對于城市規(guī)劃總規(guī)與控規(guī)的銜接研究

李妍

【摘 要】城市規(guī)劃對于城市的發(fā)展尤其重要，是城市管理和建設(shè)的基本依據(jù)，本文對城市總體規(guī)劃和控制性規(guī)劃的銜接進行具體的研究。

【關(guān)鍵詞】城市規(guī)劃；總體規(guī)劃；控制性規(guī)劃

在城市的發(fā)展中離不開合理、科學的城市規(guī)劃。隨著社會的快速發(fā)展，城市規(guī)劃越來越受到政府和社會各屆的關(guān)注。城市規(guī)劃的目的就是立志于城市的未來發(fā)展，對城市的合理布局和綜合安排進行綜合治理和部署。是城市管理的重要組成部分，也是城市進行管理和建設(shè)的根本依據(jù)。城市規(guī)劃是一項集系統(tǒng)性、科學性、政策性以及區(qū)域性于體的高端工作。城市規(guī)劃按照其內(nèi)容和任務(wù)的不同分為總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃和詳細規(guī)劃幾個階段，而詳細性規(guī)劃又可分為控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃。下面我們具體對城市的總體規(guī)劃和控制性規(guī)劃進行研究和銜接分析。

一、城市規(guī)劃總規(guī)與控規(guī)的銜接問題

目前在我國城市規(guī)劃四個階段中，從戰(zhàn)略性的總規(guī)和實施性的控規(guī)的銜接來年，還存在以下幾點問題：

1.1各層次規(guī)劃存在空間范圍的不對應：總體規(guī)劃劃定各發(fā)展區(qū)并且確定其發(fā)展策略，但分區(qū)規(guī)劃的研究范圍卻是各行政區(qū)，空間范圍上存在不對應的問題，導致了分區(qū)規(guī)劃無法較好對總規(guī)的控規(guī)進行分解和落實。

1.2總規(guī)的編制內(nèi)容較宏觀：這樣不容易在下層的規(guī)劃中進行分解和落實。比如總規(guī)提出的發(fā)展目標和發(fā)展策略等過于宏觀，而落實到具體的地塊上卻需要具體的做法。

1.3總規(guī)與控規(guī)之間銜接反饋的時間太長：首先總體規(guī)劃從編制到通過審批，其本身就需要一個漫長的過程。其次總規(guī)在編制完成之后，還需要進行分區(qū)的規(guī)劃等下層次的規(guī)劃，才能將總體規(guī)劃的內(nèi)容進行落實，從總體規(guī)劃的編制到控規(guī)的實施，往往需要一段慢長的時間。從而導致總規(guī)與控規(guī)之間的銜接較慢，所以在實施過程中經(jīng)常會出現(xiàn)控規(guī)的編制缺乏上層次的規(guī)劃依據(jù)，或者上層次的規(guī)劃更新不及時等問題。最后，在控規(guī)中不能及時的對上層次規(guī)劃的調(diào)整進行反饋，從而使總規(guī)缺乏一個有力的承載控規(guī)的載體，對總規(guī)的更新進行了解，最后造成總規(guī)編制完成后就放在一邊，如控規(guī)的編制在人口規(guī)模和用地規(guī)模等指標上與總規(guī)不符。

二、城市規(guī)劃、總規(guī)以及控規(guī)的新構(gòu)思

總規(guī)與控規(guī)之間的銜接不暢影響了總規(guī)的實施效果，針對這一問題應該采取措施進行具體的規(guī)劃，從而使總規(guī)與控規(guī)之間的銜接更加快速有效：

2.1引進規(guī)劃發(fā)展單元，建立總規(guī)控規(guī)的聯(lián)運機制：（一）積極的借鑒國外的先進經(jīng)驗，并結(jié)合城市的實際引進規(guī)劃發(fā)展單元，將總體的規(guī)劃內(nèi)容分解落實到空間的載體上，開展控規(guī)階段規(guī)劃編制的編制區(qū)，也就是實現(xiàn)總規(guī)與控規(guī)的高效銜接平臺，使傳統(tǒng)總規(guī)中較為宏觀的內(nèi)容在該平臺上得到分解和落實，為控規(guī)階段的規(guī)劃編制提供有力的依據(jù)。城市規(guī)劃發(fā)展單元的劃定及其控制內(nèi)容，都應該在城市的總體規(guī)劃階段完成；規(guī)劃發(fā)展單元的劃分應該遵循主導功能獨立性的原則、建設(shè)現(xiàn)狀和發(fā)展政策不同的原則、天然地理界限的原則等。（二）建立總規(guī)與控規(guī)的聯(lián)運機制：在總體規(guī)劃進行編制的同時，開展規(guī)劃發(fā)展單元的規(guī)劃編制，從而形成以規(guī)劃發(fā)展單元控制內(nèi)容為核心的總體規(guī)劃，為了加強總規(guī)與控規(guī)的銜接，可以將規(guī)劃編制分為總規(guī)和控規(guī)兩個階段，并進行發(fā)單元的規(guī)劃，以確定其主要的控制內(nèi)容；規(guī)劃發(fā)展單元的控制內(nèi)容應該自上而下的遵循總規(guī)的要求，同時也要自下而上的滿足發(fā)展的要求，從而達到總規(guī)與控規(guī)的協(xié)調(diào)；應該以規(guī)劃發(fā)展單元為基本范圍，由規(guī)劃編制的組織進行控規(guī)階段的規(guī)劃編制，控規(guī)的編制要以規(guī)劃發(fā)展單元的控制內(nèi)容為依據(jù)，從而形成一個完整的功能區(qū)以進行控規(guī)的編制。

2.2城市規(guī)劃編制體系的改進：現(xiàn)階段我國的新城市規(guī)劃編制體系具有以下的特點：（一）新的城市規(guī)劃編制體系架構(gòu)很大程度上沿用了當前政府的管理體制；（二）整個城市規(guī)劃編制體系放到了國家規(guī)劃編制體系之中來進行定位，突出了城市建設(shè)部門的城市建設(shè)規(guī)劃職能，其基礎(chǔ)就是城市建設(shè)空間布局和優(yōu)化組織城市空間資源；（三）整個城市的規(guī)劃編制體系引入了戰(zhàn)略、建設(shè)處設(shè)計規(guī)劃階段的概念，這樣更加有利于與其它層次規(guī)劃的銜接，以能夠適應目前政府的管理體制和各級政府的權(quán)益關(guān)系；既突出了城市規(guī)劃問題應該從區(qū)域中解決，又體現(xiàn)了城市問題的解決對促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展幫助；真正的做到了科學統(tǒng)籌的發(fā)展觀。（四）新的城市規(guī)劃編制體系充分體現(xiàn)了市場經(jīng)濟體制對城市發(fā)展建設(shè)的要求。在戰(zhàn)略和建設(shè)階段進行規(guī)劃編制是政府的調(diào)控功能體現(xiàn)；而修建性規(guī)劃、控制性規(guī)劃、城市設(shè)計是規(guī)劃的設(shè)計行為，應該采取有效的規(guī)范機制進行動作。

三、控規(guī)調(diào)整工作改革的建議

1、積極探索控規(guī)制度的完善。計劃經(jīng)濟時期，城市規(guī)劃是作為工程技術(shù)而存在的。市場經(jīng)濟的發(fā)展使城市問題社會化、復雜化，單純地依靠工程技術(shù)已解決不了城市規(guī)劃問題，城市規(guī)劃的公共政策屬性越來越突出?！冻鞘幸?guī)劃編制辦法》（2006）提出：“城市規(guī)劃是政府調(diào)控城市空間資源，指導城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)、維護社會公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一”。可見城市規(guī)劃的公共政策屬性已廣為業(yè)內(nèi)人士所接受。那控規(guī)是什么？如果說過去控規(guī)是土地空間資源技術(shù)型配置，在土地使用權(quán)市場化以后，控規(guī)已轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋乩娣峙涞闹匾ぞ?，控?guī)的編制過程也就是土地發(fā)展權(quán)的賦予過程。但所有這些只是理論界的探討，實際操作中大多數(shù)城市控規(guī)制度的完善仍停留在編制內(nèi)容的探討上，對控規(guī)如何向公共政策轉(zhuǎn)變?nèi)狈ο到y(tǒng)思考。

2、改進控規(guī)編制。面對瞬息萬變的市場，規(guī)劃應結(jié)合不同地塊分類采用不同的控制標準，以增加規(guī)劃可操作性。規(guī)劃除了應增強用地性質(zhì)兼容性外，還應研究不同地塊對控規(guī)內(nèi)容的不同需求，不一樣的地塊對控規(guī)深度、內(nèi)容要求和編制成果是不一樣的。一是舊城改造地塊要突出其強制性，因為地塊內(nèi)部大部分已建成，規(guī)劃建筑大多屬于插建，一定要考慮其容量，對周邊建筑影響及配套設(shè)施服務(wù)能力等方面。二是新區(qū)開發(fā)地塊應以引導為主，控規(guī)可以編制到街坊而沒有必要編制到地塊深度，街坊內(nèi)指標應是強制性的，但地塊內(nèi)指標可以是指導性的，以增加規(guī)劃可操作性。三是已確定開發(fā)單位地塊應尊重開發(fā)單位的意見，引導開發(fā)單位向著兼顧經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益方向努力。

3、強化控規(guī)指標調(diào)整的整體調(diào)控?？匾?guī)指標調(diào)整應當充分尊重城市總體規(guī)劃以及分區(qū)規(guī)劃的要求，其技術(shù)論證工作應當重視對被調(diào)整地塊周邊地區(qū)影響的分析和評價，擴大控規(guī)調(diào)整論證范圍，應當通過一個具體項目的論證工作，去解決更大區(qū)域內(nèi)控規(guī)的調(diào)整問題。為防止城市發(fā)展的整體失控，必須研究城市用地強度的分區(qū)控制策略，控規(guī)指標調(diào)整必須在一定區(qū)域內(nèi)自行平衡，不能平衡者則不予調(diào)整許可。

四、結(jié)語

當今快速城市化背景下城市發(fā)展迫切需要探索新的“控規(guī)”的應對方法，要從實際出發(fā)，抓住主要矛盾來解決當前規(guī)劃管理的主要問題，以問題為導向，針對問題產(chǎn)生的主要原因加以研究、調(diào)整與突破，再進行創(chuàng)新性的探索與建設(shè)，從而走向更有效的規(guī)劃控制和引導之路。