冷波

(華中科技大學 中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢 430074)

一、 問題提出

解決農村糾紛，維護農村秩序是我國政治穩(wěn)定和經濟發(fā)展的重要保障。在社會轉型時期，鄉(xiāng)村社會結構發(fā)生了巨大的變遷，農村糾紛也呈現出新的形態(tài)。一方面農民的交往日益疏離，農民的關聯日益松散，農村的糾紛也日益減少；另一方面很多糾紛在村莊內無法得以解決，農民只好不斷上訪甚至訴之于黑惡勢力。農村的糾紛生態(tài)呈現出“亂象”的局面[1]，農民之間的關系難以理順，不利于建設和諧社會。村莊糾紛解決是村莊秩序打亂與重新恢復的過程，糾紛的有效解決需要有權威的介入[2]。村莊糾紛生態(tài)的“亂象”是糾紛無法解決、秩序無法恢復的表現，也是村莊權威缺位的表現。在國家政權建設和市場經濟的沖擊下，傳統的差序格局秩序瓦解，村莊的倫理性權威式微[3]。稅費改革之后，國家、鄉(xiāng)村與農民的關系發(fā)生了巨大變化。一方面村干部日益退出村莊糾紛解決場域，村莊缺乏糾紛解決主體，導致糾紛溢出村莊；另一方面農村的組織體系迅速松弛，村莊治權弱化，村干部發(fā)揮的作用有限。

主體和治權是村莊糾紛解決機制的兩個重要要素[4]。主體是解決農村糾紛的組織和個人，糾紛解決主體需要有一定的權威或者合法性。鄉(xiāng)村治權是鄉(xiāng)村組織凝聚、配置治理資源從而進行鄉(xiāng)村治理的權力，治理資源分為物質性資源和權威性資源[5]。農村糾紛解決的治權是指主體凝聚、配置資源進行糾紛解決的能力。除了體制內的治理資源，人情、面子等鄉(xiāng)土性資源也是解決糾紛的重要資源。由于農村基層組織日益松弛，基層治理能力日益弱化，農村糾紛難以在村莊內部得以有效解決。因此，完善農村糾紛解決的主體和治權，加強基層治理能力，對解決農村糾紛具有重要意義。在基層治理轉型的背景下，完善農村糾紛解決機制需要創(chuàng)新基層治理模式。農村糾紛無法在村莊內得到有效解決是基層治理困境的重要表現，一些地方探索“微自治”以應對基層治理困境?！拔⒆灾巍被貞氖桥c農民切身利益緊密相關的事務，對農村糾紛解決具有重要作用。

湖北省秭歸縣的“幸福村落建設”是基層民主治理的創(chuàng)新實踐，也是一種“微自治”。經過幾年的探索與實踐，“幸福村落建設”在制度上已經比較成熟了，在實踐中也發(fā)揮了巨大的作用。2015年底，全縣村落主動化解各類糾紛1.3萬余件，縣鄉(xiāng)手里的信訪和糾紛比往年同期下降31%。文本將主要結合湖北省秭歸縣“幸福村落建設”的實踐，以村莊治理為視角，探討如何有效地完善農村糾紛解決機制。本文屬于質性研究，相關經驗材料均來源于筆者及研究團隊2016年12月在湖北省秭歸縣C村開展的為期15天的駐村調研。C村人口2878人，1112戶，6個村民小組劃分成10個村落。該村開展“幸福村落”建設的時間較晚，但是發(fā)展勢頭很猛，村落理事會在糾紛解決方面頗有成效。

二、組織輸入：再造農村糾紛解決的主體

村級組織是農村糾紛解決的重要主體，其為農村糾紛解決提供了一個平臺。稅費取消之后，農村基層組織日益衰弱，很多地方的村民小組早已名存實亡，甚至被取消。農村基層組織衰弱之后，很多農民關心的村務無人處理，矛盾糾紛也是放任不管。完善農村糾紛解決機制首先就是要培育糾紛解決的主體。行政輸入組織能夠為村莊提供糾紛解決的主體，但是行政輸入組織需要一定的條件。雖然鄉(xiāng)村社會結構正在經歷著巨大的變遷，但是鄉(xiāng)村社會的本土性資源還在發(fā)揮著一些作用。組織輸入要符合鄉(xiāng)村社會的性質，才能更好地發(fā)揮組織的功能。組織輸入是對村級組織的完善，新組織要嵌入到原有的組織體系之中，兩者的協作狀況對農村糾紛解決的效果也具有重要影響。“幸福村落建設”有效地再造了糾紛解決主體：一是組織輸入的單元很恰當，二是新舊組織協作良好。

(一)以村落為組織單元

隨著鄉(xiāng)村社會結構的變遷，不少學者認為村莊成為了半熟人社會，甚至是陌生人社會。筆者在農村調研時也發(fā)現了類似的現象，同時也發(fā)現村莊還有熟人社會的空間?！靶腋４迓浣ㄔO”以村落為自治單元，成立村落理事會。所謂的村落是指在行政村以下依山勢地形居住，有著相同的地緣文化、農耕文化、習俗文化和親情文化的最基本的自治單元[6]。從該村組織建設的實踐情況看，村落基本上就是以前的村民小組。C村戶均3畝土地，主要種植茶葉，其次是柑橘。2000年C村進行了合村并組，村組的規(guī)模都變大了，村莊成為一個半熟人社會[7]。C村合村并組之后，農民基本上還是以原來的村民小組為人情單位，紅白事上的互助也是如此。由此可見，村落是農民生產生活的基本單位，還是一個真正的熟人社會。村落的人不僅彼此十分熟悉，而且還是一個利益共同體。相對于村委會，村落理事會對村落的人與事更加了解。

在村落內部，農民的關系是錯綜復雜的交織在一起的。農民不僅交往密切、互動頻繁，而且基于血緣或地緣的關系具有較高的利益連帶性。在這樣一個完全熟悉而且利益關聯度高的社會，農民交往密度也相對較高，利益牽連的機會也相對較多。在這個場域中，農民之間發(fā)生磕磕碰碰、利益摩擦的機會多，產生糾紛的概率也大。農民的糾紛主要發(fā)生在這個場域內，也需要在這個場域內得到化解。合村并組之后，村落沒有管事的人，村干部就需要介入到村落的事務，但是效果并不好。一是村莊成為一個半熟人社會，村干部并不太熟悉村落的人與事，糾紛調解成本高；二是村莊規(guī)模擴大了，村干部數量卻沒有增加，村干部不能及時入戶參與糾紛調解，而且村干部也沒有精力耐心細致地調解糾紛；三是村級治理行政化，干群連帶機制斷裂，村干部難以動員群眾解決公益事業(yè)糾紛。

有了村落理事會，村干部遇到的難題就會得到很大的緩解?！皟砷L八員”*“兩長”是指理事長和黨小組長，“八員”包括調解員、監(jiān)督員、宣傳員、管護員、幫扶員、環(huán)衛(wèi)員、張羅員、經濟員，“八員”是指八項村落職責，一般由三個人兼任。是村落的人，對村落的人與事都很熟悉，能夠有效地制定糾紛應對方案。村落的規(guī)模不大，一般是1～2平方公里，“兩長八員”能夠及時地進入糾紛現場。村落理事會是對村落負責的，“兩長八員”既有解決糾紛的動力，也能動員群眾共同解決一些公益事業(yè)上的糾紛。農村的糾紛細小瑣碎，牽扯太多，還具有時空延伸性，呈現為“小、大、難”的特點[8]，需要鄰近的人及時解決。村落是一個相對獨立的單元，需要一個當家和管事的，自家人的事需要自家人來解決，自家人也能更好地解決。

(二)形成良性互動的雙層組織體系

“幸福村落建設”以村落理事會為組織載體，以“兩長八員”為骨干力量。“兩長八員”之間是相對地分工、絕對地合作；比如糾紛調解是調解員的職責，但是其他人也有義務參與調解。村委會和理事會形成了“雙線運行，三級架構”的村莊治理格局。一條主線是村黨組織—村落黨小組—黨員，另一條軸線是村委會—村落理事會—農戶。“幸福村落建設”為村莊輸入了新的組織，也擴大了糾紛解決的隊伍，村落理事會與村委會形成了雙層組織體系。有了雙層組織并不意味著農村糾紛就能在村內得到解決，只有當組織發(fā)揮作用才能有效解決糾紛。

村落理事會不是國家的行政組織，而是國家認可的社會性自治組織。“兩長八員”不是村干部任命的，而是群眾自己選出來的?！皟砷L八員”是村落群眾選出來為村落服務的，這就明確了他們的職責。不是村委會給“兩長八員”劃分了責任，而是群眾給他們劃分了責任，所以他們就不可能不履行職責。糾紛調解是一個得罪人的事情，群眾的信任成為“兩長八員”承擔糾紛調解的責任與動力。村委會與村落理事會的關系是“參與不干預、指導不領導、監(jiān)督不監(jiān)管”。下有老百姓的信任，上有村委會的期待，村落理事會就需要盡力解決自己村落的矛盾糾紛，這是他們不可推卸的責任。村委會需要村落理事會為其排憂解難，所以村委會也要支持村落理事會的工作。當村落理事會實在解決不了時，他們可以找村委會解決，村委會也不會坐視不管。這樣一來，村落理事會和村委會在糾紛調解上就不能相互推諉，而是形成了相互約束的關系。

中央一直要求地方“將矛盾解決在基層”，當地基層政府則要求“小事不出村落，大事不出村”。村落理事會不是萬能的，將所有矛盾糾紛都化解在村落也是不現實的。C村有2800多人，只有4個村干部和一個后備干部，村里所有的矛盾糾紛都讓村委會去解決也是不可能的。“小事不出村落，大事不出村”表明村落理事會和村委會在糾紛解決中有著不同的定位。村落理事會主要解決村落的小糾紛，村委會則負責解決村落理事會解決不了的大糾紛。農村的糾紛主要是“細小瑣碎型”的，這些糾紛需要及時解決，不然會變成大而難的糾紛。村干部的精力是有限的，他們很難及時地解決眾多“細小瑣碎”的糾紛，很多時候選擇放任不管。村落的規(guī)模不大，“兩長八員”也都住在村落，他們可以方便地進入糾紛現場，及時地進行調解。當一些糾紛解決不了時，“兩長八員”可以求助于村干部，村干部就可以有針對性地進行糾紛調解。在農村糾紛解決中，村落理事會起到了篩選糾紛的作用。村落理事會一方面將一些“細小瑣碎”的糾紛化解在村落，另一方面將大而難的糾紛上移到村委會。經過篩選，村干部既不用疲于應付“細小瑣碎”的糾紛，又可以集中精力解決棘手的糾紛。有了一道篩選機制，很多糾紛可以在村內得到有效解決，糾紛也不會由小變大，由大變難了。

三、村民自治：再造農村糾紛解決的治權

僅僅增加農村糾紛解決的組織是不夠的，還必須賦予它們足夠的治權。從治理資源的維度定義治權，可以將治理資源分為物質性資源和權威性資源[5]。除此之外，鄉(xiāng)村組織還會配置非正式的鄉(xiāng)土資源。隨著基層治理的轉型，恢復村莊傳統的治理資源比較困難?！拔⒆灾巍笔谴迕褡灾蔚闹匾獎?chuàng)新形式，賦予了治理單元物質性資源和權威性資源?！靶腋４迓浣ㄔO”在國家資源輸入下，以民主的方式激活了村民自治，有效解決了農村糾紛。村落理事會的物質性資源來自國家資源輸入，權威性資源來自民主授權。國家資源輸入主要包括兩個方面：一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年給每個行政村撥付一萬元“幸福村落建設”的專項資金，用于理事會的基本運轉和獎勵優(yōu)秀的理事會；另一方面是國家的以獎代補資金，用于村落的“一事一議”，并且計劃十萬元以下的項目直接交給村落自主支配。

物質性資源固然很重要，但是沒有權威性資源，物質性資源可能產生負面作用。物質性資源要是使用不好，農民很容易變成等靠要的人。不僅解決不了糾紛，還會產生新的糾紛。糾紛解決是要擺平當事人的紛爭，權威性資源往往發(fā)揮著更重要的作用。民主授權是權力合法性的根本來源，本文側重討論民主授權中的認可與信任問題?！靶腋４迓浣ㄔO”的核心是民主，在村落內部實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，最終實現村民自治。20世紀80年代農村逐漸推行村民自治，但是村民自治在實踐過程中逐漸淪為形式化的選舉，而民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等治理功能在很大程度上弱化和虛化[9]。早期的村民自治并不理想，民主授權的實質效果還很難實現。村落理事會具備了民主授權的條件，并且能夠發(fā)揮實質性作用。

第一，村落是一個完全的熟人社會?！皟砷L八員”要對群眾負責，幫助解決群眾關心的問題，需要符合一定的條件才行。由于村落是一個信息透明和彼此熟悉的社會，大家都知根知底，知道哪些人符合條件。在真正熟悉的社會中，大家獲取信息的成本很低，很容易形成共識。村落的規(guī)模不大，人數不多，符合條件的人也就那么幾個，大家一目了然。第二，“兩長八員”由群眾民主選舉產生。民主授權的前提是民主選舉，“兩長八員”都是群眾選出來的，而不是村干部提名或者任命的。各家各戶派一個代表推選“兩長八員”，不需要提名候選人，而是一次性選出來?！皟砷L八員”的選舉不拘于形式，不過大家都會有一致的評選標準。推選的標準主要是有公心、有奉獻精神、有時間、有經驗，然后根據“兩長八員”具體的經驗特質分配合適的職務。雖然這種選舉不是嚴格按照選舉法的程序進行的，但是選出來的人卻是群眾認可的，他們獲得了群眾授權的合法性。第三，“兩長八員”是純粹的公益性崗位?！皟砷L八員”是公益性崗位，沒有工資，只有一點誤工補貼。他們承擔的事務不僅繁雜還會得罪人，需要有主動為群眾服務的奉獻精神。長期義務為群眾服務是很難得的，需要有很強的主體意識才行?！皟砷L八員”的性質決定了它的非競爭性，它對當選者有較高的道德要求。沒有物質利益可以爭奪，需要的是無私的奉獻精神，群眾就能夠不受干擾地選出自己信任的人。

村落理事會實現了真正的村民自治，通過民主授權將村莊有權威的人推選出來，并建立了“兩長八員”與群眾的責權連帶機制。在村干部行政化的背景下，村干部與群眾的連帶機制早已斷裂了，村干部失去了治理的責任[10]，也沒有及時解決糾紛的能力。但在村落理事會中，群眾可以將民主授權轉化為“兩長八員”的治理責任，從而能夠要求“兩長八員”解決農村糾紛；同時，“兩長八員”可以將群眾的民主授權轉化為解決農村糾紛的權威。“兩長八員”的身份是群眾，他們以群眾的身份跟群眾打交道，以群眾當家人的身份跟村干部打交道?！皟砷L八員”不是行政體制的人，他們只需要為群眾服務；而且他們?yōu)槿罕娕艖n解難純粹是出于奉獻精神，因而更能得到群眾的信賴和認可。群眾的授權和“兩長八員”的責任能夠有效地關聯起來，進而重新建立了責權連帶機制。有了這套連帶機制，“兩長八員”就有了合法的身份和明確的責任。

合村并組之后，村莊的規(guī)模和人口擴大了，但是村組干部的數量并沒有增加。農村有一大批非體制精英，他們主要是退休村組干部、黨員、大戶、退伍軍人、知客*當地人將主持紅白事的人稱為知客。等。很多非體制精英樂于為群眾服務，也有能力為群眾服務，他們是有一定威信的人。雖然非體制精英平時喜歡主動幫助別人，但是解決糾紛是得罪人的事情，主動參與糾紛解決會被評價為“得瑟”、“逞能”等，沒有人愿意主動去惹麻煩。民主授權為“兩長八員”提供了合法的身份，他們就能夠名正言順地參與糾紛調解，說話也會有底氣。民主授權不僅為村落理事會提供了合法的身份，還讓“兩長八員”明確了責任意識。有了明確的責任意識，他們就會將責任轉化為治權，通過主動配置各種資源以解決農村糾紛?！皟砷L八員”發(fā)現了糾紛有責任主動去調解，群眾找他們解決糾紛，他們也不能推辭。沒有報酬還要得罪人，“兩長八員”是一個苦差事，但是能夠得到群眾的信任，他們就很有成就感和干勁。群眾推選他們，表明群眾尊重他們的權威和認可他們的能力，他們不能一味地推辭，不然會被看作“不識抬舉”。村落理事會原則上是三年一換屆，干的好的可以不用換，群眾的信任與認可也讓他們敢于承擔責任。他們表示：“既然當選了‘兩長八員’，就得負責任，不僅要干下去，還要干的好?！?/p>

鄉(xiāng)村治權不是一套固定的、被規(guī)定性的權力集群，它的大小、作用范圍和能量視資源配置而定[10]?！皟砷L八員”可以針對不同的糾紛、不同的對象，在不同場合，調用不同的資源，形成不同的治權。“兩長八員”可以要依靠人情、面子、擺事實講道理等鄉(xiāng)土性資源和日常權力技術解決糾紛[11]；也可以調用國家輸入的資源以及借助村干部的支持等解決糾紛；還可以充分動員群眾，通過群眾斗群眾、群眾教育群眾的方式解決糾紛?！皟砷L八員”可以采取很多方式去配置治權解決糾紛，也包括民主授權賦予的合法性身份。遇到不服氣的，他可以理直氣壯地說：“我是你們選出來管事的，你們有矛盾我肯定要管，我沒拿任何人的一分錢，誰不對我就要說誰?！逼鋵嵜裰魇跈喔匾氖亲尅皟砷L八員”有了明確的責任意識。有了對群眾負責的壓力，“兩長八員”才會配置治權解決糾紛。民主授權賦予“兩長八員”合法的身份，將群眾的信任轉化為責任，進而配置治權去解決糾紛。

四、 農村糾紛解決的村莊治理邏輯

完善農村糾紛解決機制對農村糾紛解決，維護農村穩(wěn)定是十分重要的。隨著基層治理的轉型，村級治理越來越行政化[12]，導致村莊治理在村莊中缺位。村莊治理缺位是指在村級治理行政化的背景下，干群連帶機制斷裂，村干部不關心村務，也沒有能力管理村務。村莊治理缺位不僅會造成農村糾紛無法解決，而且還會導致新的糾紛。農村糾紛無法在村莊內部得以有效解決，大量糾紛就會外溢到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。糾紛外溢并不是農民喜歡公力救濟，喜歡“制度化”、“專業(yè)化”的調解方式，而是村莊缺乏有效治理。國家基礎權力的性質與鄉(xiāng)村社會及鄉(xiāng)村治理難以完全匹配，單向度的制度建設往往造成鄉(xiāng)村治理的諸多困局[13]，因此農村糾紛解決還需要加強鄉(xiāng)村治理。重建農村糾紛解決的主體和治權既是為了完善農村糾紛解決機制，更是為了加強村莊治理。農村糾紛解決是村莊治理的重要內容，但是目前的村莊治理模式難以滿足現實需求，為此需要創(chuàng)新村莊治理結構?！拔⒆灾巍笔窃诖迩f微單元輸入組織，激活村莊社會資本，重新實現村民自治，使得村莊呈現為行政與自治的雙軌治理形態(tài)?！拔⒆灾巍笔且环N有效的村莊治理，重建了農村糾紛解決的主體和治權。

湖北省秭歸縣的“幸福村落建設”以村落為自治單元，能夠有效地解決村民關心的村務，從而盡可能地將糾紛化解在村莊內部。村落是農民生產生活、娛樂休閑的基本單位，是一個完全熟悉的社會。農村的糾紛主要發(fā)生在這個場域，也要在這個場域得到解決?！靶腋４迓浣ㄔO”以村落為組織單元，并與村委會形成了良好的互動，實現了“小事不出村落，大事不出村”?！靶腋４迓浣ㄔO”不僅再造了糾紛解決主體，還再造了糾紛解決治權。村落理事會的物質性資源來自國家資源輸入，權威性資源來自民主授權。在糾紛解決中，權威性資源顯得更為重要。村落理事會實現了真正的民主授權，建立了“兩長八員”與群眾的責權連帶機制。通過賦予“兩長八員”合法的身份，將群眾的信任轉化為責任，進而配置資源去解決糾紛。

鄉(xiāng)村社會是非程式化和不規(guī)則的，人民調解的“制度化”、“專業(yè)化”和“社會化”[14]是國家基礎權力的運作邏輯，而不是鄉(xiāng)村治權的運作邏輯。農村人民調解有效性危機表面上是人民調解制度失去了支撐性條件，根本原因是農村社會出現了治理困境。湖北省秭歸縣的“幸福村落建設”表明“微自治”不僅可以有效解決農村糾紛，還可以防止糾紛由小變大。完善農村糾紛解決機制需要朝著加強村級治理的方向進行。農村并不是沒有自治的基礎，而是沒有組織起來，通過民主的方式實現村民自治是可能的?！靶腋４迓浣ㄔO”以資源輸入為契機，成立村落理事會，發(fā)揮農村非體制精英或村莊公共權威在村莊自治中的關鍵作用，能夠有效地預防糾紛和低成本地解決糾紛。在農村大力推進規(guī)范的人民調解制度建設，不僅需要大量的人力、財力和物力，還不一定能夠有效解決糾紛。因此，完善農村糾紛解決機制不能將糾紛調解職能化、專門化，而應當將其嵌入到村莊治理之中。

五、結語

農村糾紛解決是村莊治理的重要內容，完善農村糾紛解決機制需要加強村莊治理。重建主體和治權是完善農村糾紛解決機制的應有之義，但是應該以村莊為立足點去建設農村糾紛解決的主體和治權。在新的時期，農村糾紛呈現出新的特點，但是農村糾紛的細小瑣碎、時空延伸性等特性依然存在，農村糾紛解決機制需要保持靈活性和非正式特征。另外，農村糾紛解決不是等到糾紛當事人請求解決的時候才去解決，及時發(fā)現和預防農村糾紛也是很重要的。因此，基層組織需要探索有效而且低成本的糾紛解決方式，注重農村糾紛解決機制的實用性。將矛盾解決在基層，光靠村干部是遠遠不夠的，還需要積極發(fā)揮村莊非體制精英或者公共權威的作用。村落理事會是村莊重要的自治組織，能夠為群眾排憂解難，不僅能夠解決糾紛，還能夠及時發(fā)現糾紛和預防糾紛。目前，基層治理正在轉型，鄉(xiāng)村社會也在變遷，探索有效的村莊治理和糾紛解決機制是一個重大的時代命題。

參 考 文 獻

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