論美國(guó)警察權(quán)的變遷*

（清華大學(xué)，北京 100084）

一、引言

警察概念（the concept of police）進(jìn)入美國(guó)的政治與法律話題，是在十八世紀(jì)晚期。警察（police）這一術(shù)語(yǔ)進(jìn)入美國(guó)人視野之前，歐洲對(duì)這門(mén)學(xué)問(wèn)的發(fā)展已有四個(gè)世紀(jì)之久。所以，構(gòu)成該術(shù)語(yǔ)基礎(chǔ)的概念并不新鮮。像孟德斯鳩（Montesquieu）、亞當(dāng)·斯密（Adam Smith）、盧梭（Rousseau）、貝卡利亞（Beccaria）、邊沁（Bentham）、瓦泰爾（Vattel）的作品之中，都曾提及“內(nèi)務(wù)管理”（regulations of internal police）、“治安事務(wù)”（matters of police），等等。①尤其是布萊克斯通（Blackstone）在1769年出版的《英國(guó)法釋義》（Commentaries on the Laws of England）第四卷關(guān)于police的描述，對(duì)美國(guó)的影響極深。②不少美國(guó)學(xué)者是從這些學(xué)者的作品中汲取了知識(shí)。

police power（警察權(quán)）一詞，是在1827年的Brownv.Maryland案中，由JohnMarshallC.J.首次拋出的。他雖然沒(méi)有給出一個(gè)清晰的內(nèi)涵，只是評(píng)價(jià)指出，“指導(dǎo)火藥搬運(yùn)的權(quán)力是警察權(quán)的一部分，毫無(wú)疑問(wèn)，這個(gè)權(quán)力保留，且應(yīng)當(dāng)保留在州手上”（[t]he power to directthe removalofgunpowder is a branch of the police power，which unquestionably re?mains，and ought to remain，with the States.），③但是，從此圍繞著州的警察權(quán)，聚訟不休。police pow?er便成為美國(guó)憲法思考的一個(gè)支點(diǎn)（the police pow?er has beena pivot of American constitutional think?ing.），是美國(guó)憲法史上最重要的概念之一（one of themost important concepts in American constitution?al history）。大約過(guò)了半個(gè)世紀(jì)，到十九世紀(jì)80年代，police power一詞成為法律術(shù)語(yǔ)，被普遍使用。④

警察權(quán)的含義一直處于變遷之中，似乎沒(méi)有定論。這個(gè)難題讓美國(guó)人撓頭至今。Hastings喻之為“一部小說(shuō)”（a fiction），是“不確定的最高”（indefi?nite supremacy），甚至否認(rèn)它的存在。⑤Thayer說(shuō)，“討論什么是警察權(quán)，常常是無(wú)解的”（discussions of what is called the'police power'are often unin?structive）。⑥Burgess也說(shuō)，“警察權(quán)是我們法學(xué)中的黑色地帶。它變成了一個(gè)筐，無(wú)法歸入法律分類(lèi)的東西都可以放到這里”（The police power is the dark continent of our jurisprudence.It is the conve?nient repository of everything for which our juristic classifications can find no other place.）。⑦

在Heinonline上，以police power為關(guān)鍵詞檢索出的英文文獻(xiàn)，基本上是研究美國(guó)的，而且，探討的都不是形式意義上的警察權(quán)，而是關(guān)于州和聯(lián)邦的權(quán)力，內(nèi)容也不限于犯罪控制，而是廣泛涉及內(nèi)務(wù)行政。要了解警察機(jī)關(guān)的權(quán)力，要檢索警察的起源、歷史、警察行政等文獻(xiàn)，才可窺見(jiàn)一斑。也就是說(shuō)，在美國(guó)，police power不是專指警察機(jī)關(guān)的權(quán)力，也不是描述警察制度的一個(gè)專業(yè)術(shù)語(yǔ)，而有著更泛化的涵義。警察權(quán)（police power）在美國(guó)存在兩種不同的內(nèi)涵，兩條不同的發(fā)展進(jìn)路和話語(yǔ)體系。一條是實(shí)質(zhì)意義上的，與內(nèi)務(wù)行政交集，另一條是形式意義上的，是現(xiàn)代專業(yè)化的警察機(jī)關(guān)建立之后行使的權(quán)力。

從我國(guó)已有的研究看，筆者沒(méi)有檢索到一篇專門(mén)研究美國(guó)警察權(quán)的文獻(xiàn)，只是近期才有一篇文章，即是從公民權(quán)利角度研究美國(guó)警察權(quán)的規(guī)制問(wèn)題，⑧還有一篇檢討美國(guó)警察權(quán)（其實(shí)是警務(wù)）改革得失的，⑨但這些文章與有關(guān)研究歐美警察科學(xué)的文獻(xiàn)一樣，只是零散地論及形式意義的警察權(quán)。而實(shí)質(zhì)意義的警察權(quán)，對(duì)我們來(lái)說(shuō)，仍然還很陌生。本文的學(xué)術(shù)努力就是，從看似雜亂的文獻(xiàn)中，分梳出美國(guó)警察權(quán)在實(shí)質(zhì)與形式意義上的不同發(fā)展脈絡(luò)，提煉出其中的幾個(gè)重要思考路徑，以及在聯(lián)邦與州之間的分配原則，盡量勾勒出美國(guó)警察權(quán)的面相。

將警察、警察權(quán)作實(shí)質(zhì)與形式意義上的區(qū)分，是大陸法、尤其是德國(guó)法上的觀念。實(shí)質(zhì)意義上的警察、警察權(quán)關(guān)注其功能與作用，只要基于“防止社會(huì)危害”之警察目的，不問(wèn)何種主體，行使的都是警察權(quán)。形式意義上的警察、警察權(quán)注重組織與機(jī)構(gòu)，僅指警察機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員與權(quán)力。美國(guó)法律雖無(wú)類(lèi)似術(shù)語(yǔ)，卻有類(lèi)似實(shí)踐。在本文中，筆者借鑒了這種劃分方式來(lái)闡釋美國(guó)警察權(quán)。

二、從內(nèi)務(wù)行政起步與延續(xù)

相較于歐洲大陸國(guó)家，美國(guó)建國(guó)較晚，警察權(quán)的變遷，沒(méi)有歐洲復(fù)雜，沒(méi)有與國(guó)家行政同構(gòu)化的經(jīng)歷，它實(shí)際上是接續(xù)了歐洲十八世紀(jì)已然分權(quán)基礎(chǔ)上的警察概念，是直接發(fā)端于內(nèi)務(wù)行政（internal police），形成實(shí)質(zhì)意義的警察權(quán)。這種意義上的警察權(quán)，早先采用與內(nèi)務(wù)行政同構(gòu)化的廣義，之后，又限縮警察權(quán)之目的，形成狹義的警察權(quán)，繼而，再適度擴(kuò)大了內(nèi)涵，出現(xiàn)了中義的警察權(quán)概念。接下來(lái)，詳細(xì)分梳這一流變。

（一）三種概念。在《聯(lián)邦黨人文集》（the Feder?alist）中，麥迪遜（James Madison）寫(xiě)道，警察權(quán)就是“對(duì)于聯(lián)邦政府權(quán)力里面沒(méi)有列舉到的所有其他事物，州具有的剩余的、不可侵犯的主權(quán)”（residuary and inviolable sovereignty over all other objects）。⑩麥迪遜的“剩余主權(quán)說(shuō)”當(dāng)然是指州的警察權(quán)。但是，《聯(lián)邦黨人文集》還是說(shuō)到了聯(lián)邦警察權(quán)，盡管數(shù)字不多，在當(dāng)時(shí)看來(lái)或許也不重要。漢密爾頓（Hamilton）談到了需要政府對(duì)不服從者，特別是難管教的、煽動(dòng)叛亂的人要給予懲罰與制裁。?

從美國(guó)早期的判例看，警察權(quán)（police power）是作為“州剩余主權(quán)”（residuary sovereignty of the states）的同義詞來(lái)使用的，是指不屬于聯(lián)邦政府的，而是由各州保留的一般權(quán)力（general authority），能夠?qū)λ械胤绞聞?wù)（all matters of local concern）采取其認(rèn)為適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行規(guī)制。?當(dāng)時(shí)，很多州的早期憲法在一些條文中都明確提及police，還用一般條款為州保留了“統(tǒng)治和規(guī)制內(nèi)務(wù)行政的固有權(quán)力”（inherent right of governing and regulating the internal police）。依通說(shuō)，“police”之術(shù)語(yǔ)可以解釋為“內(nèi)政管理以及對(duì)國(guó)家的統(tǒng)治”（the term‘police’referred to the‘internalregulation and government of a kingdom or state’）。到1787年制憲會(huì)議（Con?stitutional Convention），這似乎已成為共識(shí)。?

由于美國(guó)特殊的建國(guó)史，地方自治的強(qiáng)盛，之前的邦聯(lián)，和之后新建的聯(lián)邦都比較虛弱，所以，最初，在美國(guó)憲法的討論之中，一般不觸碰州的內(nèi)務(wù)行政權(quán)，而否認(rèn)聯(lián)邦政府有自己的警察權(quán)（It left the states’ powerof “internalpolice” untouched，while it denied the federal government any police power of its own.）。但其實(shí)，就像 Ernst Freund在1904年評(píng)論的那樣，聯(lián)邦立法僅過(guò)頭一百年之后，已無(wú)法否認(rèn)，聯(lián)邦政府行使著它自己的相當(dāng)大的警察權(quán)（after only the first century of federal legisla?tion，ithad become “impossibletodeny thatthe federalgovernmentexercises a considerable police power of its own.”）。?聯(lián)邦政府的警察權(quán)是在商業(yè)條款（the commerce clause）的名義之下逐漸擴(kuò)張的，可以說(shuō)，最初，聯(lián)邦警察權(quán)與商業(yè)規(guī)制權(quán)幾乎沒(méi)有區(qū)分。

警察權(quán)也逐漸變成為美國(guó)聯(lián)邦主義的一項(xiàng)組成原則（a constitutive principle of American federal?ism）。如果不借助于警察權(quán)，就無(wú)法充分理解美國(guó)的聯(lián)邦主義。美國(guó)人選擇這個(gè)詞，就是用來(lái)說(shuō)明，不屬于聯(lián)邦政府立法權(quán)的范圍，也就是由州保留的范圍（It will become clear too that American feder?alism cannot be fully understood without reference to the police power，for，as will be shown，"police power"was the name Americans chose in order to designate the whole range of legislative power not delegated to the federalgovernmentand thusre?tained by the states.）。?這雖未掙脫“剩余主權(quán)說(shuō)”之藩籬，但聯(lián)邦警察權(quán)已然得到認(rèn)可，與聯(lián)邦主義相伴同行、密不可分。并且，聯(lián)邦與州之間經(jīng)過(guò)不斷博弈，通過(guò)一系列的立法與判例，警察權(quán)在兩者之間也逐漸呈現(xiàn)出越來(lái)越清晰的劃分。

在這個(gè)意義上的警察權(quán)，簡(jiǎn)直就是內(nèi)務(wù)行政的代名詞，而且，事實(shí)上形成了實(shí)質(zhì)的警察權(quán)概念。這就是美國(guó)人對(duì)警察權(quán)最早的認(rèn)識(shí)，也可稱為廣義的警察權(quán)。這與彼時(shí)歐洲的認(rèn)識(shí)非常吻合?？梢哉f(shuō)，美國(guó)繼踵歐洲，對(duì)警察權(quán)的探討，是以內(nèi)務(wù)行政為起點(diǎn)。警察權(quán)就是從內(nèi)務(wù)行政概念（the concept of internal police）之中發(fā)展而來(lái)。?

到十九世紀(jì)末，尤其是二十世紀(jì)伊始，隨著所謂Lochner時(shí)代的興起，法院援用實(shí)質(zhì)正當(dāng)程序來(lái)要求第十四修正案（the substantive due process re?quirements of the Fourteenth Amendment），不斷限制州的警察權(quán)。一方面，這是通過(guò)對(duì)基本權(quán)利的保障，對(duì)州權(quán)的擴(kuò)張不斷產(chǎn)生抑制作用，另一方面，也是聯(lián)邦政府開(kāi)始加強(qiáng)對(duì)州權(quán)的控制。到了1919年，法院明確肯定了警察權(quán)具有兩種意義，綜合意義（comprehensive）的警察權(quán)包括州權(quán)力涉及的所有領(lǐng)域的事務(wù)，狹義上的警察權(quán)僅指那些處理人民的健康、安全和道德有關(guān)的州權(quán)力。前者反映了Lochner時(shí)代之前的狀況，之后，法院多采用狹義，警察權(quán)是指州立法權(quán)的特殊分支（a particular branch of state legislative authority）。?警察權(quán)之目的就是保護(hù)公共健康（public health）、公共安全（public safe?ty）和公共道德（public morality），對(duì)此，法院一般也傾向限縮解釋。這促進(jìn)了內(nèi)務(wù)行政的分化，商業(yè)規(guī)制權(quán)、征稅權(quán)等開(kāi)始與警察權(quán)分道揚(yáng)鑣。1921年到1927年間，訴諸警察權(quán)的立法有28%被法院宣布違憲。?

從美國(guó)的判例看，法院強(qiáng)調(diào)，選擇的手段（the chosen means）與推進(jìn)的上述目的（ends）、利益（goods）和價(jià)值（values）之間應(yīng)當(dāng)存在實(shí)質(zhì)關(guān)系。?如果沒(méi)有實(shí)質(zhì)關(guān)系，或者有悖于目的，就違反了實(shí)質(zhì)的正當(dāng)程序（substantive due process）。其中，需要干預(yù)的目的，是基于一般公共利益，而不是特定階層（a particular class）的利益。手段是完成目的所合理必要的，沒(méi)有對(duì)個(gè)人產(chǎn)生不適當(dāng)?shù)那趾Γ╪ot unduly oppressive upon individuals）。?

但是，進(jìn)入新政時(shí)代（New Deal era），特別是到了二十世紀(jì)50年代，為了充分發(fā)揮州的作用，又拓展了狹義的概念。在美國(guó)議會(huì)的一個(gè)公開(kāi)出版物中指出，“州擁有內(nèi)在的警察權(quán)，以促進(jìn)公共安全、健康、道德，公共便利以及普遍的繁榮”（states have an inherentpolice powerto promote public safety，health，morals，public convenience，and gener?al prosperity）。?這便出現(xiàn)了介于廣狹之間的中義的警察權(quán)，包含了能夠推進(jìn)所有公共福祉的權(quán)力（the police power encompasses all that is for the public welfare）?，F(xiàn)在的趨勢(shì)是將警察權(quán)視為州權(quán)的不加區(qū)分的整體，服從于聯(lián)邦的最高權(quán)威，是憲法的保障（The tendency now is to regard the po?licepowerasan undifferentiated massofconcur?rent State power subject to federal paramountcy and the guarantees of the Constitution.1 ）。?

（二）另一種解釋。對(duì)于美國(guó)歷史上的警察權(quán)變遷，Stephen R.Miller有另一種解釋。不同于上述從廣義、狹義和中義界分的解釋，他認(rèn)為，在美國(guó)歷史上，對(duì)警察權(quán)的解釋有三種。第一種是與“剩余主權(quán)”同構(gòu)化的，這種用法一直持續(xù)到十九世紀(jì)后期，后來(lái)，保守派的法院也不時(shí)援用來(lái)抵抗聯(lián)邦商業(yè)權(quán)。第二種是Lochner時(shí)代出現(xiàn)的對(duì)警察權(quán)之目的的限定解釋。第三種是之后又出現(xiàn)的擴(kuò)大解釋，對(duì)警察權(quán)上述目的不再界定，給予高程度的遵從（a high degree of deference），使之幾乎成為十九世紀(jì)末“剩余主權(quán)”的同義詞。?其實(shí)，Stephen R.Miller的第一、二種解釋，與上述廣義和狹義概念沒(méi)有差別，分歧主要是，第三種解釋的擴(kuò)大程度，是到中義，還是恢復(fù)到廣義。

從上述廣狹中三種涵義的交替變化，我們不難發(fā)現(xiàn)，聯(lián)邦的警察權(quán)逐漸得到加強(qiáng)，之后受到適度抑制；地方自治不斷削弱，之后又適度恢復(fù)。聯(lián)邦與州之間在內(nèi)務(wù)行政管轄上的沖突始終不斷，來(lái)回拉鋸。背后隱藏的爭(zhēng)議就是，要一個(gè)強(qiáng)聯(lián)邦，還是弱聯(lián)邦。所以，對(duì)于美國(guó)學(xué)者與實(shí)踐者來(lái)說(shuō)，警察權(quán)帶來(lái)的最大困惑，是聯(lián)邦與州之間的分配與權(quán)力邊際，以及如何與地方自治進(jìn)行調(diào)和。

（三）觀察視角。美國(guó)人對(duì)警察權(quán)的觀察、討論與闡釋，視野廣袤，不局限于組織法意義，更多的是透過(guò)立法和司法的視角。一方面，通過(guò)州的立法與聯(lián)邦的商業(yè)權(quán)之間沖突，澄清警察權(quán)之內(nèi)涵。另一方面，透過(guò)有關(guān)案例的判決，法院也在不斷闡釋警察權(quán)的目的與邊際。這些構(gòu)成了他們探討實(shí)質(zhì)警察權(quán)的兩個(gè)基本路徑。

當(dāng)然，美國(guó)人還采用了排除法，也就是依據(jù)警察權(quán)之目的，剔除了那些可辨識(shí)的特定的國(guó)家權(quán)力，比如，征稅權(quán)（the power to tax）、征用權(quán)（the power of eminent domain）、司法行政（the administra?tion of justice）、規(guī)制商業(yè)的權(quán)力（the power over commerce，the power to regulate commerce）等之后，剩余的權(quán)力（a residuary power）就是警察權(quán)。?這種認(rèn)識(shí)相對(duì)比較清晰，而且，其實(shí)就是建立在分權(quán)、分工基礎(chǔ)上的。

在他們看來(lái)，通過(guò)警察權(quán)來(lái)管理人和事（to gov?ern men and things），范圍極其寬泛，包括立法機(jī)關(guān)通過(guò)一項(xiàng)項(xiàng)法律，對(duì)諸多事項(xiàng)的規(guī)制，從學(xué)徒和雇員、流氓、乞丐和流浪漢，以及犬類(lèi)，到亞麻籽的出口、游戲、白癡和瘋子，還有走失的牛和羊。法院還發(fā)揮普通法的傳統(tǒng)，拾遺補(bǔ)缺，援用普通法的輕罪（the common law misdemeanor）和公共妨害（the public nuisance），懲處那些危害公眾舒適、安寧、健康或安全的行為（“endanger the comfort，repose，health or safety” of the public），讓立法機(jī)關(guān)的規(guī)制疏而不漏。政府也會(huì)通過(guò)警察機(jī)構(gòu)（police depart?ments）、警察人員（police officers），確保履行這一重要的警察職能。?在同一層級(jí)政府中，不單是警察機(jī)關(guān)行使警察權(quán)，其他一些行政機(jī)關(guān)也承擔(dān)警察職能。這些擁有警察人員與警察權(quán)限的機(jī)關(guān)被統(tǒng)一稱為執(zhí)法機(jī)構(gòu)。聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)構(gòu)也擁有逮捕與使用武器等完整的警察權(quán)，履行警察職能，但也不都是警察機(jī)構(gòu)。?當(dāng)然，還有其他行政部門(mén)也行使著實(shí)質(zhì)意義上的警察權(quán)，包括規(guī)制屠宰場(chǎng)、旅館、洗衣店等經(jīng)營(yíng)，牙醫(yī)、藥劑師等資質(zhì)。這些都關(guān)涉健康、安全與道德等警察目的。?

總之，在實(shí)質(zhì)意義的警察權(quán)觀念之下，出于公共健康、安全與道德之警察目的而實(shí)施的所有立法、執(zhí)法與司法，都屬于警察權(quán)范疇。由于警察權(quán)蔭掩在內(nèi)務(wù)行政之下，幾乎同構(gòu)化，所以，執(zhí)法機(jī)構(gòu)是多元的，涉及領(lǐng)域是廣袤的，管轄事項(xiàng)也紛繁復(fù)雜。這種寬泛而凌亂的概念，在當(dāng)下的我們看來(lái)，的確不免眩暈、陌生而隔閡。

三、走向現(xiàn)代意義的警察權(quán)

我們現(xiàn)在所熟知的制服警察，在英美的刑事司法制度（the Anglo-American criminal justice system）中出現(xiàn)很晚。美國(guó)憲法沒(méi)有提及，早年的城市章程（city charters）也沒(méi)有規(guī)定，原因很簡(jiǎn)單，當(dāng)時(shí)沒(méi)有。?直到 1829 年，在 Sir Robert Peel的提議下，英國(guó)設(shè)立了倫敦大都市警察（the London Metropolitan Police），才第一次出現(xiàn)了現(xiàn)代意義上的專業(yè)化的警察機(jī)關(guān)。

在美國(guó)，現(xiàn)代警務(wù)的發(fā)展是從十九世紀(jì)早期到中葉開(kāi)始的，比上述Sir Robert Peel的實(shí)踐要晚十到二十年。在一些主要城市，如波士頓、費(fèi)城和紐約，仿效英國(guó)Sir Robert Peel建立的倫敦大都市警察（the London Metropolitan Police），相繼建立了警察局，取代了傳統(tǒng)的以市民為基礎(chǔ)的守望組織（watch groups）以及“十戶聯(lián)保制度”（frankpledge system）。而傳統(tǒng)上的警察（constable）和守望（watch?es）都是下級(jí)法院的一部分，但警察局建立后，明確為地方政府的一個(gè)行政機(jī)構(gòu)。大概是在1850年至1880年間，多數(shù)城市都陸續(xù)建立了警察機(jī)關(guān)。?

在新創(chuàng)設(shè)的警察機(jī)關(guān)里，當(dāng)時(shí)引發(fā)爭(zhēng)議的是，警察應(yīng)否配槍、著裝，以及與市民接觸時(shí)可以在多大程度上使用體力強(qiáng)制（to what extent physical force should be used during interactions with citi?zens）。美國(guó)很早便有共識(shí)，為便于公眾識(shí)別，警察應(yīng)當(dāng)著裝。因城市涌入大量移民，暴力問(wèn)題突出，所以，允許警察佩戴武器。但是，使用強(qiáng)制力（the use of force）問(wèn)題，卻爭(zhēng)議至今。?

警務(wù)模式也幾經(jīng)變革，經(jīng)歷了受政治影響極深的時(shí)代，以控制犯罪為警察根本任務(wù)的時(shí)代，以回應(yīng)社區(qū)需求為要?jiǎng)?wù)的時(shí)代，以及反對(duì)恐怖主義威脅的時(shí)代，警察功能與職權(quán)也隨之伸縮?？傮w走向是，邁出了內(nèi)務(wù)行政的陰影，形成了以控制犯罪為基本任務(wù)，進(jìn)而認(rèn)識(shí)到回應(yīng)社區(qū)的安全訴求的重要性，從主動(dòng)的積極預(yù)防進(jìn)一步邁向維護(hù)良好秩序。

在早期，警察依附政治，與當(dāng)?shù)氐恼渭矣兄烬X相依的密切關(guān)系，所以，為了滿足政治家迎合選民的要求，警察除了預(yù)防和控制犯罪、維持秩序之外，還為市民提供大量的服務(wù)。當(dāng)時(shí)，警察不僅行使由法律規(guī)定的警察權(quán)力，還履行地方政府承擔(dān)的提供警務(wù)服務(wù)的責(zé)任（local governments bear the responsibility for providing police service），還有一些零散的執(zhí)法權(quán)限（fragmented law enforcement authorit）。

Robert Fogelson把那段時(shí)期警察的職責(zé)描述成，“清掃街道，檢查鍋爐，給窮人發(fā)放供給品，收容無(wú)家可歸者，調(diào)查蔬菜市場(chǎng)，駕駛應(yīng)急車(chē)輛，以及控制犯罪”。?葛拉伯也做了一番勾勒，“警察于巡查之外，并應(yīng)點(diǎn)街燈，敲警鈴，防治火警，維持秩序，報(bào)告奸細(xì)及不正當(dāng)之人家，捕挐人犯，并保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)”。?特別是，在十九世紀(jì)中期，所有的社會(huì)福利都是地方責(zé)任（in the mid-nineteenth century，all welfare was a local responsibility），在二十世紀(jì)早期之前，聯(lián)邦政府無(wú)此責(zé)任（The federal govern?menttook no such responsibility untilthe early twentieth century.）。警察也從事社會(huì)福利的發(fā)放工作。?所以，在當(dāng)時(shí)，警察職責(zé)與內(nèi)務(wù)行政交織頗多，但僅是其中的一部分，不是全部。而且，從文獻(xiàn)上看，沒(méi)有發(fā)現(xiàn)很明顯的商業(yè)規(guī)制權(quán)限?？梢詳喽?，在美國(guó)形成的形式意義上的警察權(quán)，從一開(kāi)始便與商業(yè)規(guī)制權(quán)不交集。

由于早期警務(wù)模式受政治影響過(guò)甚，引發(fā)諸多腐敗，從十九世紀(jì)90年代之后，美國(guó)拋棄了這種模式，警察工作回歸本位，越來(lái)越關(guān)注犯罪控制（crime control）。?二十世紀(jì)初的警察專業(yè)化運(yùn)動(dòng)（the professionalization movement of the police）是一個(gè)重要的節(jié)點(diǎn)，警察機(jī)關(guān)的中心工作主要聚集在控制犯罪了。在1931年的威克沙姆委員會(huì)報(bào)告（the Wickersham Commission report）中建議，警察的職責(zé)主要應(yīng)關(guān)注控制犯罪，而不是社會(huì)服務(wù)（the social services），以應(yīng)對(duì)不斷攀升的犯罪率（rising crime rates）。W.A.Purrington也說(shuō)，如果所有法律都由警察來(lái)執(zhí)行，警察就無(wú)暇顧及其主要職責(zé)，敲詐勒索的地方（the field for blackmail）就將不斷擴(kuò)張（in?definitely extended）。?

到了二十世紀(jì)20年代，警察便從為流浪漢提供住處的事務(wù)中抽身而出。?60年代，警察不再提供緊急醫(yī)療服務(wù)（emergency medical services），這項(xiàng)職責(zé)連同救護(hù)車(chē)都轉(zhuǎn)給了醫(yī)療、個(gè)人或消防機(jī)構(gòu)（am?bulance and emergency medical services were trans?ferred to medical，private，orfirefighting organiza?tions）。?到第一次（第二次）世界大戰(zhàn)結(jié)束，警察便專門(mén)從事犯罪控制，其他非犯罪控制的事務(wù)（non?crime control activities）由城市或州的其他機(jī)關(guān)（oth?er city-or state-run agencies）接手管理。?

1967年，執(zhí)法與司法行政總統(tǒng)委員會(huì)（Presi?dent’s Commission on Law Enforcement and Admin?istration of Justice）正式確定警察為城市政府的一個(gè)部門(mén)（an agency of urban government），屬于刑事司法體系的一部分（part of the criminal justice sys?tem）。?當(dāng)時(shí)，機(jī)動(dòng)車(chē)也開(kāi)始增長(zhǎng)，便出現(xiàn)了州公路警察（state highway police），協(xié)助控制交通?，F(xiàn)代意義上的警察、警察權(quán)終于破繭成蝶。

專業(yè)化模式“在尋求目標(biāo)和獨(dú)立的過(guò)程中，使自身脫離了政治和社區(qū)熱衷的其他表達(dá)方式”，?沒(méi)有遏制犯罪增長(zhǎng)的勢(shì)頭。所以，自二十世紀(jì)30年代，開(kāi)展了警察現(xiàn)代化運(yùn)動(dòng)，以及社區(qū)警務(wù)運(yùn)動(dòng)。這些都沒(méi)有實(shí)質(zhì)性擴(kuò)張警察權(quán)力，只是摸索警察任務(wù)的重點(diǎn)與實(shí)現(xiàn)方式，引入現(xiàn)代裝備與技術(shù)手段，與此同時(shí)，也逐漸加強(qiáng)了法治化構(gòu)建，規(guī)范與控制警察權(quán)力。

但是，“9·11”之后逐漸強(qiáng)化的反恐警務(wù)模式卻實(shí)質(zhì)性擴(kuò)大了警察權(quán)力。2001年10月26日，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《愛(ài)國(guó)者法案》（Patriot Act），擴(kuò)大了警察權(quán)、自由裁量權(quán)與執(zhí)法部門(mén)對(duì)公民權(quán)利檢查的權(quán)力，比如，警察機(jī)關(guān)有權(quán)搜索電話、電子郵件通訊、醫(yī)療、財(cái)務(wù)和其他種類(lèi)的記錄，?但對(duì)警察權(quán)的運(yùn)用仍是附帶一定條件的。?

四、發(fā)展進(jìn)路與相互關(guān)系

十八世紀(jì)，police power進(jìn)入美國(guó)法院的判例，以及州與聯(lián)邦憲法，形成了實(shí)質(zhì)意義上的警察權(quán)。十九世紀(jì)中葉，美國(guó)出現(xiàn)了現(xiàn)代意義上的警察機(jī)關(guān)，產(chǎn)生了形式意義上的警察權(quán)。在時(shí)間上，一先一后，在發(fā)展路徑上，相對(duì)獨(dú)立，彼此又有交集，最終也沒(méi)有匯集融合。

（一）形式意義的警察權(quán)。在形成之初，與內(nèi)務(wù)行政有交織，卻沒(méi)有同構(gòu)化。當(dāng)時(shí)，內(nèi)務(wù)行政還有其他一些政府機(jī)構(gòu)在分擔(dān)。實(shí)質(zhì)意義上的警察權(quán)從外延與內(nèi)涵看，要大于形式意義的警察權(quán)。之后，也同樣是通過(guò)分工，也就是強(qiáng)調(diào)警察的專業(yè)化，逐漸將防止一般社會(huì)危害的任務(wù)轉(zhuǎn)移給其他政府部門(mén)，警察機(jī)關(guān)便成為以控制犯罪為基本任務(wù)。

但是，警察機(jī)關(guān)還是承擔(dān)了一些社會(huì)服務(wù)，“向需要的公眾提供直接服務(wù)，或者提供關(guān)于其他服務(wù)者的信息”，?以及維護(hù)秩序工作。形式意義的警察權(quán)具體包括哪些內(nèi)容，還是比較復(fù)雜。其實(shí)，只要看一下英國(guó)的現(xiàn)代警察起源，警察權(quán)是繼承了“所有原本屬于治安官的普通法、制定法權(quán)力”，而“治安官作為百戶或鄉(xiāng)的代表，同時(shí)也是政府官員，承擔(dān)著中央與地方的雙重職責(zé)，具有涉及地方治安維護(hù)和具體行政管理方面廣泛的職責(zé)”，?我們就不難理解，英國(guó)及其影響的美國(guó)，警察權(quán)何以如此復(fù)雜。

（二）實(shí)質(zhì)意義的警察權(quán)。從憲法史看，美國(guó)人對(duì)實(shí)質(zhì)意義上的警察權(quán)的思考有著清晰的幾個(gè)線索。而且，也和歐洲警察權(quán)變遷的基本規(guī)律相吻合，也就是從分權(quán)到分工，促使實(shí)質(zhì)意義上的警察權(quán)不斷分化。

一個(gè)線索是不斷限縮權(quán)力目的，從最初的推進(jìn)一般的公共福祉（general public welfare），這可以大到屬于主權(quán)的對(duì)人和土地的一般統(tǒng)治權(quán)（the gener?al power of governing its people and domains be?longing to every sovereignty），中到“內(nèi)務(wù)行政”（in?ternal police），又可以區(qū)分為經(jīng)濟(jì)的（economic）和非經(jīng)濟(jì)的（non-economic）規(guī)制，或者主要社會(huì)利益（the primary social interests）與經(jīng)濟(jì)利益（economic interests），然后，進(jìn)一步縮小到若干核心的價(jià)值目標(biāo)，也就是“主要社會(huì)利益”（the primary social in?terests），包括保護(hù)公民的生命、健康和財(cái)產(chǎn)，維持良好秩序以及公共道德（it does extend to the protec?tion of the lives，health and property of the citizens，and to the preservation of the good order and the public morals），便形成了迄今常見(jiàn)的表述實(shí)質(zhì)警察權(quán)之目的的基本公式。?

另一個(gè)線索是采取在分權(quán)或者社會(huì)分工基礎(chǔ)上的排除法，其中一個(gè)質(zhì)變，就是凝練出了警察權(quán)目的，以此為標(biāo)準(zhǔn)，將顯然不具有此目的的政府權(quán)力逐一剔除出去。比如，將強(qiáng)制征收（eminent do?main）、征稅（taxation）、外交關(guān)系（foreign relation）、戰(zhàn)爭(zhēng)（war）逐個(gè)從警察權(quán)之中分離出去。比如，在他們看來(lái)，征用權(quán)是為了公共用途（for public use）而獲得財(cái)產(chǎn)，而警察權(quán)是規(guī)制，或者抑制財(cái)產(chǎn)的有害使用（the police power regulates，or “restrain[s]，”the “noxious” use of property.），財(cái)產(chǎn)受到限制，但仍然歸所有人所有（“The property so restricted，”however，“remains in the possession of its owner.）。?更重要的是，他們已注意到規(guī)制商業(yè)的權(quán)力（the powerovercommerce，thepowertoregulatecom?merce）與警察權(quán)的不同，并最終將其排除出去。?警察權(quán)便漸漸與內(nèi)務(wù)行政分道揚(yáng)鑣，實(shí)質(zhì)警察權(quán)的內(nèi)涵也不斷限縮。

再有一個(gè)線索就是臚列立法上、司法判決上屬于警察權(quán)的事項(xiàng)。比如，William Novak編輯了紐約州立法機(jī)關(guān)（New York state legislature）在1781年至1801年之間通過(guò)的警察規(guī)章（police regula?tions）所涉及的領(lǐng)域。讓人更容易知道當(dāng)時(shí)警察管轄的事項(xiàng)。?受布萊克斯通（Blackstone）對(duì)police的分類(lèi)的影響極大，內(nèi)容繁復(fù)龐雜，像個(gè)大雜燴（hodgepodge），看上去不像有多少條理，更像是歷史傳統(tǒng)的延續(xù)積累。警察權(quán)實(shí)際上是在內(nèi)務(wù)行政之內(nèi)的進(jìn)一步分化。哪些具體事項(xiàng)由警察權(quán)管轄，哪些不屬于，純粹是歷史傳統(tǒng)的累積，是隨著行政分工的深入，立法不斷選擇的結(jié)果，很難說(shuō)出什么道理。

總之，實(shí)質(zhì)意義上的警察權(quán)從內(nèi)務(wù)行政之中掙脫出來(lái)，逐漸形成較為清晰的內(nèi)涵，與之相對(duì)應(yīng)，是形成了分散的執(zhí)法體制。就權(quán)力的行使主體而言，從縱向看，有聯(lián)邦、州、縣郡、市鎮(zhèn)；從橫向看，有警察機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其他行政部門(mén)。

（三）形式與實(shí)質(zhì)意義的關(guān)系。從文獻(xiàn)上看，專門(mén)探討police power的論文基本上都是實(shí)質(zhì)意義上的，而且，police power的這種用法延續(xù)迄今。即便是在二十一世紀(jì)初的有關(guān)論文中，也沒(méi)有發(fā)現(xiàn)從實(shí)質(zhì)意義走向形式意義，并合二為一，也沒(méi)有發(fā)現(xiàn)在專門(mén)討論police power的論文中專門(mén)深入探討警察機(jī)關(guān)的權(quán)力。只是在州的實(shí)質(zhì)警察權(quán)范疇之下，可能涉及其中的一些職責(zé)是由警察機(jī)關(guān)實(shí)施的。而且，在專門(mén)討論police power的文獻(xiàn)上，基本看不到“警察”（police）術(shù)語(yǔ)，涉及的權(quán)力主體一般是州和聯(lián)邦。只有在討論形式意義上的警察權(quán)的有關(guān)文獻(xiàn)中，才頻繁出現(xiàn)警察機(jī)關(guān)、警察。

因此，我們大致可以認(rèn)為，第一，在美國(guó)，警察機(jī)關(guān)作為州的一個(gè)行政機(jī)關(guān)，有關(guān)執(zhí)法人員才統(tǒng)稱“警察”（police），其所行使的權(quán)力屬于形式意義上的警察權(quán)，應(yīng)當(dāng)屬于州的實(shí)質(zhì)警察權(quán)的一個(gè)重要部分，但不是全部。第二，從外延上看，形式意義的警察權(quán)小于實(shí)質(zhì)意義的警察權(quán)，是后者的下位概念，含括于其中，而實(shí)質(zhì)意義的警察權(quán)又小于內(nèi)務(wù)行政。第三，在學(xué)術(shù)和實(shí)踐上，police power這一術(shù)語(yǔ)多指實(shí)質(zhì)意義的警察權(quán)，而不是專用于我們熟知的形式意義上、組織法意義上的警察權(quán)。

五、聯(lián)邦與州的警察權(quán)劃分

美國(guó)在獨(dú)立之前，殖民地的立法機(jī)關(guān)只能在大英帝國(guó)的框架之下，依據(jù)傳統(tǒng)的普通法權(quán)利，制定一些立法。對(duì)于這些殖民地立法，英國(guó)樞密院的貿(mào)易與種植園事務(wù)委員會(huì)（the Committee of the Privy Council on Affairs of Trade and the Planta?tions），在征詢國(guó)王法律顧問(wèn)（he Law Officers of the Crown）的意見(jiàn)之后，可以行使否決權(quán)。樞密院的司法委員會(huì)（The Judicial Committee of the Privy Council）發(fā)揮的作用十分有限。也就是說(shuō)，一方面，殖民地享有有限的自治，服從國(guó)王的監(jiān)督權(quán)。另一方面，英國(guó)議會(huì)對(duì)于殖民地的內(nèi)部事務(wù)很少立法，除了有關(guān)貿(mào)易和航海。?

美國(guó)獨(dú)立之后，有人認(rèn)為，原殖民地的立法機(jī)關(guān)就自然擁有了與英國(guó)議會(huì)一般的地位與權(quán)力。?這雖有爭(zhēng)議，但至少原殖民地因與其宗主國(guó)之間的關(guān)系而受到的權(quán)力限制沒(méi)有了。這一歷史的來(lái)龍去脈說(shuō)明，立法權(quán)原本就是屬于地方的、各州的。這也奠定了后來(lái)的“州剩余主權(quán)”思想（the idea of the “residuary sovereignty of the States”）的歷史根源。

隨著美國(guó)憲法的制定，以及聯(lián)邦的成立，各州與聯(lián)邦之間的立法權(quán)劃分便成了一個(gè)較復(fù)雜的問(wèn)題。當(dāng)時(shí)，美國(guó)人理解的警察權(quán)，就是內(nèi)務(wù)行政，與商業(yè)規(guī)制權(quán)還糾纏在一起，所以，從某種意義上講，州與聯(lián)邦的權(quán)力分立，尤其是立法權(quán)的劃分，就是警察權(quán)的分配。

1852年之后，特別是南北戰(zhàn)爭(zhēng)所產(chǎn)生的加速效應(yīng)（accelerating effect），最高法院在闡釋?xiě)椃▎?wèn)題上采取了聯(lián)邦中心主義的態(tài)度（a Federal-centred ap?proach），重申了聯(lián)邦權(quán)力至上（the supremacy of federal power），在一定程度上否定了州警察權(quán)的絕對(duì)性，州警察權(quán)所暗含的限制被“聯(lián)邦化”（federal?ized）了。[51]

但是，警察權(quán)在聯(lián)邦與州之間如何分配，不見(jiàn)于憲法。關(guān)于權(quán)力縱向劃分的一般原則見(jiàn)于憲法第十修正案（the Tenth Amendment）。也就是，憲法沒(méi)有授予美國(guó)的權(quán)力，也不禁止州行使的權(quán)力，由州各自保留，或者由人民享有（The powers not dele?gated to the United States by the Constitution，nor prohibited by it to the States，are reserved to the States respectively，or to the people.）。對(duì)于什么是州的警察權(quán)，Chief Justice Taney的回答是，這是每個(gè)主權(quán)固有的在其統(tǒng)治范圍內(nèi)的政府權(quán)力（the powers of government inherent in every sovereignty to the extent of its dominions.）。[52]這反映了“州剩余主權(quán)”思想（the idea of the “residuary sovereign?ty of the States”），構(gòu)成了州警察權(quán)的主要憲法基礎(chǔ)（a principalconstitutionalbasisofstate police power）。[53]

因此，在美國(guó)，聯(lián)邦的權(quán)力是列舉的，那些沒(méi)有列舉進(jìn)去的、剩余（residuary）的權(quán)力都是屬于州的，[54]這是為了滿足社會(huì)不斷發(fā)展變化的需要（meet the changing needs of society），也與美國(guó)的建國(guó)史有關(guān)。因此，只要是州和聯(lián)邦的憲法沒(méi)有禁止規(guī)定的，屬于立法權(quán)范疇的，州都可以立法，所以，這也可以大略地稱為“不確定的州至上”（the indefinite supremacy of the state）。[55]加拿大恰好相反，州的權(quán)力是列舉的，剩余權(quán)力歸中央政府。[56]

從美國(guó)最高法院的判例看，列舉出來(lái)的（enu?merated）聯(lián)邦政府的警察權(quán)大致分為兩類(lèi)：（1）一些權(quán)力是絕對(duì)屬于聯(lián)邦政府的（powers vested exclu?sively in the national government），各州不得行使；（2）一些權(quán)力不是絕對(duì)屬于聯(lián)邦政府的（powers not exclusively vested in the national government），各州也可以行使，但是，對(duì)于同一事項(xiàng)的規(guī)制，州法律的規(guī)定不得與聯(lián)邦議會(huì)的法律相抵觸。[57]

在美國(guó)，判斷州立法是否違反了事權(quán)劃分，有兩個(gè)遞進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)，一是該法是否侵犯了聯(lián)邦專有的警察權(quán)。聯(lián)邦主義的要求就是，州立法不得擊敗或顛覆美國(guó)的權(quán)力（The only limitation federalism im?posed was that such laws'exercise could not"de?feat or subvert the power of the United States），否則，就是與聯(lián)邦至上不和或矛盾（"incompatible or repugnant"of federal supremacy）。[58]二是該法是否違反了保障個(gè)人自由（individual liberty）方面的紅線，比如，違反第十三修正案中對(duì)奴隸（slavery）和非自愿奴役（involuntary servitude）的禁止規(guī)定；第十四修正案中規(guī)定的未經(jīng)正當(dāng)程序不得剝奪生命、自由或者財(cái)產(chǎn)，或者否定法律平等保護(hù)，等等。如果都沒(méi)有，那么，該法就是有效的警察法（a valid police law）。[59]

當(dāng)然，上述論及的都是實(shí)質(zhì)意義上的警察權(quán)在聯(lián)邦與州之間的劃分。如果說(shuō)，實(shí)質(zhì)意義上的警察權(quán)在分配上還是比較有章法的，那么，形式意義上的警察權(quán)無(wú)論是橫向還是縱向的劃分都相當(dāng)凌亂，甚至可以說(shuō)，基本上無(wú)章可循。

從世界范圍看，美國(guó)是在警察行政上幾乎完全地方自治的一個(gè)突出例子（the one outstanding ex?ample of almost complete local autonomy in police administration），美國(guó)的警察制度呈現(xiàn)出一幅地方自治和民主控制的發(fā)狂景象（the police system of the United States presents a picture of local autono?my and democratic control gone mad.）。[60]在 美國(guó)，“沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)所有警察機(jī)構(gòu)的國(guó)家級(jí)機(jī)構(gòu)，即使諸如聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）之類(lèi)的聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)構(gòu)，與地方警察機(jī)構(gòu)也沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是協(xié)作和伙伴關(guān)系”，“在州和地方警察機(jī)構(gòu)之間也沒(méi)有層次分明的等級(jí)關(guān)系，各個(gè)警察機(jī)構(gòu)相對(duì)處于一種獨(dú)立和各自為政的狀態(tài)”。[61]

與之相應(yīng)，警察執(zhí)法權(quán)力也是高度分散的、多元的。大致而言，聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)構(gòu)“只負(fù)責(zé)法定的專屬管轄事務(wù)”，由聯(lián)邦法律規(guī)定，主要負(fù)責(zé)打擊全國(guó)性的重大違法犯罪，比如“偵破跨州界的兇殺案、搶劫案和強(qiáng)奸案”，“偵破和打擊有走私、逃稅、偽造嫌疑的違法犯罪活動(dòng)以及反間諜工作”。維持秩序、犯罪預(yù)防或服務(wù)公眾的執(zhí)法功能都屬于州與地方警察機(jī)關(guān)。[62]但是，具體到各州、各地方的警察機(jī)關(guān)都有哪些職責(zé)與權(quán)限，卻不完全一樣。[63]這很大程度上取決于地方立法規(guī)定、當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)與社區(qū)需要。

六、結(jié)論

可以肯定的是，在現(xiàn)代意義的警察局出現(xiàn)之前，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期，美國(guó)學(xué)者熱烈討論的警察權(quán)，不可能是組織法意義上的警察權(quán)，而是實(shí)質(zhì)意義上的警察權(quán)?，F(xiàn)代意義的警察機(jī)關(guān)成立之后，學(xué)者們對(duì)police power的探討，始終也沒(méi)有回歸到形式意義，從實(shí)質(zhì)意義上討論警察權(quán)的傳統(tǒng)延續(xù)至今。因此，在美國(guó)，對(duì)police power的研究，始終有著兩個(gè)不同的理論脈絡(luò)，一個(gè)是實(shí)質(zhì)意義上的，另一個(gè)是形式意義上的。在理論的發(fā)展上，一先一后，并行不悖。

首先，實(shí)質(zhì)意義上的警察權(quán)，隨著脈絡(luò)的發(fā)展，理論不斷發(fā)生著變遷，實(shí)質(zhì)意義的警察權(quán)的面相也隨之變換，范疇由大到小，輪廓也愈發(fā)清晰起來(lái)。但是，它與內(nèi)務(wù)行政之間，以及州與聯(lián)邦的權(quán)力，往往交織在一起，分梳不易。

無(wú)怪乎，進(jìn)入二十一世紀(jì)，Stephen R.Miller在最近發(fā)表的一篇論文中，還在重申Santiago Legarre的感嘆，警察權(quán)“是，或者代表著憲法中最易誤解的觀念之一。這個(gè)術(shù)語(yǔ)的意義與內(nèi)涵遠(yuǎn)沒(méi)有搞清楚”（it is，or stands for，one of the most misunderstood ideas in constitutional law.The meaning and impli?cations of the term are far from clear.）。[64]正 如Shaw指出的，比起劃定其邊際，或者描述對(duì)其行使的限制，更容易的是感知和了解警察權(quán)的存在與來(lái)源（it is much easier to perceive and realize the ex?istence and sources of this power，than to mark its boundaries，or prescribe limits to its exercise.）。[65]所以，閱讀起來(lái)，實(shí)質(zhì)警察權(quán)的內(nèi)涵還是流動(dòng)不定的。

之所以比較糾結(jié)，是很難處理好實(shí)質(zhì)警察權(quán)與內(nèi)務(wù)行政的關(guān)系，以及在聯(lián)邦與州之間的劃分。對(duì)其內(nèi)涵寬窄的解釋，背后角力的是是否給州更大的權(quán)力。而州要有多大的權(quán)力，又是隨著時(shí)代需要而變化的。

其次，我們現(xiàn)在所熟知的，組織法意義上的，作為致力于維護(hù)公共秩序（upholding public order）、抑制犯罪（suppressing crime）的力量的警察，也是經(jīng)歷了長(zhǎng)期的演變才形成的。這個(gè)意義上的警察權(quán)是依附在現(xiàn)代意義的警察機(jī)關(guān)之上的。

最后，由于美國(guó)文獻(xiàn)上討論的police power，實(shí)際上是與內(nèi)務(wù)行政有很大交集的，是實(shí)質(zhì)意義上的警察權(quán)，所以，這種意義的權(quán)力在聯(lián)邦與州之間的劃分，基本上就是一般權(quán)力在聯(lián)邦與州之間的分配。近似于、但不完全是我們所說(shuō)的一般意義上的中央與地方之間的權(quán)力劃分。原則上講，是采取“列舉與剩余”二分法，聯(lián)邦的權(quán)力是列舉的，剩余的權(quán)力都屬于各州。但是，形式意義上的警察權(quán)在劃分上比較凌亂，更多的取決于傳統(tǒng)和立法。

注釋：

①Cf.P.E.Nygh，“The Police Power of the States in the United States and Australia”（1966-1967）2 Federal Law Review 183。

②Cf.Markus Dirk Dubber，Police Power:Patriarchy and the Foundations of American Government，Columbia University Press，2005，xii，xiii。

③Cf.Stephen R.Miller，“Community Rights and Municipal Police Power”（2015）55 Santa Clara Law Review 686。

④Cf.Santiago Legarre，“The Historical Background of the Police Power”（2006-2007）9 University of Pennsylvania Journal of Constitutional Law 745，747，782。

⑤Cf.ErnstFreund，ThePolicePower:PublicPolicyand Constitutional Rights，Chicago Callaghan & Company，1904，p.3.Cf.Thomas Reed Powell，“The Police Power in American Consti?tutional Law”（1919）1 Journal of Comparative Legislation and In?ternational Law 3d ser.160。

⑥Cf.Santiago Legarre，“The Historical Background of the Police Power”（2006-2007）9 University of Pennsylvania Journal of Constitutional Law 747。

⑦ Cf.WalterWheelerCook，“WhatisthePolicePower”（1907）7 Columbia Law Review 322。

⑧李國(guó)華：《美國(guó)法上的警察權(quán)規(guī)制及其啟示——以〈權(quán)利法案〉為中心》，《凈月學(xué)刊》2017年第2期。

⑨張津瑞：《美國(guó)警察權(quán)激進(jìn)改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)》，《南風(fēng)窗》2016年第14期。

⑩Cf.Stephen R.Miller，“Community Rights and Municipal Police Power”（2015）55 Santa Clara Law Review 684。

?Cf.Markus Dirk Dubber，Police Power:Patriarchy and the Foundations of American Government，Columbia University Press，2005，pp.86-87。

? Cf.Santiago Legarre，“The Historical Background of the Police Power”（2006-2007）9 University of Pennsylvania Journal of Constitutional Law 785。

?Cf.Markus Dirk Dubber，Police Power:Patriarchy and the Foundations of American Government，Columbia University Press，2005，p.14.Cf.Stephen R.Miller，“Community Rights and Munic?ipal Police Power”（2015）55 Santa Clara Law Review 684-685。

?Cf.Markus Dirk Dubber，Police Power:Patriarchy and the Foundations of American Government，Columbia University Press，2005，p.86。

? Cf.Santiago Legarre，“The Historical Background of the Police Power”（2006-2007）9 University of Pennsylvania Journal of Constitutional Law 747-748。

? Cf.Santiago Legarre，“The Historical Background of the Police Power”（2006-2007）9 University of Pennsylvania Journal of Constitutional Law 747。

? Cf.Santiago Legarre，“The Historical Background of the Police Power”（2006-2007）9 University of Pennsylvania Journal of Constitutional Law 787。

? Cf.Stephen R.Miller，“Community Rights and Municipal Police Power”（2015）55 Santa Clara Law Review 688，694。

? Cf.Santiago Legarre，“The Historical Background of the Police Power”（2006-2007）9 University of Pennsylvania Journal of Constitutional Law 788。

? Cf.Stephen R.Miller，“Community Rights and Municipal Police Power”（2015）55 Santa Clara Law Review 689。

? Cf.Santiago Legarre，“The Historical Background of the Police Power”（2006-2007）9 University of Pennsylvania Journal of Constitutional Law 792-793。

?Cf.P.E.Nygh，“The Police Power of the States in the United States and Australia”（1966-1967）2 Federal Law Review 200。

? Cf.Stephen R.Miller，“Community Rights and Municipal Police Power”（2015）55 Santa Clara Law Review 695-696，702。

?Cf.P.E.Nygh，“The Police Power of the States in the United States and Australia”（1966-1967）2 Federal Law Review 183。

?Cf.Markus Dirk Dubber，Police Power:Patriarchy and the Foundations of American Government，Columbia University Press，2005，xiv，p.93，p.103。

?孫萍：《美國(guó)警察執(zhí)法規(guī)范與監(jiān)督制約探索》，《公安研究》2010年第12期。

? Cf.Thomas Reed Powel，“Administrative Exercise of the Police Power”（1910-1911）24 Harvard Law Review 271。

?Cf.Eric H.Monkkonen，“History of Urban Police”（1992）15 Crime&Just.549。

?Cf.Eric H.Monkkonen，“History of Urban Police”（1992）15 Crime&Just.550，553。

?Cf.Carol A.Archbold，Policing:A Text/Reader，SAGE Pub?lications，2012，pp.5-6。

?Cf.Carol A.Archbold，Policing:A Text/Reader，SAGE Pub?lications，2012，p.5，7，31。

?葛拉伯：《美國(guó)警察行政》（劉麟生譯），北京.商務(wù)印書(shū)館1933年版，第3頁(yè)。

?Cf.Eric H.Monkkonen，“History of Urban Police”（1992）15 Crime&Just.555。

?Cf.Eric H.Monkkonen，“History of Urban Police”（1992）15 Crime&Just.556。

? Cf.W.A.Purrington，“The police Power and the Police Force”（1902）174 The North American Review 515。

?Cf.Eric H.Monkkonen，“History of Urban Police”（1992）15 Crime&Just.556。

?Cf.Carol A.Archbold，Policing:A Text/Reader，SAGE Pub?lications，2012，p.9，35.

?Cf.Eric H.Monkkonen，“History of Urban Police”（1992）15 Crime&Just.557。

?Cf.Carol A.Archbold，Policing:A Text/Reader，SAGE Pub?lications，2012，p.9，35。

?加里·W·科德尼爾：《美國(guó)的警察行政》（王志亮譯），《河南警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第3期。

?Baidu：《美國(guó)愛(ài)國(guó)者法案》，https://baike.baidu.com/item/美國(guó)愛(ài)國(guó)者法案/3364862，訪問(wèn)時(shí)間：2017年10月6日。

?李國(guó)華：《美國(guó)法上的警察權(quán)規(guī)制及其啟示——以〈權(quán)利法案〉為中心》，《凈月學(xué)刊》2017年第2期。

?李海月、廖偉嬪：《現(xiàn)代美國(guó)警察服務(wù)職能的發(fā)展》，《江西公安?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)》2006年第2期。

?夏菲：《論英國(guó)警察權(quán)的變遷》，北京.法律出版社2011年版，第40-41頁(yè)。

? Cf.L.Dee Mallonee，“Police Power:Proper and Improper Meanings”（1916）50 American Law Review 862。

?Cf.Markus Dirk Dubber，Police Power:Patriarchy and the Foundations of American Government，Columbia University Press，2005，pp.121-124。

?Cf.Markus Dirk Dubber，Police Power:Patriarchy and the Foundations of American Government，Columbia University Press，2005，p.121。

?Cf.Markus Dirk Dubber，Police Power:Patriarchy and the Foundations of American Government，Columbia University Press，2005，pp.88-89。

?Cf.P.E.Nygh，“The Police Power of the States in the United States and Australia”（1966-1967）2 Federal Law Review 184-185。

?Cf.P.E.Nygh，“The Police Power of the States in the United States and Australia”（1966-1967）2 Federal Law Review 185。

[51]Cf.P.E.Nygh，“The Police Power of the States in the United States and Australia”（1966-1967）2 Federal Law Review 189。

[52]Cf.Markus Dirk Dubber，Police Power:Patriarchy and the Foundations of American Government，Columbia University Press，2005，p.126。

[53] Cf.Santiago Legarre，“The Historical Background of the Police Power”（2006-2007）9 University of Pennsylvania Journal of Constitutional Law 778。

[54]但是，也有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，這種權(quán)力不是一種剩余的權(quán)力，而是一種固有的、主要的權(quán)力。對(duì)于主權(quán)州的存在，警察權(quán)不只是補(bǔ)充或次要的，它是伴隨著州的形成而同時(shí)出現(xiàn)的、原始的權(quán)力。換句話說(shuō)，警察權(quán)不完全是主權(quán)的一種屬性，它是主權(quán)的一個(gè)主要組成部分，它們之間不存在誰(shuí)支配誰(shuí)的問(wèn)題（This power is not a residual power but an inherent and prima?ry power.The Police Power is not merely supplementary or inci?dental to the existence of the sovereign state，it is primordial and coeval with the origin of the state.In other words，the Po?lice Power is more than an attribute of sovereignty;it is primari?ly a component part of sovereignty;neither one is dominant over the other.）。 Cf.Thos J.Pitts，“The Nature and Implications of the Police Power”（1937-1938）6 Kansas City Law Review 128。

[55]Cf.Thomas Reed Powell，“The Police Power in American ConstitutionalLaw”（1919）1 JournalofComparativeLegislation and International Law 3d ser.164。

[56] Cf.WalterWheelerCook，“WhatisthePolicePower”（1907）7 Columbia Law Review 327-328，334。

[57] Cf.WalterWheelerCook，“WhatisthePolicePower”（1907）7 Columbia Law Review 327。

[58] Cf.Stephen R.Miller，“Community Rights and Municipal Police Power”（2015）55 Santa Clara Law Review 691。

[59] Cf.WalterWheelerCook，“WhatisthePolicePower”（1907）7 Columbia Law Review 331-332。

[60] Cf.Edward Troup，“Police Administration，Local and Na?tional”（1928）1 Police Journal 6-7.

[61]孫萍：《美國(guó)警察執(zhí)法規(guī)范與監(jiān)督制約探索》，《公安研究》2010年第12期。

[62]更加詳盡的描述，參見(jiàn)孫萍：《美國(guó)警察執(zhí)法規(guī)范與監(jiān)督制約探索》，《公安研究》2010年第12期。

[63]我們?cè)?qǐng)美國(guó)東密歇根大學(xué)曹立群教授到清華大學(xué)法學(xué)院講學(xué)，他坦誠(chéng)道：“如果問(wèn)我芝加哥警察，我可以說(shuō)清楚，但是，如果問(wèn)我美國(guó)警察，我說(shuō)不清楚”。

[64] Cf.Stephen R.Miller，“Community Rights and Municipal Police Power”（2015）55 Santa Clara Law Review 679。

[65]Cf.Markus Dirk Dubber，Police Power:Patriarchy and the Foundations of American Government，Columbia University Press，2005，p.119。