地方治理視域下高新園區(qū)可持續(xù)發(fā)展探析
——以廣州天河科技園為例

[1. 中山大學(xué)新華學(xué)院 廣州 510520；2. 廣東宜通世紀(jì)科技股份有限公司 廣州 510665]

引言

從亞當(dāng)?斯密到凱恩斯，無論是“市場看不見的手”還是“多元的能動(dòng)政府”，都共同引領(lǐng)著經(jīng)濟(jì)向前?，F(xiàn)代政府不是獨(dú)唱，市場經(jīng)濟(jì)也不是獨(dú)舞，他們彼此需要，共同演繹。自改革開放以來，中國產(chǎn)業(yè)園區(qū)已走過30余年歷程，既有政府主導(dǎo)與服務(wù)，又有市場運(yùn)作，給中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化進(jìn)程帶來了極大增長，其中高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為國家“火炬計(jì)劃”的重要力量，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬歇爾和克魯格曼，提出外部經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)集群、國家干預(yù)與調(diào)控，認(rèn)為這是“市場與政府”共同作用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念。政治學(xué)家歐文?休斯與經(jīng)濟(jì)學(xué)家們也能達(dá)成共識(shí)，他們都強(qiáng)調(diào)以市場為導(dǎo)向的“治理”，然而治理的主要目的正是為了彌補(bǔ)市場在資源配置中的失效或不足。

國務(wù)院總理李克強(qiáng)在2015年1月19日主持召開的國務(wù)院第四次全體會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)深度調(diào)整、復(fù)蘇艱難，我國發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，正處于爬坡過坎、攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵時(shí)期。面對(duì)目前經(jīng)濟(jì)增速放緩的態(tài)勢(shì)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為產(chǎn)業(yè)集群的載體，面臨要素成本上升、資源環(huán)境壓力增大、比較優(yōu)勢(shì)衰減、企業(yè)盈利能力下降等問題。產(chǎn)業(yè)園區(qū)如何適應(yīng)新常態(tài)？如何可持續(xù)發(fā)展？是政府與企業(yè)需共同面對(duì)的問題。本文站在地方治理的角度，以位于廣州天河區(qū)且受廣州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)天河科技園管理委員會(huì)管轄的天河科技園（包括天河軟件園、智慧城）為例，通過調(diào)查了解園區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r，發(fā)現(xiàn)其存在的問題，提出園區(qū)可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策，以期為地方政府決策和園區(qū)企業(yè)發(fā)展提供參考。

一、地方治理：解讀高新園區(qū)可持續(xù)發(fā)展的新視角

（一）地方治理：理論、治理動(dòng)因與治理模式

治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一詹姆斯?N?羅西瑙[1]將治理定義為一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，治理的本意是服務(wù)。 俞可平等[2]提出治理是在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾需要，強(qiáng)調(diào)治理不是一整套規(guī)則，不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；治理不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門。

地方治理理論是隨著地方政府不斷調(diào)整自身職能，不斷突顯其作用而興起的。Agranoff R and McGuire M[3]提出地方治理是各種結(jié)構(gòu)和過程相互影響及其他參與者的網(wǎng)絡(luò)機(jī)制所構(gòu)成。孫柏瑛[4]認(rèn)為當(dāng)代地方治理是在一定的貼近公民生活的多層次復(fù)合的地理空間內(nèi)，依托于政府組織、民營組織、社會(huì)組織和民間的公民組織等各種組織的網(wǎng)絡(luò)體系，共同完成和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和社會(huì)事務(wù)管理的過程。

地方政府治理是在治理理論指導(dǎo)下，地方政府如何通過改革和創(chuàng)新來建設(shè)服務(wù)型政府。

地方政府治理動(dòng)因，一方面源于政治職能，另一方面源于其經(jīng)濟(jì)職能[5]。政治職能體現(xiàn)在制度供給和公共產(chǎn)品供給，政府提供制度保障，使某一區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)專業(yè)化、集成化；同時(shí)，高新園區(qū)的形成和維系是需要得到政府制度保障。地方政府站在公共產(chǎn)品提供者立場，對(duì)涉及本地全局性、長遠(yuǎn)性的公共利益或公共事務(wù)進(jìn)行管控與協(xié)調(diào)。經(jīng)濟(jì)職能體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，繁榮地方經(jīng)濟(jì)。地方政府對(duì)高新園區(qū)各生產(chǎn)要素的配置進(jìn)行高效調(diào)控，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)功能布局，挖掘產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿?，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率。

地方政府治理模式，一般為服務(wù)型和引導(dǎo)型[6]。作為服務(wù)型政府，政府并不是唯一社會(huì)治理者，而是多元治理主體中的一員。高新園區(qū)作為以經(jīng)濟(jì)為主體的治理，希望讓更多的治理主體參與到治理網(wǎng)絡(luò)中來，構(gòu)建政府、市場、社會(huì)的三維框架下的多中心治理。作為引導(dǎo)型政府，本文傾向于經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)，即經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管，落實(shí)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)等，調(diào)控當(dāng)?shù)刭Y源配置，培育當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化等。深層次來說，這是“善治”政府，善治讓政府與其他部門和公民成為伙伴關(guān)系，是人們期望的管理模式。

因此，地方治理的主體范疇要大于地方政府治理，孫柏瑛強(qiáng)調(diào)構(gòu)建“多中心”的地方治理結(jié)構(gòu)正為高新園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展提供了新視角。

（二）高新園區(qū)：產(chǎn)業(yè)集群的載體

高新園區(qū)，是高科技產(chǎn)業(yè)的聚集。產(chǎn)業(yè)聚集，即產(chǎn)業(yè)集群，由美國戰(zhàn)略管理學(xué)家邁克爾?波特引入[7～8]，指在特定區(qū)域內(nèi)有交互關(guān)聯(lián)性的企業(yè)，以彼此的共同性和互補(bǔ)性相聯(lián)結(jié)的現(xiàn)象，是產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的聚集形式。波特認(rèn)為產(chǎn)業(yè)的地理集中是競爭而致，集聚有利于提升產(chǎn)業(yè)競爭力和國家競爭力。他將影響地方產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢(shì)的因素歸納為需求條件、要素條件、相關(guān)和支持性產(chǎn)業(yè)、企業(yè)戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)和競爭對(duì)手，以及政府和機(jī)會(huì)的作用。波特認(rèn)為這六個(gè)因素的相互影響，產(chǎn)生了產(chǎn)業(yè)的一個(gè)動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，該動(dòng)態(tài)系統(tǒng)逐漸成為產(chǎn)業(yè)集群，產(chǎn)業(yè)集群進(jìn)而營造一個(gè)激勵(lì)創(chuàng)新的競爭環(huán)境，使產(chǎn)業(yè)集群自身得以良好循環(huán)發(fā)展。

（三）可持續(xù)發(fā)展：機(jī)遇與挑戰(zhàn)

可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)理論，可以從經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)學(xué)、人口學(xué)、地理學(xué)四個(gè)方面進(jìn)行展開?；诋a(chǎn)業(yè)集群這種新型的產(chǎn)業(yè)組織形式，現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度進(jìn)行解釋。

首先，從增長極理論來看，法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗朗索瓦?佩魯首次提出增長極理論，該理論出發(fā)點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)增長不平衡性[9]。在一定時(shí)期，經(jīng)濟(jì)增長往往會(huì)相對(duì)集中于一些主導(dǎo)部門和創(chuàng)新企業(yè)，然后波及到其他部門和企業(yè)。增長極將對(duì)周圍地區(qū)資金、人才、技術(shù)、產(chǎn)品產(chǎn)生吸引力，利于地方政府培育優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)群；同時(shí)，增長極又具有一定擴(kuò)散效應(yīng)，通過產(chǎn)品、資本、人才、信息的流動(dòng)，把經(jīng)濟(jì)動(dòng)力與創(chuàng)新成果傳導(dǎo)至更廣大的腹地，即產(chǎn)生多園區(qū)，形成空間上和效益上更大的產(chǎn)業(yè)集群，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長。

其次，從內(nèi)生增長理論來看，一個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)想要產(chǎn)生持續(xù)的增長，就必須克服回報(bào)遞減趨勢(shì)，尋找一個(gè)持續(xù)的發(fā)動(dòng)機(jī)，而這個(gè)發(fā)動(dòng)機(jī)應(yīng)該是知識(shí)和信息技術(shù)，知識(shí)經(jīng)濟(jì)將是未來人類的可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，對(duì)于產(chǎn)業(yè)集群來說，就是構(gòu)建完整的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)鏈。

再者，從增長極限理論來看，美國學(xué)習(xí)型組織之父德內(nèi)拉?梅多斯提出，人口不斷增長、消費(fèi)日益提高，而資源則不斷減少、污染日益嚴(yán)重，制約了生產(chǎn)的增長；雖然科技不斷進(jìn)步能起到促進(jìn)生產(chǎn)的作用，但這種作用是有一定限度的，即生產(chǎn)的增長是有限的。

以上理論可以看出，可持續(xù)發(fā)展觀的現(xiàn)有研究集中在其經(jīng)濟(jì)角度，但發(fā)展政策、發(fā)展環(huán)境、發(fā)展水平、發(fā)展?jié)摿?、協(xié)調(diào)發(fā)展、配套支持網(wǎng)絡(luò)等角度鮮有涉及[10]。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，高新園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，面臨的既有經(jīng)濟(jì)機(jī)遇，也有來自地方政府治理和配套支持等挑戰(zhàn)。

二、園區(qū)管委會(huì)與所管轄園區(qū)現(xiàn)狀

（一）天河科技園管委會(huì)：一個(gè)發(fā)展主導(dǎo)型園區(qū)政府

廣州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)天河科技園管理委員會(huì)（以下簡稱管委會(huì)），是由廣州市政府和廣州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)授權(quán)，負(fù)責(zé)園區(qū)經(jīng)濟(jì)和管理事權(quán)。作為準(zhǔn)一級(jí)政府的管委會(huì)，承擔(dān)著貫徹實(shí)施國家發(fā)展高新產(chǎn)業(yè)技術(shù)園區(qū)的規(guī)定，堅(jiān)持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)方向，落實(shí)高新區(qū)和天河區(qū)的優(yōu)惠政策，為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。管委會(huì)以發(fā)展為主導(dǎo)，構(gòu)建了包括“1+6”配套支持政策和園區(qū)促進(jìn)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干措施等一系列全方位的產(chǎn)業(yè)政策支持體系，在科技人才、融資上市等方面提供政策配套，吸引企業(yè)落戶，助推企業(yè)做大做強(qiáng)。除以發(fā)展為主導(dǎo)外，管委會(huì)注重服務(wù)型的執(zhí)政理念，致力于服務(wù)質(zhì)量和辦事效率的提升。同時(shí)，積極促進(jìn)各類協(xié)會(huì)的成立，不加干預(yù)，引導(dǎo)行業(yè)企業(yè)自治。

（二）天河科技園：一個(gè)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)資源集聚區(qū)

1. 優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)資源集聚區(qū)

“北有北京中關(guān)村，南有天河軟件園”，素有廣州“硅谷”之稱的天河科技園和天河軟件園，園區(qū)聚集企業(yè)1800多家，主營業(yè)務(wù)收入超千萬元以上企業(yè)650家，其中超億元以上企業(yè)170家[11]，中國移動(dòng)南方基地、中移互聯(lián)網(wǎng)公司、UC、愛立信、中興通訊、網(wǎng)易、佳都、太平洋網(wǎng)絡(luò)等知名龍頭企業(yè)入駐園區(qū)，形成以新一代信息技術(shù)為主導(dǎo)，大數(shù)據(jù)、生物醫(yī)藥等極具發(fā)展的“1+N”現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，加速互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)集聚，大量高成長性企業(yè)不斷涌現(xiàn)。

近年來，作為智慧城的核心區(qū)，天河科技園高唐新建區(qū)通過大力推進(jìn)土地征儲(chǔ)，為優(yōu)秀產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目提供了充足的用地資源保障。同時(shí)，在科學(xué)劃分產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向基礎(chǔ)上，天河科技園計(jì)劃未來3年，新增建設(shè)樓宇面積200萬平方米，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供有力的載體支撐，有效促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚。優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，也需要優(yōu)秀政策支撐，2017年管委會(huì)出臺(tái)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金支持園區(qū)發(fā)展的實(shí)施辦法，提出每年至少劃撥1.5億元支持園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另外，園區(qū)除了擁有良好的產(chǎn)業(yè)資源和政策扶持基礎(chǔ)外，還有智力密集的人才優(yōu)勢(shì)，集聚了65所高校和科研院所，41家國家、省級(jí)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，華南理工大學(xué)、暨南大學(xué)、華南農(nóng)業(yè)大學(xué)、華南師范大學(xué)等一批培養(yǎng)創(chuàng)新型人才的知名高校云集，搭建起層次分明、高端專業(yè)的創(chuàng)新人才結(jié)構(gòu)，從研發(fā)到孵化，加速成長再到產(chǎn)業(yè)園區(qū)，提供源源不斷的人力資源。

2. 園區(qū)GDP現(xiàn)狀

如表1所示，2011年，天河智慧城生產(chǎn)總值182億元，占全區(qū)的8.5%，天河科技園和軟件園總收入分別達(dá)到895億元和911億元，同比增長20.9%和28.0%，持續(xù)保持20%以上的高速增長。但是自2011年開始至2016年的六年間，兩園以及其升級(jí)版的“智慧城”GDP增速逐年放緩，基本維持在–2.7%～17%之間。

三、天河科技園可持續(xù)發(fā)展面臨的問題及分析

可持續(xù)發(fā)展作為科學(xué)發(fā)展觀，已得到政府與社會(huì)的廣泛認(rèn)同?？沙掷m(xù)發(fā)展觀既是地方政府治理的基本理念，也是目前產(chǎn)業(yè)集群研究的一個(gè)熱點(diǎn)。天河科技園、天河軟件園，一個(gè)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)資源聚集區(qū)，在園區(qū)管委會(huì)的治理下，經(jīng)過多年的開發(fā)建設(shè)，園區(qū)實(shí)現(xiàn)了從無到有、從小到大、從弱到強(qiáng)的質(zhì)變發(fā)展，但在可持續(xù)發(fā)展中面臨著如下幾個(gè)問題：

（一）經(jīng)濟(jì)增速放緩下的園區(qū)發(fā)展后勁問題

從表1園區(qū)GDP近六年簡要數(shù)據(jù)來看，園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速逐年放緩。

表1 園區(qū)GDP近六年簡要數(shù)據(jù) 單位：億元

綜合園區(qū)各方面分析，原因有兩點(diǎn)：一是宏觀方面，隨著全球化深入發(fā)展，產(chǎn)業(yè)競爭格局日益加大，產(chǎn)業(yè)鏈也呈現(xiàn)縱深化發(fā)展趨勢(shì)，社會(huì)生產(chǎn)精細(xì)化分工明確，整體競爭加大，不進(jìn)步就馬上落后或被淘汰。二是微觀方面，園區(qū)受土地資源制約要素影響，加上經(jīng)濟(jì)下行壓力，制約了企業(yè)再投資意愿。

（二）一區(qū)多園下的產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展瓶頸問題

一區(qū)多園指高新區(qū)的五個(gè)園區(qū)，本文僅研究其中的天河科技園（包括天河軟件園），十幾年前，建園依始，缺乏整體規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度不高，許多企業(yè)入駐高新區(qū)的主要?jiǎng)右蚴亲非笙硎車医o予的特殊優(yōu)惠政策，并非受園區(qū)產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)所吸引，加之天河區(qū)地理與經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，產(chǎn)業(yè)趨同的企業(yè)都愿意入駐園區(qū)。

隨之而來的問題是，當(dāng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)聚集了大量企業(yè)后，并不代表企業(yè)的穩(wěn)定，也不代表園區(qū)最優(yōu)化，在經(jīng)濟(jì)動(dòng)態(tài)發(fā)展進(jìn)程中，有研究指出要防止兩種狀態(tài)[12]，一是成為“孤島經(jīng)濟(jì)”，二是成為投資的“飛地”。產(chǎn)業(yè)園區(qū)聚集到一定程度時(shí)，企業(yè)之間缺乏產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)，中間品主要從外地采購，產(chǎn)品又銷往外地，帶來交易成本的提高，園區(qū)資源未充分共享，長期如此滾動(dòng)發(fā)展將帶來經(jīng)濟(jì)的不力。例如，園區(qū)共1800多家企業(yè)，其中主營業(yè)務(wù)收入超億元以上企業(yè)170家，占全部企業(yè)的9.4%；超千萬元以上企業(yè)650家，約占全部企業(yè)的36%，整體來看，規(guī)模大企業(yè)較少，60%左右企業(yè)都是中小企業(yè)。后經(jīng)進(jìn)一步走訪調(diào)查，發(fā)現(xiàn)調(diào)查中的中小企業(yè)都相對(duì)封閉，且大而全，導(dǎo)致生產(chǎn)和交易成本較高，產(chǎn)品市場競爭優(yōu)勢(shì)不強(qiáng)，企業(yè)發(fā)展受到一定抑制。再例如，園區(qū)部分IT企業(yè)的服務(wù)外包業(yè)務(wù)，由于類似企業(yè)規(guī)模都偏小，缺乏品牌效應(yīng)，加之布局分散，都難以吸引國際大的發(fā)包商和簽訂大的服務(wù)外包發(fā)包合同。

園區(qū)聚集到一定程度時(shí)，遇到的諸如缺乏良好分工協(xié)作、生產(chǎn)和交易成本高啟、缺少新鮮力量補(bǔ)充等問題，將影響優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)鏈的形成，而優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)鏈又是管委會(huì)以及絕大多數(shù)園區(qū)企業(yè)一直以來的訴求。這種矛盾與瓶頸，是地方政府與企業(yè)亟須要面對(duì)與解決的。

（三）產(chǎn)業(yè)集群系統(tǒng)下的社會(huì)服務(wù)體系配套問題

首先，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，硬件配套成為短板。以天河軟件園高唐新建區(qū)為例，該新區(qū)作為園區(qū)主體，所占面積是20多個(gè)分園總和的80%以上，但吃、住、行上還是不太方便，從市區(qū)前往高唐新建區(qū)坐公交至少一個(gè)小時(shí)，有員工說，如果把企業(yè)從市區(qū)遷址往高唐新區(qū)，可能一半的員工都會(huì)因配套不便而流失。

其次，中間體作用發(fā)揮不明顯。產(chǎn)業(yè)集群的可持續(xù)發(fā)展，離不開配套的技術(shù)服務(wù)體系、融資體系和人才培訓(xùn)體系。管委會(huì)在此方面有與企業(yè)深入互動(dòng)，例如舉辦各種優(yōu)惠政策宣導(dǎo)會(huì)，但目前關(guān)注點(diǎn)都在大企業(yè)，這就使得想尋找支持的中小企業(yè)邁入不了門檻。再例如某互聯(lián)網(wǎng)公司反映，他們經(jīng)常會(huì)與全國各科技園企業(yè)合作，合作過程中發(fā)現(xiàn)有許多合作企業(yè)就在本地園區(qū)內(nèi)，與北京、上海的公司合作相比，在技術(shù)孵化、融資項(xiàng)目申請(qǐng)、政策申報(bào)、項(xiàng)目溝通協(xié)調(diào)等配套方面，本地公司竟然體現(xiàn)不出近距離優(yōu)勢(shì)，反而外地公司所在園區(qū)的辦事效率與配套要比我們強(qiáng)許多。這就反映出我們與北京、上海、深圳等產(chǎn)業(yè)園區(qū)服務(wù)配套體系的差距。

四、高新園區(qū)可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策

（一）優(yōu)化地方治理，升級(jí)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展模式

1. 適應(yīng)“新常態(tài)”，優(yōu)化地方治理

中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)關(guān)鍵在做活穩(wěn)增長和調(diào)結(jié)構(gòu)。過去以GDP論英雄的年代在今天需要思考其適用性，在承認(rèn)其GDP增長數(shù)據(jù)的同時(shí)，地方政府即管委會(huì)要保證做到如下幾點(diǎn)：

首先，地方政府要營造良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，不應(yīng)過多干預(yù)企業(yè)的發(fā)展。其次，政府應(yīng)把重點(diǎn)放在規(guī)范競爭秩序、建立鼓勵(lì)創(chuàng)新的機(jī)制、創(chuàng)造良好的融資環(huán)境上。一旦有了好的秩序、完善的創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制、寬松的融資環(huán)境，優(yōu)秀的大企業(yè)、有潛力的小企業(yè)自然會(huì)被吸引入園，到時(shí)候產(chǎn)業(yè)集群的內(nèi)在機(jī)制才能建成。產(chǎn)業(yè)園區(qū)是產(chǎn)業(yè)集群的載體，又是領(lǐng)先技術(shù)、資金潛力和區(qū)域帶動(dòng)力的增長極，堅(jiān)持集群理念發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)，充分發(fā)揮園區(qū)區(qū)位、資源、政策、引進(jìn)關(guān)聯(lián)配套企業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)钱?dāng)務(wù)之急。

2. 走“精細(xì)化”“差異化”“融合化”之路，升級(jí)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展模式

（1）“精細(xì)化”之路。不可否認(rèn)過去一窩蜂“跑馬圈地”式的園區(qū)發(fā)展、一區(qū)多園的建設(shè)模式給園區(qū)經(jīng)濟(jì)帶來了飛速增長，但是增速放緩的新常態(tài)下探尋“精細(xì)分工”“精準(zhǔn)定位”“上下產(chǎn)業(yè)鏈完善”的產(chǎn)業(yè)集群式園區(qū)發(fā)展新道路、新模式，才是可持續(xù)發(fā)展之道。管委會(huì)應(yīng)對(duì)各分園情況做進(jìn)一步梳理，以分園數(shù)量“宜精不宜多”為原則，進(jìn)一步優(yōu)化分園認(rèn)定、企業(yè)入園的標(biāo)準(zhǔn)和程序，著重對(duì)各分園產(chǎn)業(yè)方向、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、高新技術(shù)企業(yè)占比等方面進(jìn)行考核。在此基礎(chǔ)上，管委會(huì)應(yīng)著重發(fā)展“精細(xì)分工”的產(chǎn)業(yè)集群，即同一產(chǎn)業(yè)內(nèi)部分工更為精細(xì)化，使一家企業(yè)可以集中某個(gè)研究環(huán)節(jié)或研發(fā)前端、終端等。

（2）“差異化”之路。當(dāng)前新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)面臨轉(zhuǎn)折、產(chǎn)業(yè)面臨轉(zhuǎn)型，園區(qū)應(yīng)關(guān)注產(chǎn)業(yè)特色發(fā)展，差異化就是深入挖掘園區(qū)獨(dú)特個(gè)性與特色，并確立與眾不同的發(fā)展定位，提高園區(qū)發(fā)展競爭力，破解發(fā)展瓶頸問題。另外，走差異化之路也意味著辯證地看待熱門產(chǎn)業(yè)和冷門產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，有意識(shí)地培育新興產(chǎn)業(yè)，及時(shí)跟上產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的腳步。

（3）“融合化”之路。地方政府發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集群的增長極效應(yīng)，帶動(dòng)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，進(jìn)而帶動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長，做到了產(chǎn)城融合、相互促進(jìn)，例如智慧城就是增長極優(yōu)勢(shì)下新的產(chǎn)業(yè)集群的典型。管委會(huì)應(yīng)按照“一城多園”的規(guī)劃建設(shè)思路，把智慧城核心區(qū)打造成為高新技術(shù)企業(yè)的總部區(qū)。

（二）調(diào)整功能定位，構(gòu)建完整的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)鏈

高新區(qū)的“一區(qū)多園”，以及智慧城的“一城多園”的產(chǎn)業(yè)布局，一是源于當(dāng)初地域發(fā)展受限而分散，另一是源于培育新產(chǎn)業(yè)和宜居新城而規(guī)劃形成的多園。優(yōu)化園區(qū)功能定位，有利于產(chǎn)業(yè)鏈布局，管委會(huì)治理的任務(wù)便是理順發(fā)展邏輯，做好園區(qū)功能定位；理順產(chǎn)業(yè)鏈上下游布局關(guān)系，整合跨園的各供需體企業(yè)，構(gòu)建完整的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)鏈[13]。

1. 以可持續(xù)發(fā)展觀為主導(dǎo)，優(yōu)化分園功能定位

可持續(xù)發(fā)展觀下，園區(qū)應(yīng)體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)集群的優(yōu)勢(shì)可持續(xù)，產(chǎn)業(yè)集群的風(fēng)險(xiǎn)可防范，產(chǎn)業(yè)集群的功能定位最優(yōu)化，以此避免走向衰退。管委會(huì)應(yīng)制定翔實(shí)的發(fā)展規(guī)劃，有意識(shí)地對(duì)優(yōu)勢(shì)企業(yè)、特色企業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈各節(jié)點(diǎn)核心企業(yè)進(jìn)行布局，當(dāng)然布局不能以企業(yè)數(shù)量多少、規(guī)模大小作為唯一區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，要以集群產(chǎn)業(yè)鏈之間的關(guān)聯(lián)度強(qiáng)弱為標(biāo)志。例如軟件產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，有的專長在開發(fā)，有的專長是服務(wù)，有的專長是終端。園區(qū)內(nèi)每家企業(yè)基本都與現(xiàn)代信息通信技術(shù)ICT相關(guān)聯(lián)，那么，管委會(huì)應(yīng)有意識(shí)地進(jìn)行布局，哪些企業(yè)是該產(chǎn)業(yè)的前端，哪些企業(yè)是ICT核心，這樣才能通過ICT巨力滲入和改造各產(chǎn)業(yè)部門，以促進(jìn)園區(qū)經(jīng)濟(jì)增長。當(dāng)然，我們也要鼓勵(lì)自主品牌建設(shè)，提升自主創(chuàng)新。

2. 以優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)為核心，構(gòu)建完整的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)鏈

產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展軌跡，具有很強(qiáng)的自發(fā)性和政府引導(dǎo)性，即由園區(qū)到產(chǎn)業(yè)鏈，再到集群這個(gè)動(dòng)態(tài)螺旋上升的過程。以優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)為核心，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，逐步打造一批主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)鏈，即把優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)做大，把發(fā)展層次拔高，把核心技術(shù)做強(qiáng)，是地方政府和企業(yè)的共同目標(biāo)。具體應(yīng)在如下幾個(gè)方面予以考慮：

第一，發(fā)揮載體功能。產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)匯聚的研發(fā)平臺(tái)、檢測(cè)平臺(tái)、孵化器等平臺(tái)建設(shè)類，以及金融服務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)服務(wù)等中間體類，都是產(chǎn)業(yè)鏈的載體。目前兩園的載體建設(shè)基本齊全，但作用發(fā)揮不明顯。管委會(huì)可以加大關(guān)聯(lián)信息的宣傳度，使可能的或潛在的供應(yīng)商進(jìn)行關(guān)聯(lián)撮合；督促研發(fā)平臺(tái)和孵化器的充分利用，舉辦各層次各類科技成果轉(zhuǎn)換交流會(huì)，提高科技轉(zhuǎn)化的力度與速度；采取激勵(lì)措施拓寬融資渠道，鼓勵(lì)與互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢(shì)P2P、眾籌合作，對(duì)園區(qū)企業(yè)資金方面予以支持等。

第二，打造產(chǎn)業(yè)鏈核心環(huán)節(jié)。在載體基礎(chǔ)上，根據(jù)各園的優(yōu)勢(shì)與特點(diǎn)，確定園區(qū)科技含量高、產(chǎn)品關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)作為產(chǎn)業(yè)鏈的核心環(huán)節(jié)。例如作為園區(qū)重點(diǎn)企業(yè)的藍(lán)盾信息、御銀科技、南方測(cè)繪、佳都集團(tuán)、太平洋網(wǎng)絡(luò)、德生科技、美電貝爾等分別在信息安全、ATM機(jī)具和金融、地理信息測(cè)繪、軌道交通智能、網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)、社保服務(wù)、智能安防等領(lǐng)域處于全國的領(lǐng)先地位，近年來這些企業(yè)發(fā)展速度較快且持續(xù)性強(qiáng)，2016年仍保持約20%到30%的增速。因此，園區(qū)應(yīng)以引進(jìn)培育行業(yè)核心企業(yè)為引領(lǐng)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)集群龍頭企業(yè)與中小配套企業(yè)的協(xié)作聯(lián)系。鼓勵(lì)本地相關(guān)企業(yè)積極承接產(chǎn)業(yè)配套，通過不斷提高配套協(xié)作能力，推動(dòng)本地企業(yè)在高新技術(shù)等方面上臺(tái)階，同時(shí)提升龍頭企業(yè)的輻射帶動(dòng)作用。

第三，圍繞核心產(chǎn)業(yè)，向上游加強(qiáng)研究開發(fā)和成果轉(zhuǎn)化，向下游促進(jìn)產(chǎn)權(quán)交易與服務(wù)，逐步形成以技術(shù)和產(chǎn)品為紐帶的上下延伸、前后關(guān)聯(lián)的鏈條，將單個(gè)環(huán)節(jié)的優(yōu)勢(shì)加以整合，轉(zhuǎn)化為整體優(yōu)勢(shì)。通過產(chǎn)業(yè)鏈的職能分工與合作，以資金流、信息流、服務(wù)流為通道，實(shí)現(xiàn)整體價(jià)值。園區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)鏈框架圖如圖1所示。

圖1 園區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)鏈框架圖

（三）完善服務(wù)體系，構(gòu)建全方位支持網(wǎng)絡(luò)

完善的政策支持體系和社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)是園區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)，我們一方面要完善地方治理層面的政策支持體系，另一方面要構(gòu)建全方位支持網(wǎng)絡(luò)。如圖2所示。

1. 完善服務(wù)型政府的政策支持體系

放緩“拼土地、拼優(yōu)惠”，這種在園區(qū)建設(shè)初期過于簡單粗放的招商引資模式，加緊“拼服務(wù)”以構(gòu)建服務(wù)型政府的政策支持體系，具體怎么做？本文結(jié)合實(shí)地考察認(rèn)為：

首先，在政策支持上，管委會(huì)應(yīng)充分利用好2012～2017年天河區(qū)集中出臺(tái)的科技創(chuàng)新系列配套政策、促進(jìn)園區(qū)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干措施等共9個(gè)文件，做好對(duì)科技產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、科技補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目、科技金融項(xiàng)目、科技服務(wù)項(xiàng)目、兩化融合項(xiàng)目、知識(shí)產(chǎn)權(quán)項(xiàng)目等六大類項(xiàng)目給予補(bǔ)貼扶持的工作，以及對(duì)創(chuàng)新型科技企業(yè)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)工作。地方政府及時(shí)的、開放的、與時(shí)俱進(jìn)的政策，是對(duì)園區(qū)整體平臺(tái)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展最好的支撐。

其次，通過優(yōu)秀的中間體支持網(wǎng)絡(luò)配套（下文第2點(diǎn)詳述）引進(jìn)資本型、知識(shí)型企業(yè)，向知識(shí)與資本合作轉(zhuǎn)變。

再者，注重跨組織間的溝通與協(xié)調(diào)[14]。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、景觀工程、公共配套、產(chǎn)業(yè)發(fā)展涉及的征地拆遷、項(xiàng)目建設(shè)等工作，解決制約園區(qū)發(fā)展難題。例如在基礎(chǔ)設(shè)施建議方面，需有超前意識(shí)，預(yù)計(jì)園區(qū)的承載力，在交通路網(wǎng)建設(shè)方面，配套半小時(shí)和1小時(shí)生活圈，以降低園區(qū)綜合商務(wù)經(jīng)濟(jì)成本。

圖2 園區(qū)政策扶持和全方位支持網(wǎng)絡(luò)

2. 構(gòu)建以中間體為平臺(tái)的全方位支持網(wǎng)絡(luò)

企業(yè)入園，關(guān)注的是有沒有良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境以及優(yōu)質(zhì)的配套服務(wù)。其中產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境包括政策、法律、制度、市場等（如圖2所示）；配套服務(wù)包括專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、市場和行業(yè)服務(wù)體系，技術(shù)服務(wù)體系，金融服務(wù)體系和信息服務(wù)、人才培訓(xùn)體系等，統(tǒng)稱為中間體。園區(qū)如何構(gòu)建以中間體為平臺(tái)的全方位支持網(wǎng)絡(luò)？

第一，引進(jìn)專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)一般是指具有監(jiān)督職能的，例如公證、仲裁、會(huì)計(jì)、審計(jì)、法律等。專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)可以充分為園區(qū)經(jīng)濟(jì)效能的提升提供監(jiān)管和法律層面的支援。如果讓這些機(jī)構(gòu)在園區(qū)自行發(fā)展，成長會(huì)比較慢，如果管委會(huì)在各種交流平臺(tái)推介他們的作用與保證其平臺(tái)作用地位，將會(huì)促使機(jī)構(gòu)組織與企業(yè)共同規(guī)范發(fā)展。

第二，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)建設(shè)。行業(yè)協(xié)會(huì)有利于中小企業(yè)間合作與規(guī)范競爭，抱團(tuán)促發(fā)展。例如在軟件外包業(yè)務(wù)方面，可以充分發(fā)揮各級(jí)服務(wù)外包行業(yè)協(xié)會(huì)作用，積極拓展與國際、國內(nèi)相關(guān)中介組織的聯(lián)系與合作，推動(dòng)外包業(yè)務(wù)拓展和產(chǎn)業(yè)輻射。

第三，發(fā)展科技中介服務(wù)機(jī)構(gòu)?？萍贾薪榉?wù)，主要指產(chǎn)權(quán)交易、科技成果轉(zhuǎn)化咨詢、科技金融咨詢等高知識(shí)含量的服務(wù)，是市場經(jīng)濟(jì)中供需雙方交易的橋梁，是科技成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的重要平臺(tái)?？梢詮娜缦聝煞矫婕右砸龑?dǎo)：

地方治理方面，落實(shí)政府出臺(tái)的相關(guān)措施。2017年8月，廣州出臺(tái)《關(guān)于加快促進(jìn)科技中介服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的若干意見》，提出了推動(dòng)科技評(píng)估、技術(shù)轉(zhuǎn)移、科技代理等機(jī)構(gòu)的發(fā)展措施，以及要求建立中介服務(wù)的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制等。因此，地方治理的思路是在市場經(jīng)濟(jì)的需求中，通過政策規(guī)范中介平臺(tái)，引導(dǎo)中介服務(wù)滿足高新園區(qū)企業(yè)專業(yè)化、國際化發(fā)展的需要。

市場方面，大力發(fā)展非公益性科技中介服務(wù)。目前，技術(shù)產(chǎn)權(quán)交易所、生產(chǎn)力促進(jìn)中心等公益性中介服務(wù)機(jī)構(gòu)已具有一定規(guī)模。其實(shí)，民營資本的靈活與創(chuàng)新，對(duì)參與非公益性科技中介服務(wù)，具有極大優(yōu)勢(shì)。因此，市場資本應(yīng)利用在產(chǎn)業(yè)集群中的資本優(yōu)勢(shì)，投身于科技中介，做非公益性服務(wù)龍頭，將現(xiàn)有科技中介做大做強(qiáng)，成為公益性服務(wù)中介的有效補(bǔ)充。

五、結(jié)論及展望

經(jīng)過20多年發(fā)展的天河科技園，在經(jīng)濟(jì)上已是質(zhì)的飛越。但在新常態(tài)下，要保證園區(qū)可持續(xù)發(fā)展，仍具有極大挑戰(zhàn)。因此，本文提出了優(yōu)化地方治理，升級(jí)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展模式；優(yōu)化園區(qū)功能定位，構(gòu)建完整的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)鏈；完善政策支持體系，構(gòu)建全方位支持網(wǎng)絡(luò)等對(duì)策，希望能對(duì)地方政府治理高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，以及區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群的長遠(yuǎn)發(fā)展提供參考。

高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)既需要各類人才不斷研究并付諸實(shí)踐，又需要地方政府果斷推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革，更需要企業(yè)不斷調(diào)整理念、創(chuàng)新思維，結(jié)合當(dāng)前的國家新興產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，真正探索出一條屬于中國特色的園區(qū)發(fā)展道路和體系。

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