)可以賦存在地下也可以在地表；地表植被可以是單一的林或草，也可以林草共生。同一礦體，既可能含單一礦種，也可能幾種礦種共生或伴生。對于林草共生的，一般按占地面積比例確定主導(dǎo)資源而進(jìn)行登記；對于共生伴生礦體，基于所有礦產(chǎn)的稀缺性、不可再生性以及綜合開發(fā)利用的需要，應(yīng)該將所有形態(tài)的、符合儲量登記類型要求的礦種納入登記范圍，載明數(shù)量、質(zhì)量、儲量類型、組合情況等屬性。

2.5 不可再生，生態(tài)影響負(fù)面

水林草等地表自然資源，在被開發(fā)利用之后是可以恢復(fù)再生的；除個別礦種外，礦產(chǎn)資源被開采后，是不能再生的。對于已經(jīng)被發(fā)現(xiàn)而未動用的礦產(chǎn)對象，只能因勘查工作程度的深入，而發(fā)生數(shù)量上的增減和品質(zhì)指標(biāo)上的變化，其本身是不變的。礦產(chǎn)資源對象只能因開發(fā)利用活動或自然因素而發(fā)生數(shù)量上的單向減少。

對水林草地的開發(fā)利用，取決于利用方式和強度，對生態(tài)環(huán)境的影響可以是正面的，也可以是負(fù)面的。如對區(qū)域進(jìn)行生態(tài)補水，可以促進(jìn)生態(tài)恢復(fù)；過度利用，如草地被過度放牧，將降低水源涵養(yǎng)、防風(fēng)固沙、水土保持、生物多樣性保護(hù)等生態(tài)功能，導(dǎo)致清潔的水、清新的空氣、宜人的氣候等優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)量的下降。礦產(chǎn)開發(fā)利用往往伴隨著破壞植被、地面塌陷、排放污染物、排放溫室氣體，對生態(tài)環(huán)境的影響是負(fù)面的，并且這種負(fù)面影響往往是通過破壞水林草地等自然資源而表現(xiàn)出來。礦產(chǎn)資源的不可再生、環(huán)境影響負(fù)面的特點，一定程度上決定了其管制要求與水林草地的不同，如對礦產(chǎn)開發(fā)一般要求“點狀開發(fā)、面狀保護(hù)”，而對水林草地要按主體功能定位進(jìn)行管制。

3 納入自然生態(tài)空間的礦產(chǎn)資源確權(quán)登記試點實踐

筆者在多地自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點實踐中，從登記單元劃分、登記簿結(jié)構(gòu)設(shè)計、登記項目安排、用益物權(quán)關(guān)聯(lián)和登記簿附圖要素選取、登記程序與觸發(fā)機(jī)制設(shè)計、空間管制要求登簿等方面，探索將礦產(chǎn)資源納入自然生態(tài)空間與水林草地一體登記的途徑和辦法。

3.1 登記單元劃分

《試行辦法》第八條要求，“按照不同自然資源種類和在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、國防等方面的重要程度以及相對完整的生態(tài)功能、集中連片等原則劃分自然資源登記單元”，“國家公園、自然保護(hù)區(qū)、水流等可以單獨作為登記單元”。筆者認(rèn)為這體現(xiàn)了山水林田湖草是一個生命共同體的理念。本著礦產(chǎn)開發(fā)利用對山水林田湖草生命共同體的影響，應(yīng)盡可能將礦產(chǎn)資源的空間范圍納入登記單元劃定的考量范圍。筆者在試點中的具體做法是，以公益性為主的自然生態(tài)空間，連同其地下可能存在的礦產(chǎn)資源，劃定為一個登記單元；對于其他的礦產(chǎn)資源，可以依礦區(qū)范圍單獨劃定為一個登記單元。

3.2 登記簿結(jié)構(gòu)設(shè)計

《試行辦法》所附登記簿樣式，本質(zhì)上適應(yīng)于記載登記單元內(nèi)自然資源基于類型、類別、質(zhì)量的統(tǒng)計信息；《試點方案》所附登記簿樣式，僅是將前述統(tǒng)計方式針對礦產(chǎn)資源的特殊性做了改良，在統(tǒng)計分類上增加了礦產(chǎn)組合，在統(tǒng)計數(shù)量上，分為“基礎(chǔ)儲量”和“資源量”兩個指標(biāo)，并且這方式不適用水林草地的統(tǒng)計，似乎是為礦產(chǎn)資源確權(quán)登記單設(shè)了登記簿。從確權(quán)角度看，這兩種登記簿樣式都沒有明確記載確權(quán)的具體客體(筆者認(rèn)為登記單元不是直接的登記客體)[5]。為此，筆者與試點單位研究后，從結(jié)構(gòu)上對以上登記簿樣式進(jìn)行了再設(shè)計。一是增設(shè)用于記載登記單元內(nèi)各具體資源對象的二級要素(登記單元作為一級要素)，包括水資源、森林資源、草地資源、土地(荒地和灘涂)資源、礦產(chǎn)資源五個二級要素；二是在登記單元級，將兩個登記簿樣式進(jìn)行合并融合，使登記簿能同簿記載單元內(nèi)水林草地礦自然資源的分類統(tǒng)計信息。

3.3 登記項目安排

試點設(shè)計的登記簿樣式對礦產(chǎn)資源的登記內(nèi)容進(jìn)行了統(tǒng)籌安排。在登記單元級項目安排上，盡可能保持水林湖草地礦的一致；在二級要素級，體現(xiàn)礦產(chǎn)資源的差異性。針對礦產(chǎn)資源分類多維、數(shù)量質(zhì)量指標(biāo)多的特點，在登記單元級，選擇礦種作為資源“類別”，并增加“礦產(chǎn)組合”子類別，其他分類信息作為“礦產(chǎn)資源”二級要素的屬性；數(shù)量指標(biāo)采用“基礎(chǔ)儲量”和“資源量”，質(zhì)量指標(biāo)采用特點礦種的第一個品種指標(biāo)，并在二級要素中載明該指標(biāo)名稱。對于登記單元級沒有安排的其他數(shù)量、質(zhì)量指標(biāo)，都在“礦產(chǎn)資源”二級要素中安排項目記載名稱、單位和內(nèi)容。

3.4 用益物權(quán)關(guān)聯(lián)和登記簿附圖要素選取

按照《試點方案》，在自然資源登記簿上要記載關(guān)聯(lián)采礦權(quán)、探礦權(quán)信息。綜合《試行辦法》《試點方案》所附登記簿樣式，通過在登記簿上安排“不動產(chǎn)權(quán)利和礦業(yè)權(quán)信息表”，對登記單元涉及的不動產(chǎn)權(quán)利和礦業(yè)權(quán)進(jìn)行一體登簿。

在《試行辦法》所附登記簿樣式中附圖部分，增加礦產(chǎn)資源儲量估算范圍圖層，實現(xiàn)水林草地礦一體上圖。

3.5 登記程序與觸發(fā)機(jī)制

在自然資源對象識別和圈定范圍方式上，礦產(chǎn)資源與水林草地存在較大差別。一定意義上，礦產(chǎn)資源的專業(yè)性更強，技術(shù)手段更復(fù)雜。水林草地的變化，自然因素和人為因素并重；而礦產(chǎn)資源的變化更多的是人為因素所致(如開采、壓覆)。筆者參加的試點實踐，對存量礦產(chǎn)和通過新評審備案的新增礦產(chǎn)，運行首次登記程序進(jìn)行登記；對因關(guān)閉、壓覆、清退、礦山合并、評審備案而產(chǎn)生的礦產(chǎn)變化，運行變更登記程序進(jìn)行登記。對儲量發(fā)生變化的，無論是首次登記還是變更登記，都要明確記載儲量估算日期。

3.6 限制情況登簿

用途管制、生態(tài)保護(hù)紅線、公共管制及特殊保護(hù)要求等限制情況是自然資源登記簿記載的重要事項，是確權(quán)登記對生態(tài)文明制度支撐的落腳點之一。試點實踐中，對于內(nèi)含有礦產(chǎn)資源的登記單元，除了土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線劃定成果的內(nèi)容外，還將礦產(chǎn)資源規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容納入限制事項進(jìn)行登簿。

4 結(jié) 語

相較于水林草地，礦產(chǎn)資源較為特殊。從維系山水林田湖草生命共同體，支持礦產(chǎn)資源負(fù)向外部性內(nèi)在化的實現(xiàn)來看，將礦產(chǎn)資源納入自然生態(tài)空間，按照統(tǒng)一的確權(quán)登記業(yè)務(wù)體系，與水林草地一體登記，不僅必要，而且存在可行性。

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