肖向前

（中共肇慶市委黨校 黨史黨建教研室，廣東 肇慶 526070）

中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度決定了在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)實(shí)行直接與間接相結(jié)合的民主選舉制度，在農(nóng)村地區(qū)則實(shí)行直接民主選舉的基層自治制度。在這種制度下，出現(xiàn)了村黨支部委員會(huì)和村民委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩委”）二元權(quán)力主體，兩者的矛盾日漸呈現(xiàn)緊張化趨勢(shì)，為化解“兩委”矛盾，各種對(duì)策建議和解決方案紛紛出臺(tái)，其中“一肩挑”模式廣受推崇。

一、“一肩挑”模式的緣起

我國(guó)為了規(guī)范農(nóng)村基層自治組織和基層黨組織架構(gòu)，先后頒布了《村民委員會(huì)組織法》（1998年）和《農(nóng)村基層組織工作條例》（1999年），由此帶來(lái)了農(nóng)村基層管理權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，原來(lái)黨組織是農(nóng)村基層管理的唯一權(quán)力主體，演變成黨組織和村委會(huì)并存的二元權(quán)力主體。這種制度設(shè)置的優(yōu)勢(shì)明顯，既保障了黨的領(lǐng)導(dǎo)在基層的延伸，又體現(xiàn)了基層民主選舉和基層村民自治的落實(shí)。然而，這種制度在實(shí)踐過(guò)程中的弊端也日益凸顯，主要表現(xiàn)為村黨支部委員會(huì)和村民委員會(huì)之間的矛盾沖突，其性質(zhì)就是國(guó)家黨政權(quán)力與基層自治權(quán)力的沖突，是黨的“政務(wù)”和村的“事務(wù)”的沖突。

為了解決“兩委”矛盾沖突，各地方政府嘗試了“兩票制”“兩推一選”和“一肩挑”三種農(nóng)村基層選舉模式?！皟善敝啤蹦Ｊ降闹饕龇ㄊ牵涸诖逯Р繒?shū)記選舉過(guò)程中，必須先經(jīng)過(guò)村民的信任投票和黨員投票環(huán)節(jié)，獲得過(guò)半票數(shù)的候選人才能參加黨支部選舉?！皟赏埔贿x”模式的主要做法是：先由黨員和村民代表推舉初步候選人，再由上級(jí)黨委綜合考慮初步候選人的民意基礎(chǔ)和任職條件來(lái)確定正式候選人，最后正式候選人才能參加黨員大會(huì)的選舉?！耙患缣簟蹦Ｊ絼t是在“兩票制”和“兩推一選”的基礎(chǔ)上改進(jìn)和完善了選舉方法，具體做法是：黨支部書(shū)記擬任人選要先通過(guò)村民大會(huì)當(dāng)選為新一屆村委會(huì)主任，然后通過(guò)黨內(nèi)選舉為黨支部書(shū)記；如果黨支部書(shū)記擬任人選沒(méi)能當(dāng)選村委會(huì)主任，則免除其黨支部書(shū)記擬任人選資格，讓新當(dāng)選的村委會(huì)主任通過(guò)黨內(nèi)選舉為黨支部書(shū)記；如果新當(dāng)選的村委會(huì)主任不是黨員身份，基層黨組織對(duì)其進(jìn)行積極培養(yǎng)和發(fā)展其入黨，然后通過(guò)黨支部選舉成為黨支部書(shū)記。以上做法最終目的都是實(shí)現(xiàn)黨支部和村委會(huì)的“一肩挑”模式，形式上是兩套班子，實(shí)際上是一套人馬。

事實(shí)上，“黨政、社會(huì)、選民”三方對(duì)于“一肩挑”模式的認(rèn)識(shí)、論證和推廣并不是一個(gè)同步的過(guò)程?！耙患缣簟蹦Ｊ阶畛跏窃诨鶎觿?chuàng)制出來(lái)的，早在20世紀(jì)90年代初山東省部分地區(qū)就嘗試了村支書(shū)和村主任“一肩挑”，此后“一肩挑”模式引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注，也引發(fā)了學(xué)界的激烈爭(zhēng)論。經(jīng)過(guò)十多年來(lái)的實(shí)踐檢驗(yàn)，由于“一肩挑”模式不但有助于緩解“兩委”矛盾，還有利于提高黨在農(nóng)村基層執(zhí)政能力建設(shè)，因此得到黨政部門(mén)的認(rèn)可和推廣。

二、我國(guó)理論界對(duì)基層民主選舉問(wèn)題的研究

著名政治學(xué)者俞可平認(rèn)為，“村民自治為核心的農(nóng)村基層民主意義重大，是改革開(kāi)放后我國(guó)農(nóng)村最引人注目的政治發(fā)展?！保?］鄭州大學(xué)劉學(xué)民教授認(rèn)為“兩委”矛盾的焦點(diǎn)在于：“村黨支部書(shū)記強(qiáng)調(diào)自己的‘領(lǐng)導(dǎo)核心地位’，而村委會(huì)主任則強(qiáng)調(diào)自己的‘民意代表性’，‘一肩挑’模式是解決‘兩委’矛盾的有效嘗試?！保?］山西大學(xué)教授董江愛(ài)極力推崇“一肩挑”模式：“既避免了‘兩委’之間的爭(zhēng)權(quán)奪利，也避免了‘兩委’相互扯皮和推諉，減少不必要的沖突和內(nèi)耗，增強(qiáng)了村干部之間的團(tuán)結(jié)協(xié)作?！保?］湖南省社會(huì)科學(xué)院研究員方向新提出不同意見(jiàn)：“不能把‘一肩挑’視作包治‘兩委’矛盾問(wèn)題的‘靈丹妙藥’，如果不從制度上加以監(jiān)督和限制，極易出現(xiàn)‘一把手’權(quán)力濫用。”［4］華中師范大學(xué)徐增陽(yáng)和山東科技大學(xué)任寶玉指出了‘一肩挑’模式的局限性：“該模式對(duì)于解決個(gè)人間沖突是有效的，但對(duì)于解決組織間沖突的是有限的，而對(duì)解決權(quán)力間沖突則無(wú)能為力?！保?］諸多觀點(diǎn)，不一而足。

總體而言，這些學(xué)者客觀評(píng)價(jià)了“一肩挑”模式的積極效果，也理性分析“一肩挑”模式存在的問(wèn)題，體現(xiàn)了學(xué)術(shù)研究的端正態(tài)度。然而，這些學(xué)者只是從特定的層面和角度對(duì)“一肩挑”模式進(jìn)行研究和論證，因此，得出的結(jié)論往往有失偏頗，不能有效兼顧到各方的利益訴求；有些學(xué)者從具體的個(gè)案切入進(jìn)行研究，在描述現(xiàn)狀問(wèn)題的基礎(chǔ)上，欠缺深入調(diào)研分析就得出簡(jiǎn)單結(jié)論和不成熟的對(duì)策建議；還有些學(xué)者從民主政治和權(quán)力來(lái)源等法理高度去研究和評(píng)判“一肩挑”模式，其研究成果盡管具有一定的理論深度和學(xué)術(shù)價(jià)值，但付諸實(shí)踐時(shí)顯得不夠接地氣，可操作性不強(qiáng)。

筆者在研究“一肩挑”模式時(shí)，盡量避免上述不足之處，從適應(yīng)當(dāng)前中國(guó)政治生態(tài)的角度出發(fā)，分別從“黨政、社會(huì)、選民”三方視角分析“一肩挑”模式的實(shí)施困境和破解路徑。對(duì)于黨政部門(mén)而言，建立良性、有序的基層選舉模式是貫徹落實(shí)基層民主自治的重要內(nèi)容，是關(guān)系到我黨執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的重要事情，其主要目的是維護(hù)基層和諧穩(wěn)定、優(yōu)化基層管理班子結(jié)構(gòu)、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展；對(duì)于社會(huì)公眾而言，主要關(guān)注基層選舉和“一肩挑”模式能否真正落實(shí)民主和體現(xiàn)民意，站在學(xué)術(shù)中立角度追求公平正義和保障民主權(quán)利；對(duì)于基層選民而言，其主要關(guān)注是否按照自己意愿選出德才兼?zhèn)涞拇甯刹浚芊駧ьI(lǐng)好、實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好村集體和村民的現(xiàn)實(shí)利益。

三、“一肩挑”模式的困境

（一）黨政部門(mén)的問(wèn)題

1.強(qiáng)制推行“一肩挑”，適得其反。就黨政層面而言，可以看出中央和地方政府都是主張農(nóng)村選舉“一肩挑”模式的。2002年出臺(tái)的《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》中，明確鼓勵(lì)在村委會(huì)換屆選舉中實(shí)行“一肩挑”。地方政府在積極推行“一肩挑”模式的同時(shí)，還細(xì)化了具體目標(biāo)任務(wù)。例如，廣東省提出了“兩個(gè)80%”的要求：村支部書(shū)記與村委會(huì)主任“一肩挑”比例達(dá)到80%以上，村支部與村委成員“交叉任職”比例達(dá)到80%以上。

盡管“一肩挑”模式在農(nóng)村基層已經(jīng)得到了廣泛的宣傳和推廣，但在三年一度的換屆選舉中平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)“一肩挑”的難度依然不小，其主要阻力來(lái)自選民的意愿。筆者多次深入廣東省肇慶市端州、高要、四會(huì)、懷集等地的農(nóng)村地區(qū)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)不少這樣的案例：原村主任工作能力強(qiáng)、為民謀利、深得群眾信任，但由于他們的非黨員身份，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)黨政部門(mén)為了推行“一肩挑”，強(qiáng)行把他們從村主任位置“拉”下來(lái)，引起村民極大的憤慨和反感。因此，如果不考慮各地方的實(shí)際差異，“一刀切”地強(qiáng)制推行“一肩挑”模式往往會(huì)適得其反。

此外，民眾的焦慮情緒容易導(dǎo)致對(duì)“一肩挑”模式的信任危機(jī)，尤其是在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)和城市郊區(qū)。由于這些地方的集體經(jīng)濟(jì)效益好、村民分紅多，部分村民認(rèn)為“一肩挑”模式產(chǎn)生的集權(quán)，使得村干部更容易為所欲為，村民對(duì)于自身利益可能受損的擔(dān)憂，進(jìn)而變成對(duì)“一肩挑”模式的抵觸情緒。

2.基層民主制度安排有待完善。我國(guó)基層民主自治制度本質(zhì)是保障基層人民群眾的政治權(quán)利，但是，我們?cè)趫?zhí)行上卻偏重于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)，由此設(shè)計(jì)出“一肩挑”模式，明顯偏離了民主自治的初衷。實(shí)行基層民主自治，不僅需要在制度、理念、權(quán)利上的自圓其說(shuō)，更需要在實(shí)踐領(lǐng)域中回歸其本義，通過(guò)切實(shí)可操作的程序和方式來(lái)貫徹落實(shí)。否則，民主的理念就難以實(shí)現(xiàn)，民主的功能就難以發(fā)揮，民主的權(quán)利就難以保障，基層民主自治就會(huì)變成一紙空文。

真正的民主，不僅是程序的民主，更是實(shí)體的民主。［6］就程序民主而言，“一肩挑”模式的選舉，由“黨支部書(shū)記擬任人選”到“村委會(huì)主任”是經(jīng)過(guò)普選的過(guò)程，確實(shí)是體現(xiàn)了全體選民的意識(shí)，保障了選民政治權(quán)利。然而，就實(shí)體民主而言，實(shí)際上是由黨政部門(mén)始至終把控著整個(gè)選舉過(guò)程，不管是候選人提名、擬任人選、任命和罷免程序，還是積極發(fā)展非黨員身份的村主任入黨，都體現(xiàn)了黨政部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)和決策。況且，“一肩挑”模式的程序和環(huán)節(jié)眾多，在民主政治基礎(chǔ)薄弱的地方，容易出現(xiàn)監(jiān)督成本過(guò)高和監(jiān)督不到位的情況，給暗箱操作和權(quán)力尋租留下了空間。

“農(nóng)民的政治發(fā)展權(quán)是保障農(nóng)民自由而全面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的關(guān)鍵所在?！保?］隨著農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，農(nóng)民民主意識(shí)的覺(jué)醒、民主訴求的提高，將要求更加簡(jiǎn)單和直接的實(shí)體民主，包括真正實(shí)現(xiàn)民主選舉、民主決策和民主監(jiān)督，屆時(shí)“一肩挑”模式如果不加以改進(jìn)將難以為繼。

（二）社會(huì)層面的問(wèn)題

1.對(duì)“一肩挑”模式的評(píng)價(jià)難以達(dá)成共識(shí)。就社會(huì)層面來(lái)看，“一肩挑”模式在理論界經(jīng)過(guò)多年的爭(zhēng)論，在主流上已經(jīng)形成大體統(tǒng)一的積極評(píng)價(jià)，如“一肩挑”模式能夠化解“兩委”矛盾、加強(qiáng)黨在基層的執(zhí)政能力、減少干部職數(shù)和節(jié)約行政成本、減少?zèng)Q策環(huán)節(jié)和提高決策效率等?！耙患缣簟蹦Ｊ皆诳傮w上得到認(rèn)可，但還有個(gè)別地方存在較大爭(zhēng)議，比如：認(rèn)為其不能根本解決“兩委”矛盾、導(dǎo)致“一把手”權(quán)力過(guò)于集中、容易滋生腐敗、黨政不分的歷史倒退等。目前看來(lái)，盡管對(duì)“一肩挑”模式持積極評(píng)價(jià)者是主流，但持負(fù)面評(píng)價(jià)者也不少。

“隨著中產(chǎn)階級(jí)的隊(duì)伍將逐漸壯大，由于受教育程度的增加，人民政治參與的意識(shí)會(huì)逐漸增強(qiáng)，這將對(duì)那些禁止擴(kuò)大人民參與的執(zhí)政黨形成新的挑戰(zhàn)?！保?］有學(xué)者在研究“一肩挑”問(wèn)題時(shí)，為了避免落入西方所謂“民主與專(zhuān)制”范式的陷阱，試圖用“人民當(dāng)家作主”“人民民主專(zhuān)政”“基層民主治理”等理論來(lái)為“一肩挑”作辯護(hù)，論證“交叉任職”制度安排的正當(dāng)性。盡管做出了很多努力，但實(shí)際效果離“深入民心、達(dá)成廣發(fā)共識(shí)”還有較大差距。正因如此，才會(huì)出現(xiàn)“一肩挑”模式在黨政層面極力推崇，而在社會(huì)公眾心理層面存在疑慮的尷尬局面。

2.權(quán)力的過(guò)分集中與監(jiān)督約束缺位?？陀^上，“一肩挑”模式在減緩“兩委”矛盾沖突的同時(shí)，也帶來(lái)一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：不論是村支書(shū)和村委會(huì)主任的“一肩挑”，還是“兩委”成員的“交叉任職”，都會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的集中。絕對(duì)的權(quán)力必然導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，如果不從制度上加強(qiáng)監(jiān)管，極易出現(xiàn)權(quán)力的濫用，尤其是身兼黨支部書(shū)記和村委主任的“一把手”集權(quán)問(wèn)題。

以前在村支部委員會(huì)和村民委員會(huì)并存的制度下，雖然可能存在“兩委”的爭(zhēng)權(quán)奪利和矛盾沖突，但有助兩者相互監(jiān)督、相互制約，可以對(duì)村干部是否奉公守法、公正廉潔進(jìn)行有效監(jiān)管?！耙患缣簟敝?，由于制度監(jiān)管乏力，身兼數(shù)職的村干部大權(quán)在握，牢牢掌控著與村民生產(chǎn)生活息息相關(guān)的公共權(quán)力和公共資源，給腐敗滋生提供了“肥沃”土壤?！耙恍骞佟h、政大權(quán)于一身，大小事務(wù)由其說(shuō)了算，為了謀取私利方便不讓群眾了解村務(wù)和財(cái)務(wù)，一律暗箱操作，使民主管理流于形式?！保?］

（三）選民層面的問(wèn)題

1.選民的功利主義與戰(zhàn)略短視。就大多數(shù)選民來(lái)看，實(shí)行什么樣的選舉模式并不是其關(guān)注的焦點(diǎn)，他們?nèi)狈?qiáng)烈的政治意愿，更多是對(duì)現(xiàn)實(shí)利益的關(guān)注。隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深化發(fā)展，實(shí)用主義和功利主義漸漸抬頭，村民往往把獲得實(shí)際利益和報(bào)酬作為價(jià)值判斷的標(biāo)準(zhǔn)。深入基層調(diào)查發(fā)現(xiàn)，選民最為關(guān)切的是“村集體財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)和管理”和“村集體財(cái)務(wù)的公開(kāi)和監(jiān)督”，不少村民因?yàn)榇寮w收入和資產(chǎn)分配問(wèn)題產(chǎn)生激烈紛爭(zhēng)。調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)村地區(qū)的村民以參加投票選舉或者參加村民大會(huì)耽誤工作為由，向政府或者村委索要30—50元一次的誤工費(fèi)。

在“一肩挑”模式下，上級(jí)黨委政府和村干部關(guān)系密切，不管是選舉還是基層工作政策的落實(shí)都體現(xiàn)了政府的意圖。因此，村干部和村民看問(wèn)題的立足點(diǎn)和眼界視野就出現(xiàn)較大差距，村干部更多是從整體性和宏觀性把握施政方向和作出決策，但是村民更多考慮的現(xiàn)實(shí)利益、短期利益、眼前利益，缺乏集體意識(shí)和責(zé)任感，難以理解上級(jí)黨委和村干部的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。另外，部分腐敗村干部的負(fù)面影響也加重了村民對(duì)村干部的不信任感，造成緊張的干群關(guān)系，在這種環(huán)境下，打擊了那些“能干事、想干事、干成事”的村干部積極性，這種惡性循環(huán)不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展。

2.高素質(zhì)村干部人選的缺失?！耙患缣簟蹦Ｊ綄?duì)村干部的能力素質(zhì)提出了新的更高的要求，既要熟悉上級(jí)黨委政府的方針政策，又要贏得村民的信任支持，這就迫切需要兼具思想政治品質(zhì)好、政策貫徹落實(shí)能力強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目開(kāi)展出色、團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)群眾脫貧致富等綜合性人才。但是，隨著城市化進(jìn)程加快，農(nóng)村地區(qū)年富力強(qiáng)者員加速流向城市，能夠勝任村干部的人才流失嚴(yán)重。偏遠(yuǎn)落后的農(nóng)村留守人員多以老人、小孩和婦女為主，被鄉(xiāng)間自嘲為“老弱病殘”，難以擔(dān)當(dāng)大任。有些農(nóng)村地區(qū)為了克服這個(gè)問(wèn)題，想方設(shè)法把本村在外經(jīng)營(yíng)發(fā)展的“能人”請(qǐng)回來(lái)，通過(guò)選舉擔(dān)任村支書(shū)兼村主任，帶領(lǐng)村民搞生產(chǎn)發(fā)展，使村里面貌發(fā)生了很大改觀。但是，這只是寥寥個(gè)案，不具普遍適用的可行性。

在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的農(nóng)村或城市郊區(qū)的農(nóng)村呈現(xiàn)出另外一番景象，這些地方的村干部不但工資高、福利好，還能決定村集體利益的定奪和處置。盡管富裕的村足以吸引“能人”參加村委干部競(jìng)選，但也讓抱有不良動(dòng)機(jī)者虎視眈眈。有些參選人員對(duì)村干部的責(zé)任義務(wù)認(rèn)識(shí)不足，對(duì)可能面臨的困難和挑戰(zhàn)也沒(méi)有足夠的思想準(zhǔn)備，僅僅是為了滿足個(gè)人私利和欲望，給日后權(quán)力尋租埋下隱患。

上述問(wèn)題只是“一肩挑”模式困境的冰山一角，在真正的實(shí)施選舉過(guò)程中，還會(huì)受到諸多不利因素影響。比如，集體經(jīng)濟(jì)利益紛爭(zhēng)、征地拆遷補(bǔ)償、宅基地的劃分、宗族派系和人情關(guān)系、黑惡勢(shì)力拉幫結(jié)派、少數(shù)人操縱選舉、投票徇私舞弊、村干部貪污腐敗等問(wèn)題盤(pán)根錯(cuò)節(jié)地扭結(jié)在一起。如果處理不好，就可能成為選舉矛盾糾紛的隱患，對(duì)農(nóng)村基層治理形成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

四、完善“一肩挑”模式的路徑

（一）黨政部門(mén)視角

1.把握“一肩挑”的選舉策略。從國(guó)家戰(zhàn)略層面看，黨委和政府為了推進(jìn)農(nóng)村基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化、維護(hù)農(nóng)村基層社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序、加強(qiáng)黨在農(nóng)村基層執(zhí)政能力，有必要把村支書(shū)和村主任“一肩挑”模式作為基層治理的一劑良方，并且進(jìn)行全面的宣傳和推廣。為此，專(zhuān)門(mén)建立相關(guān)的工作責(zé)任制，要求“一肩挑”和“交叉任職”必須達(dá)到較高的比例。而作為基層黨政領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)人，為了完成任務(wù)將不得不想方設(shè)法強(qiáng)行推行“一肩挑”模式，甚至不擇手段搞“一刀切”，難以兼顧尊重民意和保障選民政治權(quán)利。因此，作為上層的省、市級(jí)決策層必須轉(zhuǎn)變觀念，改變?cè)瓉?lái)對(duì)“一肩挑”和“交叉任職”比例的強(qiáng)制性要求，轉(zhuǎn)而在選舉策略上因地制宜、靈活應(yīng)對(duì)。

在選舉策略問(wèn)題上，必須在選舉之前要先做好民意調(diào)查和摸底，根據(jù)實(shí)際情況的差異確定選舉方式。第一，在黨委政府民意基礎(chǔ)深厚扎實(shí)、黨群干群關(guān)系密切的村，可以大膽實(shí)行先選村委會(huì)后選黨組織，要充分信任群眾、依靠群眾，堅(jiān)信群眾能夠選出黨委政府所需要的村干部。第二，在黨委政府民意基礎(chǔ)相對(duì)薄弱、黨群干群關(guān)系相對(duì)復(fù)雜的村，應(yīng)該先選黨組織后選村委會(huì)，保證黨組成員不會(huì)在村委缺位。第三，在民意基礎(chǔ)和黨群干群緊張“難點(diǎn)村”，應(yīng)該由上級(jí)黨委和村民代表共同提名候選人，做到充分尊重民意、才能贏得群眾的支持。

2.完善基層選舉制度。必須嚴(yán)格依照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，堅(jiān)持“直接、普遍、平等、秘密、差額、競(jìng)爭(zhēng)、定期、自由、公正、公開(kāi)”十項(xiàng)基本原則，務(wù)必依法依規(guī)推進(jìn)農(nóng)村換屆選舉工作，確保選舉程序和選舉結(jié)果的合法有效。要嚴(yán)格把關(guān)選舉的若干重要程序：第一，在推選村民選舉委員會(huì)環(huán)節(jié)，要注意相關(guān)人員的組成和回避。第二，在選民登記環(huán)節(jié)，要明確選舉權(quán)和被選舉權(quán)的條件，做好選民名單的依法登記和公布。第三，在確定選舉方式環(huán)節(jié)，有條件的地方可以探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的選舉方式和選舉技術(shù)規(guī)范。第四，在組織投票環(huán)節(jié)，要注意做好投票前準(zhǔn)備工作和確定投票方式。第五，在唱票計(jì)票環(huán)節(jié)，要做到當(dāng)眾開(kāi)箱、唱票、計(jì)票。第六，在公布選舉結(jié)果之前，務(wù)必要確定選舉的有效性，符合“兩個(gè)過(guò)半”（選民參加投票過(guò)半，投贊成票半數(shù)）。

為確保選舉的“一肩挑”和“交叉任職”，務(wù)必把握好“選舉委員會(huì)推選、候選人推薦提名”兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在選舉委員會(huì)推選環(huán)節(jié)上，應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)組建選舉委員會(huì)，配備政治意識(shí)強(qiáng)、民意基礎(chǔ)扎實(shí)的人員主持選舉工作。另外，候選人推薦提名環(huán)節(jié)很重要，如何選擇和推薦候選人直接決定了“一肩挑”和“交叉任職”的成敗，必須在充分了解民意民情的基礎(chǔ)上，精心挑選政治素質(zhì)過(guò)硬、群眾基礎(chǔ)好、名望威信高、帶動(dòng)能力強(qiáng)、具有黨員身份的候選人。在確定候選人之后，要有計(jì)劃、有目的、有步驟地對(duì)其進(jìn)行廣泛的宣傳和推介，加深選民對(duì)其認(rèn)識(shí)和支持，使其在正式投票選舉中順利當(dāng)選。

（二） 社會(huì)視角

1.積極發(fā)揮輿論的導(dǎo)向作用。理論界對(duì)于“一肩挑”和“交叉任職”問(wèn)題研究和探討，有助于讓更多的社會(huì)公眾了解和認(rèn)識(shí)農(nóng)村基層黨組織和村民自治組織的架構(gòu)，可以從社會(huì)心理層面消除對(duì)其誤解和抵觸。但是，一個(gè)不能回避的現(xiàn)實(shí)是，當(dāng)前我們理論界所研究的民主與人權(quán)等理論是來(lái)源于西方的學(xué)科知識(shí)和話語(yǔ)體系，深受西方文化價(jià)值觀的影響，所以往往扭曲了衡量問(wèn)題和判斷是非的標(biāo)尺。因此，國(guó)內(nèi)的理論工作者要強(qiáng)調(diào)政治紀(jì)律和社會(huì)責(zé)任，應(yīng)該責(zé)無(wú)旁貸地深入農(nóng)村基層調(diào)查研究，在充分了解農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，才能結(jié)合實(shí)際對(duì)基層權(quán)力組織架構(gòu)做出客觀中肯的評(píng)價(jià)，才能實(shí)事求是提出適合當(dāng)代中國(guó)國(guó)情的對(duì)策建議，為全球農(nóng)村基層治理提供中國(guó)方案。

2.加強(qiáng)監(jiān)管制度建設(shè)。關(guān)于“一肩挑”和“交叉任職”造成的權(quán)力集中問(wèn)題，應(yīng)該建立和完善“三位一體”的村干部監(jiān)督體系：上級(jí)黨委政府監(jiān)督，“兩委”機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督，群眾監(jiān)督。第一，發(fā)揮上級(jí)黨委政府的監(jiān)督作用，形成村集體重大事項(xiàng)要向上級(jí)報(bào)告審批制度，其監(jiān)督內(nèi)容包括：村財(cái)務(wù)預(yù)算和財(cái)務(wù)收支情況，村集體土地承包、租賃，村集體項(xiàng)目的規(guī)劃、立項(xiàng)、招標(biāo)及建設(shè)，村集體資產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)、拍賣(mài)、發(fā)包或租賃等重要事項(xiàng)。第二，在“兩委”機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督方面，提出如下建議：在“兩委”主要干部實(shí)現(xiàn)“交叉任職”的基礎(chǔ)上，另安排一名黨外干部作為村民委員會(huì)的組成人員履行監(jiān)督員的職責(zé)，其身份既可以體現(xiàn)“兩委”機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督，又可以代表村民作為第三方監(jiān)督。第三，加強(qiáng)村集體的政務(wù)、財(cái)務(wù)公開(kāi)，保障廣大村民的知情權(quán)，群眾的眼睛是雪亮的，要充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用。

（三）選民視角

1.著力提高選民的素質(zhì)和責(zé)任感。民主政治上不是一味地追求個(gè)人的權(quán)力和自由，還需要強(qiáng)調(diào)公民的義務(wù)和責(zé)任。1960年，美國(guó)肯尼迪總統(tǒng)就職演說(shuō)有句名言：“不要問(wèn)你的國(guó)家能為你做些什么，而要問(wèn)你能為國(guó)家做些什么”。在推崇民主自由的美國(guó)尚且強(qiáng)調(diào)公民的擔(dān)當(dāng)，而我國(guó)是實(shí)行民主政治的人民主權(quán)國(guó)家，人民行使當(dāng)家作主的權(quán)利，更要強(qiáng)調(diào)政治立場(chǎng)和大局意識(shí)。國(guó)內(nèi)不少學(xué)者在分析中國(guó)政治文明發(fā)展問(wèn)題時(shí)，也指出國(guó)內(nèi)民眾的整體素質(zhì)尤其是農(nóng)村基層民眾政治素養(yǎng)有待提高，亟待增強(qiáng)政治意識(shí)和政治理念。

因此，要堅(jiān)持正確的輿論導(dǎo)向，加大政治宣傳力度，加強(qiáng)選民思想道德和政治品質(zhì)方面的教育，為順利實(shí)施選舉營(yíng)造良好的輿論氛圍。第一，要培養(yǎng)選民的政治意識(shí)和大局意識(shí)，引導(dǎo)廣大民眾珍惜和正確行使民主權(quán)利。第二，要積極開(kāi)展法律法規(guī)知識(shí)宣傳，提高群眾法治意識(shí)和法制觀念。第三，要弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，培養(yǎng)集體主義精神，抵制個(gè)人主義和功利主義。只有選民的思想品德素質(zhì)提高了，才能選舉出真正的集體利益代表，才能夠選好干部帶領(lǐng)集體發(fā)展進(jìn)步。

2.注重村干部引進(jìn)與培養(yǎng)。城市化發(fā)展的虹吸效應(yīng)導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展式微，偏遠(yuǎn)落后農(nóng)村地區(qū)人才奇缺，加強(qiáng)村干部人才的引進(jìn)和培養(yǎng)成為當(dāng)務(wù)之急。要提高村干部工作的吸引力，需要從改善工作環(huán)境、提高工作待遇入手。筆者通過(guò)調(diào)研廣東省肇慶地區(qū)的農(nóng)村發(fā)現(xiàn)，隨著新農(nóng)村建設(shè)、村容村貌整治、村村通公路等措施全面鋪開(kāi)，農(nóng)村地區(qū)的硬件環(huán)境已經(jīng)大為改善；各級(jí)政府越來(lái)越重視農(nóng)村工作，近年來(lái)村干部的工資待遇逐年提高，很大程度上能夠提升村干部職業(yè)的吸引力。

此外，要加強(qiáng)對(duì)新當(dāng)選的“兩委”干部的教育培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提高其業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)。在后備村干部人才儲(chǔ)備方面，深入挖掘當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)精英、聯(lián)系跟蹤異地創(chuàng)業(yè)發(fā)展的“能人”、著力培養(yǎng)大學(xué)生村官等措施皆為有效之舉。

總之，就我國(guó)基本國(guó)情和政治生態(tài)而言，盡管“一肩挑”模式還存在不足之處，但必須肯定其在兼顧黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治方面的雙重作用。我國(guó)基層民主政治制度需要一個(gè)不斷完善的過(guò)程，在尚未找到更好的路徑之前，該模式依然是當(dāng)前最為合理和有效的制度設(shè)置。因此，有必要在“一肩挑”模式的框架下，對(duì)該模式不斷進(jìn)行修正和完善，進(jìn)一步發(fā)揮其制度優(yōu)勢(shì)。

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