警察權(quán)理論及人民警察法修改研討會(huì)會(huì)議綜述

（清華大學(xué)，北京 100084）

2018年3月24日，由清華大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)余凌云教授主持的“警察權(quán)理論及人民警察法修改研討會(huì)”在美麗的西子湖畔如期舉辦，會(huì)議邀請(qǐng)了來(lái)自實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界的諸多嘉賓，公安部警務(wù)督察局副督察長(zhǎng)王金彪、公安部法制局副局長(zhǎng)高緒文、浙江省高級(jí)人民法院副院長(zhǎng)朱新力一一致辭，清華大學(xué)法學(xué)院、浙江大學(xué)光華法學(xué)院、中國(guó)人民公安大學(xué)、浙江警察學(xué)院等單位的老師和同學(xué)參加了此次會(huì)議。會(huì)議主要分為六個(gè)單元，每個(gè)單元分別由報(bào)告、評(píng)議、自由討論三個(gè)環(huán)節(jié)組成?，F(xiàn)將會(huì)議情況綜述如下。

一、重塑警察權(quán)概念：警察權(quán)屬性與定位的再認(rèn)識(shí)[1]

第一單元由來(lái)自中國(guó)人民公安大學(xué)法學(xué)院的蘇宇講師報(bào)告。蘇宇博士首先梳理了學(xué)界對(duì)警察權(quán)屬性的觀點(diǎn)，有行政權(quán)說(shuō)、雙重屬性說(shuō)、獨(dú)立權(quán)力形態(tài)說(shuō)、綜合性權(quán)力說(shuō)、多義說(shuō)，各學(xué)說(shuō)認(rèn)識(shí)不一，至今尚未形成凝聚各方共識(shí)的通說(shuō)。關(guān)于警察權(quán)的權(quán)力屬性，首先，蘇宇博士認(rèn)為，政府分權(quán)框架直至美國(guó)建國(guó)和法國(guó)大革命以后才趨于成熟。后起的警察權(quán)概念無(wú)法直接插入政府分權(quán)的框架。各國(guó)對(duì)這些權(quán)力概念尤其是行政權(quán)認(rèn)識(shí)的分歧，間接影響到我們認(rèn)識(shí)警察權(quán)的性質(zhì)與定位。其次，蘇宇博士反思了中國(guó)法語(yǔ)境中的警察權(quán)。建構(gòu)警察權(quán)概念的前提要與本土法治實(shí)踐相結(jié)合，不能借助司法權(quán)進(jìn)行定位，必須凸顯其不可替代的理論與實(shí)踐意義，不過(guò)分偏離本土學(xué)術(shù)傳統(tǒng)或習(xí)慣用法。蘇宇博士還對(duì)最廣義上的警察權(quán)、廣義上的警察權(quán)、狹義上的警察權(quán)提出了批判，提出要從功能面向上對(duì)警察權(quán)進(jìn)行定位，正視警察權(quán)保障安全與基本秩序的功能屬性，在秩序、安全與人權(quán)保障的規(guī)范價(jià)值結(jié)構(gòu)中深入挖掘統(tǒng)一適用于警察權(quán)的價(jià)值基礎(chǔ)、法律原則和規(guī)范要求。最后，蘇宇博士認(rèn)為，中國(guó)對(duì)警察權(quán)概念的界定與定位，不能脫離中國(guó)自身的法律規(guī)范體系及制度實(shí)踐，應(yīng)當(dāng)尋求概念生成、理論發(fā)展與中國(guó)自身法治實(shí)踐之迫切需要的緊密結(jié)合，使概念與理論能夠填補(bǔ)概念結(jié)構(gòu)上最突出的空白地帶，為完善法治體系做出切實(shí)的貢獻(xiàn)。

在評(píng)議和自由討論環(huán)節(jié)，中國(guó)人民公安大學(xué)治安學(xué)院王建新講師認(rèn)為，蘇宇博士的論文展現(xiàn)出新的研究視角，對(duì)國(guó)家權(quán)力的劃分進(jìn)行反思，不局限于三權(quán)分立制衡的定位，從而重新認(rèn)識(shí)警察權(quán)。四川警察學(xué)院法學(xué)系于小龍講師認(rèn)為，蘇宇博士的論文將單一的功能路徑進(jìn)行法理解釋?zhuān)笸ㄟ^(guò)對(duì)各國(guó)的梳理界定各國(guó)的警察權(quán)，將警察和警察權(quán)兩者進(jìn)行分離，采取不同的路徑進(jìn)行界定，具有啟發(fā)意義。而后，浙江大學(xué)光華法學(xué)院鄭春燕教授就“警察與警察權(quán)的主要區(qū)別”，清華大學(xué)法學(xué)院何海波教授就“本文解決的問(wèn)題”、“是制度決定理論還是理論去指導(dǎo)制度的具體建構(gòu)”等問(wèn)題展開(kāi)提問(wèn)。蘇宇博士認(rèn)為，警察和警察權(quán)兩者存在時(shí)間差，警察原本是一個(gè)統(tǒng)合的概念，后發(fā)展拆分為各種各樣的概念，警察權(quán)是其中一個(gè)。本文主要解決的是理論上對(duì)警察和警察權(quán)比較混雜的認(rèn)識(shí)。此外，理論和制度是一個(gè)微妙的循環(huán)，兩者是辯證的關(guān)系。

二、論警察權(quán)的變遷[2]

第二單元由來(lái)自清華大學(xué)法學(xué)院的余凌云教授報(bào)告。余凌云教授首先梳理了西方警察權(quán)的變遷。余凌云教授認(rèn)為，警察權(quán)的變遷其實(shí)經(jīng)歷了兩次質(zhì)的飛越，出現(xiàn)了二次脫警察化或警察除權(quán)化的趨向，實(shí)現(xiàn)了從國(guó)家行政到內(nèi)務(wù)行政再到組織法意義的警察權(quán)的漸次發(fā)展。第一次與分權(quán)有關(guān)，通過(guò)與軍事權(quán)、財(cái)政權(quán)、司法權(quán)等的分離，警察權(quán)逐漸限定在內(nèi)務(wù)行政領(lǐng)域。第二次與政府組織體系分化、職能進(jìn)一步分工有關(guān)。在美國(guó)，通過(guò)不斷明晰警察權(quán)目的，將政府的一些職能從警察權(quán)之中剝離出去，警察權(quán)也便與內(nèi)務(wù)行政有了一定區(qū)分。在歐美，內(nèi)務(wù)行政的進(jìn)一步分化，對(duì)警察權(quán)的限縮，之所以都不約而同地訴諸警察權(quán)的目的，主要是為了將警察的強(qiáng)制作用收縮到最小領(lǐng)域，以回應(yīng)日益高漲的保障公民權(quán)利之訴求。因?yàn)榫熳饔迷谟诰S護(hù)社會(huì)治安秩序、防止公共危害，是國(guó)家最原始、最根本、最基礎(chǔ)的功能，警察手段也最具有暴力性，需要有所控制。

其次，余凌云教授梳理了我國(guó)清末以來(lái)形成的認(rèn)識(shí)。余凌云教授認(rèn)為，清末邁向警察制度現(xiàn)代化之初，對(duì)警察權(quán)的認(rèn)識(shí)，直接嫁接了歐美晚近的概念，已實(shí)現(xiàn)了一定意義上的分權(quán)，也設(shè)立了專(zhuān)業(yè)化的警察機(jī)構(gòu)與制服警察。清末有關(guān)行政分工已見(jiàn)雛形，但還不徹底。新中國(guó)成立之后，《人民警察條例》（1957年）規(guī)范的還是嚴(yán)格組織法意義上的警察。然而，隨著政法體制不斷改革，逐漸形成“既統(tǒng)一又分散”的警察體制，警察權(quán)的意義才越出組織法，走向?qū)嵸|(zhì)意義。余凌云教授隨后從“機(jī)關(guān)說(shuō)”入手，認(rèn)為警察權(quán)應(yīng)當(dāng)有廣義與狹義兩種，狹義僅指公安機(jī)關(guān)的權(quán)力，是形式的、組織法意義上的警察權(quán)。廣義則應(yīng)反映“多元分散”體制。余凌云教授結(jié)合“警察任務(wù)”的詮釋?zhuān)J(rèn)為警察權(quán)就是法律賦予的實(shí)現(xiàn)警察任務(wù)的權(quán)力，其具體內(nèi)涵是通過(guò)職責(zé)與權(quán)限來(lái)表達(dá)的。

再次，余凌云教授通過(guò)職責(zé)和權(quán)限兩個(gè)維度進(jìn)行闡釋。在公安機(jī)關(guān)職責(zé)方面，《人民警察法》追隨法律理念的變化，受到政治意識(shí)的強(qiáng)烈影響，警察職責(zé)的擴(kuò)張幾乎都是在行政領(lǐng)域，還進(jìn)一步深化了行政分工。在公安機(jī)關(guān)權(quán)限方面，余凌云教授認(rèn)為，要在《人民警察法》上臚列的，一定是警察法上重要的、需要特別授予的權(quán)力。需要規(guī)定在《人民警察法》上的權(quán)力大致分為兩類(lèi)：一是重要的集合性權(quán)力，二是較為單一的重要權(quán)力。此外，對(duì)警察權(quán)限的規(guī)定，還要注意捕捉警察法上已經(jīng)發(fā)生的新變化。

最后，余凌云教授提出了進(jìn)一步變革的建議。一是要解決多元分散體制。將武裝警察從警察概念中徹底分化出去，國(guó)家安全機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員不再歸入人民警察序列，將司法警察徹底脫離出去，監(jiān)獄、看守所人民警察可另稱(chēng)為“獄警”或者“監(jiān)管人員”。二是政府層面進(jìn)一步分工。判斷警察職能是否可以轉(zhuǎn)移有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：第一，執(zhí)行上是否具有不可遲延性，或者危害是否具有急迫性。第二，是否經(jīng)常使用警察手段，或者警察強(qiáng)制作用。三是對(duì)警察權(quán)的二元結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革。在公安機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)，仿效復(fù)議委員會(huì)模式，建立相對(duì)獨(dú)立的治安裁判所，行政處罰必須由治安裁判所來(lái)裁決，可以有效地治理二元結(jié)構(gòu)可能發(fā)生的弊端。四是規(guī)定警察協(xié)助義務(wù)。其他行政機(jī)關(guān)在履行公務(wù)過(guò)程中遇到相對(duì)人阻礙，尤其是暴力抗拒，一般不具有法定職責(zé)和強(qiáng)制手段直接處置，而應(yīng)通過(guò)警察協(xié)助予以排除。

在評(píng)議環(huán)節(jié)，浙江大學(xué)光華法學(xué)院胡敏潔教授提出了五點(diǎn)意見(jiàn)。第一，警察法的任務(wù)與職能的變遷，任何部門(mén)法領(lǐng)域的研究，都需要確定任務(wù)。人民警察在新的時(shí)代如何應(yīng)對(duì)新的任務(wù)，這需要界定。第二，警察權(quán)具有不同面向，既有積極面向也有消極面向。在這種情況下，如何平衡兩者？第三，如何保障警察自身的權(quán)利？第四，對(duì)治安裁判所的設(shè)立，如何在現(xiàn)有的規(guī)范和制度框架之下，尋求其合法性？第五，是否有必要規(guī)定警察（警種）本身的范圍？中國(guó)人民公安大學(xué)偵查與反恐學(xué)院講師程悅認(rèn)為，余凌云教授的論文中重點(diǎn)闡述了兩次脫警的過(guò)程、警察權(quán)限和警察職責(zé)之間的關(guān)系，很具有啟發(fā)性。針對(duì)評(píng)議，余凌云教授認(rèn)為，警察任務(wù)，這更多是象征性、抽象的規(guī)定。我國(guó)現(xiàn)行《人民警察法》中一部分內(nèi)容規(guī)定警察任務(wù)，一部分內(nèi)容規(guī)定警察作用。警察的人身安全保障是最重要的，涉及人身自由的、獨(dú)立性較強(qiáng)、能夠較為具體地寫(xiě)入的權(quán)力如盤(pán)查權(quán)等可以寫(xiě)進(jìn)《人民警察法》。

在自由討論環(huán)節(jié)，何海波教授提出，若將人民法院、人民檢察院、監(jiān)獄等單位中的警察劃分出警察的范圍，那么這些職責(zé)由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)？《人民警察法》中對(duì)人民警察的職權(quán)的列舉是否必要？如何規(guī)定？余凌云教授認(rèn)為，人民法院、人民檢察院中的法警等已經(jīng)被司法機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)吸收成為獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，與公安機(jī)構(gòu)完全沒(méi)有關(guān)系，因而這一部分已經(jīng)成為實(shí)質(zhì)警察。鄭春燕教授認(rèn)為，西方劃分實(shí)質(zhì)警察和形式警察是有特定的歷史原因的，基于我國(guó)的現(xiàn)狀，我國(guó)的《人民警察法》中對(duì)人民警察的規(guī)定應(yīng)當(dāng)采取實(shí)質(zhì)警察的概念范圍，不僅僅限定于形式警察的概念。余凌云教授認(rèn)為，廣義范圍上的警察在警察法中的警察職責(zé)這一部分無(wú)法完全列舉權(quán)力。高緒文副局長(zhǎng)繼而補(bǔ)充道，統(tǒng)一警察的范圍的原因是建立統(tǒng)一的人民警察體制。警察權(quán)的列舉與警察法本身的體系建構(gòu)有關(guān)，雖然概括規(guī)定警察權(quán)限很痛快，但是不實(shí)用。

河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)紀(jì)委書(shū)記師維教授認(rèn)為，余凌云教授對(duì)本土資源的梳理很豐富，我國(guó)警察法的修改也應(yīng)當(dāng)建立在我國(guó)本土資源上。問(wèn)題是對(duì)警察權(quán)的定性問(wèn)題，是否包含國(guó)家治安行政力量和刑事司法力量？余凌云教授認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)在對(duì)警察權(quán)的界定還是建立在三權(quán)分立的基礎(chǔ)上，因而警察權(quán)更多還是在行政權(quán)的角度進(jìn)行考慮。最后，王金彪副督察長(zhǎng)認(rèn)為，警察對(duì)刑事案件行使偵查權(quán)這一權(quán)力與普通的行政權(quán)是不同的。對(duì)《刑事訴訟法》《刑法》的解釋權(quán)限而言，現(xiàn)行的規(guī)定是由“兩高”解釋?zhuān)矙C(jī)關(guān)不得解釋。這一規(guī)定對(duì)公安機(jī)關(guān)工作的展開(kāi)是不利的。

三、日本警察權(quán)的樣貌——以職權(quán)主體為視角[3]

第三單元由來(lái)自浙江警察學(xué)院的許韜教授報(bào)告。許韜教授認(rèn)為，縱觀日本警察制度的發(fā)展歷程，從戰(zhàn)前授予警察廣泛權(quán)力的《行政警察規(guī)則》，到戰(zhàn)后配合新《警察法》施行修正的《警察官職務(wù)執(zhí)行法》，及仿襲英美法系體制改訂《輕犯罪法》，警察權(quán)力的發(fā)動(dòng)呈現(xiàn)出一種日益受法治主義拘束的發(fā)展態(tài)勢(shì)，并逐漸強(qiáng)化警察權(quán)行使的程序規(guī)范。在日本，警察權(quán)不限于由警察機(jī)關(guān)行使，其中橫向分配給形式意義的警察機(jī)關(guān)管轄之部分，組織法上稱(chēng)為權(quán)限分配或廣義警察職權(quán)；權(quán)限內(nèi)為達(dá)任務(wù)而得采取的具體公權(quán)力措施則為狹義警察職權(quán)，其行使需作用法個(gè)別授權(quán)。日本行使警察職權(quán)的主體，除《警察官職務(wù)執(zhí)行法》及《刑事訴訟法》規(guī)定的警察官之外，尚有以其他法令規(guī)定得準(zhǔn)用《警察官職務(wù)執(zhí)行法》行使警察職權(quán)者，包括皇宮護(hù)衛(wèi)官、麻藥取締官（員）、海上保安官（補(bǔ)）及自衛(wèi)隊(duì)員。此外，依據(jù)《日本自衛(wèi)隊(duì)法》及相關(guān)規(guī)定，自衛(wèi)隊(duì)準(zhǔn)用警察職權(quán)情形包括：治安出動(dòng)、警護(hù)出動(dòng)、防衛(wèi)出動(dòng)、國(guó)民保護(hù)、海上警備行動(dòng)、災(zāi)難派遣。

在評(píng)議環(huán)節(jié)，浙江大學(xué)光華法學(xué)院鄭春燕教授認(rèn)為，日本法中對(duì)警察及警察權(quán)的規(guī)范反映了世界各國(guó)法治主義的發(fā)展趨勢(shì)。鄭春燕教授繼而對(duì)論文提出了三點(diǎn)建議，一是對(duì)警察權(quán)的范圍、警察法的研究不僅限于總論，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合各種單行法。二是第四部分“警察自衛(wèi)隊(duì)”的闡述，這部分還需要界定。三是針對(duì)日本警察實(shí)踐中存在的基層警務(wù)工作外包情況，論文應(yīng)當(dāng)對(duì)此有所完善。

浙江大學(xué)光華法學(xué)院金承東副教授先談了自己對(duì)比較法研究的看法，認(rèn)為做比較法研究應(yīng)當(dāng)做自己熟悉的領(lǐng)域。尤其是跨語(yǔ)境的研究，一是要面對(duì)語(yǔ)言的困境，二是要面對(duì)語(yǔ)境的難題，相同的詞語(yǔ)在不同國(guó)家可能表述的具體內(nèi)容是不同的。金承東副教授認(rèn)為，論文的結(jié)論尚須完善，“警察自衛(wèi)隊(duì)”是否適合于本文，也需要進(jìn)一步的考慮。

四、警務(wù)輔助人論

第四單元由來(lái)自清華大學(xué)法學(xué)院的博士生趙麗君報(bào)告。趙麗君博士認(rèn)為，輔警源于公安機(jī)關(guān)自籌經(jīng)費(fèi)招募的治安員，非傳統(tǒng)意義的群防群治，要有效解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)暴露的警力不足問(wèn)題，兼顧到行政效率和合法行政，還有助于警力下沉。趙麗君博士把輔警的身份定位為行政委托關(guān)系，是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部人員，用輔警泄露巡邏信息案和毆打執(zhí)勤輔警兩個(gè)刑法案例進(jìn)行了闡釋佐證。針對(duì)目前普遍存在的輔警是否為執(zhí)法人員的困惑？趙麗君博士認(rèn)為，輔警是參與執(zhí)法活動(dòng)的工作人員，但不行使執(zhí)法權(quán)。其具體工作由公安機(jī)關(guān)行政負(fù)責(zé)人予以委派、安排，受警察的指揮、指示。目前而言，《憲法》已經(jīng)完成對(duì)國(guó)家權(quán)力的分工，《人民警察法》已經(jīng)賦予公安機(jī)關(guān)警察權(quán)，《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》也表明警察具有具體的執(zhí)法權(quán)力。輔警需要的，是上述過(guò)程中一個(gè)類(lèi)似《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》的“組織管理立法”，以明確其身份定位，與現(xiàn)行法制銜接。

趙麗君博士還對(duì)輔警的權(quán)限與標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了闡述，然而現(xiàn)有化解方式存在不足，譬如以侵入性、暴力性標(biāo)準(zhǔn)分化警察權(quán)，列出核心警察權(quán)力清單，仍無(wú)法有效區(qū)分輔助或者核心任務(wù)；區(qū)分多元警務(wù)主體，分別賦予必要職權(quán)，輔警以“輔助角色”的身份從事絕大多數(shù)警務(wù)工作，由警察局長(zhǎng)酌定委派。結(jié)果是局長(zhǎng)裁量，造成執(zhí)法差異?？尚械姆椒ň褪菍⑵漕?lèi)比公民權(quán)。趙麗君博士結(jié)合案例列舉了輔警權(quán)限的排除式標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)一是職權(quán)的非決定性，警察權(quán)的暴力性是其外在表征，從程序的角度而言，其核心是決定性。凡是不涉及決定內(nèi)容的程序，都可以由輔警參與和履行；標(biāo)準(zhǔn)二是職權(quán)行使不具有法效果，輔警履職行為，是行政事實(shí)行為；標(biāo)準(zhǔn)三是極其有限的暴力性（勤務(wù)輔警，體現(xiàn)出一定程度的暴力性）。正當(dāng)性源于類(lèi)比公民權(quán)產(chǎn)生的職權(quán)合法性。除非當(dāng)事人有明顯反抗和逃跑跡象時(shí)，可使用約束性警械，除此之外的其他暴力性手段禁止使用。

在評(píng)議環(huán)節(jié)，浙江工商大學(xué)法學(xué)院黨委書(shū)記駱梅英教授認(rèn)為，趙麗君博士的論文側(cè)重行政實(shí)體問(wèn)題的研究，對(duì)組織法有研究和貢獻(xiàn)。只要責(zé)任能夠確定下來(lái)，且不違反現(xiàn)有法律規(guī)定，那么這些任務(wù)都可以由輔警承擔(dān)。此外，關(guān)于輔警的一些細(xì)化的規(guī)定，如輔警的專(zhuān)門(mén)管理辦法、輔警的簽字的法律效力等問(wèn)題可以在論文中進(jìn)一步明確。師維教授認(rèn)為，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)警察人力資源的需求較大。我國(guó)警察輔助隊(duì)伍增長(zhǎng)非常迅速，但是輔警的法律地位還不明確，選題有十分重要的意義。從題目上看，是用輔警還是警輔？方法論上，警察學(xué)基礎(chǔ)理論是警察法研究的前提。輔警這一問(wèn)題應(yīng)當(dāng)回歸到警察的民事屬性，而我國(guó)學(xué)界長(zhǎng)期忽略了對(duì)警察的民事屬性的研究。師維教授還提出，我們到底需要多少警察？是否真是需要輔警的存在？

在自由討論環(huán)節(jié)，何海波教授提問(wèn)，輔警存在的原因是什么？是否真的是警力不足？趙麗君博士認(rèn)為，原因有三點(diǎn)：一是很多警察更多的是從事行政性或者公安內(nèi)部工作，真正的一線民警編制有限；二是很多涉及專(zhuān)業(yè)性知識(shí)的警察在數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，如涉及DNA鑒定的專(zhuān)業(yè)人員更多需要外聘解決；三是基于經(jīng)濟(jì)的考慮。很多崗位例如簡(jiǎn)單的街道巡邏等完全可以聘請(qǐng)成本較低的輔警來(lái)完成，節(jié)約更多的人力成本和資源。何海波教授認(rèn)為，趙麗君博士給出的三個(gè)原因（編制不夠、警察人浮于事、經(jīng)濟(jì)核算不足）所指向的對(duì)策是不同的，應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同的原因確定不同的改革方向，這樣才能真正解決問(wèn)題。就上述說(shuō)的責(zé)任問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)細(xì)化輔警的具體職責(zé)，針對(duì)不同的輔警任務(wù)選擇不同的輔警招錄。這一點(diǎn)可以借鑒人民法院的做法，即人民法院的很多行政事務(wù)并非由法官做出，但是依然運(yùn)行得很好。

輔警的作用和警察任務(wù)的范圍有關(guān)。輔警可能在未來(lái)會(huì)形成一個(gè)特殊的利益群體，如何保障他們？現(xiàn)今警察的編制、權(quán)限等問(wèn)題，實(shí)踐中在不斷變動(dòng)，如何協(xié)調(diào)現(xiàn)實(shí)與理論之間的差異也需要思考。王金彪認(rèn)為，公檢法的編制必須由中央編制委員會(huì)予以決定。高緒文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外的輔警制度，國(guó)外的輔警與我國(guó)的輔警并非是相同的概念，但是國(guó)外的輔警制度非常完善?，F(xiàn)在我國(guó)警輔本身也分為很多種類(lèi)，應(yīng)當(dāng)在論文中予以完善。

五、警務(wù)督察論

第五單元由來(lái)自清華大學(xué)法學(xué)院的博士生高劉陽(yáng)報(bào)告。高劉陽(yáng)博士認(rèn)為，警務(wù)督察本質(zhì)是內(nèi)部監(jiān)督制度，是管警察的警察，工作重點(diǎn)在事前事中的監(jiān)督，法律依據(jù)有《人民警察法》《公安機(jī)關(guān)督察條例》《公安機(jī)關(guān)督察條例實(shí)施辦法》。目前，督察工作中存在的問(wèn)題：一是分工不明，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間職能交叉；二是監(jiān)督不力，執(zhí)法規(guī)范化案件中的現(xiàn)場(chǎng)督察缺失。為此，高劉陽(yáng)博士認(rèn)為，首先要明確警務(wù)督察的定義，警務(wù)督察應(yīng)當(dāng)是指公安機(jī)關(guān)內(nèi)部負(fù)有督察責(zé)任的機(jī)構(gòu)和人員，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)公安機(jī)關(guān)、人民警察以及警務(wù)輔助人員的警務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督與檢查的制度。通過(guò)法規(guī)范的梳理，高劉陽(yáng)博士繼而認(rèn)為，我國(guó)的警務(wù)督察的功能已經(jīng)發(fā)生了變遷，增加了保護(hù)公民權(quán)利的功能，因?yàn)閳?zhí)法規(guī)范化的要求強(qiáng)化了對(duì)警察權(quán)的監(jiān)督功能。因此，警務(wù)督察的功能體現(xiàn)出了復(fù)合性，在監(jiān)督層面，是公安隊(duì)伍執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督者；在保障層面，警務(wù)督察保障公安機(jī)關(guān)及民警依法履行職責(zé)；在保護(hù)層面，對(duì)公民權(quán)利起到了保護(hù)作用。

高劉陽(yáng)博士認(rèn)為，警務(wù)督察的功能應(yīng)當(dāng)以公民權(quán)的保護(hù)為主導(dǎo)功能，原因有三：一是以制度目的衡量，這是人民主權(quán)思想在公安工作的體現(xiàn)；二是從權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)實(shí)考量，公民處于弱勢(shì)地位；三是從內(nèi)部分工來(lái)看，也是可行的標(biāo)準(zhǔn)。從功能實(shí)現(xiàn)的角度來(lái)看，警務(wù)督察確實(shí)取得了一定的成果，不僅維護(hù)了公民權(quán)益，而且提升了執(zhí)法規(guī)范化水平。但仍然存在一定的不足，比如督察機(jī)構(gòu)獨(dú)立性缺失，與其他內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)分工不明，程序規(guī)定的模糊與粗疏，督察行為不可被行政復(fù)議或行政訴訟。最后，高劉陽(yáng)博士提出了制度完善的建議，應(yīng)當(dāng)把警務(wù)督察定位為警民糾紛的即時(shí)解決機(jī)制，剝離維護(hù)民警合法權(quán)益職能，建立具有獨(dú)立性的投訴受理機(jī)構(gòu)，設(shè)立準(zhǔn)司法性的糾紛處理機(jī)制。

在評(píng)議環(huán)節(jié)，公安部警務(wù)督察局警務(wù)督察二隊(duì)王玨處長(zhǎng)認(rèn)為，高劉陽(yáng)博士的論文從制度和功能展開(kāi)研究，以問(wèn)題為導(dǎo)向，為警務(wù)督察工作提出了很多借鑒。浙江大學(xué)光華法學(xué)院章劍生教授從論文寫(xiě)作方面談了一些自己的看法，認(rèn)為論文選題很有意義，但是方法論上沒(méi)有一以貫之，選擇從規(guī)范分析還是實(shí)證研究，兩者得出的結(jié)論可能不一致。論文開(kāi)始提出了很多問(wèn)題，但是對(duì)這些問(wèn)題形成的原因分析不夠，因此最后對(duì)策的提出可能說(shuō)服力不強(qiáng)。完善問(wèn)題的部分補(bǔ)充了很多的規(guī)則制度，尤其是國(guó)外的很多制度的引入，是否適合？此外，論文應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)對(duì)督察的觀念的變遷問(wèn)題，歷史的變遷引起觀念的變遷。章劍生教授認(rèn)為，要將警察當(dāng)作一個(gè)正常人，關(guān)注保障其權(quán)利。警察權(quán)從傳統(tǒng)消極狀態(tài)，現(xiàn)在轉(zhuǎn)為積極狀態(tài)，因此，督察機(jī)制里面應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)容錯(cuò)機(jī)制，類(lèi)似于改革的容錯(cuò)機(jī)制，容錯(cuò)的限度等都可以研究。

山西大學(xué)法學(xué)院陳晉勝教授也提出了自己對(duì)警務(wù)督察制度的看法，我國(guó)現(xiàn)已存在警務(wù)督察制度，因而現(xiàn)在的任務(wù)不是去創(chuàng)設(shè)，是要去改革它。對(duì)于警察而言，其在工作過(guò)程中督察員一直跟著他，這種情況下警察的執(zhí)法能否達(dá)成預(yù)期目的？如果執(zhí)法過(guò)程中跟著督察員就說(shuō)明其執(zhí)法的合法性嗎？一旦行政相對(duì)人認(rèn)為警察行為違法，但是警察以督察員并未指出其違法而抗辯，可以嗎？陳晉勝教授認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)跟著一個(gè)“人影”其執(zhí)法效果是最好的，這個(gè)問(wèn)題涉及到督察的可能性和必要性。陳晉勝教授繼而表明不支持現(xiàn)場(chǎng)督察。

在自由討論環(huán)節(jié)，駱梅英教授認(rèn)為，警務(wù)督察的私有化問(wèn)題應(yīng)當(dāng)在論文中予以討論。何海波教授提問(wèn)，設(shè)立12389后收到督察投訴的情況如何，有何變化？王金彪副督察長(zhǎng)回應(yīng)，之前110投訴涉及到部分警察投訴的功能，隨著12389機(jī)制的建立，110機(jī)制將其中的監(jiān)督功能轉(zhuǎn)移，單純只剩下報(bào)警和救助功能。

六、警務(wù)公開(kāi)戰(zhàn)略與實(shí)踐[4]

第六單元由來(lái)自河南警察學(xué)院的張超教授報(bào)告。張超教授首先分析了為什么要警務(wù)公開(kāi)，然后對(duì)警務(wù)公開(kāi)歷程進(jìn)行了梳理。在全國(guó)層面，1999年6月，公安部印發(fā)了《關(guān)于在全國(guó)公安機(jī)關(guān)普遍實(shí)行警務(wù)公開(kāi)制度的通知》（公通字〔1999〕43號(hào)）。2012年8月，公安部印發(fā)了《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》（公通字〔2012〕38號(hào)），并與時(shí)俱進(jìn)修訂。在地方層面，1997年，上海市實(shí)行警務(wù)公開(kāi)，開(kāi)展現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制建設(shè)。

通過(guò)一系列問(wèn)卷調(diào)查，張超教授得出結(jié)論。1.大多數(shù)受訪民警對(duì)各警種警務(wù)公開(kāi)實(shí)施狀況基本滿意或者滿意，但是，對(duì)各警種警務(wù)公開(kāi)實(shí)施狀況的具體評(píng)價(jià)褒貶度不一。2.受訪民警對(duì)派出所、市縣級(jí)、省級(jí)以上三個(gè)層級(jí)公安機(jī)關(guān)警務(wù)公開(kāi)實(shí)施狀況的滿意度認(rèn)知評(píng)價(jià)中，層級(jí)越低，滿意度越高。3.與受訪民眾相比，大多數(shù)受訪民警對(duì)派出所警務(wù)公開(kāi)基本滿意或滿意，滿意率較高，且滿意度明顯高于民眾、不滿意度明顯低于民眾。4.總而言之，大多數(shù)受訪民警對(duì)各級(jí)公安機(jī)關(guān)警務(wù)公開(kāi)基本滿意或滿意，其中，公安機(jī)關(guān)級(jí)別越低，受訪民警對(duì)其警務(wù)公開(kāi)滿意度越高、不滿意度越低，與受訪民眾相比形成比較明顯的“錯(cuò)位”。

張超教授繼而梳理了制約警務(wù)公開(kāi)的瓶頸，主要在于警務(wù)公開(kāi)的理論指導(dǎo)、認(rèn)識(shí)和警務(wù)慣性、法律依據(jù)、范圍、成本與警方支付能力、形式主義等方面存在的問(wèn)題。最后，張超教授提出了破解途徑：提高公安民警教育訓(xùn)練質(zhì)量，提升警政思想和警務(wù)理念；明確、規(guī)范警務(wù)公開(kāi)執(zhí)行主體和監(jiān)督主體，落實(shí)主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任；擴(kuò)展警務(wù)公開(kāi)內(nèi)容的范圍，明確公開(kāi)是常態(tài)、不公開(kāi)是于法有據(jù)的例外；增加警務(wù)資源投入和潛能開(kāi)發(fā)，形成人力資源長(zhǎng)效機(jī)制，提高警務(wù)公開(kāi)支付能力；以法治公安建設(shè)為引領(lǐng)，全面深化公安改革中系統(tǒng)布局，加強(qiáng)警務(wù)公開(kāi)獎(jiǎng)懲等制度和機(jī)制建設(shè)，實(shí)施過(guò)程便民、高效，堅(jiān)決克服形式主義。

在評(píng)議環(huán)節(jié)，清華大學(xué)法學(xué)院何海波教授認(rèn)為，文章選題有意義，但是沒(méi)有做好文獻(xiàn)綜述。通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查的方式進(jìn)行實(shí)證性分析有意義，但問(wèn)卷調(diào)查的對(duì)象、方法等沒(méi)有清楚的交代，問(wèn)卷調(diào)查選擇對(duì)象存在非典型性，調(diào)查問(wèn)卷發(fā)放的方式有些模糊，對(duì)于問(wèn)卷內(nèi)容的設(shè)計(jì)有些不合理之處。浙江警察學(xué)院法律系副主任余湘青教授認(rèn)為，公眾不滿意警務(wù)公開(kāi)程度的原因是什么？缺少分析。警務(wù)公開(kāi)相比于其他政務(wù)公開(kāi)，更多涉及到對(duì)國(guó)家秘密的界定，這種界定會(huì)影響到警務(wù)公開(kāi)的范圍、公眾的滿意度、社會(huì)穩(wěn)定等，因而論文應(yīng)對(duì)此部分內(nèi)容進(jìn)行梳理和分析。

綜上所述，本次“警察權(quán)理論及人民警察法修改研討會(huì)”是一場(chǎng)警察法的學(xué)術(shù)盛宴。既有警察權(quán)基本理論的探討，也有對(duì)警察法修改面臨的實(shí)踐問(wèn)題的深入分析。蘇宇博士從功能面向上重新認(rèn)識(shí)警察權(quán)屬性和定位，“狹義警察權(quán)重塑”的觀點(diǎn)新穎，論據(jù)充實(shí)。余凌云教授對(duì)歐美及清末以來(lái)我國(guó)警察權(quán)變遷的梳理，從分權(quán)與分工視角提供了修改警察法的經(jīng)驗(yàn)與啟示。許韜教授對(duì)日本警察權(quán)樣貌的考察，從比較法的視角映射出了權(quán)力的限制與克制。針對(duì)警察法修改中面臨的突出問(wèn)題，趙麗君博士從行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理視角提出了輔警身份和職責(zé)的解決方案，高劉陽(yáng)博士對(duì)新時(shí)期警務(wù)督察作為警民糾紛的即時(shí)解決機(jī)制，有效發(fā)揮校準(zhǔn)的功能作了很好的詮釋?zhuān)瑥埑淌趯?duì)警務(wù)公開(kāi)的研究與改革建議對(duì)實(shí)踐也有重要指導(dǎo)意義。

[1]蘇宇.當(dāng)代中國(guó)警察行政法學(xué)研究的三個(gè)基本問(wèn)題[J].行政法論叢，2016.

[2]余凌云.警察權(quán)的“脫警化”規(guī)律分析[J].中外法學(xué)，2018（2）.

[3]許韜等.中外警察法比較研究[M].北京：臺(tái)海出版社，2009：76-80.

[4]張超.警務(wù)公開(kāi)社會(huì)民眾滿意度調(diào)查報(bào)告[J].學(xué)習(xí)論壇，2014（11）.