論政府生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的承擔(dān)

劉 倩

（環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

生態(tài)環(huán)境損害是指環(huán)境污染或生態(tài)破壞行為造成的環(huán)境資源生態(tài)服務(wù)功能的損害[1]。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》的“損害擔(dān)責(zé)”原則，生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任由污染環(huán)境或破壞生態(tài)的行為人承擔(dān)，行為人是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)呢?zé)任主體毋庸置疑，但是，很多生態(tài)環(huán)境損害往往也與政府環(huán)境行為存在或多或少的聯(lián)系，政府環(huán)境行為可能直接或間接地導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生。因此，在污染環(huán)境或破壞生態(tài)的行為人承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任之外，政府是否應(yīng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任？政府承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的依據(jù)是什么？政府如何承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任？政府承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任與行為人承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任之間存在什么關(guān)系？這些都是值得思考的問題，本文將就這些問題進(jìn)行探討。

1 政府生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的必要性

1.1 政府生態(tài)環(huán)境損害法律責(zé)任的現(xiàn)狀

目前，我國政府承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害法律責(zé)任的現(xiàn)狀可以概括為兩個方面：一方面是政府主要以行政處分等行政法律責(zé)任的方式承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害的法律責(zé)任，政府承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的情況相對較少；另一方面，即使政府承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償法律責(zé)任，也往往忽略了政府與行為人的環(huán)境行為對生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生存在不同的作用力等事實(shí)，而全部由政府對生態(tài)環(huán)境損害賠償買單。具體來說：

在政府生態(tài)環(huán)境損害行政法律責(zé)任方面，之前規(guī)定行政部門及有關(guān)人員生態(tài)環(huán)境損害法律責(zé)任的主要是一些地方立法，如《北京市關(guān)于違反環(huán)境保護(hù)法規(guī)追究行政責(zé)任的暫行規(guī)定》《山東省環(huán)境污染行政責(zé)任追究辦法》《江蘇省環(huán)境管理責(zé)任追究若干規(guī)定》等，這些立法建立了政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任追究機(jī)制。隨著生態(tài)文明建設(shè)的日益推進(jìn)，2015年，中辦、國辦印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》），針對不履行或不當(dāng)履行職責(zé)的環(huán)境決策者、管理者、執(zhí)法者建立了生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度。該辦法規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的追究對象包括縣級以上地方各級黨委、政府及有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)成員和中央、國家機(jī)關(guān)有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)成員。其中，地方各級黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境損害負(fù)主要責(zé)任，其他有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員承擔(dān)職責(zé)范圍內(nèi)的責(zé)任。生態(tài)環(huán)境損害追責(zé)事項(xiàng)主要包括：①決策失誤，如做出的環(huán)境決策與國家法律、政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等相違背；②監(jiān)管失誤，如違法審批立項(xiàng)，放任包庇環(huán)境違法行為，對環(huán)境事件處置不力；③執(zhí)法失誤，如對企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境違法行為未查處或未正確查處等。生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的主要承擔(dān)方式包括調(diào)離崗位、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職、降職，以及黨紀(jì)政紀(jì)處分等，對造成生態(tài)環(huán)境和資源嚴(yán)重破壞的責(zé)任人，不論是否在崗均需追責(zé)，實(shí)行“終身責(zé)任制”[2]。

在政府承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償民事責(zé)任方面，一方面，雖然2015年中辦、國辦也印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》，填補(bǔ)了我國生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任追究的空白，但是這一試點(diǎn)方案的適用對象是企事業(yè)單位的環(huán)境污染或生態(tài)破壞行為，并不適用于政府；另一方面，實(shí)踐中多存在生態(tài)環(huán)境損害“企業(yè)污染，政府買單”的現(xiàn)象，由政府完全代替企業(yè)承擔(dān)了企業(yè)本應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，混淆了政府與企業(yè)在承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任方面的主次關(guān)系，未能明確政府承擔(dān)賠償責(zé)任的限制條件。比如，2004年沱江重大水污染事件，沱江流域水生態(tài)遭受嚴(yán)重破壞，據(jù)有關(guān)專家估計(jì)，恢復(fù)到事故前的生態(tài)服務(wù)水平至少需要5年時間，但是該起事件中肇事企業(yè)并未承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害的賠償責(zé)任，修復(fù)環(huán)境的費(fèi)用幾乎全由政府承擔(dān)，企業(yè)并未承擔(dān)其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任[3]。再比如，2016年常州外國語學(xué)校毒地污染公益訴訟案件中，被告常隆、常宇、華達(dá)三家化工公司針對原告提出的生態(tài)修復(fù)的訴訟請求辯稱：由于被污染土地已經(jīng)被當(dāng)?shù)卣恋貎洳块T收回，所以，當(dāng)?shù)卣疄槲廴就寥佬迯?fù)的責(zé)任主體，三家化工企業(yè)不應(yīng)再承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，被告借此為自身開脫責(zé)任，將責(zé)任完全轉(zhuǎn)嫁給政府。

1.2 對現(xiàn)狀的評價

從政府承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害法律責(zé)任的現(xiàn)狀可以看出，通常情況下，政府不承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償法律責(zé)任，根據(jù)目前已有的立法，政府只對生態(tài)環(huán)境損害承擔(dān)行政法律責(zé)任。雖然實(shí)踐中存在政府承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的情況，但由于立法上對政府與行為人賠償責(zé)任的關(guān)系并未做出相應(yīng)規(guī)定，理論上對此問題也缺乏深入探討，導(dǎo)致政府往往直接承擔(dān)了本該由生態(tài)環(huán)境損害行為人承擔(dān)的賠償責(zé)任，且在承擔(dān)賠償責(zé)任后并未向行為人追償。

由于政府及其工作人員承擔(dān)降職、免職、引咎辭職等行政法律責(zé)任并不能有效救濟(jì)已經(jīng)發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害，而完全由政府承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任等于無視“損害擔(dān)責(zé)”的環(huán)境責(zé)任原則，縱容造成生態(tài)環(huán)境損害的行為人，因此，一方面有必要確立政府生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的承擔(dān)，另一方面需明確政府承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的限制條件、責(zé)任順位、責(zé)任范圍等。

2 政府生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的理論基礎(chǔ)

現(xiàn)行《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第二十六條規(guī)定了環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，該法第二十八條規(guī)定地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和治理任務(wù)改善環(huán)境質(zhì)量。政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和政府負(fù)責(zé)改善環(huán)境質(zhì)量的規(guī)定可以成為政府承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害行政法律責(zé)任的依據(jù)，但政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的義務(wù)如何轉(zhuǎn)化為政府承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的依據(jù)尚需理論證成。本文認(rèn)為，政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的實(shí)質(zhì)是確立了政府對環(huán)境的安全保障義務(wù)。

安全保障義務(wù)是民法中的概念，是指公共場所的控制人，如公共場所的管理人或者群眾活動的組織者，作為對公共場所具有事實(shí)控制力的人，對于進(jìn)入該場所或者參與活動的人的人身、財(cái)產(chǎn)負(fù)有適當(dāng)合理的注意和保護(hù)義務(wù)[4]。

安全保障義務(wù)起源于日益紛雜的社會生活和日益增加的社會風(fēng)險的背景下，為促進(jìn)商品交易活動和其他公共服務(wù)領(lǐng)域在安全保障方面加強(qiáng)管理，并更注重受害人的救濟(jì)從而產(chǎn)生社會生活中安全保障義務(wù)人的一般安全保障義務(wù)。根據(jù)一般安全保障義務(wù)的要求，安全保障義務(wù)人負(fù)有積極采取安全措施保護(hù)他人免受損害的義務(wù)，因此，公共場所控制人應(yīng)積極勤勉地維護(hù)公共場所的安全秩序、提供符合要求的產(chǎn)品和服務(wù)，并對進(jìn)入該場所的人所可能遭受的第三人的不法侵害行為進(jìn)行防范和制止。因未盡安全保障義務(wù)導(dǎo)致進(jìn)入公共場所的人遭受損害的，安全保障義務(wù)人應(yīng)承擔(dān)不作為侵權(quán)責(zé)任，這種侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)的依據(jù)在于安全保障義務(wù)人對公共場所具有事實(shí)上的控制能力，未積極采取措施使本可避免或者減少的損害得以發(fā)生或者擴(kuò)大[5]。安全保障責(zé)任大致可分為兩大類：一類是因安全保障義務(wù)人自己的行為直接造成損害而應(yīng)承擔(dān)的直接安全保障責(zé)任，一類是安全保障義務(wù)人對第三人行為造成損害而應(yīng)承擔(dān)的間接安全保障責(zé)任。前者如飯店因未提醒消費(fèi)者注意地板濕滑而致人跌傷，飯店應(yīng)承擔(dān)安全保障責(zé)任；后者如學(xué)校未盡安保義務(wù)導(dǎo)致歹徒混入學(xué)校傷害學(xué)生，學(xué)校應(yīng)承擔(dān)安全保障責(zé)任。

政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)是政府對環(huán)境的公共管理職責(zé)，政府公共環(huán)境管理職責(zé)的依據(jù)是公民的環(huán)境利益，政府作為受公共委托對環(huán)境進(jìn)行管理的主體有義務(wù)尊重、維護(hù)并實(shí)現(xiàn)公民環(huán)境利益[6]。實(shí)現(xiàn)公民共同的、基本的環(huán)境利益是政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的目的，也是政府積極行使職權(quán)維護(hù)、改善環(huán)境質(zhì)量的正當(dāng)性來源[7]。政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的核心是要求政府保證環(huán)境符合一定的質(zhì)量，意味著政府應(yīng)當(dāng)積極采取保障環(huán)境質(zhì)量的行動，從而保障公民享有在安全、良好的環(huán)境中生存與發(fā)展的權(quán)利。環(huán)境作為廣義的公共場所，政府負(fù)有職責(zé)對其進(jìn)行管理，并且通過環(huán)境決策、監(jiān)管與執(zhí)法等行為預(yù)防和控制環(huán)境風(fēng)險與損害、治理和修復(fù)被污染破壞的環(huán)境與資源、對企事業(yè)單位等生產(chǎn)經(jīng)營者的環(huán)境違法行為進(jìn)行監(jiān)督與懲罰，從而在事實(shí)上控制環(huán)境質(zhì)量，進(jìn)而對生活于環(huán)境空間的社會公眾的環(huán)境利益進(jìn)行保障[8]。

因此，從政府對環(huán)境質(zhì)量的管理與控制的角度看，政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)實(shí)質(zhì)是政府對公民環(huán)境利益的安全保障義務(wù)。政府違反環(huán)境安全保障義務(wù)造成環(huán)境質(zhì)量下降進(jìn)而侵害公眾環(huán)境利益的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事侵權(quán)的損害賠償責(zé)任。政府因違反環(huán)境安全保障義務(wù)而承擔(dān)賠償責(zé)任也有兩種情況：一是政府違法或錯誤的環(huán)境決策等行為造成公民環(huán)境利益損害而應(yīng)承擔(dān)的直接責(zé)任；二是政府未有效防范、制止企事業(yè)單位污染環(huán)境或破壞生態(tài)的行為而應(yīng)承擔(dān)的間接責(zé)任。

值得說明的是，本文重點(diǎn)探討的是企事業(yè)單位環(huán)境污染或生態(tài)破壞行為造成生態(tài)環(huán)境損害的情況下政府生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任承擔(dān)的問題。因?yàn)檎疀Q策行為主要是宏觀的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、區(qū)域污染物總量控制等，這些抽象環(huán)境決策行為的錯誤或不當(dāng)對環(huán)境質(zhì)量和公民環(huán)境利益的影響很難從操作層面進(jìn)行認(rèn)定，需要通過具體的生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)引化，明確的生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)意味著區(qū)域環(huán)境質(zhì)量下降和公民環(huán)境利益的被侵害。因而，本文焦點(diǎn)在企事業(yè)單位造成生態(tài)環(huán)境損害的情況下，政府因未盡合理預(yù)防和制止義務(wù)而承擔(dān)間接責(zé)任的情形。政府因?qū)ζ笫聵I(yè)單位的行為未盡合理安全保障義務(wù)而間接引發(fā)的損害又可分為：①因環(huán)境審批、許可等監(jiān)管行為違法或不當(dāng)而導(dǎo)致企事業(yè)單位的排污行為造成生態(tài)環(huán)境損害；②因政府未查處企事業(yè)單位的違法環(huán)境行為而誘發(fā)生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生。

3 政府生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的歸責(zé)原則

我國法律沒有明確規(guī)定違反安全保障義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的歸責(zé)原則，只在關(guān)于人身損害賠償?shù)乃痉ń忉屩袑⑦`反安全保障義務(wù)造成人身損害的責(zé)任規(guī)定為適用過錯責(zé)任原則。將過錯責(zé)任規(guī)定為違反安全保障義務(wù)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的歸責(zé)原則，一是出于平衡利益和分配社會正義的考慮，二是因?yàn)闊o過錯責(zé)任的適用需要特別規(guī)定[9]。政府因違反環(huán)境安全保障義務(wù)而承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任應(yīng)以過錯推定原則實(shí)現(xiàn)對環(huán)境的特殊保護(hù)。企事業(yè)單位環(huán)境行為造成生態(tài)環(huán)境損害即推定政府存在未盡環(huán)境安全保障義務(wù)的過錯，但如果政府能夠證明其已經(jīng)積極、認(rèn)真履行環(huán)境安全保障義務(wù)，則因無過錯故不承擔(dān)賠償責(zé)任。之所以適用過錯推定原則是因?yàn)檫^錯推定仍屬過錯原則，成立賠償責(zé)任仍需過錯，但由于政府在環(huán)境監(jiān)管方面具備專業(yè)知識與能力，在生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生的情況下，由政府對自身不存在未盡環(huán)境安全保障義務(wù)的過錯承擔(dān)證明責(zé)任更有利于實(shí)現(xiàn)效率與公平。政府過錯的主觀方面包括故意與重大過失兩種情況，政府的一般過失不宜作為過錯。

4 政府生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的構(gòu)成

侵權(quán)法中安全保障義務(wù)人違反安全保障義務(wù)導(dǎo)致受害人因第三人的侵權(quán)行為而遭受損害的，安全保障義務(wù)人也應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，這種責(zé)任的構(gòu)成要件包括：第一，安全保障義務(wù)人具有過錯，有怠于防范或制止第三人侵害的行為；第二，受害人遭受了第三者的損害；第三，安全保障義務(wù)人未盡保障義務(wù)的行為與損害后果之間具有因果關(guān)系[10]。在企事業(yè)單位等生產(chǎn)經(jīng)營者的行為造成生態(tài)環(huán)境損害的情況下，政府承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的構(gòu)成要件如下：

4.1 具有生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)

生態(tài)環(huán)境損害的事實(shí)是政府承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的結(jié)果要件，而且生態(tài)環(huán)境損害的事實(shí)由生產(chǎn)經(jīng)營者的行為直接造成，這包括兩層含義：

（1）政府承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任需有實(shí)際的、確定的生態(tài)環(huán)境損害存在。實(shí)際的生態(tài)環(huán)境損害是指已經(jīng)發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害，將要發(fā)生而尚未發(fā)生的處于風(fēng)險狀態(tài)的未知損害不屬生態(tài)環(huán)境損害。確定的生態(tài)環(huán)境損害是指能夠通過計(jì)量確定的生態(tài)環(huán)境損害，不可計(jì)量的生態(tài)環(huán)境損害基本難以通過賠償途徑進(jìn)行救濟(jì)。

（2）造成生態(tài)環(huán)境損害的直接原因是生產(chǎn)經(jīng)營者的環(huán)境污染或生態(tài)破壞行為。也就是說，生態(tài)環(huán)境損害從表面上看完全由生產(chǎn)經(jīng)營者的行為引發(fā)，如果沒有生產(chǎn)經(jīng)營者的污染或破壞行為生態(tài)環(huán)境損害不會發(fā)生，生態(tài)環(huán)境損害和生產(chǎn)經(jīng)營者行為之間存在經(jīng)證實(shí)的因果關(guān)系。

4.2 存在未盡環(huán)境安全保障義務(wù)的行為

存在未盡環(huán)境安全保障義務(wù)的行為是政府承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的行為要件，未盡環(huán)境安全保障義務(wù)的行為需同時滿足如下標(biāo)準(zhǔn)：

（1）如前文所述，未盡環(huán)境安全保障義務(wù)的行為是指政府對企事業(yè)單位等生產(chǎn)經(jīng)營行為直接進(jìn)行監(jiān)督管理的行政行為，多屬具體行政行為，如違法審批立項(xiàng)、查處違法排污不力等。非具體針對特定企事業(yè)單位生產(chǎn)經(jīng)營行為的抽象行政行為，如環(huán)境立法、環(huán)境規(guī)劃等行政行為雖也可能造成生態(tài)環(huán)境損害，但暫不納入追責(zé)范圍。

（2）未盡環(huán)境安全保障義務(wù)的核心是政府未盡合理范圍內(nèi)的環(huán)境危險防止和管理義務(wù)。也就是說，政府承擔(dān)責(zé)任的前提是違反了相應(yīng)義務(wù)，但這一義務(wù)也有相應(yīng)范圍，即政府只對明顯的、經(jīng)常發(fā)生的、可以預(yù)見的企事業(yè)單位的環(huán)境污染或生態(tài)破壞行為給予注意，并采取正當(dāng)而有效的預(yù)防和管理措施。對于可能性很小的、極不常發(fā)生的或者完全不可能預(yù)見的污染環(huán)境或破壞生態(tài)行為造成的損害，不屬于合理的環(huán)境危險防止和管理義務(wù)范圍，政府不對此承擔(dān)責(zé)任。

（3）未盡環(huán)境危險防止和管理義務(wù)的方式包括作為和不作為。作為方式是通過積極行為進(jìn)行違法地監(jiān)督管理，如對不符合環(huán)境影響評價要求的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行違規(guī)許可；不作為方式主要表現(xiàn)為怠于監(jiān)督管理，如對存在超標(biāo)排污等環(huán)境違法行為的企業(yè)未予以制止和處罰。

4.3 行為與損害之間具備因果關(guān)系

未盡環(huán)境安全保障義務(wù)的行為與生態(tài)環(huán)境損害之間的因果關(guān)系是將生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任歸屬于政府的關(guān)鍵要件，但是，未盡環(huán)境安全保障義務(wù)的行為與生態(tài)環(huán)境損害之間的因果關(guān)系并非傳統(tǒng)的“必然性”因果關(guān)系，而是一種“或然性”因果關(guān)系。這種因果關(guān)系包括兩層含義：

（1）未盡環(huán)境安全保障義務(wù)的行為與生態(tài)環(huán)境損害具有因果關(guān)系。雖然生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生由生產(chǎn)經(jīng)營者的污染或破壞行為直接造成，政府未盡環(huán)境安全保障義務(wù)的行為對生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生并不起積極作用，但不能因此而否認(rèn)政府行為與生態(tài)環(huán)境損害的因果關(guān)系。因?yàn)榧词勾嬖谄笫聵I(yè)單位的污染或破壞行為，如果政府積極認(rèn)真履行環(huán)境監(jiān)管義務(wù)，仍可在大多數(shù)情況下通過采取監(jiān)管措施預(yù)防或阻止生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生或擴(kuò)大，生態(tài)環(huán)境損害極有可能通過政府環(huán)境監(jiān)管義務(wù)的履行而得以避免或減輕。因此，未盡環(huán)境安全保障義務(wù)的行為對生態(tài)環(huán)境損害仍然具有原因力。

（2）未盡環(huán)境安全保障義務(wù)的行為與生態(tài)環(huán)境損害之間的因果關(guān)系是“或然性”因果關(guān)系。也就是說，未盡環(huán)境監(jiān)管義務(wù)與生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生并不存在必然且確定的因果關(guān)系[11]。雖然如果履行了環(huán)境監(jiān)管義務(wù)可能會防止或減輕生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生或擴(kuò)大，但有些情況下即使履行了監(jiān)管義務(wù)也并不一定就能避免或者減輕損害后果，從這一意義上看，政府未盡環(huán)境安全保障義務(wù)的行為與生態(tài)環(huán)境損害之間的因果關(guān)系并不確定，而且這種不確定性往往難以通過社會共同經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行判斷。也正因如此，雖然政府需要對生態(tài)環(huán)境損害承擔(dān)賠償責(zé)任，但這種責(zé)任與污染環(huán)境或破壞生態(tài)的行為人的責(zé)任處于不同的層次，賠償范圍上也有不同，這一點(diǎn)將會在下文論述。

5 政府生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的承擔(dān)

5.1 政府的補(bǔ)充賠償責(zé)任

如前文所述，未盡安全保障義務(wù)而承擔(dān)安全保障責(zé)任的因果關(guān)系并非直接的和必然的，而是或然的，這種因果關(guān)系中未盡安全保障義務(wù)的行為并未引發(fā)因果鏈，而是未中斷既已發(fā)生的因果鏈，安全保障義務(wù)人的行為僅是增加了損害發(fā)生的概率，行為與結(jié)果之間的因果關(guān)系并不能十分真切地確定[12]。由于安全保障義務(wù)人的行為與損害后果之間的因果關(guān)系可能存在，基于公平的考量和對受害權(quán)益的保護(hù)，安全保障義務(wù)人仍應(yīng)承擔(dān)責(zé)任；同時，由于因果關(guān)系也可能不存在，安全保障義務(wù)人與直接造成損害的行為人之間的責(zé)任是不同層次的責(zé)任，難以通過作用度、過錯比例等在同一水平進(jìn)行調(diào)整[13]，因而在安全保障義務(wù)人承擔(dān)責(zé)任的順位和范圍上都存在限制，即只承擔(dān)補(bǔ)充性的責(zé)任，這種補(bǔ)充責(zé)任是依據(jù)安全保障義務(wù)人本身行為的可責(zé)性而承擔(dān)，不能向直接責(zé)任人追償。

具體到生態(tài)環(huán)境損害賠償領(lǐng)域，政府因未盡環(huán)境安全保障義務(wù)而承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任是補(bǔ)充性的責(zé)任，包括順位的補(bǔ)充和范圍的補(bǔ)充兩方面。

（1）順位的補(bǔ)充。順位的補(bǔ)充是指生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任應(yīng)根據(jù)“損害負(fù)擔(dān)”原則，先由污染環(huán)境或破壞生態(tài)的行為人承擔(dān)，若直接造成損害的責(zé)任人已經(jīng)承擔(dān)了全部賠償責(zé)任，即意味著損害已經(jīng)得到救濟(jì)，政府的生態(tài)環(huán)境損害賠償補(bǔ)充責(zé)任終局滅失，無須再承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任，直接責(zé)任人也不得向政府行使追償權(quán)。只有在直接責(zé)任人無力承擔(dān)全部賠償責(zé)任，直接責(zé)任人滅失或者難以確定的情況下，才由政府承擔(dān)補(bǔ)充性的賠償責(zé)任。政府承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償補(bǔ)充責(zé)任的依據(jù)是環(huán)境監(jiān)管行為的可責(zé)性，在承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任后，不享有對直接責(zé)任人的追償權(quán)[14]。

（2）范圍的補(bǔ)充。所謂范圍的補(bǔ)充，是指即使政府承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)难a(bǔ)充責(zé)任，其范圍也應(yīng)依據(jù)未盡環(huán)境安全保障義務(wù)行為的可責(zé)性程度，限于其能夠預(yù)防或控制損害的范圍內(nèi)。也就是說，政府承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償補(bǔ)充責(zé)任的總額并非以直接責(zé)任人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的賠償總額為限，而是以政府自身行為應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任總額為限[15]。

5.2 政府的連帶賠償責(zé)任

一般情況下，由于安全保障義務(wù)人與直接責(zé)任人的行為相對于損害后果而言處于不同的層次，安全保障義務(wù)人的行為與損害后果間只存在不確定的因果關(guān)系，因而承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任。但是在某些情況下，若安全保障義務(wù)人與直接責(zé)任人的行為對損害結(jié)果的原因力不相上下，基本可以確定安全保障義務(wù)人的行為與損害后果間存在因果關(guān)系，此時安全保障義務(wù)人的行為與直接責(zé)任人的行為直接結(jié)合，雙方承擔(dān)連帶責(zé)任[16]。例如，政府違法審批項(xiàng)目的行為與違法的污染環(huán)境或破壞生態(tài)行為結(jié)合造成生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生，此時政府違法審批行為與違法的污染環(huán)境或破壞生態(tài)行為對生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生而言難以分清主次要原因，政府不再承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)难a(bǔ)充責(zé)任而應(yīng)與直接責(zé)任人承擔(dān)全額的損害賠償連帶責(zé)任。

5.3 政府賠償責(zé)任的免除

如前文所述，安全保障責(zé)任的前提是安全保障義務(wù)人對損害發(fā)生具有過錯。過錯責(zé)任包括兩個層面的含義：第一，無過錯則不進(jìn)行歸責(zé)，不承擔(dān)責(zé)任；第二，過錯的內(nèi)容是責(zé)任主體能夠預(yù)見、預(yù)防和控制的事項(xiàng)。因此，政府在如下兩種情況下不承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任：一是能夠確定政府履行環(huán)境安全保障義務(wù)的行為合法，不存在違法的作為行為或怠于履職的不作為行為；二是對于不可預(yù)見或不經(jīng)常發(fā)生的污染環(huán)境或破壞生態(tài)的行為政府無安全保障義務(wù)，此種情況下政府不承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。

6 結(jié)語

政府承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任意味著政府有義務(wù)在履行職責(zé)的過程中預(yù)防、控制生態(tài)環(huán)境損害，并因生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生而推定其具有過錯和違法行為。政府承擔(dān)著環(huán)境安全保障義務(wù)，不僅承擔(dān)行政責(zé)任，也因違反安全保障義務(wù)而承擔(dān)補(bǔ)充或連帶賠償責(zé)任，只有在合法、認(rèn)真履行監(jiān)督管理職責(zé)，或者生態(tài)環(huán)境損害事由超出監(jiān)管職責(zé)范圍的情況下政府才具備免責(zé)可能。但是，本文只是對政府承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的理論探討，還需要從具體操作上使政府生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任能夠落實(shí)，因此，需要結(jié)合目前政府環(huán)境監(jiān)管能力、手段等因素確定合理可行的政府環(huán)境監(jiān)管職責(zé)范圍，以此作為判斷政府是否已盡環(huán)境安全保障義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。

[1] 劉倩. 生態(tài)環(huán)境損害賠償: 概念界定、理論基礎(chǔ)與制度框架[J].中國環(huán)境管理, 2017(1): 98-103.

[2] 劉倩. 《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》評析與建議[J]. 環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展, 2015(6): 173-175.

[3] 郭玉坤. 對沱江污染事故的五大反思[J]. 中共樂山市委黨校學(xué)報(bào), 2004(6): 29-31.

[4] 羅文翠. 論政府環(huán)境民事責(zé)任[J]. 中山大學(xué)研究生學(xué)刊: 社會科學(xué)版, 2007, 28(4): 61-72.

[5] 馮玨. 安全保障義務(wù)與不作為侵權(quán)[J]. 法學(xué)研究, 2009(4): 62-79.

[6] 於方, 劉倩, 牛坤玉. 淺議生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)睦碚摶A(chǔ)與實(shí)施保障[J]. 中國環(huán)境管理, 2016(1): 50-53.

[7] 鞏固. 政府環(huán)境責(zé)任理論基礎(chǔ)探析[J]. 中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào): 社會科學(xué)版, 2008, 8(2): 31-36.

[8] 鄧可祝. 論政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的實(shí)現(xiàn)[J]. 天津法學(xué), 2012(3): 18-25.

[9] 歐湘富. 論違反安全保障義務(wù)的侵權(quán)補(bǔ)充責(zé)任[EB/OL].(2017-04-15) [2017-04-15]. https://wenku.baidu.com/view/5cb88e697e21af45b207a804.html.

[10] 賀思源, 劉士國. 論環(huán)境監(jiān)管失職致害的國家賠償責(zé)任[J]. 河北法學(xué), 2013, 31(12): 168-175.

[11] 楊會. 論安全保障義務(wù)人承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任的原因[J]. 河北法學(xué),2013, 31(7): 85-93.

[12] 焦艷紅. 我國侵權(quán)補(bǔ)充責(zé)任規(guī)則之漏洞分析與完善 [J]. 中共鄭州市委黨校學(xué)報(bào), 2009(1): 103-106.

[13] 竇開. 論環(huán)境侵權(quán)中的國家責(zé)任體系——兼論加害者賠償與國家責(zé)任的關(guān)系[D]. 南京: 南京大學(xué), 2011: 15-17.

[14] 孫維飛. 論安全保障義務(wù)人相應(yīng)的補(bǔ)充責(zé)任——以《侵權(quán)責(zé)任法》第12條和第37條第2款的關(guān)系為中心[J]. 東方法學(xué),2014(3): 34-45.

[15] 張新寶. 我國侵權(quán)責(zé)任法中的補(bǔ)充責(zé)任[J]. 法學(xué)雜志, 2010(6):1-5.

[16] 李中原. 論違反安全保障義務(wù)的補(bǔ)充責(zé)任制度[J]. 中外法學(xué),2014(3): 676-793.