吉林省各城市公益性公共服務(wù)設(shè)施配置評(píng)價(jià)研究

馬麗亞

（東北師范大學(xué) 地理科學(xué)學(xué)院，長(zhǎng)春 130024）

吉林省處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展上升時(shí)期，2000年吉林省地區(qū)生產(chǎn)總值是1 951.51億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值是7 351元/人，2014年吉林省地區(qū)生產(chǎn)總值增加到13 803.14億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值也不斷上升達(dá)到50 160元/人（中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)）。這十余年間，地區(qū)生產(chǎn)總值處于持續(xù)增長(zhǎng)的階段。與此同時(shí)，居民對(duì)公共服務(wù)設(shè)施的各種需求如規(guī)模、數(shù)量、服務(wù)質(zhì)量等也處于新的發(fā)展階段。城鎮(zhèn)化速度加快，我國(guó)城市的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新階段，但是存在著城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高、區(qū)域內(nèi)城市發(fā)展不均衡、部分地區(qū)仍有“看病難”“上學(xué)難”等社會(huì)問題。“看病難”“上學(xué)難”等社會(huì)問題的產(chǎn)生，是由多種原因造成的。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平差異大、設(shè)施布局不均衡的現(xiàn)實(shí)狀況，國(guó)家提出應(yīng)對(duì)政策。黨和國(guó)家相繼在十六大報(bào)告和國(guó)家“十一五”規(guī)劃中把公共服務(wù)界定為政府的四項(xiàng)職能之一并首次提出“基本公共服務(wù)均等化”的概念。國(guó)務(wù)院2008年年初提出“抓緊編制公共設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)”，以教育、醫(yī)療、文體服務(wù)等為主要內(nèi)容的城市公益性公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)已經(jīng)成為中央政府和地方政府保障民主權(quán)利，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平公正的重要公共政策與手段?！笆濉币?guī)劃中明確提出“推進(jìn)基本公共服務(wù)設(shè)施均等化”的目標(biāo)，堅(jiān)持“以人為本、服務(wù)優(yōu)先”的原則，逐步縮小城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)差距。吉林省針對(duì)“十二五”規(guī)劃提出了《吉林省基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃重點(diǎn)工作分工方案》，提出了重點(diǎn)任務(wù)，保證各級(jí)層面上公共服務(wù)設(shè)施的合理性配置等相關(guān)內(nèi)容?！笆舜蟆泵鞔_提出基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。公共服務(wù)設(shè)施配置的合理性對(duì)城市健康發(fā)展起到積極的作用，研究公共服務(wù)設(shè)施配置的問題既有助于解決相關(guān)社會(huì)問題，同時(shí)也符合國(guó)家的大政方針，為城市健康持續(xù)發(fā)展提供了優(yōu)化策略。

城市公共服務(wù)設(shè)施是城市公共服務(wù)的空間載體[1]，指由政府直接或間接為公眾提供并為所有人共享的設(shè)施，具有公共物品屬性。公益性公共服務(wù)設(shè)施沒有明確的界定，但是從不同學(xué)科性質(zhì)及角度，對(duì)公益性公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行界定。徐曉錦、周玉和趙旭則認(rèn)為，2012年1月1日開始實(shí)施的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB50137-2011）中提到的A類用地（公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地）是指由政府控制修建用以保障基礎(chǔ)民生需求的服務(wù)設(shè)施，此類設(shè)施有用地一般為非營(yíng)利的公益性設(shè)施性質(zhì)[2]。袁子軼認(rèn)為，“公益性公共服務(wù)設(shè)施”主要由政府財(cái)政投入，是每一個(gè)社會(huì)成員平等享用[3]。巫昊燕認(rèn)為，公益性公共服務(wù)設(shè)施建成之后是為全體社會(huì)成員服務(wù)的，具有非競(jìng)爭(zhēng)性以及非排他性[4]。岳曉琴則根據(jù)公共設(shè)施的營(yíng)利與否將城市公共設(shè)施分為了公益性公共服務(wù)設(shè)施、準(zhǔn)公益性公共設(shè)施以及營(yíng)利性公共設(shè)施三大類，并且提出公益性公共設(shè)施是指可以滿足城市居民的基本生產(chǎn)生活需求，關(guān)系到城市整體的運(yùn)轉(zhuǎn)功能的健康發(fā)展以及公眾的公共利益，居民消費(fèi)設(shè)施與否不受城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，且設(shè)施不具備經(jīng)濟(jì)營(yíng)利性質(zhì)[5]等?？偨Y(jié)已有成果，本文把公益性公共服務(wù)設(shè)施定義成為保障公民權(quán)利、保證公民的生活需求，由政府投資建設(shè)的非營(yíng)利性社會(huì)公共項(xiàng)目。結(jié)合《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB50137-2011），公益性公共服務(wù)設(shè)施包括教育設(shè)施（幼托、小學(xué)、中學(xué)）、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施（包括綜合醫(yī)院、?？漆t(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心等和醫(yī)療、保健、衛(wèi)生、防疫、康復(fù)和急救設(shè)施等）、文化設(shè)施（圖書、展覽等公共文化活動(dòng)設(shè)施等和綜合文化活動(dòng)中心、文化館、青少年宮、兒童活動(dòng)中心、老年活動(dòng)中心等設(shè)施）、體育設(shè)施（體育場(chǎng)館和體育訓(xùn)練基地等）。

基于因子分析的研究?jī)?nèi)容主要包括城市公共服務(wù)水平的評(píng)價(jià)、城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力的評(píng)價(jià)、公共服務(wù)均等化的評(píng)價(jià)、旅游業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的評(píng)價(jià)等，包含有梅勝男等人選取影響公共服務(wù)水平的11個(gè)代表性指標(biāo)研究江蘇省的公共服務(wù)水平[6]；劉瀟、張莉用8個(gè)反映公共服務(wù)設(shè)施水平的指標(biāo)研究城市公共設(shè)施水平，反映出城市基礎(chǔ)建設(shè)規(guī)模[7]；胡鈺蕾、周鈞通過構(gòu)建因子得分模型分析和評(píng)價(jià)長(zhǎng)三角地區(qū)16個(gè)主要城市的宜居水平和宜居規(guī)模[8]；王永堅(jiān)構(gòu)建了涵蓋基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、科學(xué)技術(shù)、社會(huì)保障、公共設(shè)施、環(huán)境治理6個(gè)方面19個(gè)具體指標(biāo)的省級(jí)政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系[9]；王聯(lián)兵、米文寶等構(gòu)建了由政府管理水平與公共服務(wù)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、旅游業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)效益、科技實(shí)力、開放程度等5個(gè)子系統(tǒng)共45個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)寧夏旅游業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)行評(píng)價(jià)[10]。本文結(jié)合已有研究，構(gòu)建指標(biāo)體系，對(duì)吉林省28個(gè)城市公益性公服設(shè)施配置進(jìn)行評(píng)價(jià)。

一、研究范圍及方法

（一）研究范圍及數(shù)據(jù)

研究范圍包括吉林省1個(gè)副省級(jí)城市長(zhǎng)春、7個(gè)地級(jí)市（吉林、四平、遼源、通化、白城、白山、松原）、20個(gè)縣級(jí)市。研究數(shù)據(jù)來源于2015年《城市統(tǒng)計(jì)年鑒》（2014年數(shù)據(jù)）。

（二）研究方法

通過構(gòu)建公益性公共服務(wù)設(shè)施的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（見表1），利用因子分析法確定指標(biāo)權(quán)重后再進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)吉林省各市公益性公共服務(wù)設(shè)施配置水平進(jìn)行評(píng)價(jià)。

表1 公益性公共服務(wù)設(shè)施配置水平評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

1.因子分析法。因子分析法是對(duì)原始變量進(jìn)行約減，簡(jiǎn)化分析結(jié)構(gòu)，得到因子之間相互獨(dú)立、不再相關(guān)。因子分析法是一種將多變量簡(jiǎn)化為互不相關(guān)的綜合指標(biāo)的多元統(tǒng)計(jì)方法，其基本原理是將多個(gè)指標(biāo)按照因子相關(guān)性大小進(jìn)行分組，這些分組變量具有其組內(nèi)相關(guān)性大于組件相關(guān)性的特點(diǎn)，每個(gè)分組變量作為抽象出的變量，是具有明確意義的公共因子。因此，因子分析法可以客觀、全面地考察各指標(biāo)對(duì)省內(nèi)各城市公益性公共服務(wù)設(shè)施配置水平的影響程度，進(jìn)而找出影響配置水平的主要因素，同時(shí)還可以比較省內(nèi)各城市配置水平的差異程度。

2.聚類分析法。聚類分析是根據(jù)觀測(cè)樣本的相似性進(jìn)行分組，根據(jù)聚類標(biāo)準(zhǔn)，分組后組內(nèi)樣本的相似性比組間樣本的相似性大。在社會(huì)區(qū)分析研究中，聚類分析用在對(duì)因子分析的結(jié)果進(jìn)行分類，從而得到不同類型的社會(huì)區(qū)。本文先進(jìn)行因子分析，然后將因子分析的結(jié)果進(jìn)行聚類分析，將吉林省各個(gè)城市根據(jù)其因子得分的差異，劃分配置水平不同的社會(huì)區(qū)域。

二、吉林省各城市公益性公共服務(wù)設(shè)施配置水平評(píng)價(jià)

（一）因子分析過程

1.因子分析合理性的檢驗(yàn)。在SPSS20軟件中對(duì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，然后對(duì)公益性公共服務(wù)設(shè)施配置水平評(píng)價(jià)的18個(gè)指標(biāo)進(jìn)行相關(guān)性檢驗(yàn)。2015年的檢驗(yàn)結(jié)果是KMO=0.598，取值小于0.6，不太適合因子分析。Bartlett球形檢驗(yàn)得到的sig.=0.000，小于顯著性水平0.05，因此拒絕Bartlett球形檢驗(yàn)的零假設(shè)，認(rèn)為適合于因子分析。對(duì)于公益性公共服務(wù)設(shè)施配置水平評(píng)價(jià)的方法可以使用因子分析法，但為了使研究結(jié)果更加可靠，可以同時(shí)使用聚類分析法進(jìn)行評(píng)價(jià)。

2.公共因子的確定。按照特征值大于1的原則，提取公共因子。經(jīng)過處理之后，不同年份將18個(gè)指標(biāo)歸結(jié)為不同的因子。2015年有5個(gè)因子，累積方差貢獻(xiàn)率為90.34%。

3.公共因子的命名。為了更好地解釋公共因子，選用正交旋轉(zhuǎn)方法進(jìn)行因子旋轉(zhuǎn)，得到的載荷矩陣，2015年的矩陣（見表2）。第一個(gè)公共因子在劇場(chǎng)影劇院數(shù)目、衛(wèi)技人數(shù)、床位數(shù)3個(gè)指標(biāo)上的載荷值較大，其對(duì)全部初始變量的累積貢獻(xiàn)率為54.1%，在5個(gè)因子中貢獻(xiàn)率最大，是評(píng)價(jià)公益性公共服務(wù)設(shè)施配置水平需要重點(diǎn)考慮的因子，將其命名為“醫(yī)療設(shè)施因子”。第二個(gè)公共因子在每百人圖書館館藏圖書冊(cè)數(shù)、每百人劇場(chǎng)影劇院數(shù)目、每萬人小學(xué)教師數(shù)目3個(gè)指標(biāo)上的載荷值較大，可將其命名為“文化休閑因子”。第三個(gè)公共因子在小學(xué)數(shù)、衛(wèi)技人數(shù)、劇場(chǎng)影劇院數(shù)目、每百人劇場(chǎng)影劇院數(shù)目、每百人圖書館館藏圖書冊(cè)數(shù)5個(gè)指標(biāo)上的載荷值較大，可將其命名為“文化綜合因子”。第四個(gè)公共因子在小學(xué)數(shù)、中學(xué)數(shù)、每萬人中學(xué)教師數(shù)、每萬人小學(xué)教師數(shù)4個(gè)指標(biāo)上的載荷值較大，將其命名為“綜合教育因子”。第五個(gè)公共因子在中學(xué)數(shù)1個(gè)指標(biāo)上的載荷最大，可將其命名為“中學(xué)教育因子”。

表2 2015年成分得分系數(shù)矩陣

4.因子得分計(jì)算。各因子得分可由因子得分系數(shù)和原始變量的標(biāo)準(zhǔn)化值進(jìn)行計(jì)算，2015年在因子分析的基礎(chǔ)上，選擇 5 個(gè)公共因子 F1、F2、F3、F4、F5，并以其方差貢獻(xiàn)率 54.1%、15.1%、8%、6.7%和6.4%進(jìn)一步得到綜合得分的計(jì)算表達(dá)式，即：

F=0.541F1+0.151F2+0.08F3+0.067F4+0.064F5

各因子得分、綜合得分及排名情況（如表3所示）。

5.因子分析的結(jié)果。根據(jù)因子分析法，選取5個(gè)公共因子對(duì)2015年吉林省各城市公益性公共服務(wù)設(shè)施配置水平進(jìn)行評(píng)價(jià)，得到28個(gè)城市的配置水平的綜合得分值及排序（見表3）。其中副省級(jí)城市長(zhǎng)春綜合得分最高4 472.5，排名第一；其次分別是地級(jí)市吉林市、四平市、通化市、松原市、白城市、白山市、延吉市、遼源市；縣級(jí)市公益性公共服務(wù)設(shè)施配置水平排在副省級(jí)城市長(zhǎng)春和八個(gè)地級(jí)市之后，縣級(jí)市配置水平由高到低分別是公主嶺市、樺甸市、梅河口市、敦化市、榆樹市、德惠市、舒蘭市、磐石市、蛟河市、雙遼市、洮南市、大安市、琿春市、臨江市、扶余市、和龍市、集安市、龍井市、圖們市。

表3 2014年公益性公共服務(wù)設(shè)施配置水平綜合得分及排名

續(xù)表

（二）聚類分析結(jié)果

2015年在SPSS20軟件的環(huán)境下，利用因子分析法得到的吉林省各城市公益性公共服務(wù)設(shè)施5個(gè)因子分析得分的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，采用系統(tǒng)聚類方法，進(jìn)行聚類歸并分析，得到吉林省公益性公共服務(wù)設(shè)施配置水平的聚類樹狀圖。根據(jù)聚類分析得到的樹狀圖將吉林省各城市公益性公共服務(wù)設(shè)施配置水平分為五類：一類是長(zhǎng)春市，公益性公共服務(wù)設(shè)施配置水平最高；二類是吉林市、松原市，公益性公共服務(wù)設(shè)施配置水平高；三類是延吉市、白城市、白山市、通化市，公益性公共服務(wù)設(shè)施配置水平較高；四類是四平市、圖們市、公主嶺市、遼源市，公益性公共服務(wù)設(shè)施配置水平一般；五類是樺甸市、敦化市、梅河口市、扶余市、琿春市、臨江市、集安市、和龍市、龍井市、榆樹市、舒蘭市、德惠市、雙遼市、磐石市、蛟河市、大安市、洮南市，公益性公共服務(wù)設(shè)施配置水平低。

三、結(jié)論

（一）公益性公共服務(wù)設(shè)施配置水平差異性的原因分析

公益性公共服務(wù)設(shè)施配置水平的差異性主要受到行政區(qū)劃、經(jīng)濟(jì)、地理位置及文化底蘊(yùn)的影響。

公益性公共服務(wù)設(shè)施配置水平的差異性與其行政區(qū)劃有直接關(guān)系，不同等級(jí)的城市體量不同，上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付情況存在副省級(jí)城市＞地級(jí)市＞縣級(jí)市的現(xiàn)象，因此配置水平易存在副省級(jí)城市＞地級(jí)市＞縣級(jí)市的大趨勢(shì)。

公益性公共服務(wù)設(shè)施配置水平的差異性與經(jīng)濟(jì)有關(guān)，地方政府自身的財(cái)力水平直接表現(xiàn)在對(duì)非營(yíng)利設(shè)施的建設(shè)中。公益性公共服務(wù)設(shè)施配置水平的差異性與地區(qū)吸引力有關(guān)，學(xué)生教師、醫(yī)生等衛(wèi)技人數(shù)，學(xué)校名望、醫(yī)院實(shí)力之間存在著相互影響的關(guān)系，大中城市發(fā)展情況優(yōu)于小城市、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與增長(zhǎng)點(diǎn)強(qiáng)于小城市。因此，目前大中城市得到公益性公共服務(wù)設(shè)施配置水平高于小城市。

公益性公共服務(wù)設(shè)施配置水平的差異性與地理位置有直接關(guān)系，長(zhǎng)春市、吉林市、松原市這些服務(wù)設(shè)施配置高的區(qū)域其周邊城市配置水平較低。受到這三個(gè)城市的輻射作用，其周邊城市會(huì)有部分人群選擇大城市優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療，進(jìn)行“教育移民”“異地就醫(yī)”等行為。公益性公共服務(wù)設(shè)施配置水平的差異性與文化底蘊(yùn)有間接關(guān)系，一定程度上會(huì)影響教育水平及文化設(shè)施的建設(shè)程度。

（二）配置優(yōu)化建議

對(duì)于優(yōu)化公益性公共服務(wù)設(shè)施配置有以下三點(diǎn)建議：一是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，尋找新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，以增強(qiáng)城市的地區(qū)吸引力，增加公益性公共服務(wù)設(shè)施的需求量，使政府積極建設(shè)非營(yíng)利性公共服務(wù)設(shè)施；二是政府重視非營(yíng)利服務(wù)設(shè)施在城市建設(shè)發(fā)展中的重要地位；三是小城市善于利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)，尋找與大城市的連接點(diǎn)，發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)，引進(jìn)大城市人才，在小城市建設(shè)知名學(xué)校、醫(yī)院的分校。

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