張 軍

（海南省農(nóng)墾投資控股集團(tuán)有限公司 政策研究室，海南 ?？?5700007）

推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化是黨的十八屆三中全會(huì)作出的重大決策，是我們黨在發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期應(yīng)對(duì)復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外發(fā)展挑戰(zhàn)的必然選擇，體現(xiàn)了我們黨對(duì)不斷回答如何治理好社會(huì)主義國(guó)家，不斷探尋共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律和人類(lèi)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的高度自覺(jué)，標(biāo)志著我們黨對(duì)治國(guó)理政的認(rèn)識(shí)的新高度、新發(fā)展，被稱(chēng)為我國(guó)的“第五個(gè)現(xiàn)代化”。國(guó)家治理能力一經(jīng)提出便成為我國(guó)學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)，并取得了較為豐碩的研究成果。通過(guò)仔細(xì)整理這些關(guān)于國(guó)家治理能力的成果，發(fā)現(xiàn)主要集中在以下幾個(gè)方面進(jìn)行研究。

一、關(guān)于國(guó)家治理能力的內(nèi)涵

習(xí)近平總書(shū)記指出，國(guó)家治理能力就是“運(yùn)用國(guó)家治理管理和社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面。”［1］這一界定揭示了國(guó)家治理能力的核心本質(zhì)，圍繞這個(gè)權(quán)威的解釋?zhuān)瑢W(xué)者們對(duì)國(guó)家治理能力的內(nèi)涵進(jìn)行了不同的闡發(fā)。

（一）從制度的角度去界定國(guó)家治理能力的內(nèi)涵

歷史和現(xiàn)實(shí)已經(jīng)證明，一個(gè)國(guó)家的制度化水平在很大程度上決定了這個(gè)國(guó)家的治理水平，凡是有著穩(wěn)定成熟制度的國(guó)家，其國(guó)家治理能力就很強(qiáng)大；反之，則國(guó)家治理能力差。因此，大部分學(xué)者偏重于從制度角度來(lái)界定國(guó)家治理能力的內(nèi)涵。比如，許耀桐教授就認(rèn)為國(guó)家治理能力包含為行使公共權(quán)力、履行國(guó)家職能、制定公共政策等十個(gè)方面的能力，但是這些能力從根本上都是“運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力?！保?］或者正如田芝健所強(qiáng)調(diào)的那樣“集中體現(xiàn)為制度執(zhí)行力?！保?］俞可平教授甚至直接將國(guó)家治理能力等同為制度執(zhí)行力。

（二）從治理主體的角度理解國(guó)家治理能力的內(nèi)涵

推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，既依賴(lài)于治理制度，更離不開(kāi)具有能動(dòng)性的治理主體。構(gòu)成國(guó)家治理現(xiàn)代化的主體是人或者是人的聯(lián)結(jié)而形成的政黨、政府、組織等，“治理中的主體結(jié)構(gòu)是一個(gè)將國(guó)家、政府、社會(huì)組織、公民個(gè)人統(tǒng)合而成的立體結(jié)構(gòu)?！保?］國(guó)家治理制度的制定和國(guó)家治理目標(biāo)的確立、實(shí)現(xiàn)以及組織社會(huì)成員都要依賴(lài)于國(guó)家治理主體。所以，有些學(xué)者從治理主體在國(guó)家治理中發(fā)揮的作用的角度來(lái)界定國(guó)家治理能力的內(nèi)涵，國(guó)家治理能力是國(guó)家中社會(huì)各種階層、不同群體、集團(tuán)和全部公民，尤其是“執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨貫徹實(shí)踐國(guó)家治理體系的素質(zhì)與能力的全面提升?！保?］國(guó)家治理能力是“國(guó)家治理主體思想觀(guān)念、智力和體力的總和，也是國(guó)家治理主體狀況與國(guó)家治理客觀(guān)要素的綜合，是國(guó)家治理過(guò)程中所體現(xiàn)的人與制度規(guī)則相互作用、相互結(jié)合的效能，也是國(guó)家治理體系中行為體系、制度體系和價(jià)值體系有機(jī)結(jié)合、相互配合的動(dòng)能?！保?］

（三）從治理效果的實(shí)現(xiàn)程度去理解國(guó)家治理能力的內(nèi)涵

國(guó)家治理能力大小的一個(gè)重要判斷標(biāo)準(zhǔn)，就是國(guó)家治理目標(biāo)能不能得到有效實(shí)現(xiàn)。如果一個(gè)國(guó)家的治理目標(biāo)在一個(gè)治理周期內(nèi)完成了初始設(shè)定的國(guó)家治理目標(biāo)，這說(shuō)明這個(gè)國(guó)家的治理能力強(qiáng)大；反之，國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、社會(huì)秩序不穩(wěn)定、人民生活沒(méi)有得到明顯改善，則可以判斷這個(gè)國(guó)家的治理能力弱?；谶@種角度出發(fā)，有學(xué)者從國(guó)家治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度來(lái)對(duì)思考什么是國(guó)家治理能力。比如，燕繼榮教授就把國(guó)家治理體系的目標(biāo)體系分為“可持續(xù)發(fā)展、生活質(zhì)量的普遍提高和可持續(xù)的穩(wěn)定。”［7］三個(gè)組成部分，在此基礎(chǔ)上他指出國(guó)家治理能力主要表現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)這三大目標(biāo)的能力。

二、關(guān)于國(guó)家治理能力和國(guó)家治理體系之間的關(guān)系

“國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系”［8］將國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力二者放在一起作為我國(guó)政治領(lǐng)域深化改革的重要訴求目標(biāo)，是一種全新的政治理念，也是中國(guó)共產(chǎn)黨從革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變?cè)诘睦碚撋系臉?biāo)志，［9］本身就說(shuō)明了國(guó)家治理能力和國(guó)家治理體系不可分割、互相關(guān)聯(lián)的緊密關(guān)系。

（一）國(guó)家治理體系是國(guó)家治理能力提升的基礎(chǔ)

學(xué)者們一般都贊同國(guó)家治理體系對(duì)于國(guó)家治理能力作用重大的觀(guān)點(diǎn)，認(rèn)為沒(méi)有良好的國(guó)家治理體系就不會(huì)有國(guó)家治理能力的強(qiáng)大和現(xiàn)代化。建立現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系，既是不斷健全中國(guó)特色社會(huì)主義制度的應(yīng)有之義，也是“推進(jìn)中國(guó)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的根本要求?！保?0］國(guó)家治理體系從制度層面為國(guó)家治理提供了如何操作的框架問(wèn)題，對(duì)國(guó)家治理能力內(nèi)在的起著嚴(yán)格的規(guī)范性作用，“決定著具體的治理機(jī)制的發(fā)展空間以及國(guó)家治理能力的實(shí)際效果?！保?1］因此，只有完善和健全國(guó)家治理體系，才能不斷提升國(guó)家治理能力。

（二）國(guó)家治理能力的不斷提升又會(huì)進(jìn)一步完善國(guó)家治理體系

國(guó)家治理能力作為一種主體能力具有動(dòng)態(tài)性，是國(guó)家強(qiáng)大穩(wěn)定與否的重要標(biāo)志。而制度雖然也是國(guó)家各個(gè)治理主體共同協(xié)商的結(jié)果，但是，一經(jīng)達(dá)成就會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)成為一種靜態(tài)的規(guī)范。國(guó)家治理體系能不能發(fā)揮作用，除了其本身是否反映公共權(quán)力運(yùn)行規(guī)律之外，還取決于國(guó)家治理能力的強(qiáng)弱。國(guó)家治理能力強(qiáng)，則國(guó)家治理體系就會(huì)得到很好的執(zhí)行，或者是治理主體能夠根據(jù)治理的實(shí)踐需要不斷地調(diào)適國(guó)家治理體系以更好的促進(jìn)國(guó)家治理能力的提升；相反，如果在羸弱的國(guó)家治理能力背景下，國(guó)家治理體系就得不到有效地執(zhí)行和貫徹，甚至是朝令夕改。所以，國(guó)家治理體系適合不適合國(guó)家發(fā)展的需要，能不能發(fā)揮治理效果，都要通過(guò)國(guó)家治理能力水平來(lái)反映。只有提高國(guó)家治理能力，才能充分發(fā)揮國(guó)家治理體系的效能。［12］國(guó)家治理能力可以“能動(dòng)地為國(guó)家治理體系發(fā)揮作用提供渠道、途徑和方法?！保?3］

（三）兩者都統(tǒng)一于國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程之中

國(guó)家治理能力和國(guó)家治理體系互相起作用，二者共同構(gòu)成了現(xiàn)代政治發(fā)展和國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程之中的兩個(gè)方面。第一，國(guó)家治理能力現(xiàn)代化是在現(xiàn)代化的價(jià)值目標(biāo)引領(lǐng)下國(guó)家治理主體運(yùn)用國(guó)家治理體系管理國(guó)家事務(wù)的過(guò)程。第二，在國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程之中，隨著人類(lèi)總體文明的發(fā)展進(jìn)步和現(xiàn)代化內(nèi)涵的演進(jìn)和更新，又進(jìn)一步豐富著國(guó)家治理價(jià)值體系，“這些主體在堅(jiān)持、維護(hù)、創(chuàng)新和踐行國(guó)家治理價(jià)值體系，落實(shí)和運(yùn)行國(guó)家治理制度體系的過(guò)程中，不斷改進(jìn)、更新、提升和強(qiáng)化自身治理能力的發(fā)展過(guò)程。”［14］經(jīng)過(guò)近40年的改革開(kāi)放，我們已經(jīng)形成了立足于中國(guó)國(guó)情的治理體系，“我們的國(guó)家治理體系和治理能力總體上是好的”，但是在很多方面還亟待改進(jìn)。馬克思主義哲學(xué)告訴我們，人類(lèi)的文明進(jìn)步總是在克服一個(gè)又一個(gè)時(shí)代的“當(dāng)下問(wèn)題”不斷前進(jìn)的，舊的問(wèn)題解決了，新的問(wèn)題就會(huì)產(chǎn)生出來(lái)。國(guó)家治理現(xiàn)代化也是一個(gè)變遷過(guò)程。一些阻礙國(guó)家有效治理的舊的制度、體制機(jī)制等治理體系得到了克服，相應(yīng)的國(guó)家治理能力也得到了提升；但是隨著國(guó)家治理環(huán)境發(fā)生新的變化，國(guó)家治理體系和治理能力就會(huì)出現(xiàn)新的不適應(yīng)現(xiàn)象。所以說(shuō)，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化就是要與時(shí)俱進(jìn)的調(diào)整國(guó)家治理體系和提升治理能力，國(guó)家治理體系和治理能力統(tǒng)一于國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程之中。

三、關(guān)于國(guó)家治理能力現(xiàn)代化與黨的執(zhí)政能力之間的關(guān)系

國(guó)家治理能力現(xiàn)代化是我們黨在國(guó)家發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期作出的重大決定，是全面深化改革目標(biāo)的重要組成部分和馬克思主義政治發(fā)展史上重大理論創(chuàng)新，充分彰顯了我們黨的高度的理論、實(shí)踐的自信與自覺(jué)。全面深化改革必須加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，全面堅(jiān)持黨在國(guó)家治理中的核心領(lǐng)導(dǎo)作用。在政黨政治的今天，國(guó)家治理能力現(xiàn)代化與黨的執(zhí)政能力具有不可分割的關(guān)系。

（一）黨的執(zhí)政能力是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的根本保證

學(xué)者們認(rèn)為，中國(guó)共產(chǎn)黨是革命勝利的關(guān)鍵，也是社會(huì)主義中國(guó)建設(shè)和改革開(kāi)放事業(yè)取得偉大成就的關(guān)鍵?！爸袊?guó)共產(chǎn)黨是中華人民共和國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)核心，政府在其領(lǐng)導(dǎo)之下，不談共產(chǎn)黨，中華人民共和國(guó)中任何基本的問(wèn)題都無(wú)法搞清。”［15］不斷提高黨的領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政能力，既關(guān)系到黨的事業(yè)的興旺發(fā)達(dá)，又關(guān)系到中國(guó)人民的安康幸福。國(guó)家治理能力現(xiàn)代化是中國(guó)共產(chǎn)黨在我國(guó)進(jìn)入新的歷史時(shí)期下治國(guó)理政的重大舉措，理所當(dāng)然的是作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)社會(huì)各個(gè)治理主體義不容辭要承擔(dān)的責(zé)任與任務(wù)?！霸谥袊?guó)特色社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展進(jìn)程中，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的有力保證。”［16］在中國(guó)“政黨——國(guó)家——市場(chǎng)——社會(huì)”的政治體制下，黨的執(zhí)政能力水平的高低直接影響到國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的水平；“中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化與中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政能力之間具有高度契合性和內(nèi)在統(tǒng)一的邏輯關(guān)系?！保?7］

（二）國(guó)家治理能力包括黨的執(zhí)政能力

國(guó)家治理能力是一種國(guó)家治理主體運(yùn)用制度的能力，國(guó)家治理能力首先限定了治理主體的活動(dòng)空間，即它不是地方治理能力，也不是公司治理能力，是對(duì)一個(gè)主權(quán)國(guó)家處理公共事務(wù)的能力，執(zhí)政能力首先是在一個(gè)主權(quán)國(guó)家范圍之內(nèi)的活動(dòng)能力。因此，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，國(guó)家治理能力本身就包含著作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力。［18］國(guó)家治理能力與黨的執(zhí)政能力與是包含與被包含的關(guān)系。國(guó)家治理能力與黨的執(zhí)政能力具有在核心價(jià)值、社會(huì)制度和尊重人民主體地位上具有一致性。共產(chǎn)黨在中國(guó)既是一種社會(huì)公共權(quán)力組織，也是政府機(jī)構(gòu)的核心組成部分。“如果把中國(guó)共產(chǎn)黨組織排除在‘政府’之外來(lái)分析當(dāng)代中國(guó)的政府過(guò)程，不僅無(wú)法解釋政府決策和執(zhí)行的基本動(dòng)力和作為?！保?9］還有學(xué)者觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，在當(dāng)前國(guó)內(nèi)國(guó)際面臨的任務(wù)和背景下，國(guó)家治理能力現(xiàn)代化塑造了黨的執(zhí)政能力建設(shè)的基本結(jié)構(gòu)，“賦予了黨的執(zhí)政能力以新的內(nèi)涵”。因此，“不斷提高執(zhí)政黨的執(zhí)政能力也就成為國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下執(zhí)政黨建設(shè)的重要任務(wù)?！保?0］

（三）國(guó)家治理能力與黨的執(zhí)政能力之間的區(qū)別

國(guó)家治理能力和黨的執(zhí)政能力雖然相關(guān)性比較強(qiáng)，甚至有學(xué)者還認(rèn)為國(guó)家治理能力就是黨的執(zhí)政能力，但是兩者之間的不同之處也很明顯。第一，兩者的主體不一樣。在政黨治理下的執(zhí)政能力主體是單一政黨，國(guó)家治理能力語(yǔ)境下意味著主體是多元與復(fù)合性，不僅包括執(zhí)政黨，還包括國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和個(gè)體公民。第二，從主體的實(shí)施對(duì)象來(lái)看，政黨行為的主要目的是獲取國(guó)家政治權(quán)力，因此，執(zhí)政對(duì)象是國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)；而國(guó)家治理的對(duì)象不僅僅是指國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)也包括其它社會(huì)公共事務(wù)。第三，從與法律的關(guān)系角度看，執(zhí)政黨是法律制定的主要倡導(dǎo)性力量，黨在匯聚民意的基礎(chǔ)上并把自己所代表的階級(jí)、階層意志上升為國(guó)家意志，然后交由政府執(zhí)行；國(guó)家治理的主體雖然也有制定修改法律的權(quán)力，但是更多的是體現(xiàn)政黨的意志，去執(zhí)行體現(xiàn)政黨意志的法律。第四，從治理的層面高低來(lái)看，執(zhí)政黨的執(zhí)政能力更多地體現(xiàn)在宏觀(guān)層面上；而國(guó)家治理能力更多地表現(xiàn)在中觀(guān)和微觀(guān)層面上的治理績(jī)效。五是從各自關(guān)聯(lián)因素來(lái)看，黨的執(zhí)政能力主要與黨的領(lǐng)導(dǎo)能力關(guān)聯(lián)度大；而國(guó)家治理能力更多的與技術(shù)手段相關(guān)。［21］

四、關(guān)于國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑

國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，意味著在治理價(jià)值上的人民中心本位、治理程序上的民主化、治理手段上的法治化、治理主體的多元化以及治理主體間的平等與協(xié)商等。很多學(xué)者就國(guó)家治理能力現(xiàn)代化提出了自己的見(jiàn)解。

（一）“三種路徑”說(shuō)

楊光斌站在世界政治視野下來(lái)考量中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化，認(rèn)為可以通過(guò)打造一個(gè)有能力的國(guó)家、劃分權(quán)力邊界、對(duì)權(quán)力進(jìn)行約束來(lái)實(shí)現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化。［22］房寧則強(qiáng)調(diào)推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化要在堅(jiān)持“中國(guó)特色社會(huì)主義制度”的基礎(chǔ)上，做到解放思想、大膽探索；在實(shí)踐中探索推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化；借鑒古今中外治國(guó)理政的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。辛向陽(yáng)認(rèn)為，改進(jìn)當(dāng)前影響國(guó)家治理方面存在問(wèn)題也要從三個(gè)方面入手：第一，以定型和強(qiáng)體為主線(xiàn)推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化。第二，以統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)重大關(guān)系為前提推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。第三，以法治和核心價(jià)值觀(guān)為依托推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化。［23］

（二）“四種路徑”說(shuō)

黨的十八以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央為了解決中國(guó)當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題有針對(duì)性地提出了“四個(gè)全面”的重大戰(zhàn)略，據(jù)此有學(xué)者認(rèn)為“四個(gè)全面”是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化路徑。如劉振江就認(rèn)為：全面深化改革是國(guó)家治理現(xiàn)代化的動(dòng)力之源，全面從嚴(yán)治黨是國(guó)家治理現(xiàn)代化的成敗關(guān)鍵，全面依法治國(guó)是國(guó)家治理現(xiàn)代化的根本保障，全面建成小康社會(huì)是國(guó)家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)檢驗(yàn)。［24］有學(xué)者在分析中國(guó)傳統(tǒng)治理存在著明顯的權(quán)力過(guò)于集中、全能主義的特征，以及由此帶來(lái)的社會(huì)組織在國(guó)家治理中發(fā)揮作用不足和治理過(guò)程中意識(shí)形態(tài)泛化而導(dǎo)致強(qiáng)烈的人治主義色彩的基礎(chǔ)之上，進(jìn)而指出推進(jìn)中國(guó)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化要做到以下幾點(diǎn)：第一，在權(quán)力配置上，建構(gòu)以“分權(quán)”為導(dǎo)向的制度體系。第二，要逐步建構(gòu)起權(quán)責(zé)邊界清晰的有限政府。第三，要把建立法治政府作為立法和黨建工作的重點(diǎn)，并納入人大、黨委和政府的考核評(píng)估體系。第四，要逐步建立起國(guó)家主導(dǎo)、社會(huì)組織自覺(jué)擔(dān)當(dāng)，全民積極參與的綜合治理體系。［25］

（三）“六種路徑”說(shuō)

提出六種路徑的學(xué)者也為數(shù)不少，有學(xué)者指出，推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化要實(shí)現(xiàn)六大轉(zhuǎn)變：分別是從人治到法治的轉(zhuǎn)變；從中央集權(quán)到地方分權(quán)的轉(zhuǎn)變；從計(jì)劃到市場(chǎng)的轉(zhuǎn)變；從主體一元到主體多元的轉(zhuǎn)變；從全能政府到有限政府的轉(zhuǎn)變；從官本位到民本位的轉(zhuǎn)變。［26］俞可平則從更加宏觀(guān)的高度提出了推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的六個(gè)著力點(diǎn)：第一，要進(jìn)一步解放思想。第二，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。第三，要及時(shí)將優(yōu)秀的地方治理創(chuàng)新做法上升為國(guó)家制度。第四，要學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外治理的好經(jīng)驗(yàn)。第五，要建立和完善與中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化要求相適應(yīng)的現(xiàn)代國(guó)家治理體制。第六，要破除官本位觀(guān)念。［27］徐湘林則認(rèn)為要從以下六個(gè)舉措著手：重建大眾認(rèn)同的、開(kāi)放的核心價(jià)值體系；維護(hù)和完善權(quán)威的決策系統(tǒng)；重建公眾的信任；建立有序的政治參與和良性的政治互動(dòng)；維持和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)；建立完善的社會(huì)保障體系。［28］可以說(shuō)“六種路徑”的說(shuō)法還是比較全面中肯的，也更具有針對(duì)性。

通過(guò)上述分析，可以看出專(zhuān)家學(xué)者們對(duì)于如何推動(dòng)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，提出很多的有益思考。歸納起來(lái)，可以說(shuō)集中體現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：第一，要突破原來(lái)長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代下形成的指令管控式思維的影響，強(qiáng)調(diào)思想觀(guān)念的轉(zhuǎn)變。第二，要注重加強(qiáng)制度建設(shè)。第三，要注重治理主體自身能力建設(shè)。第四，要注重法治建設(shè)。第五，要實(shí)現(xiàn)向社會(huì)放權(quán)。這也說(shuō)明了理論界對(duì)國(guó)家治理中出現(xiàn)的問(wèn)題的精準(zhǔn)把脈，以及對(duì)策的針對(duì)性，為現(xiàn)實(shí)中國(guó)國(guó)家治理能力的提升提供了有益參考。

五、西方學(xué)者對(duì)中國(guó)國(guó)家治理能力的研究

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨人采用摸著石頭過(guò)河的方式，探索出一條符合自身國(guó)情的社會(huì)主義建設(shè)道路。在短短的幾十年里，我們?cè)诟鱾€(gè)領(lǐng)域取得了巨大的成就，實(shí)現(xiàn)了西方國(guó)家?guī)装倌瓴磐瓿傻娜蝿?wù)，“拓展了發(fā)展中國(guó)家走向現(xiàn)代化的途徑?！保?9］自然也吸引了西方理論界對(duì)中國(guó)國(guó)家治理能力的高度關(guān)注。

（一）積極認(rèn)同中國(guó)國(guó)家治理能力的強(qiáng)大

喬治亞·雷默的《北京共識(shí)：論中國(guó)實(shí)力的新物理學(xué)》認(rèn)為，中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)之所以取得如此的成就是因?yàn)樾纬闪艘惶着c華盛頓共識(shí)完全不同的治理模式。具體而言，就是中國(guó)堅(jiān)持“摸著石頭過(guò)河”方式漸進(jìn)地推動(dòng)改革，形成一條符合中國(guó)國(guó)情的發(fā)展之路，它有三個(gè)基本原理：創(chuàng)新的價(jià)值定位，通過(guò)不斷的創(chuàng)新推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展；把發(fā)展人均國(guó)民生產(chǎn)總值重心落腳于人民生活質(zhì)量的提升上；反對(duì)霸權(quán)主義，為發(fā)展創(chuàng)設(shè)和平環(huán)境。還有些學(xué)者在指出中國(guó)和蘇聯(lián)實(shí)行的都是威權(quán)主義政治體制，但是，在蘇聯(lián)卻充滿(mǎn)了脆弱性，使蘇共亡黨亡國(guó)，而在中國(guó)卻取得了很大的成功。中國(guó)為什么能夠?qū)崿F(xiàn)如此平穩(wěn)的發(fā)展以及這種穩(wěn)定性？他們提出了韌性權(quán)威主義的概念。

美國(guó)學(xué)者黎安友認(rèn)為，中國(guó)之所以能夠在改革開(kāi)放過(guò)程中能避免蘇聯(lián)的悲劇一個(gè)重要的原因就是中國(guó)擁有“一種能夠?qū)ι鐣?huì)需求進(jìn)行充分回應(yīng)的威權(quán)體系?！保?0］與其他學(xué)者持不同的看法的是美國(guó)政治學(xué)者布魯斯·吉利更加強(qiáng)調(diào)制度在其中發(fā)揮的作用，在他看來(lái)中國(guó)是通過(guò)不斷的制度變遷和制度績(jī)效，中國(guó)的政治領(lǐng)導(dǎo)層獲得了合法性。［31］沈大偉則看到了政黨——國(guó)家的收縮與適應(yīng)并存［32］的特點(diǎn)對(duì)中國(guó)國(guó)家治理積極意義?？罪w力認(rèn)為中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家形成的關(guān)鍵在于借助于外部勢(shì)力用以獲得物質(zhì)及社會(huì)主導(dǎo)地位的各種手段來(lái)抵御外部勢(shì)力的統(tǒng)治，通過(guò)犧牲歷史遺產(chǎn)作為代價(jià)來(lái)爭(zhēng)取權(quán)力和影響力，然而，“在本質(zhì)上來(lái)看，中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家的特性缺失由其內(nèi)部的歷史演變所決定的。”［33］在他看來(lái)，中國(guó)國(guó)家構(gòu)建的問(wèn)題上，同來(lái)自外部力量相比，“植根于本土環(huán)境及相應(yīng)的知識(shí)資源的‘內(nèi)部動(dòng)力’要帶有更為根本的性質(zhì)”，因?yàn)橥獠渴澜绲挠绊懸惨ㄟ^(guò)內(nèi)部動(dòng)力起作用，由此可以推出它是認(rèn)同當(dāng)前中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中要立足于中國(guó)歷史傳統(tǒng)、文化傳承和現(xiàn)實(shí)國(guó)情的觀(guān)點(diǎn)的。

（二）客觀(guān)分析中國(guó)國(guó)家治理和治理能力

中國(guó)是一個(gè)超大規(guī)模的國(guó)家：人口眾多、歷史悠久、民族復(fù)雜多樣、地區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。這些國(guó)情特征決定了中國(guó)國(guó)家治理和小國(guó)家不一樣，因此，有一部分學(xué)者也提出要從中國(guó)的這些特殊國(guó)情出發(fā)，來(lái)理解中國(guó)的國(guó)家治理和治理能力現(xiàn)代化的難度?！耙y(tǒng)治這樣一個(gè)人口眾多的國(guó)家，協(xié)調(diào)各種集團(tuán)（政黨、軍隊(duì)、官僚、農(nóng)民）的關(guān)系，取得進(jìn)步而不產(chǎn)生社會(huì)的和思想的動(dòng)亂，困難是很大的，對(duì)于哪怕是最靈活、最聰明的領(lǐng)導(dǎo)人都是一個(gè)考驗(yàn)?！保?4］弗朗西斯·福山對(duì)中國(guó)的認(rèn)識(shí)可以說(shuō)是有戲劇性的變化，他在20世紀(jì)80年代末，曾斷言“自由民主可能象征人類(lèi)社會(huì)文化演進(jìn)的終點(diǎn)與人類(lèi)政治統(tǒng)治的最后形態(tài)”的判斷。這意味著在他看來(lái)資本主義制度是人類(lèi)最好的治理制度，最能提升國(guó)家能力的制度，包括中國(guó)在內(nèi)的社會(huì)主義制度不會(huì)見(jiàn)到21世紀(jì)的曙光，也就說(shuō)他不認(rèn)可中國(guó)的國(guó)家治理能力能夠給中國(guó)帶來(lái)光明未來(lái)。然而，二十多年過(guò)去了，資本主義國(guó)家內(nèi)部卻發(fā)生了各種“政治腐朽”之弊端，所謂自由民主制度并沒(méi)有成為世界普照的光，反而卻給一些發(fā)生“顏色革命”的國(guó)家?guī)?lái)動(dòng)蕩和不安。

在《政治秩序與政治衰敗》一書(shū)中，福山指出“構(gòu)成政治秩序有三種基本類(lèi)型的制度：國(guó)家、法治和負(fù)責(zé)制。”［35］在當(dāng)今的世界，不同的制度有著不一樣的組合。對(duì)于中國(guó)而言，“擁有強(qiáng)大發(fā)達(dá)的國(guó)家和軟弱的法治，但民主有待加強(qiáng)?！保?6］應(yīng)當(dāng)客觀(guān)來(lái)講，福山對(duì)中國(guó)的國(guó)家能力建設(shè)分析是準(zhǔn)確的，這也是福山的著作最近幾年又在中國(guó)大受歡迎的重要原因。

新加坡華裔學(xué)者鄭永年在《中國(guó)模式——經(jīng)驗(yàn)與困局》一書(shū)中指出，中國(guó)在過(guò)去30多年改革開(kāi)放所取得的成就不僅僅是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而且在政治領(lǐng)域也取得了積極成就，他認(rèn)為民主既具有普世性又具有特殊性，在西方民主可能取得成功，但是，在一些發(fā)展國(guó)家，如果不結(jié)合本國(guó)實(shí)際，就會(huì)導(dǎo)致國(guó)家失敗。他進(jìn)而指出中國(guó)過(guò)去三十多年政治改革的核心就是國(guó)家制度建設(shè)，中國(guó)實(shí)行的“國(guó)家制度在先，民主化在后”［37］的路徑，是適合中國(guó)的政治發(fā)展有效路徑。同時(shí)，他認(rèn)為，中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)國(guó)家治理中具有無(wú)可替代的作用，認(rèn)為研究中國(guó)模式，核心就是要研究中國(guó)共產(chǎn)黨。他進(jìn)一步指出，對(duì)于中國(guó)而言，在國(guó)家建構(gòu)過(guò)程中并不是不要一個(gè)有著國(guó)家權(quán)力的政權(quán)，而是怎樣建設(shè)一個(gè)既能滿(mǎn)足各方面發(fā)展要求的國(guó)家，同時(shí)又不是一個(gè)專(zhuān)制的國(guó)家。這個(gè)國(guó)家既能容納中國(guó)現(xiàn)實(shí)民主政治因素又能夠促使民主政治不斷發(fā)展。

李侃如博士的《治理中國(guó)——從革命到改革》則是一本對(duì)中國(guó)國(guó)家治理歷程進(jìn)行歷史掃描的著作。該書(shū)作者首先分析了影響中國(guó)國(guó)家治理的關(guān)鍵性因素：中華帝國(guó)體制、作為意識(shí)形態(tài)的儒學(xué)、皇帝、官僚，然后講了中國(guó)共產(chǎn)黨的崛起和最終奪取政權(quán)。在這樣的基礎(chǔ)上李侃如博士分析了1949年以來(lái)的中國(guó)的重構(gòu)、治理和中國(guó)獨(dú)特的政治體制，最后還剖析了中國(guó)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)及其未來(lái)走向進(jìn)行了展望。通過(guò)這本書(shū)可以把握中國(guó)治理實(shí)踐中的最核心要素：以儒家思想為代表的意識(shí)形態(tài)、中央集權(quán)體制、中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下治理結(jié)構(gòu)體制。這是一本能夠代表西方學(xué)者對(duì)中國(guó)國(guó)家治理認(rèn)識(shí)最高水平的著作。

亨利·基辛格的新著《論中國(guó)》是站在一個(gè)外交官的角度，通過(guò)回憶與中國(guó)幾任國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的外交經(jīng)歷，揭示他眼中的中國(guó)人的處理國(guó)與國(guó)之間關(guān)系時(shí)的心理、思維、文化等內(nèi)在氣質(zhì)，可以從側(cè)面向我們展示了中國(guó)國(guó)家治理的獨(dú)特性。

（三）少數(shù)研究者懷疑中國(guó)國(guó)家治理和治理能力

理查德·拉克曼《在國(guó)家與權(quán)力中》中指出，在21世紀(jì)中國(guó)和歐盟有可能成為潛在的霸權(quán)國(guó)家，但兩者都沒(méi)有足夠?qū)嵙?lái)動(dòng)員爭(zhēng)霸所需的各種條件，還指出“中國(guó)征召和調(diào)遣軍隊(duì)的能力顯然要強(qiáng)于美國(guó)和歐洲?！保?8］但是，隨著美國(guó)消費(fèi)能力的下降，中國(guó)政府必須把一部分資源轉(zhuǎn)而用于刺激國(guó)內(nèi)需求，必然會(huì)轉(zhuǎn)而削弱中國(guó)取代美國(guó)和歐洲成為第三世界國(guó)家貿(mào)易伙伴的能力。

英國(guó)學(xué)者約·斯圖威爾則在《中國(guó)夢(mèng)》一書(shū)中，對(duì)中國(guó)的治理并不看好，認(rèn)為中國(guó)的發(fā)展是依賴(lài)于行政干預(yù)下的支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這不利于企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提升，同時(shí)仰仗于大量公共投資和外資注入也不是一種健康的發(fā)展方式，肯定是難以為繼的。由此，他判斷中國(guó)經(jīng)濟(jì)遲早會(huì)陷入危機(jī)，“中國(guó)夢(mèng)”終究會(huì)破滅。

總之，西方學(xué)者對(duì)于中國(guó)國(guó)家治理實(shí)踐的分析，凸顯了西方的視角，它在一定程度上能夠起到跳出中國(guó)看中國(guó)的效果，對(duì)中國(guó)在發(fā)展中存在的一些現(xiàn)象有一些獨(dú)到性的認(rèn)識(shí)，我們對(duì)此必須要謙虛的接受、吸收。但是畢竟他們中的很多人不是站立在中國(guó)的歷史、現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)之上，而是依照西方的標(biāo)準(zhǔn)和治理經(jīng)驗(yàn)的有色眼光對(duì)待中國(guó)的治理實(shí)踐。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“鞋子合不合腳只有穿的人知道”。因此，我們對(duì)于西方學(xué)者的治理理論以及針對(duì)中國(guó)治理發(fā)出的聲音要有甄別的能力，“擇其善者而從之，其不善者而改之”。

六、當(dāng)前國(guó)家治理能力研究中存在問(wèn)題

（一）基本概念內(nèi)涵界定還有很大的分歧

對(duì)于治理、國(guó)家治理、國(guó)家治理能力這些核心概念，幾乎每位研究者都給出了自己的定義。因此，提高國(guó)家治理能力研究的一個(gè)重要前提就是首先要厘清這些基本概念?；靖拍畈磺寰蜁?huì)造成接下來(lái)的研究邏輯上的混亂。

（二）立足于中國(guó)的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)國(guó)情的研究不足

從研究的角度上看，很多的學(xué)者站在西方治理理論的角度來(lái)看中國(guó)的治理，用西方的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量中國(guó)的治理實(shí)踐居多，而很少?gòu)闹袊?guó)國(guó)家治理的傳統(tǒng)來(lái)研究國(guó)家治理能力是如何進(jìn)行提升的。西方的治理理論對(duì)于推動(dòng)我國(guó)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化具有重要的借鑒意義，但是西方國(guó)家所處的發(fā)展階段不一樣，國(guó)家面臨的發(fā)展任務(wù)也不一樣，因此，西方國(guó)家治理理論要解決的問(wèn)題也不一樣。對(duì)此，我們一定要從我們國(guó)家的現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)提出適合中國(guó)國(guó)情的治理理論，著眼于中國(guó)問(wèn)題，構(gòu)建中國(guó)特色的國(guó)家治理理論，否則，就會(huì)出現(xiàn)食洋不化的現(xiàn)象。

（三）研究整體上缺乏系統(tǒng)性

研究成果表現(xiàn)為碎片化、表面化，系統(tǒng)性研究作品還有待于時(shí)日，好多研究還停留在對(duì)中央文件解讀的層面上；很多研究更多的是關(guān)注現(xiàn)狀，沒(méi)有從深層次分析當(dāng)下中國(guó)國(guó)家治理能力不足的原因并給予理論上的有力闡述。

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