馬顏昕

摘 要：公物公眾使用收費過高或不當(dāng)?shù)拿赓M都存在公平、效率等問題。現(xiàn)有學(xué)說對收費判斷的標準過于空泛、單一，無法反映復(fù)雜的現(xiàn)實，也難以給予實踐有效指導(dǎo)，需要更精細化的研究。影響收費與否及定價的主要因素包括需求的基本性、資金來源、價格調(diào)控的合比例性、自然公物還是人工公物、使用習(xí)慣、受益對象和受益范圍與時機、自愿的意思表示等。這些因素需要進行綜合權(quán)衡，在一定條件下發(fā)揮作用，從而類型化出免費、成本性收費、效率性收費、營利性收費和混合性收費五種收費與定價的具體方式。

關(guān)鍵詞：公物；公眾使用；收費；標準

中圖分類號：DF38文獻標志碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2018.01.08

引子之一：

據(jù)有關(guān)機構(gòu)統(tǒng)計，我國186家5A級景區(qū)中，門票價格以100-200元居多，有15家景區(qū)的旺季門票價格超過200元，只有12家5A景區(qū)實行免票政策。對比歐、美、日、韓，他們除了迪士尼、環(huán)球影城等主題公園外，其他如博物館、文化遺產(chǎn)、國家公園等景區(qū)門票價格大多低于中國同等類型的景區(qū)，許多還實行免票[1]。景區(qū)收費過高，已經(jīng)成為了每年各種長假前后輿論熱議的焦點。高昂的收費，無疑成為了廣大公眾平等享受這些人類共同的自然與人文寶藏的巨大障礙。

引子之二：

我國自2012年開始實行節(jié)假日收費公路小型客車免費通行制度。制度實施幾年來，在減少公眾節(jié)假日出行成本、刺激消費、拉動內(nèi)需等方面起到了一定的積極作用，但也引發(fā)了部分線路嚴重擁堵、經(jīng)營性公路減少的合法收益沒有明確的補償機制等許多問題參見：交通運輸部公路局《關(guān)于〈人大建議第1306號 關(guān)于優(yōu)化重大節(jié)假日高速公路免費政策的建議〉的答復(fù)》（2016年8月9日發(fā)布）。。該制度實行后，逢節(jié)必堵成為了一道節(jié)假日高速公路的新“風(fēng)景”。

兩個引子中的例子代表了公物公眾使用收費問題的兩種情境，一個是收費過高帶來的不滿，另一個則是免費的午餐所帶來的爭議。這兩種問題的根源在于哪里？公物的公眾使用哪些應(yīng)該收費？又應(yīng)該收多少？這就是本文所希望探討并予以解決的問題。

一、現(xiàn)實問題分析

（一）高收費對公共目的的破壞

所謂公物是指行政主體支配之下的直接服務(wù)于公共利益并供公眾無須許可或根據(jù)特定的許可使用的，或者是服務(wù)于行政活動的物品[2]。按其定義，可分為公眾用公物與行政用公物。本文研究所針對的是前者，也就是直接供公眾使用的公眾用公物，引子中所涉及的景區(qū)與高速公路，就是典型代表。而這里所說的收費 ，也就是公眾直接使用這些公物時，所需要支付的費用。

與普通私物不同，公眾用公物上承載了特定的公共目的，直接供大眾福祉的需要而使用[3]。從這種意義上說，公物是不自由的，其上存在著公共負擔(dān)。公共目的與公共負擔(dān)的來源是復(fù)雜的，可能是憲法對于基本人權(quán)的保障，可能是國家所有權(quán)，可能是法律的強制規(guī)定，可能是政府財政的給付與政策優(yōu)惠，也可能是行政協(xié)議的約定。具體到引子一中的所討論的風(fēng)景名勝區(qū)，其公共目的的重要來源是公共信托理論。

公共信托理論最初是普通法系國家的一項重要制度，是指公共土地、水體、自然資源作為信托財產(chǎn)由國家持有，國家需為了全體人民的利益利用這些土地、水體與資源，并保證公眾有權(quán)充分的享用它們[4] 。在公共信托理論中，國家作為受托人擁有這些財產(chǎn)的所有權(quán)[5]，而全體人民則是作為信托人與受益人。公共信托理論揭示出特定土地、水體、資源的公共屬性，它們本質(zhì)上屬于全體人民，應(yīng)當(dāng)為了全體人民的利益而利用，而不是為了私人或政府利益。國家雖然擁有這些公共土地、水體、資源，但是僅僅是作為受托人，其對這些財產(chǎn)的占有、使用、處分受到了多方面的限制，比如政府必須為了公共目的，依據(jù)特定用途來利用這些資源，不得出售或用于其他用途，除非該行動不損害公眾利益[6]。

公共信托理論近年來受到了我國公物法學(xué)者的高度關(guān)注，學(xué)者們的中國公物法理論也多有吸收或參考公共信托理論的理念與思路 參見：張杰.公共用公物權(quán)研究[M].北京：法律出版社，2012；肖澤晟.公物法研究[M].北京：法律出版社，2009；侯宇.行政法視野里的公物利用研究[M].北京：清華大學(xué)出版社，2012.。更為重要的是，公共信托理論其理念與我國憲法的規(guī)定高度契合，不僅有學(xué)理上的價值，也同樣作為實在法意義上的指引。公共信托理論在美國制定法中的主要體現(xiàn)是在州憲法中。體現(xiàn)形式主要有兩種，一種是修改憲法，在州憲中直接規(guī)定，公共自然資源屬于“all of the people” 如賓夕法尼亞州憲法，see Pa. Const. art. I， sec. 27.；另一種是通過對原有憲法中已存的“reasonable and beneficial use”這一概念進行解釋，從而推導(dǎo)出公共信托理論 如加州憲法及其相關(guān)案例，see Cal. Const. Art. X， sec. 2；National Audubon Socy v. Superior Court， 33 Cal.3d 419.。我國《憲法》第9條第一款規(guī)定礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即“全民所有”。在該條款中，雖然沒有直接提及國家信托的有關(guān)概念，但是“全民所有”這一詞，與公共信托理論中的“all of the people”概念正好契合。我國《憲法》該條第二款又規(guī)定到，國家保障自然資源的“合理利用”?！昂侠硎褂谩币辉~也與公共信托理論中的“reasonable and beneficial use”概念相類似。

因此，公共信托理論的理念可以在我國憲法中找到實定法依據(jù)。對于那些屬于國家所有的風(fēng)景名勝區(qū)，特別是那些自然風(fēng)光資源，屬于全體人民，具有特別的公共性，使得其不適合用作私人用途[7]，應(yīng)當(dāng)為了全體人民的利益而進行合理利用，政府作為信托人，有義務(wù)確保這些資源被“全民”所享用[8]。引子一情境中，高收費所帶來的本質(zhì)問題就是低收入人群無法享受到這種資源，被排除在外，公共信托原則中所要求的“全民——all of the people”成為一句空話，公平性與公共性被破壞，作為信托財產(chǎn)的自然風(fēng)光資源上的公共目的沒有得到合理實現(xiàn)[9]。endprint

（二）“免費”可能帶來的低效與不公

高收費可能使得公物公共目的無法實現(xiàn)，那免費是否又是唯一的答案？引子二中所討論收費公路免費的情形就提出了挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)體現(xiàn)在兩個方面。

第一個方面，免費后可能帶來的過度擁擠，最終反而降低了公物的使用效率。理論上，純粹的公共物品，不具有經(jīng)濟學(xué)意義上的競爭性[10]，其增加供給的邊際成本為零，多供給一個人，并不會增加公共物品供給的總成本。在此情況下，不存在擁擠問題。而收費會導(dǎo)致部分使用者停止使用，使用總需求降低。邊際成本為零，即使使用者人數(shù)下降，也不會降低總成本，只是無謂的降低了社會整體收益，使得物品的使用容量被空置，也就是所謂的消費不足[11]。

以圖1為例，如果高速公路的通行容量夠大，不存在擁堵點，那么收取通行費p的行為，將會減少人們對于公路的使用，導(dǎo)致消費不足。因為邊際成本為零，此時陰影部分面積即為社會福利的總損失。因此，對于純粹的公共物品來說，由政府統(tǒng)一免費提供，是一個經(jīng)濟學(xué)上有效率的解。然而公物并非都是純粹的公共物品，很多是準公共物品，存在一定的排他性與競爭性。當(dāng)使用人數(shù)達到一定數(shù)量，可能出現(xiàn)擁擠，邊際成本將不為零，且不斷上升。高速公路往往就是這樣的情況。在擁堵點出現(xiàn)之前，通行一輛車還是兩輛車，成本并沒有區(qū)別。但一旦超越擁堵點，每增加一輛車輛，都會進一步影響通行效率，對全體使用者產(chǎn)生負外部性。又因為新使用者所產(chǎn)生的邊際成本大多是以負外部性的形式出現(xiàn)，并非由其自身承擔(dān)。如果免費，這些外部性的成本無法內(nèi)部化給使用者，即使總邊際成本已經(jīng)高于了邊際收益，使用者仍然將不斷涌入，形成過度消費。如下圖2所示，邊際成本的平衡點是Qe，但是免費的情況下，實際使用者的數(shù)量可能達到Qm，此時陰影部分就是過度消費所帶來的社會福利損失。

收費公路等公物的免費使用，遇到的第二方面的挑戰(zhàn)是公平問題。免費使用看起來是惠及全民，但實質(zhì)是利用全民的稅收，向特定使用人進行補貼。這種做法之所以具有一定的迷惑性，是因為其成本往往是隱蔽而又分散的（即由所有人分擔(dān)），而受益的分配卻是可見且集中的[12]。人們因為一次次可見的免費通行的獲益，而沾沾自喜，忽略了成本的承擔(dān)與分配。在收費公路領(lǐng)域中，這里的特定使用人很大一部分是私家車車主，其在中國收入金字塔中相對處于中上地位，這更加劇了對公平性問題的擔(dān)憂。因此，收費也具有一定的正當(dāng)性：當(dāng)一些國家資源僅有利于特定人或特定群體時，出于平等原則的考慮，這項費用不應(yīng)由全民負擔(dān)，而應(yīng)由該特定人或群體以等價或相當(dāng)分擔(dān)的原則支付。也就是說，因為特定人或者特定群體利益而產(chǎn)生的國家支出，不應(yīng)該由一般納稅人所繳納的稅收來負擔(dān)，應(yīng)該由其自身繳費的方式來承擔(dān)[13]。

公平問題還有一層含義是，免費使用可能對合法收費主體的權(quán)益帶來侵害。我國的收費公路包括政府還貸公路和經(jīng)營性公路。這兩種公路的收費受益主體都是通過貸款、集資與投資，合法取得了收益權(quán)，其收益權(quán)應(yīng)該受到法律保護。而收費公路節(jié)假日免費，在收費期間不變的情況下，相當(dāng)于縮短了收費公路經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)營期限，在總體上降低其預(yù)期收益，損害了其合法權(quán)益[14]。

因此，不管收費過高或者過低，都存在效率與公平問題。需要一個恰當(dāng)?shù)臉藴剩瑏韺锕娛褂檬召M與否及其定價進行合理的判斷。

二、單一標準的不足——現(xiàn)有學(xué)說評介

現(xiàn)在理論界雖然尚無一個統(tǒng)一的標準，但已形成了一些具有一定影響力的學(xué)說。我國公物法學(xué)者的主流觀點認為，公物的使用以是否需要許可，是否獨占為標準可以區(qū)分為自由利用、許可利用與特許利用。公眾使用主要屬于自由利用的范疇，應(yīng)當(dāng)以免費為原則，收費為例外[2]263。這種觀點一定程度上承繼自大陸法系公物法理論。如在法國，歷史上很長一段時間中，公共使用的公產(chǎn)必須交費方能使用。但是隨著自由經(jīng)濟的發(fā)展，使用費逐步取消。在當(dāng)代法國，免費使用已經(jīng)成為了原則，認為收費是對公產(chǎn)自由使用的一種妨礙[15]。德國公物法理論也認為，無需許可的使用即意味著免費的一般使用，收費會導(dǎo)致其失去一般使用的本意，因此，收費只能具有例外性質(zhì)，并且需要正式法律的授權(quán)[3]498。

這樣一種免費為原則，收費為例外的觀點，在理念上，無疑是非常重要的，其說明了公物的公共屬性，保證了其上公共目的與公共利益的優(yōu)先。然而在具體操作中，卻表現(xiàn)出過于空泛，指導(dǎo)性不足的特點。因為即使大陸法系國家普遍認為自由使用應(yīng)該以免費為原則，但其并不認為免費是公物公眾使用的本質(zhì)特征。法國憲法委員會認為，免費使用不是一個憲法原則，立法機關(guān)可以通過制定法律的方式，允許收費；而且隨著公產(chǎn)觀念的轉(zhuǎn)變，也有越來越多的主張認為應(yīng)該予以收費，發(fā)揮公產(chǎn)的經(jīng)濟效益[15]270。德國各州的道路法和水法也普遍規(guī)定了特定情況下的使用費[3]497-498。換言之，大陸法系公物法中的“免費為原則，收費為例外”，更多的只是體現(xiàn)在收費的法律保留上，而不是作為一種具體的判斷標準。

要得到進一步的標準，需要對大陸法系的“規(guī)費”概念進行進一步的深挖。所謂規(guī)費，不同于一般的稅收，是指為了滿足國家或地方自治團體的財政需要，而以高權(quán)的方式，加以課征的金錢給付，亦即個人對于公共設(shè)施以特定方式實際上加以適用的對價。公物公眾使用費往往屬于這個定義的后半句，也就是所謂的使用規(guī)費[16]。稅收，具有無償性，義務(wù)人支付稅收后，并不會獲得直接的回報。而規(guī)費不同，是規(guī)費義務(wù)人受領(lǐng)國家特定給付或利用特定公共設(shè)施所支付的對價[13]104。在這種意義上來說，規(guī)費是特定義務(wù)人尋求特定公共服務(wù)后所支付的費用。也因此，不同于作為一種平等負擔(dān)的稅收，規(guī)費的負擔(dān)具有特殊性，是規(guī)費義務(wù)人所取得的特殊經(jīng)濟利益或公權(quán)力因其特殊服務(wù)而所產(chǎn)生的支出[17]。正因為稅收與規(guī)費在這兩點上的區(qū)別，某一公物公眾使用是否收費的問題，也就相應(yīng)可以進行轉(zhuǎn)化：某一公物的使用費用應(yīng)當(dāng)由使用者自行負擔(dān)？還是應(yīng)該由政府通過財政進行支付，從而由全民的普遍性的稅收進行承擔(dān)？在這一問題的判斷上，我國臺灣地區(qū)有學(xué)者提出了個別化歸屬標準。所謂個別化歸屬，是指規(guī)費債務(wù)人通過支付規(guī)費，獲得了國家具體的某一特定給付，這種給付和一般國家任務(wù)不同，有利于規(guī)費義務(wù)人的個人利益[13]125。個別化歸屬從形式公平的角度，為公物的收費提供了一定標準。如果某項公物的使用屬于國家的一般任務(wù)，那么就應(yīng)該由稅收承擔(dān)，不應(yīng)該另外單獨征收使用費，反之，如果不屬于一般任務(wù)，而是歸屬于針對于具體個人的特別任務(wù)，那就應(yīng)該由使用者付費自行承擔(dān)。以個別化歸屬為基礎(chǔ)，綜合考慮可分性、排他性、國家的給付責(zé)任等因素，可以成為公物公眾使用收費標準體系建構(gòu)的一個重要思路。但仍然無法涵蓋收費標準的所有情況與方面。其原因之一在于，到底哪些屬于一般國家任務(wù)，哪些又不屬于，這是一個十分復(fù)雜的問題，牽扯許多相關(guān)因素；原因之二在于，單純的個別化歸屬標準，無法解決規(guī)費在價格調(diào)控機制上所發(fā)揮的巨大作用。endprint

有學(xué)者在研究美國收費公路定價機制的過程中，提出了一個W5基礎(chǔ)設(shè)施收益分析框架，對受益對象、受益范圍、受益時機、受益回收機制與受益定價水平進行具體分析，從而對特定設(shè)施服務(wù)的排他性、競爭性、政府投入的范圍與主體、當(dāng)期利益與遠期利益、成本回收方式、定價的經(jīng)濟性與公平性等問題進行衡量[18]。這個分析框架為公物使用收費標準問題帶來的啟示是，一項特定公物的收費與否及其定價，受到許多因素的綜合影響，而非簡單的單一標準判斷。如果試圖使用單一標準來進行衡量，不管該標準多么精巧，都難以完全契合復(fù)雜的公物實踐，無法實現(xiàn)多方因素的權(quán)衡。特別是在當(dāng)代，由于PPP模式的興起，公共設(shè)施投資與建設(shè)主體、產(chǎn)權(quán)主體、利用與經(jīng)營方式都日趨多元化，需要考慮的因素也日趨多元，簡單標準的弊端進一步凸顯。

三、判斷公眾使用收費問題的因素

公物收費的復(fù)雜性在于受到多種因素的影響，單一標準無法完全覆蓋，需要對重要的相關(guān)因素進行梳理，從而建立起一個綜合性的標準體系，方能恰當(dāng)?shù)姆从超F(xiàn)實，指導(dǎo)實踐。那么哪些因素需要納入考量？這些因素又該如何權(quán)衡？

（一）因素之一——需求的基本性

在現(xiàn)代行政上，公物和社會保障、社會救助、社會福利、補貼等共同構(gòu)成了給付行政的重要組成部分[19]。提供適當(dāng)?shù)墓锝o公眾使用，滿足公眾的需求，這是現(xiàn)代國家的應(yīng)有責(zé)任。然而公眾對于公物的需求十分巨大，也十分復(fù)雜，在類型、質(zhì)量、方式上存在著較大差異，如果全部由政府承擔(dān)，一方面會帶來巨大的財政負擔(dān)，另一方面也不利于公物供給的精細化與公平。以交通運輸設(shè)施為例，有人需要的僅僅是廉價、安全的基本運輸，比如公交、綠皮火車；有人需要的是更快速、舒適的方式，比如出租車、高鐵商務(wù)座。兩者都是正常的公共交通需求，但是從公共財政的角度，如果政府統(tǒng)一承擔(dān)，那么，要么標準過高，財政負擔(dān)過重；要么標準過低，使得部分需求沒有得到滿足。

因此，這就有必要區(qū)分基本需求與非基本需求。對于基本需求，由政府統(tǒng)一承擔(dān)，兜底保障，而對于非基本需求，則可以更多地交給市場，通過市場機制，放開價格，從而提供足夠的投資回報，吸引資金進入該領(lǐng)域進行建設(shè)。換言之，對于滿足基本需求的公物，應(yīng)當(dāng)免費使用或者低費使用；而對于非基本需求的公物，可以收費使用。從財稅法的角度，如此安排也可以解決公共負擔(dān)的公平性問題。如前所述，判斷一項事務(wù)應(yīng)該是由稅收負擔(dān)還是使用者付費負擔(dān)的依據(jù)是該項事務(wù)是否屬于國家的一般任務(wù)。而采取措施以創(chuàng)造條件使每個人都能夠采取必要行動來滿足自己的需求，在缺乏其他可能性的前提下，直接為公民提供某些基本需要，這就是現(xiàn)代國家需要承擔(dān)的給付任務(wù)[20] 。

這個因素在我國已經(jīng)得到普遍的認可，實踐中也多有體現(xiàn)，如《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》中就明確指出“創(chuàng)新公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格管理。清晰界定政府、企業(yè)和用戶的權(quán)利義務(wù)，區(qū)分基本和非基本需求……” 參見：《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》（2015年10月12日發(fā)布）第九項。。實踐中，在判斷此項因素時，有許多特征可以作為參考，如基本需求應(yīng)當(dāng)是為促進社會公平為需要，覆蓋占人口較大比重的中低收入人群，需求層次較低，價格彈性小，基礎(chǔ)性的生產(chǎn)生活物品等。而非基本需求的特征則主要是發(fā)揮市場機制作用提高資源配置效率，主要涉及高收入社會群體，需求層次較高，價格彈性大，高檔或者特殊的物品等[21]。

（二） 因素之二——資金來源

公物由于排他性弱，經(jīng)濟上的外部性強，物品提供者難以從中直接獲得足夠經(jīng)濟回報的特點，曾經(jīng)被許多經(jīng)濟學(xué)者認為難以由私人提供，其供給應(yīng)該主要是政府的職能。然而科斯早就在其論文中，用實證考察的方式，對上述觀點進行了反駁。燈塔是前述經(jīng)濟學(xué)學(xué)者們常用來作為公共物品只能由政府提供的代表性例子。但科斯通過考察發(fā)現(xiàn)，在英國的歷史實踐中，燈塔可以由私人提供，私人可以建造、管理、籌資、所有和處分燈塔，也可以收取使用費[22]。從經(jīng)濟學(xué)上，私人可以成為公共物品的供給主體。而對于那些存在排他性和競爭性的作為準公共物品的公物來說，就更是如此。

我國在計劃經(jīng)濟體制下，國家公權(quán)力介入社會生活的各個方面，對社會事業(yè)實行行政化供給體制，為社會提供了大量公物[23]。在這一階段公物供給實際上為國家所壟斷。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，多種所有制經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，單靠國家供給難以滿足人民群眾對于公物的旺盛需求。私有公物的存在，使得私人主體也可以參與公物供給，吸引社會資源加入，更好地滿足公眾的需求。而近些年來的中國社會實踐，已經(jīng)證明了社會資源在公共建設(shè)領(lǐng)域中所發(fā)揮出的巨大力量。

政府投資公物的目的是履行其公共職能，而作為理性經(jīng)濟人的社會資本投資建設(shè)公物，除了部分情況下的慈善目標外，更多的是希望從中獲得經(jīng)濟回報。因此針對公眾使用收費，是獲得回報的其中一個重要手段。在判斷收費與否及額度問題上，投資來源就是一個重要判斷因素。對于那些利用公共財政資金建設(shè)的公物，其免費與低收費的應(yīng)然性更高；反之，那些利用社會資本建設(shè)的公物，則存在更多的收費合理性。

這個因素在我國的現(xiàn)行規(guī)定中也有大量體現(xiàn)。如《國家發(fā)展改革委、財政部、國土資源部等關(guān)于整頓和規(guī)范游覽參觀點門票價格的通知》中規(guī)定，“對于依托國家自然資源或文化資源投資興建的游覽參觀點門票價格，實行政府定價或政府指導(dǎo)價；對于非依托國家自然資源和文化資源、由商業(yè)性投資興建的人造景觀門票價格實行市場調(diào)節(jié)價?！?參見：《國家發(fā)展改革委、財政部、國土資源部等關(guān)于整頓和規(guī)范游覽參觀點門票價格的通知》（2008年4月9日發(fā)布）第1條。《中華人民共和國公路法》《收費公路管理條例》等公路法律法規(guī)中也規(guī)定我國以免費公路為主，適當(dāng)發(fā)展收費公路。對于交通主管部門利用貸款或者向企業(yè)、個人集資建成的公路和經(jīng)濟組織投資建設(shè)的公路，可以予以收費；其他公路禁止收費 參見：《中華人民共和國公路法》（2016年11月7日發(fā)布）第58條、59條，《收費公路管理條例》（2004年9月13日發(fā)布）第3條、第4條。。endprint

（三） 因素之三——價格調(diào)控的合比例性

本文第一部分對收費公路節(jié)假日免費的情境進行了分析，展現(xiàn)了收費作為一種調(diào)控機制的重要性。但使用收費作為國有公物調(diào)控工具的前提是，其需要符合比例原則，這對三個方面提出了要求：恰當(dāng)性；必要性；相當(dāng)性，也就是狹義比例原則[24]。

恰當(dāng)性方面，要求收費能夠確實減少擁堵，有利于公共目的的實現(xiàn)。正如前文利用經(jīng)濟學(xué)工具分析的那樣，在存在可能的擁擠點的前提下，收費，確實可能有利于擁堵的減少。但這有幾個前提條件：其一，該公物需為準公共物品，而非純粹的公共物品。純粹的公共物品如國防，沒有競爭性[25]，也不存在擁擠點，對其進行收費不符合恰當(dāng)性的要求。其二，該公物需存在一定的供給不足，有擁擠可能。對于那些充分供給，甚至供大于求的公物，就不存在恰當(dāng)性。其三，該公物的需求與價格之間存在一個合理的關(guān)聯(lián)，也就是說需要具有一定的需求價格彈性。換言之，如果收費或價格上漲，消費者具有其他替代方案，或者可以選擇不消費，從而降低總的需求量[26]。如果不具有價格彈性，那就是所謂的剛性需求，比如像是空氣，即使價格再高，也必須消費，對其進行收費，無利于解決擁擠，只是增加消費者的負擔(dān)。

必要性方面，要求收費是所有調(diào)節(jié)機制中損害最小的一種。要解決公物利用的擁擠問題，收費只是其中一種方式，還有許多其他的手段。如統(tǒng)一提供，給每個人分配均等的產(chǎn)品；又或者是排隊。但這幾種方式均有其弊端，統(tǒng)一提供會導(dǎo)致有人消費不足，有人又消費過剩；而排隊作為一種分配機制又浪費了大量時間，增加了社會總成本[11]110-120。從實踐的角度來看，收費在一定條件下，的確是一種成本最小的方案。但在具體選擇時仍應(yīng)該注意考察其他方案的可行性，依據(jù)具體條件適用方案。

相當(dāng)性方面，要求收費所帶來的收益應(yīng)該大于其付出的代價。這里就必須考察收費的成本。作為公共物品或準公共物品的公物，本來排他性是比較弱的，這樣才方便大眾的自由使用，而為了收費，就必須人為的建立起排他性，將沒有繳費的人群排除在外，如在本來暢通無阻的公路上建立起收費站、對本來無邊無際的公園加上圍墻。這一方面增加了建設(shè)成本，另一方面也降低了使用效率。如果要利用收費作用公物使用的調(diào)控機制，就必須對其收益與成本進行仔細的權(quán)衡，只有在收益大于成本的前提下，方符合比例原則。

（四） 因素之四——自然公物還是人工公物

根據(jù)公物是保持自然的形態(tài)而被利用，還是由人之手予以加工后提供給公共之用，可以區(qū)別為自然公物與人工公物[27]。自然公物，是自然所賦予的特別的利益，它們應(yīng)該被給予所有人[7]484。依據(jù)公共信托理論，政府作為受托人，應(yīng)該管理、維護這些資源，但卻無權(quán)阻止公民享用這些自然瑰寶，更無權(quán)利用這些資源牟利。因此對于自然資源，原則上應(yīng)該予以免費，如以自然風(fēng)光為主的風(fēng)景名勝區(qū)。當(dāng)然，國家對于自然資源的保護有一定的成本，但這種成本不應(yīng)該由游覽者來承擔(dān)，而屬于一般行政任務(wù)。因為這種保護并不僅僅是為了游覽者，更是為了整體環(huán)境、為了子孫后代、為了全人類的利益。但需要注意的是，對于某些稀缺性較為嚴重，經(jīng)濟上的競爭性極強，某些個體的使用，將較大的減少資源總量，影響他人使用，從而破壞整體與個體公平的自然公物，不適用免費原則，應(yīng)該予以收費。礦產(chǎn)資源就是其中的典型。

而對于人工公物，上面集結(jié)了人類的建設(shè)，是由投資和勞動而產(chǎn)生。對于這些公物，存在著投資成本回收與收益問題，因此相對于自然公物，具有更高的可收費性。特別是利用社會資本投資建設(shè)的人工公物，如那些非依托國家自然資源和文化資源、由商業(yè)性投資興建的人造景觀，可以以營利為目的進行收費。而國家投資的人工公物，也可能因為特別負擔(dān)，而需要由使用者付費以回收成本、填補行政開支。

（五） 因素之五——公物的使用習(xí)慣

物權(quán)領(lǐng)域的法律規(guī)范具有一定的固有法特點，需要對本國社會生活中的習(xí)慣傳統(tǒng)進行尊重[28]。公物法雖然與私法的物權(quán)法有一定區(qū)別，但在這點上，同樣如此。公物的使用規(guī)則在不與制定法沖突的情況下，一般應(yīng)當(dāng)尊重習(xí)慣，因為這些約定俗成的習(xí)俗，也就對大陸法系所謂公物“供公眾一般使用”[29]的具體方式和本質(zhì)進行了描述。這種對習(xí)慣的遵循在英美法系中同樣多有體現(xiàn)[30]。從經(jīng)濟學(xué)的角度看，這些習(xí)俗，也可以降低執(zhí)行、遵守與監(jiān)督的成本，在一定條件下，實現(xiàn)社群自主治理。這也是解決“公地悲劇”一種可選方式[31]。進一步來說，對于公物的習(xí)俗還與財富分配規(guī)則的道德認知與體驗有關(guān)，展現(xiàn)了一定意義上的道德義務(wù)[32]，與倫理說服力。

因此公物的傳統(tǒng)使用習(xí)慣，也是判斷收費與否及額度的一個重要因素。對于那些傳統(tǒng)上就免費提供給公眾自由使用的公物，在新設(shè)收費時必須特別慎重，如果確因設(shè)施建設(shè)、擁擠調(diào)控等原因，需要收費的，也應(yīng)當(dāng)對當(dāng)?shù)鼐用竦牧?xí)慣使用進行一定的特殊安排或補貼。

（六） 因素之六——受益的對象、范圍與時機

一項公物，其公共性越強，排他性越弱，使用的人群越廣，受益的范圍越大，有著越長期的積極效應(yīng)，那么其就越可能屬于行政的一般任務(wù)，有理由由公共稅收來負擔(dān)，也就是使用免費。如一些屬于基礎(chǔ)設(shè)施的公物，特別是在教育、文化領(lǐng)域，其覆蓋的人群較多，帶來的社會受益也不僅僅局限于使用者，而是將由全社會長期共享，也因此應(yīng)該由公共財政給予更多的補貼，減少使用者的付費。

反過來說，如果一項公物，其使用人群的范圍異常特定，具有一定的封閉性，影響也僅在當(dāng)下，那么其個別化特征也就更強，有更多的理由由使用者付費。但在具體判斷公物的公共性時，我們需要注意，任何一項公物，其使用和輻射的范圍是一定的。比如一個小型公共圖書館，其主要使用人群當(dāng)然是周邊的居民，具有一定地域性，但是不能因此就得出其公共性較弱，可以收費的結(jié)論。其公共性，應(yīng)該體現(xiàn)在是否開放，是否公眾都有直接使用的權(quán)利上，而不在于實際使用的人群是哪些。某種程度上來說，一項公物，既然有“公眾使用”的職能，提供給了公眾使用，基礎(chǔ)的公共性就已經(jīng)得到了滿足。endprint

（七）因素之七——自愿的意思表示

自愿的意思表示在一定條件下也可以成為確定收費標準的一個有效因素。如美國一些博物館采用門票自愿制，以大都會博物館（The Metropolitan Museum of Art）為例，官方提供了一個推薦門票價格，但并不強制，具體金額由參觀者自愿決定，可多可少。 參見：大都會博物館官方購票網(wǎng)頁[EB/OL].[2017-05-06].http：//www.metmuseum.org/visit/buy-tickets.這樣的制度，一定程度上平衡了高低收入者的不同需求，方便大家量力而出，在力所能及范圍內(nèi)支持公物建設(shè)，有利于實質(zhì)公平。雖然其也有過于依靠支付人自我道德約束等弊端，但值得在特定條件下適用。

另外自愿表示還有一層意思是，對于那些非國有投資建設(shè)的本應(yīng)可以收費的公物，出于所有權(quán)人的自愿，可以免費供公眾使用。比如非國有博物館，自愿接受公眾的免費參觀。前述的大都會博物館，從公眾的角度來說是自愿付費，而從博物館的角度來說，實際上也是其自愿免除了參觀者的強制性付費義務(wù)。這種公物所有權(quán)人自愿的慈善性的捐贈，也是一個考量因素。

（八）各因素的綜合權(quán)衡

通過上述分析，可以看出，這幾個因素對于公物收費與否及其定價均有較為重要的影響。在判斷公物公眾使用收費問題時，單一的因素可能成為關(guān)鍵考量，但無法作為唯一的標準。它們相互關(guān)聯(lián)，重要性與發(fā)揮的功能也各不相同，應(yīng)該綜合權(quán)衡，讓不同的因素在特定條件下發(fā)揮作用。

需求的基本性是最重要也是最根本的考量因素，某種程度上可以說是一項“帝王條款”。這是因為公物攸關(guān)公民基本權(quán)利的實現(xiàn)，也是一個現(xiàn)代政府基本給付行政任務(wù)的體現(xiàn)，進而與人性尊嚴理念關(guān)聯(lián)[33]。如果一項公物的使用屬于基本需求，那就應(yīng)該免費或者低收費。當(dāng)然，這并非排斥市場主動提供一部分收費產(chǎn)品，但不管市場如何反饋，政府都應(yīng)該提供兜底，保證低收入人群可以獲得足量的供應(yīng)。因此該項因素嚴格來說指的并不是基本需求就一定要免費，而應(yīng)該這樣描述：如果一項公物屬于基本需求，但政府應(yīng)該保證人民可以獲得足量的免費或者低收費使用機會，即使市場可能提供其他的收費選項。

資金來源是也一個判斷收費問題的關(guān)鍵因素，在許多情況下，更是主要因素。社會投資主體不像政府，沒有免費供給公物的義務(wù)，其投資公物建設(shè)，是基于市場逐利。收費是投資者的權(quán)利，如果要求免費，會產(chǎn)生對私人財產(chǎn)權(quán)的限制問題，這需要以正當(dāng)理由為依據(jù)，且應(yīng)當(dāng)符合法律保留原則。因此社會投資的公物，應(yīng)該允許收費，除非有法律的強制規(guī)定或捐贈、協(xié)議等自愿的意思表示；國家投資的，則不應(yīng)以營利為目的，應(yīng)該免費，除非有其他因素給予的合理收費理由。

平衡供需，調(diào)控擁擠是國有公物收費的一個可能理由，但必須考慮到合比例性的因素，因為行政機關(guān)的行為都必須受到比例原則的約束，收費也不例外。而自然公物還是人工公物；受益的對象、范圍與時機；物的使用習(xí)慣；自愿的意思表示，這些因素，在具體情況下也需要被相應(yīng)考慮。

四、新標準體系下的收費類型

在上述幾個因素的影響下，公物公眾使用的收費可以進行進一步的類型化處理。按照定價方式，可以包括如下幾種：免費；成本性收費；效率性收費；營利性收費；混合性收費。

（一）免費

免費是指公眾使用公物不需要支付任何費用，或者僅需支付象征性費用。免費使用的公物最能體現(xiàn)出公物的公共性，結(jié)合前述的幾個因素，具有如下類型的公物應(yīng)當(dāng)予以免費使用：

其一，國家投資的，屬于基本需求的公物。對于這部分的公物，應(yīng)當(dāng)保障有充足的免費供給。這是需求的基本性這一“帝王條款”的體現(xiàn)。

其二，自然公物。像礦產(chǎn)資源這樣具有嚴重稀缺性的自然公物，或著是存在嚴重擁擠性以至于需要調(diào)控供需的自然公物除外。需要注意的是，根據(jù)公共信托理論與我國憲法，自然公物屬于全民所有，因此理論上都是國有公物，不存在私人投資一說。實際中，可能因為特許等方式，私人取得了這些自然公物的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)。但即使如此，依據(jù)公共信托理論，政府的轉(zhuǎn)讓或特許行為，不得損害公物上原有的公共利益[6]，因此也不能損害公眾原有的免費使用權(quán)。私人即使收費，也只能針對其所投資建設(shè)的人工公物部分進行收費，而不得針對自然公物的部分。

其三，從供需調(diào)控的角度，某些國有公物可以找到收費的正當(dāng)性理由，但如果存在如下條件，應(yīng)該免費使用：屬于經(jīng)濟學(xué)意義上的純公共物品的；供給充分不存在稀缺性或擁堵的；不具有價格彈性，屬于剛性需求的；存在排隊等更適合的替代分配方案的；排除他人使用較為困難，收費成本較高，帶來的效率損失高于其所能帶來收益的。

其四，依據(jù)傳統(tǒng)習(xí)慣、自愿的意思表示等原因，而應(yīng)該免費的其他公物。其中很常見的一類就是，私人博物館、圖書館等設(shè)施的設(shè)立者，出于一定的慈善目的，建立設(shè)施，同時國家財政也給予一定的適當(dāng)補貼。在此情況下，依據(jù)投資人自愿，可以予以免費使用。比如《博物館條例》中就規(guī)定，國家鼓勵博物館向公眾免費開放，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)對向公眾免費開放的博物館（包括非國有博物館）給予必要的經(jīng)費支持 參見：《博物館條例》（2015年 2月9日發(fā)布）第2條、第33條。。

有一種情況值得注意，那就是象征性收費。某些公物，由于習(xí)慣、具體法律規(guī)定等因素的影響，可能仍然收取少量的費用，如果這種費用的額度不會對公眾使用公物造成實質(zhì)性的阻礙，那就也應(yīng)該屬于免費。但這種實質(zhì)性阻礙的判斷，不應(yīng)該以平均收入水平為判斷，而應(yīng)該以低收入人群的收入水平為基準，且整體來說，應(yīng)該減少象征性收費的使用，以完全免費為主。

（二）成本性收費

成本性收費，是指不以營利為目的，主要是為了彌補公物相關(guān)開支而收取的費用。這種收費的依據(jù)主要是基于平等原則，當(dāng)一項國家資源的使用僅有利于特定的個人或群體時，其費用不應(yīng)當(dāng)由全民負擔(dān)，而應(yīng)該有特定人或群體自行承擔(dān)[34]，通過向其收取費用，填補該項公物使用的成本。endprint

成本性收費額度的具體標準應(yīng)當(dāng)適用費用抵償原則（又稱為費用填補原則、費用涵蓋原則）與對等原則（又稱為等價原則）[35]。費用抵償原則強調(diào)的是，收取的費用應(yīng)該用于抵扣支出的行政開支，不能過高，也不應(yīng)過低。過低的話，使該項公物成為一般財政的負擔(dān)，對全體納稅人不公平；但同時，也不能過高，這會將公物用于營利或為其他項目集資，是對使用人的不公平。而對等原則是指，應(yīng)該以提供的給付的價值，作為收益負擔(dān)額度的基準[16]49。換言之，就是公眾使用公物所獲得的價值，應(yīng)該與其所支付的費用對等。這兩個原則共同作用，可以為填補性收費的額度劃定一個范圍，費用抵償原則是從總的行政支出角度進行衡量，而對等原則，則可以直接對個體案例進行判斷。

另外值得注意的是所謂“成本回收”原則。有人認為，成本回收原則就是費用填補原則[36]，但也有學(xué)者通過對我國臺灣地區(qū)“規(guī)費法”的立法理由進行分析，指出了成本回收原則的一些特殊之處。其認為，我國臺灣地區(qū)“規(guī)費法”第十條第一項規(guī)定行政規(guī)費“依直接材 （物） 料、人工及其他成本，并審酌間接費用定之”，這是對于費用填補原則的描述，而該條第二項所說的使用規(guī)費“依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關(guān)成本，并考量市場因素定之”則指的是成本回收原則，是一種針對規(guī)費類型不同，所提出的更精細的要求[13]165-166。這種思路有一定合理性。對于像房產(chǎn)登記和房產(chǎn)證辦理這樣的行政服務(wù)，可以通過計算物料、人工等方式，較為便捷的計算出費用填補的額度；而公物的使用成本，卻難以如此計算，因為公物成本很大一部分來源公物的建設(shè)費用，這部分費用需要通過長期運營方可回收。因此比起“費用填補”這一說法，“成本回收”的確更為精確。不過從基本理念上來看，成本回收原則更多的是費用填補原則的一項具體描述，兩者之間并無本質(zhì)區(qū)別。

適用成本性收費的條件有三個：其一，必須是國家投資的公物，這是因為成本性收費是一種非營利收費，是用以填補行政成本；其二，必須是非基本需求，基本需求的公物使用應(yīng)當(dāng)免費；其三，不存在其他如習(xí)慣、自愿等需要免費使用的因素；其四，不存在嚴重的稀缺性或擁擠性，否則可能需要適用效率性收費。

（三）效率性收費

相比于免費，成本性收費具有一定的供需調(diào)節(jié)能力，但有限，這與其定價機制有關(guān)。雖然在成本回收原則中需要考量市場因素，但其基本出發(fā)點仍然在于以市場為參考核算公物的供給成本，而非供需關(guān)系。不從供需入手決定定價，就難以把握供需的平衡，無法恰當(dāng)?shù)慕鉀Q擁堵問題。

在前述圖2的基礎(chǔ)上，進一步推導(dǎo)出圖3作為例子。P2點是邊際成本與需求曲線的平衡點，成本性收費的定價與P2不一定吻合。如果高于P2，將導(dǎo)致需求不足，造成淺色陰影部分的效率損失；如果低于P2，又可能需求過剩，產(chǎn)生擁擠，造成深色陰影部分的效率損失。為了防止此種情況的出現(xiàn)，就有必要對某些公物收費定價方式進行調(diào)整。

效率性收費也就應(yīng)運而生，其含義是，公眾使用費用的定價不是簡單按照成本來計算，而是按照供需關(guān)系，使定價處于一個邊際成本與收益平衡的點上。適用效率性收費的公物，需要滿足的條件在其他方面都與成本性收費相同，唯一的不同點就是，該項公物的稀缺性和擁擠性更為嚴重，以至于從比例原則的角度，有必要變動其定價，使得收費的主要目的發(fā)生了轉(zhuǎn)變。成本性收費中主要以補償特別支出為目的[37]，而效率性收費更多的是作為一種宏觀調(diào)控的手段，旨在提高公物的整體使用效率[38]。不過需要注意的是，即使主要目的發(fā)生了轉(zhuǎn)變，但其仍然是非營利性的，是以公共利益為其目標。

效率性收費中有一個難點問題，就是如何判斷邊際成本與收益平衡的點。市場機制是其中一種方式。放開公物的供給市場，讓其他主體一起參與公物建設(shè)與收費，在追求效用最大化的消費者和追求利潤最大化的廠商之間，最終會在所有市場上自發(fā)的建立起一般均衡[26]34。但不幸的是，經(jīng)濟學(xué)上幾種典型的“市場失靈”情境也在公物領(lǐng)域中體現(xiàn)得尤為明顯：部分公物由于投資規(guī)模大，供給主體單一，具有一定自然壟斷屬性；擁堵造成的效率損失則屬于典型的負外部性；大量的公物屬于純粹的公共產(chǎn)品，不具有競爭性；公物使用由于對象范圍廣大，信息交換的成本也相對較高。

所以，在效率性收費定價上，市場機制可以發(fā)揮重要作用，但是遠不是萬能的。還有兩種方式，也可以作為效率性收費定價的可選途徑。第一種是行政主體直接收集信息，進行綜合判斷，從而定價。這種方式，其實就是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時代常見的定價方式。我國改革開放的歷史，已經(jīng)充分證明了計劃經(jīng)濟相對于市場經(jīng)濟的弊端，但是卻不能“一棍子打死”，完全否定在特定領(lǐng)域中行政直接進行資源分配的合理性。特別是大數(shù)據(jù)時代下，行政機關(guān)掌握有巨量的信息，具有在一定條件下直接進行效率性分配的能力。比如在交通領(lǐng)域中，隨著技術(shù)發(fā)展，交通主管部門已經(jīng)可以掌握各道路實時交通流量情況，其對利用的擁堵情況的判斷，將比市場更加迅速，也更加有效。

第二種方式是超越市場與政府的二元劃分，通過社群自治的方式，來確定公物收費的標準。這種方式來源于埃莉諾·奧斯特諾姆（Elinor Osttrom）所提出的多中心治理理論，她通過實證考察和分析發(fā)現(xiàn)，許多有很多社群的資源使用者，在相互信任的基礎(chǔ)上，通過設(shè)計持續(xù)性的合作機制來自主治理，通過對它們的制度分析，破除了“公共”與“私人”、“國家”與“市場”之間的二元理解[39]。其中的許多混合制度，被實踐證明具有良好的效果，甚至在一些情況下遠遠好于行政部門通過專家進行設(shè)計后的制度安排。在特定條件下，社群可以通過其自身的自主治理，來合理決定定價。對于一些主要由當(dāng)?shù)鼐用裨谛》秶鷥?nèi)共享的公物，尤為如此（比如奧斯特諾姆所考察的那些“公共池塘資源”實例 所謂的公共池塘資源是指那些排他性弱，但又有一定競爭性的資源。（參見：埃莉諾·奧斯特諾姆，羅伊加·德納，詹姆斯·沃克.規(guī)則、博弈與公共池塘資源[M].王巧玲，任睿，譯.西安：陜西出版集團，陜西人民出版社，2011：5.））。對于這些公物而言，當(dāng)?shù)厣缛旱木用袷侵饕膶嶋H使用者，對整個資源的狀態(tài)有著更加充分的信息，他們又與這些資源的利用存在著最密切的利益聯(lián)系，擁有強大的動力去改善公共池塘資源的利用狀態(tài)。因此在特定機制下，通過多次博弈，社群自治有可能通過合理定價，實現(xiàn)均衡，打破哈丁所謂的“公地悲劇”效應(yīng)[40]。endprint

（四）營利性收費

營利性收費，是指公物的收費以獲利為目標，而定價上不僅能收回成本，還能獲得一定的投資回報。這主要針對的是非國家投資的公物。作為市場主體，其投資建設(shè)公物的主要目的是追求經(jīng)濟回報，收費是其中的重要一環(huán)，因此也就自然而然地在收費定價上需要盈利空間。對于這樣的一種收費，實踐中多有將其稱為“市場調(diào)節(jié)價” 參見：《國家發(fā)展改革委、財政部、國土資源部等關(guān)于整頓和規(guī)范游覽參觀點門票價格的通知》（2008年4月9日發(fā)布）第1條。。在此之所以使用“營利性”這一個概念，而非“市場性”，有兩個原因。第一，效率性收費屬于非營利目的，但其同樣需要考慮市場性因素；第二，營利性收費以市場考量為主，但并非是純粹的市場機制，受到了價格控制等行政調(diào)控手段的影響。

行政調(diào)控手段在營利性收費的公物中是十分必要的。一方面，因為公物的利潤水平不均衡，偏遠地區(qū)成本高，收益小，如果完全交給市場競爭，這些地區(qū)的利潤較低，公物供應(yīng)量也會不斷下降。為了維持公共服務(wù)的均衡，保障充分的公物供應(yīng)，讓無論在哪里，無論當(dāng)?shù)匦枨罅坑卸嗌伲伎梢浴耙话撮_關(guān)就有電，一打電話就有救護車”，就必須進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)控，實現(xiàn)交叉補貼，讓經(jīng)營者利用高利潤地區(qū)的業(yè)務(wù)利潤補貼低利潤地區(qū)，在維持總體收益的同時，保證供應(yīng)的普遍性與持續(xù)性[41]。

另一方面，某些公物領(lǐng)域，如公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施，有一定的自然壟斷性，容易因為壟斷引發(fā)競爭不足，市場失衡。這需要行政的主動調(diào)控，引入競爭，保障服務(wù)質(zhì)量，確保定價的合理。比如在水資源領(lǐng)域中，由于水管等設(shè)施建設(shè)的長期性，自然壟斷特征十分嚴重，英國采用了被稱之為“標尺”競爭體系的方式來進行調(diào)控。英國水務(wù)行業(yè)由區(qū)域性的獨立自然壟斷企業(yè)組成，英國水務(wù)總長（DGWS）是行業(yè)的監(jiān)管者，其設(shè)定水價的上升幅度不能超過零售物價指數(shù)RPI加上一個K值。而每一個公司的K值并不和其自身成本相關(guān)，而是與該產(chǎn)業(yè)最有效率的企業(yè)成本相關(guān)。如此一來，雖然各水務(wù)企業(yè)在當(dāng)?shù)乜赡苋匀皇亲匀粔艛啵菂s通過K值這一個標尺，加入了整體的競爭之中。這樣，DGWS也使得在確保水務(wù)公司能夠獲得“合理”的資本回報，滿足正常的運行的同時，提高、改善效率并保護消費者[42]。

最后，在營利性收費定價的判斷中，還應(yīng)該注意到，收費并非是獲得經(jīng)濟回報的唯一方式，因此在評估定價時，應(yīng)該綜合判斷公物項目的營收狀況，而不是將所有的營收壓力都堆積在對公眾收費上。在中國，特別具有典型性的例子就是，一些商業(yè)項目的開發(fā)商，也承接了周邊部分公共設(shè)施的建設(shè)。公共設(shè)施的興建帶來了周邊土地的增值。開發(fā)商從土地增值中獲利可能遠高于公眾直接使用公共設(shè)施所支付的費用。這些因素都應(yīng)該整體納入公物項目的財務(wù)考量中。

（五）混合性收費

現(xiàn)實中的公物，往往都并不是如前幾種狀況中所描述的那么單一，具有高度的復(fù)雜性。常常好幾種特征復(fù)合在一起，這時候就會產(chǎn)生混合型收費的問題。這些混合可能存在如下情況：

其一，PPP模式下的公私共同投資。所謂的PPP，按照我國財政部給予的定義，是指在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化 參見：《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（2014年9月23日發(fā)布）第1條。。從這個定義上來說，其需要通過收費來營利。但PPP模式下的實踐方式異常復(fù)雜，在具體判斷時，必須進行針對性的分析，比如在外圍建設(shè)方式中，民營主體擴建政府擁有的基礎(chǔ)設(shè)施，僅對擴建部分擁有所有權(quán)，但是可以經(jīng)營整個基礎(chǔ)設(shè)施，并向用戶收費[12]246。那么在這種模式下，公物上同時存在著公共投資與私人投資，那么在判斷收費標準時也應(yīng)該分別核算。更復(fù)雜的是，許多模式下，公共投資部分與私人投資部分并不像外圍建設(shè)中這樣界限分明，是通過復(fù)雜的經(jīng)營與金融模式糅合在一起[43]，這時候就需要把握一個基本原則——該項目中有多少資金是由公共財政負擔(dān)的。對于公共財政投入的部分，應(yīng)該采用免費、成本性收費或效率性收費的方式，應(yīng)該從營利性收費的定價計算中去除，不應(yīng)該成為營利的理由。

其二，具有擁擠性、稀缺性的資源與不具有擁擠性、稀缺性資源的混合。這種混合，可能是空間上的混合，比如一個風(fēng)景名勝區(qū)，大部分地方門可羅雀，無人問津，但是某一特定景點人滿為患；也可能是時間上的混合，比如一個體育館，平時空空蕩蕩，鍛煉的人很少，但有活動時，人山人海，擁擠異常。對于這種空間和時間上的混合，就應(yīng)該區(qū)分地段和時段，進行分別定價，僅對擁擠部分，進行效率性收費。

其三，基本需求與非基本需求的混合。實踐中，往往一個公物上，可能同時承載了基本需求與非基本需求，比如列車，在上面設(shè)立有硬座，為群眾出行提供相對基本的保障；也設(shè)立有軟臥，舒適高端，滿足的就不再僅僅是基本出行的需求。對于這硬座與軟臥，就有必要按照不同機制，分別定價。整體來說，需求越基本，政府就應(yīng)該通過一般財政給予更多補貼，收費就應(yīng)該越低。當(dāng)一項需求基本到對公民基本權(quán)利產(chǎn)生直接影響時，那就應(yīng)該完全免費。

其四，自然公物與人工公物的混合。有一些公物具有一定的復(fù)合性，比如在原有的自然景觀基礎(chǔ)上，建設(shè)了一定的服務(wù)與保障設(shè)施，如道路、餐飲住宿設(shè)施、娛樂設(shè)施等，形成了人工公物與自然公物的結(jié)合。兩部分的收費標準應(yīng)該依據(jù)各自的特點分別計算。

五、結(jié)語——公物公眾使用收費標準的立法完善

通過對公物公眾使用收費標準與類型的精細化研究，已經(jīng)可以在理論上對“哪些公物需要收費？”“各自該收多少？”問題得出結(jié)論。但收費是一種課以人民的公法上的金錢給付負擔(dān)，本質(zhì)上屬于對人民自由及財產(chǎn)權(quán)的限制，應(yīng)當(dāng)適用法律保留原則[36]147-149。因此公物收費問題最終也需要通過立法的完善，獲得法律確認。實踐中的公物類型龐雜，豐富多樣，因此公物收費標準的立法也宜采用一般法與特別法相配套的方式進行。endprint

一般法方面，未來如果制定“公物管理法”“公共設(shè)施法”或“行政收費法”這樣的相對基本法，可以在其中規(guī)定公眾使用收費的基本原則與規(guī)則，主要內(nèi)容包括上述討論的五種收費類型及其適用條件與定價方法。應(yīng)當(dāng)建立起公物公眾使用收費標準體系的基本框架，并對一些重要規(guī)則進行明文規(guī)定，如：“公眾可以免費使用國家投資的基本需求型公物以及非擁擠性和非稀缺性的自然公物”；“國有公物收費不應(yīng)以營利為目的，對于一般公物，以彌補行政成本為限；對于具有稀缺性和擁擠性的公物，可以在比例原則的范圍內(nèi)，將收費作為宏觀調(diào)控的工具”；“社會投資的公物可以通過收取公眾使用費營利”；“公私合作建設(shè)的公物，可以收取使用費，作為社會資本投資的回報。但公共財政投資的份額應(yīng)該單獨計算，其不應(yīng)作為營利性收費的依據(jù)”等。需要注意的是，現(xiàn)階段“公物”只是我國的學(xué)理概念，而非實定法概念，因此在具體立法時，可使用“公共設(shè)施”“自然資源”等詞，以符合我國現(xiàn)有立法體系的用語。

特別法方面，則由《公路法》、《博物館條例》、《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等針對特定領(lǐng)域公物進行調(diào)整的單行法中的公眾使用收費條款組成。傳統(tǒng)意義上的法律保留中的“法律”限于由民意代表機關(guān)制定的狹義法律。但隨著時代的發(fā)展，行政權(quán)特別是行政立法不斷膨脹，法律保留中所指法律也逐漸包括了“條例”這樣的行政立法[44]?，F(xiàn)行法需要依據(jù)法理進行系統(tǒng)性的梳理，有些法律基本符合法理要求，應(yīng)當(dāng)予以肯定并保留，如《博物館條例》，其規(guī)定了國家鼓勵博物館免費開放，政府給予必要的經(jīng)費支持，未予以免費的，收費應(yīng)該依據(jù)國家標準予以定價 參見：《博物館條例》（2015年2月9日發(fā)布）第33條。；有些法律則存在不妥之處，應(yīng)該通過立法程序予以修訂，如《風(fēng)景名勝區(qū)條例》中，將收費變成了一般原則 參見：《風(fēng)景名勝區(qū)條例》（2016年2月6日發(fā)布）第37條。，公眾權(quán)益的折損十分嚴重；還有些公物領(lǐng)域，現(xiàn)尚無單行立法，存在一些空白，對于這些公物，如果需要收費的，應(yīng)該盡早制定單行法，以滿足法律保留原則的需要。ML

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