張立偉

一、問題的提出

中國共產黨的黨內法規(guī)是一種特殊的規(guī)則，需要當前法理學給予認真的對待和解釋。作為一種在中國當下政治秩序構建中發(fā)揮著重要作用的規(guī)則體系，中國共產黨黨內法規(guī)與國家法律之間存在復雜的關聯(lián)。雖然從全球視野來講，黨內法規(guī)并非一個全新的事物，但是從中國共產黨黨內法規(guī)與國家法的關系來看，二者卻是一種全新的關系模式。

黨內法規(guī)與國家法的關系問題是在實踐中由執(zhí)政黨提出來的。中國共產黨在執(zhí)政的實踐中，初步建構起了黨內法規(guī)的制度體系，將它作為國家治理的制度體系——中國特色社會主義制度的重要組成部分。在國家治理法治化和執(zhí)政黨自身的制度化過程中，中國共產黨逐漸認識到黨內法規(guī)與國家法的關系必須要得到很好的處理，這是實現(xiàn)國家治理法治化、現(xiàn)代化的必由之路。同時，在這個過程中，黨內法規(guī)作為一種制度體系，其正當性基礎也更加充分和鞏固。所以，執(zhí)政黨在執(zhí)政的實踐中發(fā)現(xiàn)了這個問題，并努力試圖回應解決這個問題。

最早，這個命題的提出者是鄧小平。1978年，他在十一屆三中全會發(fā)表《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的講話，指出“國有國法、黨有黨規(guī)。沒有黨規(guī)，國法很難有保障”。1980年他在《黨和國家領導制度的改革》一文中進一步闡釋了這個問題。他首先提出：“改革黨和國家領導制度及其他制度，是為了充分發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，加速現(xiàn)代化建設事業(yè)的發(fā)展。”1鄧小平：《黨和國家領導制度的改革》（1980年8月18日），《鄧小平文選》（第二卷），人民出版社1994年版，第322頁。這實際上闡明了社會主義制度，包括了黨和國家領導制度及其他制度。他指出，從黨和國家的領導制度、干部制度方面來說，主要的弊端就是官僚主義現(xiàn)象，權力過分集中的現(xiàn)象，家長制現(xiàn)象，干部領導職務終身制現(xiàn)象和形形色色的特權現(xiàn)象。由此得出結論：我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。2鄧小平：《黨和國家領導制度的改革》（1980年8月18日），《鄧小平文選》（第二卷），人民出版社1994年版，第333頁。

最后，鄧小平提出六條改革意見：第一，修改憲法。要使我們的憲法更加完備、周密、準確，能夠切實保證人民真正享有管理國家各級組織和各項企業(yè)事業(yè)的權力，享有充分的公民權利，要使各少數(shù)民族聚居的地方真正實行民族區(qū)域自治，要改善人民代表大會制度，等等。關于不允許權力過分集中的原則，也將在憲法上表現(xiàn)出來。第二，中央已經設立了紀律檢查委員會，正在考慮再設立一個顧問委員會（名稱還可以再考慮），連同中央委員會，都由黨的全國代表大會選舉產生，并明確規(guī)定各自的任務和權限。第三，真正建立從國務院到地方各級政府從上到下的強有力的工作系統(tǒng)。今后凡屬政府職權范圍內的工作，都由國務院和地方各級政府討論、決定和發(fā)布文件，不再由黨中央和地方各級黨委發(fā)指示、作決定。第四，改變黨委領導下的廠長負責制、經理負責制，經過試點，逐步推廣、分別實行工廠管理委員會、公司董事會、經濟聯(lián)合體的聯(lián)合委員會領導和監(jiān)督下的廠長負責制、經理負責制。第五，各企業(yè)事業(yè)單位普遍成立職工代表大會或職工代表會議。職工代表大會或職工代表會議有權對本單位的重大問題進行討論，作出決定，有權向上級建議罷免本單位不稱職的行政領導人員，并且逐步實行選舉適當范圍的領導人。第六，各級黨委要真正實行集體領導和個人分工負責相結合的制度。3參見鄧小平：《黨和國家領導制度的改革》（1980年8月18日），《鄧小平文選》（第二卷），人民出版社1994年版，第339—341頁。這六項改革內容，既包括了憲法法律上的改革，也包括黨的領導體制和制度方面的變革，多數(shù)其實是國家法律制度和黨內法規(guī)制度的共同改革。由此可以得出，執(zhí)政黨在制度層面的思考，統(tǒng)籌考慮了黨的制度和國家制度這兩個范疇，力圖通過這兩種制度的共同變革來實現(xiàn)政治和經濟體制改革的目標。

按照這樣的思路，在此之后改革開放背景下的中國制度建設實際上是在黨的制度和國家制度兩個層面上推進的。盡管黨的制度建設沒有像國家法律體系建設取得如此重大的成就——主要表現(xiàn)在2010年時形成了中國特色社會主義法律體系，但它同樣也是在穩(wěn)步推進過程中，并取得了一系列的進步。而且，受到立法所取得成就的激勵，黨的制度建設也在朝著體系化的方向發(fā)展。

十八大以后，黨內法規(guī)制度體系被明確地提出來，并被作為黨的制度建設所努力實現(xiàn)的目標。首先在2013年中共中央制定的《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》中，黨內法規(guī)制度體系被作為制定黨內法規(guī)的一個原則要求正式提了出來。按照這一條例的要求，中共中央又制定了《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年）》，提出了“到建黨100周年時全面建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規(guī)制度體系”的遠景目標。

隨著黨內法規(guī)的逐步完善，黨內法規(guī)制度體系與中國特色社會主義法律體系之間的關系越來越重要。這二者的關系，在習近平所提出的“四個全面”戰(zhàn)略布局中得以凸顯。習近平在這二者關系的思考上，顯然比鄧小平更進一步。從2013年中共中央所推動的群眾路線教育實踐活動開始，他就提出來用法治思維和法治方式抓黨的作風建設，用法治思維和法治方式反腐敗。這體現(xiàn)了他將全面依法治國與全面從嚴治黨統(tǒng)一起來考慮，將黨的自身建設、黨內法規(guī)建設納入法治范疇，并通過黨內法規(guī)制度建設來為法治建設提供助力的思路。這一思路的集中體現(xiàn)是在十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中?！稕Q定》作為執(zhí)政黨的權威性文件，將黨內法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系?！稕Q定》并且進一步提出，黨內法規(guī)要與國家法相銜接相協(xié)調，二者統(tǒng)一于中國特色社會主義制度，并歸于實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標。

由此，我們觀察到，黨內法規(guī)與國家法關系這一命題，具有鮮明的實踐特征。這一命題不是學者們首先發(fā)現(xiàn)并提出的，甚至一開始學者們并沒有對此給予足夠的關注。而且，執(zhí)政黨在對這一命題的實際論證和處理中，也帶有很強的實用主義的特質。這也是改革開放以來執(zhí)政黨一貫的哲學邏輯的體現(xiàn)。然而，《決定》所反映出來的黨內法規(guī)與國家法的關系建構一定意義上影響著黨內法規(guī)自身的正當性。換言之，如果黨內法規(guī)不與國家法相銜接相協(xié)調，這樣的黨內法規(guī)是不足取的，其正當性是不完備的。這一結論的得出顯然已經超越了《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》所要求的制定黨內法規(guī)要“遵守黨要在憲法和法律的范圍內活動的規(guī)定”這一義務范疇?！包h要在憲法和法律的范圍內活動”這一經典表述，所表明的是黨要守法的基本原則。由此原則可以推導出，黨在制定黨內法規(guī)的時候，應當要遵守憲法和法律，還可以進一步推導出，黨所制定的黨內法規(guī)，不能違反憲法和法律這一基本的合法性原則。然而，這一基本的合法性原則在黨內法規(guī)的正當性論證過程中，顯然不足以闡明黨內法規(guī)與國家法的復雜關系。這種復雜關系，體現(xiàn)在另一經典表述“黨內法規(guī)要與國家法相銜接相協(xié)調”中。

因此，有必要從理論上闡明為什么黨內法規(guī)要與國家法相銜接相協(xié)調？它所表達的是一種什么意義上的黨內法規(guī)與國家法關系？這對于黨內法規(guī)自身的正當性論證又具有什么樣的意義？本文力圖對上述問題作出回應。

二、黨內法規(guī)正當性論證的不同進路

從進入21世紀以來，法學界開始逐漸關注到黨內法規(guī)這一特殊規(guī)則形式，并從法理學的角度力圖做出闡釋。特別是十八屆四中全會之后，黨內法規(guī)迅速成為理論熱點，成為法學領域、黨建領域學者們關注的焦點問題，出現(xiàn)了較多的研究成果。很多學者開始從法律的角度關注黨內法規(guī)的正當性問題。在國家治理法治化的大背景下，任何一種規(guī)則的正當性討論都無法脫離合法性進行。

一種引人關注的論證體現(xiàn)在基于實效主義的法律觀所做的論證。強世功教授指出，在憲法學研究中存在著概念主義、形式主義和文本主義研究方法和視野的局限性，使我們既不能理解“成文憲法”的形式化特征本身具有的政治意義，也不能理解每日每時在中國現(xiàn)實生活中以不成文憲法形式展現(xiàn)出來的“活生生的憲法”（living constitution）或“真正的憲法”。因此，應當提倡用社會學的基本方法來研究憲法問題，即采用一種基于歷史—經驗的功能分析方法來研究“實效憲法”（effective constitution），從而“超越成文憲法”。從憲法運作的角度來探究和發(fā)現(xiàn)已經在運行的不成文憲法規(guī)則，并對這種憲法規(guī)則加以明確使其有所損益并對其加以“正名”，不僅使其作為憲法的有機組成部分得到尊重，而且使其“名正言順”地穩(wěn)定下來并逐步加以規(guī)范化，更好地發(fā)揮憲法的作用和效力，甚至可以逐步上升為“成文憲法”的一部分，從而使中國的成文憲法和不成文憲法形成有效的良性互動。4強世功：《中國憲法中的不成文法——理解中國憲法的新視角》，載《開放時代》2009年第12期。

他進一步得出，從形式主義的憲法學看，黨章僅僅是規(guī)范黨的規(guī)范性文件，屬于“黨規(guī)黨法”，并非國家的法律文件，更不是憲法性法律文件，但就其在中國憲政生活中發(fā)揮的規(guī)范性作用和地位而言，其真實效力甚至比成文憲法還重要。因此，從“實效憲法”的角度看，黨章作為規(guī)范性憲章，就其內容和發(fā)揮的政治作用而言，必須被理解為中國不成文憲法的有機組成部分。5強世功：《中國憲法中的不成文法——理解中國憲法的新視角》，載《開放時代》2009年第12期。

在另一篇文章中，強世功教授還認為，十八屆四中全會《決定》從實際出發(fā)，尊重并總結中國法治建設的歷史經驗，而這個最大的“實際”就是中國法治建設中存在著移植而來的國家法律體系、本土傳統(tǒng)習慣法和黨的路線、方針和政策及黨內法規(guī)等法律多元主義的規(guī)范性要素，進而已經形成了黨領導國家的憲政體制，形成了政策與法律互動的法律多元主義格局。6強世功：《黨章與憲法：多元一體法治共和國的建構》，載《文化縱橫》2015年第4期。

在上述論證中，強世功教授運用了戴雪、惠爾等英國憲法學者提出的不成文憲法理論來解釋憲法概念。這種不成文憲法理論忽略形式主義的憲法概念，強調實效主義的功能性解釋。強世功教授認為，這種不成文憲法理論對于中國的憲法實踐有著強大的解釋力，能夠有效解釋中國政治權力運作的內在秩序，這本身就是憲法秩序。由此，以黨章為代表的黨內法規(guī)是構建憲法秩序的重要規(guī)則內容，是中國不成文憲法的重要部分。

除了不成文法概念之外，強世功教授還使用實效主義、法律多元主義等范疇來論證黨內法規(guī)與國家法之間的關系。通過上述范疇和概念框架的運用，黨內法規(guī)與國家法的二元區(qū)分被消解，黨內法規(guī)與國家法之間的界限被打破，黨內法規(guī)成為了法本身的一部分，黨內法規(guī)在正當性論證中的合法性問題也因此得以解決。

另一種更為普遍意義上的論證方式是基于軟法理論做出的。軟法理論被很多學者運用來解釋黨內法規(guī)的性質以及它與國家法的關系。在比較法視野范圍內，“軟法”（soft law）概念最初源于國際法語境，而后逐漸擴展適用至國內法的分支領域。在我國，羅豪才教授首倡以公共治理（public governance）之興起為背景研究軟法。時至今日，軟法理論的研究已經頗具規(guī)模。7沈巋：《“軟法”概念正當性之新辯——以法律溝通論為視角》，載《法商研究》2014年第1期。有學者將軟法簡單界定為“缺乏國家法的拘束力但卻意圖產生一定規(guī)范效果的成文規(guī)范”。8翟小波：《 “軟法”及其概念之證成——以公共治理為背景 》，載《法律科學》2007年第2期。姜明安教授對軟法概念進行了更為深入的闡釋。他認為，所謂軟法，作為與國家法相對應的“社會法”，是指由社會公權力主體，如政黨、社會團體、行業(yè)組織、社會自治組織等制定的調整其內部關系和相應社會公權力運作所涉及的外部關系，規(guī)范社會公權力組織內部機構、內部成員行為以及相應社會公權力運作所及外部組織、外部人員行為的規(guī)則系統(tǒng)。這種規(guī)則之所以與國家法、“硬法”一樣也稱“法”，是因為它具有法的一般特征：由一定的人類共同體通過一定的程序制定或認可；反映共同體全體成員或多數(shù)成員的意志和利益；規(guī)范共同體成員的行為；調整共同體內部和外部的各種關系；通過一定的激勵和制約、制裁措施保障其實施。9姜明安：《論中國共產黨黨內法規(guī)的性質和作用》，載《北京大學學報》（哲學社會科學版）2012年第3期。在上述軟法概念的基礎上，姜明安教授認為，剖析“黨內法規(guī)”的一般特征，其基本定位應該屬于社會法和軟法，而非國家法和硬法。10姜明安：《論中國共產黨黨內法規(guī)的性質和作用》，載《北京大學學報》（哲學社會科學版）2012年第3期。

秦前紅教授持類似的觀點。他認為，應該跳脫“國家法中心主義”和傳統(tǒng)黨建理論的思維定式，立足法治一般規(guī)律和中國政治現(xiàn)實，從國家治理現(xiàn)代化的高度去認識二者及其相互關系。黨內法規(guī)必須符合憲法和法律，并且雖然屬于“軟法”，但其對國家法律法規(guī)原則和內容影響至近至深、舉足輕重，其他政治組織的自律規(guī)范、社會組織的自治規(guī)范顯然不能與黨內法規(guī)的“硬度”相提并論，因此黨內法規(guī)可謂“堅硬的軟法”。11秦前紅、蘇紹龍：《論黨內法規(guī)與國家法律的協(xié)調銜接》，載《人民論壇·學術前沿》2016年5月下。除此之外，也有學者作了類似的論證，指出在中國的政治語境中黨內法規(guī)恰恰構成了本土化的軟法資源。這表現(xiàn)在: 其一，黨內法規(guī)作為一項黨內成文規(guī)范，采取了條款的表達方式，這就與軟法的成文特性相一致。其二，黨內法規(guī)作為中國共產黨的內部規(guī)章制度，通常情況下僅能作用于黨務關系（黨內關系），雖然也有學者認為黨內法規(guī)具有類似于憲法學上的第三者效力，但應該看到，后者只是一種異態(tài)，而并非常規(guī)。這與“軟法”的作用空間是相符的。其三，黨內法規(guī)只能依靠組織強制和內心強制的方式而獲得施行，而不依賴于國家暴力機關所營造出的國家強制力。12廉睿、衛(wèi)躍寧： 《黨內法規(guī)的法學邏輯及其與國家法的契合路徑》，載《學習論壇》2017年第4期。

在軟法理論之下，黨內法規(guī)因其制定主體的非國家特征和規(guī)范形式的成文特征成為具有典范意義上的軟法。但也有學者認為這種以“軟法”或“社會法”來論證黨內法規(guī)法屬性的方式存在局限。首先，軟法理論并不涉及特定社會規(guī)范的名稱問題。黨內法規(guī)屬于軟法，并不意味著軟法可以解釋其概念的合理性。其次，高度抽象的軟法理論無法解釋黨內法規(guī)區(qū)別于其他社會規(guī)范的特性，“黨內法規(guī)”概念超出了軟法理論涵攝范圍，是黨內法規(guī)區(qū)別于其他軟法的獨特之處，用軟法理論來分析“黨內法規(guī)”概念的合理性，是錯誤地應用了正確的理論。正如“中國共產黨制定的條例是軟法”的正確陳述也不能解釋這些條例可以稱為“黨內法規(guī)”一樣。最后，軟法理論的理念和黨內法規(guī)的理念并不一致，軟法強調放松管控，增加自由度和靈活性，而黨內法規(guī)更注重嚴格的規(guī)范管理。13武小川：《 “黨內法規(guī)”的權力規(guī)限論——兼論“黨內法規(guī)”軟法論的應用局限》，載《中共中央黨校學報》2016年第6期。在上述批評的基礎上，武小川博士提出了“黨內法規(guī)”的權力規(guī)限論。他認為，中國共產黨為更好地行使執(zhí)政權，自覺借鑒國家法律對國家權力的規(guī)范和限制方式，運用黨內法規(guī)來管黨治黨，實現(xiàn)黨內管治的法治化。和國家法律既授予權力也約束權力相比，黨內法規(guī)并不能自我授權，但卻可以自我約束?！包h內法規(guī)”和國家法律意義上的“法規(guī)”在概念上的近似性實際上具有一種積極意義，它使黨內法規(guī)剝離了權力授受而施加了權力規(guī)限，從而更好地服務于法治建設?！包h內法規(guī)”的權力規(guī)限論正是從“黨內法規(guī)”概念與法治體系、從嚴治黨的內在關聯(lián)中闡明了這個概念對法治建設的積極意義。14武小川：《 “黨內法規(guī)”的權力規(guī)限論——兼論“黨內法規(guī)”軟法論的應用局限》，載《中共中央黨校學報》2016年第6期。

三、黨內法規(guī)與國家法關系的內部性視角

上述幾種不同的論證方式中，無論是軟法理論，還是不成文法理論，都是基于對國家法中心主義的批判而主張公共治理背景下的法律多元，所運用的方法具有相似性，都是從社會法學的角度擴展了 “法”的概念。這最早淵源于埃爾利希所提出的“行動的法”（law in action）或“活法”（living law）的理論。在當代社會，這些社會性規(guī)范、“活法”無處不在。它們雖然紛繁蕪雜，但卻共享若干特征，如無國家法的拘束力、意圖產生一定的規(guī)范效果、明確地載諸文書等。例如，政協(xié)的組織和運作的規(guī)范，社團及企事業(yè)單位的組織、運作或紀律的規(guī)范，某些行業(yè)自律規(guī)范，行業(yè)或地區(qū)的評優(yōu)、認證或績效（performance）標準（作為援助或優(yōu)惠的前提），行業(yè)權威或同儕關于優(yōu)越行為模式的宣言、聲明或倡議，無強制權但卻事實上很權威的公共實體（quangos）的決議，政府發(fā)布的普遍性綱要或意見，要求成員以持續(xù)努力來逐步實施的協(xié)約，等等。15翟小波：《 “軟法”及其概念之證成——以公共治理為背景 》，載《法律科學》2007年第2期。

所不同的是，軟法理論的運用者強調，黨內法規(guī)的成文規(guī)范形式對其作為“軟法”而言至關重要，而不成文法理論則更為強調規(guī)則的實際效用。而且，軟法理論在強調法律多元主義的同時，并不認為這些不同的規(guī)則形式具有相同的法律淵源地位。軟法的正當性建立在國家法優(yōu)勢的前提之下，作為軟法的黨內法規(guī)必須接受國家法的合法性審查。例如姜明安教授提出了黨內法規(guī)姓“法”的三大條件。既然法之為“法”的最重要條件是反映相應共同體全體成員或最大多數(shù)成員的意志和利益，那么，黨內法規(guī)姓“法”的最重要的條件自然就是其應能反映全黨的意志、利益或者全黨絕大多數(shù)黨員的意志和利益。而且，因為中國共產黨是直接執(zhí)掌國家決策權力、行使對國家武裝力量絕對領導和管理國家干部等國家公權力的執(zhí)政黨，其黨內法規(guī)姓“法”，就不僅應能反映中國共產黨全黨的意志、利益或者中國共產黨全黨絕大多數(shù)黨員的意志和利益，還必須同時反映全體人民或絕大多數(shù)人民的意志和利益。黨內黨外廣泛參與的民主程序是保證決策反映黨意、民意的重要條件，自然也是黨內法規(guī)姓“法”的基本條件。保障黨內法規(guī)姓“法”，使之構成一國法體系組成部分的另一條件是公開性、規(guī)范性和相對穩(wěn)定性。黨內法規(guī)姓“法”除了上述保障以外，還有一個重要保障，那就是應將黨內法規(guī)納入國家統(tǒng)一的違憲、違法審查機制。16姜明安：《論中國共產黨黨內法規(guī)的性質和作用》，載《北京大學學報》（哲學社會科學版）2012年第3期。

也有學者指出，黨內法規(guī)制度體系應當服從“憲法為上、黨章為本”的要求，以憲法為遵循，保證黨內法規(guī)體現(xiàn)憲法和法律的精神和要求，保證黨內法規(guī)制度體系與中國特色社會主義法律體系內在統(tǒng)一。黨章統(tǒng)領黨內法規(guī)制度體系，但其上仍有憲法，憲法是最高權威。黨內法規(guī)規(guī)范黨的生活各領域和各方面，但黨員在每一領域和每一方面的行為都要同時遵守國家法的規(guī)定，黨內法規(guī)不能作出與國家法相違背的規(guī)定。黨內法規(guī)和國家法可以是相輔相成的，但不是并駕齊驅的，更不能是分庭抗禮的。17屠凱：《黨內法規(guī)的二重屬性：法律與政策》，載《浙江省委黨校學報》2015年第5期。

基于實效主義的不成文法理論，并沒有對黨內法規(guī)提出上述要求，而是將其正當性與合法性都建立在功能有效的基礎上。這種相對簡單化的處理一直遭受較大的質疑，在政治正當性理論中也存在從有效性中能否得出正當性的爭論。塞繆爾·亨廷頓曾經提出績效合法性的理論。這一經驗主義的正當性理論是從馬克斯·韋伯那里發(fā)源的，只要統(tǒng)治者的治理權力獲得了普遍的服從，就認為，統(tǒng)治權力已經獲得了正當性。運用到規(guī)則的正當性論證中，就意味著只要某些規(guī)則在實際中運作，并得到了遵守，就認為這些規(guī)則具有正當性。這種論證方式的問題往往在于它與人們的認知判斷模式存在某種程度的沖突。當討論到某一規(guī)則的正當性的時候，往往并不總是能夠充分認識到這一規(guī)則是否得到了普遍意義上的遵守和服從。當此規(guī)則得到普遍意義上的遵守服從這一事實得到證成的時候，或許可以反證得出規(guī)則的正當性。但如果上述事實并不能得到充分證成，很多情況下這種證成有較大困難，這時就無法得出規(guī)則具有正當性的結論。但在后一種情況下，往往更需要討論規(guī)則的正當性問題。討論正當性的目的就是要看此規(guī)則是否應當?shù)玫狡毡榈淖袷睾头模皇撬欠竦玫搅似毡榈淖袷睾头?。由此，事實上基于實效主義的不成文法理論，可以論證某些黨內法規(guī)的正當性，這些黨內法規(guī)得到了很好的實施，取得了實效。但是，它難以為黨內法規(guī)的正當性與合法性提供一個普遍意義上的論證。

然而，軟法理論所提供的論證方式，其問題在于僅僅采取了一個外部主義的視角，從黨內法規(guī)的外部為其正當性提供一個合法性論證，并沒有完全超越功能主義的束縛。在軟法理論中，除了功能理論之外，還有另外一種譜系的理論，拉斯洛·布魯特曼（László Blutman）教授稱之為接近理論。接近理論的論證模式是關注軟法規(guī)范與傳統(tǒng)法律規(guī)則之間的特殊關系或關聯(lián)性，從而賦予其法的地位。一方面，軟法有時候是尚在醞釀的正式法律規(guī)則的先驅（precursor）和基礎。正式法律規(guī)則的制定可以開始于不具有約束效力的、在傳統(tǒng)法律淵源體系以外的文件，這些文件最終會轉變?yōu)檎椒梢?guī)則。另一方面，軟法在正式法律規(guī)則適用的時候發(fā)揮必要的補充作用。大致上，補充作用可見于兩類情形：一是正式法律規(guī)則在文本中明確提及不具有法律性質的規(guī)則、建議或標準，指示后者應該得到相關行動者的尊重和參考；二是軟法為正式法律規(guī)則提供了解釋依據。通過解釋，軟法與正式法律規(guī)則的規(guī)范內容發(fā)生關聯(lián)，從而享有較高的特殊地位。正是由于軟法規(guī)范與正式法律規(guī)則之間有著廣泛的、緊密的、多面向的特殊關系，其中有些規(guī)范成為正式法律規(guī)則實際運作不可或缺之條件，才得以享有法律或準法律的性質。18轉引自沈巋：《“軟法”概念正當性之新辯——以法律溝通論為視角》，載《法商研究》2014年第1期。這種接近理論從軟法規(guī)則和國家法規(guī)則的特殊關系入手，論證其正當性。其論證視角從軟法外部轉入軟法規(guī)則內部，對于黨內法規(guī)的正當性論證而言，具有啟發(fā)意義。

武小川博士提出的黨內法規(guī)權力規(guī)限論，有點類似接近理論，是從黨內法規(guī)與國家法的相似性所作出的論證思路，而且提供了一個內部性視角：黨內法規(guī)不能僅憑與國家法的相似性而得出正當性，正當性論證還應該考慮黨的自身的權力性質——不能自我授權，但是可以進行自我約束。能夠為權力提供規(guī)限的黨內法規(guī)，才真正具有正當性。但是這一權力規(guī)限理論所規(guī)范的黨內法規(guī)與國家法的關系，線條較為單一，并不能夠準確地描述“黨內法規(guī)要與國家法相銜接相協(xié)調”的內在邏輯，因此對黨內法規(guī)的正當性論證仍顯不足。徹底的內部視角下的黨內法規(guī)與國家法關系，需要對黨內法規(guī)的內在結構進行解剖，分析黨內法規(guī)的不同規(guī)范類型，在此基礎上得出論證黨內法規(guī)正當性的不同路徑。

四、黨內法規(guī)的類型劃分及其對正當性論證的意義

眾所周知，法律規(guī)范的類型化分析是法理學的一個基礎環(huán)節(jié)。根據法律規(guī)范性質的不同，將其分為實體法和程序法。根據法律關系主體間的不同關系，劃分為公法、私法、社會法。根據法律調整對象和調整方法等的不同，將法律劃分為憲法、民法、刑法、行政法、訴訟法、經濟法、社會法等法律部門。例如，中國特色社會主義法律體系就被劃分為憲法及憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法七個法律部門。這樣劃分的意義在于通過探究國家法律的內在結構，發(fā)現(xiàn)在不同部門的眾多法律文件背后的內在變化邏輯，并尋找產生這種變化的社會原因，同樣也包括不同的正當性論證結構。特別是公法與私法的區(qū)分，是大陸法系法律體系建構的基礎，在某種意義上決定了兩種不同類型法律的基本原則和正當性論證方式。

對黨內法規(guī)的具體規(guī)范性質也可以進行類似的類型化分析。例如，黨內法規(guī)同樣也可以被區(qū)分為實體性黨內法規(guī)和程序性黨內法規(guī)。參照法律部門的分類，有學者提出了黨內法規(guī)應該分為八個主要類別或者部門：黨章及相關法規(guī)；關于黨的領導和黨的工作方面的黨內法規(guī)；關于黨的思想建設方面的黨內法規(guī)；關于黨的組織建設方面的黨內法規(guī)；關于黨的作風建設方面的黨內法規(guī)；關于反腐倡廉建設方面的黨內法規(guī)；關于黨的民主集中制建設方面的黨內法規(guī)；關于黨的機關工作方面的黨內法規(guī)。19參見姜明安教授接受人民網記者采訪時發(fā)表觀點，《法學專家詳解黨內法規(guī)體系構成及制定機制》，載人民網：http://theory.people.com.cn/n/2014/1118/c148980-26044066，2018年1月18日訪問。也有學者提出其他黨內法規(guī)門類劃分的不同觀點。如可以分為黨的思想建設、組織建設、隊伍建設、作風建設、反腐倡廉建設以及黨內工作程序六類黨內法規(guī)；20王振民、施新州等：《中國共產黨黨內法規(guī)研究》，人民出版社2016年版，第10頁?？梢苑譃辄h章部門、組織法規(guī)部門、紀律法規(guī)部門、黨員和黨的干部法規(guī)部門、其他法規(guī)部門五類。21李軍：《中國共產黨黨內法規(guī)研究》，天津人民出版社2016年版，第127頁。

黨的十九大報告就黨內法規(guī)體系提出了新的表述，“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規(guī)制度體系”。從這一表述來看，它實際上指出了一個新的分類方式，即將黨內法規(guī)分為黨的領導和黨的建設兩大類。這一類型化分析具有很重要的理論意義——對兩類不同關系性質和關系主體的黨內法規(guī)進行區(qū)分。黨的領導類黨規(guī)與黨的建設類黨規(guī)，它們所分別調整的黨內法規(guī)關系，其相關主體以及主體間關系的性質是不同的。黨的建設類黨規(guī)所涉及的調整對象是純粹的黨內事務，所涵蓋的主體主要是黨員、黨組織，包括了特殊的黨員主體——黨員領導干部。它所調整的關系，包括黨員與黨員之間的關系、黨員與黨組織之間的關系、黨組織之間的相互關系，主要是后二者。而黨的領導類黨規(guī)，其調整對象主要是黨組織與非黨組織之間的關系?；谥袊伯a黨是領導黨和執(zhí)政黨的憲法和政治地位，黨內法規(guī)除了對純粹的黨內事務進行規(guī)范之外，也有一部分黨內法規(guī)涉及對黨與其他組織之間關系的調整，例如黨與國家機關、黨與群團組織、黨與企業(yè)組織等的關系。所以，這類關系從性質上界定都是黨對這些機關、組織進行領導的關系，這些黨內法規(guī)可以被稱作黨的領導類黨規(guī)。在筆者看來，黨的領導類黨規(guī)與黨的建設類黨規(guī)的類型劃分，如同公法私法的區(qū)分對法律體系的基礎性意義，對于黨內法規(guī)體系建構同樣具有基礎性意義。22有學者曾經按照黨內法規(guī)調整的對象主體進行了類似劃分，將黨內法規(guī)所涉及的主體分為了七類：（1）黨組織和黨員；（2）黨政機關內部運行系統(tǒng)，主要指的是以黨委辦公廳為主的黨內綜合辦事機構；（3）國家政權機關、政協(xié)、人民團體、軍隊等；（4）國有企業(yè)、事業(yè)單位；（5）集體經濟組織、基層群眾自治組織、社會組織；（6）非公有制企業(yè)；（7）黨外群眾。以此七類主體為基礎范疇，區(qū)分了七類不同的行為，并由此而區(qū)分幾類關系：（1）黨的自身建設活動形成的上下級黨組織之間、黨組織與黨員之間的黨務關系；（2）黨的機關運行保障等黨務行為所形成的關系；（3）黨的執(zhí)政活動而形成的執(zhí)政關系；（4）基于黨的準執(zhí)政行為而形成的領導關系；（5）基于黨的支持或監(jiān)督行為而形成的領導關系；（6）基于黨的引導和監(jiān)督行為而形成的領導關系；（7）基于黨的示范和倡導行為而形成的領導關系。上述七類主體基本上涵蓋了社會上的所有主體形式。從一到七，黨務管理行為到執(zhí)政行為、準執(zhí)政行為，再到領導、監(jiān)督、引導和倡導等，是一個通過領導貫徹黨的意志由強到弱、由直接到間接的過程。黨內法規(guī)的剛性程度也同樣是由強到弱，形成了一個360°的圓。宋功德教授形象地稱之為黨規(guī)“360°”調整法。參見宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第100—103頁。

此兩類黨內法規(guī)由于上述其各自調整對象、調整關系性質的不同，引申出其他重要差別。第一個差別效力來源或者正當性基礎不同。黨的自身建設類黨規(guī)，屬于政黨及黨員的意思自治范疇，其正當性建立在黨員的同意、黨內民主的基礎上，其效力也源自于此，根源自黨員入黨時的承諾、宣誓。而黨的領導類黨規(guī)，不能從黨員的同意中簡單得出，需要更加豐富的正當性來源。由此，可以推導出第二個差別，調整方式和原則也不盡相同。黨的自身建設類黨規(guī)，其調整方式和原則是黨的民主集中制原則，這一原則既表現(xiàn)在組織層面上，也表現(xiàn)在工作機制和方法上。而黨的領導類黨規(guī)，其調整方式和原則是法治原則和民主集中制原則的統(tǒng)一，也就是說，既需要按照國家憲法法律所確定的相關原則，也需要按照民主集中制原則，來處理相互關系。由此，而得出第三點差別，即此兩類黨內法規(guī)與國家法的關系不同。黨的自身建設類黨規(guī)與國家法的關系，并不是直接的聯(lián)系，反而是更多表現(xiàn)為二者如何相區(qū)分，國家法并不過多地介入此類黨內法規(guī)中。而黨的領導類黨規(guī)，則往往與國家法存在很多相互連接，甚至重合的地方，這就需要二者之間能夠相互銜接、契合，能夠發(fā)揮制度合力。

因此，對于黨內法規(guī)的正當性論證而言，應該區(qū)分這兩種不同類型，就如私法領域法律規(guī)則的正當性與公法領域法律規(guī)則的正當性不能完全等同一樣。從第一種黨的自身建設類黨規(guī)來看，軟法理論所進行的論證能夠較為充分地說明其合法性緣由——家族相似性、實效性以及對合法性審查的接受。但是，對第二類黨的領導類黨規(guī)來看，軟法理論就無法做出充分的證成。主張軟法理論的學者，已經關注到了這種內在邏輯上的緊張。有學者曾經注意并指出：黨內法規(guī)應當調整到黨與國家機關的關系、黨與參政黨和群團組織的關系等內容，涉及黨的領導、黨管干部等重大原則，但就規(guī)范層面而言，黨內法規(guī)在調整上述關系時，其調整范圍也應當嚴守“黨內側”的界限，亦即不超出調整黨內關系、維護黨內生活秩序的黨內治理范疇，上述事項涉及“黨外側”的，應由國家法律、組織章程、規(guī)則辦法等規(guī)范予以承接。23參見秦前紅：《論黨內法規(guī)與國家法律的協(xié)調銜接》，載《人民論壇·學術前沿》2016年第6期。這一論述，實際上反對通過黨內法規(guī)的方式對此領導關系進行實質意義上的規(guī)范。也有學者認為，由于中國共產黨在中國的特殊地位，黨內法規(guī)對黨務的調整必然影響和涉及國務。從而，中國共產黨的黨內法規(guī)就不完全是社會法和軟法，它也會同時具有一定的國家法和硬法的因素。24姜明安：《論中國共產黨黨內法規(guī)的性質和作用》，載《北京大學學報》（哲學社會科學版）2012年第3期。

無論是強調黨內法規(guī)不應當涉及“黨外側”的事項，還是主張軟法不再“軟”，反而具有一定國家法和硬法屬性，都體現(xiàn)出功能主義的軟法理論在領導類黨內法規(guī)論證上的有限性和內在邏輯上的緊張關系。

五、接近理論下黨內法規(guī)與國家法關系

如前文所述，接近理論通過強調軟法規(guī)范與傳統(tǒng)法律規(guī)則之間的特殊關系或關聯(lián)性來賦予軟法規(guī)范的正當性地位。由此，同樣可以推論出，理解黨內法規(guī)與國家法之間的特殊關系也可以為闡明黨內法規(guī)的正當性提供重要理論支撐。

與一般意義上的社會規(guī)范如習慣法、公司章程、行業(yè)協(xié)會規(guī)則等不同，黨內法規(guī)與國家法之間的特殊關系一方面根基于中國共產黨的領導和執(zhí)政地位，另一方面也淵源于中國共產黨本身的特殊性。此特殊性根本在于中國共產黨與人民關系的特殊定位。這集中體現(xiàn)在黨章對黨的性質的界定上：“中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，代表中國先進生產力的發(fā)展要求，代表中國先進文化的前進方向，代表中國最廣大人民的根本利益。”這一經典表述表明黨將自身與人民的關系確定為一種實質意義上的代表關系。黨對人民的實質意義上的代表，體現(xiàn)為黨的先鋒隊性質，更體現(xiàn)為黨對中國最廣大人民根本利益的代表。首先，這種代表關系決定了黨內法規(guī)與國家法對人民利益的共同體現(xiàn)。中國共產黨沒有自己的特殊利益，只能夠為人民的利益服務，通過自身的執(zhí)政行為來為人民謀取最大的福利。而這種實質代表關系是通過一系列的黨內法規(guī)制度得以保障、實現(xiàn)的。其一，中國共產黨是由中國人民中的先進分子組成的政治組織，這是由嚴格的黨員發(fā)展程序等制度來加以保障的。其二，中國共產黨以群眾路線作為根本工作路線，由此建立起黨、黨員、黨組織與群眾之間的血肉聯(lián)系，能夠真正代表人民群眾的根本利益。其三，中國共產黨以民主集中制為根本組織原則和領導原則，保障了黨內決策機制能夠建立在群眾路線上，建立在對人民群眾根本利益的考量上。其四，中國共產黨通過黨內有關作風、廉政建設的一系列規(guī)章制度，保證自身的純潔性，防止自身脫離甚至超越于群眾利益之上。其次，黨內法規(guī)與國家法的特殊關系還在于黨的執(zhí)政地位決定了它可以通過立法程序將自己的主張與人民的意志在國家法律上實現(xiàn)統(tǒng)一，而黨內法規(guī)也要服從于這一統(tǒng)一意志。由此，黨內法規(guī)與國家法在根本意義上統(tǒng)一于人民的利益和意志。

這種根本的統(tǒng)一性在上文所區(qū)分的兩種不同類型的黨內法規(guī)中都得到體現(xiàn)。只是黨的自身建設類黨規(guī)是在更加基礎意義上體現(xiàn)這一統(tǒng)一性。之所以是更加基礎的，是因為黨的領導執(zhí)政地位的長期性和鞏固性都建立在上述四種黨的自身建設類黨規(guī)所確立的黨與人民的關系基礎上。這種基礎性，在某種意義上也決定了它的簡單化邏輯。從黨的自身建設類黨規(guī)與國家法的關系來看，反而與其他軟法性質的大多數(shù)規(guī)范形式，在正當性上并無太大的差別。

對一般意義上政黨內部制度而言，其正當性通常都是建立在私法自治或者意思自治的原則上，政黨通過內部制度建構實現(xiàn)自我治理，這種治理方式和內容只需要經過政黨內部成員的同意即可成立。同意的方式可能是多樣化的，可能是直接表示，可能是間接的授權方式作出。對于中國共產黨而言，黨的章程、綱領，黨員在加入政黨時明確表示了同意，并且通過宣誓的方式進行了確認。遵守契約，進一步應該是遵守誓約，是一項具有非常強約束力的道德義務。這里面隱含了一個命題，即黨的各種規(guī)章制度特別是黨內法規(guī)都是根據黨章制定的，與黨的綱領是一致的。因為一個人在加入一個政黨時，會對這個政黨的章程、綱領有基本的了解，但是他不可能完全了解政黨的所有規(guī)章制度。如果某項黨內規(guī)章制度，與黨章是違反的、沖突的，上述建立的同意基礎上的道德義務，就無法對他有根本上的約束力。由此而反推出，每項黨內法規(guī)，其效力都應該淵源自黨章，并且與黨章不得有沖突，由此才能夠對黨員有真正的約束力。

進而，黨的規(guī)章制度特別是黨內法規(guī)是經過了黨員的同意而制定的。中國共產黨通過民主集中制的方式組織起來，注重發(fā)揮黨內民主的作用。黨的規(guī)章制度是通過一系列的黨內民主程序制定出來的。法律的生效，并不是每一部都要經過全體公民的同意，而是只要立法機關通過法定程序制定通過即可生效。黨內法規(guī)同樣是由具有制定權的主體通過相應程序制定通過而生效。這里面的同意，隱含在黨內法規(guī)制定的一系列程序中：黨員通過民主的方式選舉產生黨員代表，組成黨員代表大會，再經選舉產生黨的領導機構，然后，由黨員代表大會、黨的領導機構來行使黨內法規(guī)制定權。其中的邏輯與代議制立法是一樣的。當然，就制定主體和程序而言，絕大多數(shù)黨內法規(guī)更像是行政法規(guī)，而不是代議制立法。

對于此類黨內法規(guī)而言，意思自治基礎上的合法性審查自然不可或缺?，F(xiàn)代法治國之下，所有的規(guī)則都要接受法律的審查，特別是憲法的審查。目前來看，不同國家的憲法法律審查是不同的。有些國家對政黨內部性規(guī)則并不進行嚴格意義上的審查。但有些國家卻在憲法法律中明確要求進行政黨內部制度的合法性審查。最典型意義上的國家就是德國。德國在其基本法和政黨法中專門規(guī)定了政黨內部的基本組織原則，并賦予了憲法法院的審查權力。就中國而言，這種審查機制主要存在于執(zhí)政黨內部。如前所述，中國共產黨在《黨內法規(guī)制定條例》中從制定的程序和實體兩個角度建立了這種審查機制，并且逐漸發(fā)展出了一套專門的備案審查機制，防止低層級的黨內規(guī)范性文件出現(xiàn)合法性危機。從實際運作的情況來看，這種內部審查機制盡管不像德國的外部性審查如此嚴厲，存在不少問題，但是也的確取得了值得肯定的實效。所以，國家法的合法性審查是規(guī)范主義論證和軟法理論都給予了突出強調的一個要素，這也反映出中國語境下的正當性論證共識。

但是，上述意思自治原則在第二類黨的領導類黨規(guī)的正當性論證中卻發(fā)生了變化。此類黨內法規(guī)中，黨組織所制定的規(guī)則對于其他非黨組織、非黨員產生了一定意義上的效力。顯然，此類黨內法規(guī)所調整的關系超出了意思自治的范疇。有學者提出黨內法規(guī)適用于非黨組織和非黨員的情況，可稱之為黨內法規(guī)的“溢出效應”。25李忠：《黨內法規(guī)建設研究》，中國社會科學出版社2015年版，第2頁。那么，黨內法規(guī)的效力為什么會“溢出”？為什么能夠超出意思自治的范疇？這種“溢出”“超出”的正當性論證如何做出？一種直接的論證方式是認為執(zhí)政黨的機關與國家機關之間不應有性質上的差別。如強世功教授認為，中國政治協(xié)商會議、中國共產黨中央委員會及其政治局和政治局常委會與全國人大及其常務委員會一樣，必須被理解為中國憲法中明確規(guī)定的國家機關。其依據在于2005年頒布的《公務員法》第2條明確規(guī)定：“本法所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員?！睆娛拦淌谡J為，公務員的范圍自然包括各級黨委和政協(xié)中的公職人員。因此，各級黨委和政協(xié)在實踐中一直是作為國家機構來對待的，而現(xiàn)在國家《公務員法》實際上以法律的形式予以明確，起到了“正名”作用。26強世功：《中國憲法中的不成文法——理解中國憲法的新視角》，載《開放時代》2009年第12期。這種直接的論證方式，沒有說明為什么黨的機關應當被認為是憲法中的國家機關。按照接近理論，第二類黨內法規(guī)之所以能夠具備超出意思自治范疇的規(guī)則效力來源于基于黨的領導和執(zhí)政地位而建立起的特別權力關系。

六、理解特別權力關系的兩個層面

上述特別權力關系指的是黨通過自身組織和機構來領導其他包括國家政權機關在內的非黨組織、非黨員（一般指非黨員領導干部）所形成的關系。這種特別權力關系只能夠來自憲法法律的確認和授予，無法通過黨內法規(guī)的自我規(guī)定而產生，換句話說，中國共產黨無法通過黨內法規(guī)自我授予對非黨組織的領導權。因此，黨的領導類黨規(guī)，其正當性來自外部性授予。這種外部性授予，內在上源自黨領導人民所形成的共同意志和根本利益，外在上表現(xiàn)為憲法法律的授權。換言之，其合法性不能僅從國家法的審查中獲得，還需要來自國家法的授權，這樣才能夠充分支撐其正當性結構。

憲法法律對中國共產黨的領導地位的確認，這一點得到執(zhí)政黨的反復強調。堅持中國共產黨的領導，這既是中國特色社會主義制度的根本特征和最大優(yōu)勢所在，也必然是中國立憲所遵循的根本政治原則，也的確以中國憲法的特定方式得以確立。27參見鄧聯(lián)繁：《我國憲法中的執(zhí)政黨》，載《環(huán)球法律評論》2012年第6期。一般認為，現(xiàn)行憲法確立中國共產黨領導地位的方式，是通過憲法序言對黨領導人民進行革命取得勝利并建立新中國的歷史進行重述，以及通過對黨領導人民進行社會主義現(xiàn)代化建設的現(xiàn)實進行描述。歷史重述和現(xiàn)實描述式的確認方式不同于此前1975年和1978年憲法中通過正文規(guī)定黨的領導地位的方式。近年來有學者指出，“中國人民在中國共產黨的領導下”是中國憲法的第一根本法，“對比資本主義共和國的憲法，中國憲法的第一根本法的獨特性在于工人階級的領導權，進一步說就是共產黨的領導權”，“關于共產黨領導權，憲法采用了三種表達方式：歷史陳述（第5—7自然段）；人民決斷（第七自然段）；原則性規(guī)范（第一條）。序言最后一段確認的‘成果’是絕對意義的憲法，應該結合上述三種表述全面理解”。28陳端洪：《論憲法作為國家的根本法與高級法》，載《中外法學》2008年第4期。這一觀點也得到其他學者的贊成。有學者同樣認為，現(xiàn)行《憲法》第1條第1款中的“工人階級領導”與第1、2款中的“社會主義”，這兩點都可以推導出共產黨的領導。29林來梵：《憲法學講義》（第二版），法律出版社2015年版。憲法對于中國共產黨領導地位的確認，與憲法確立了中國共產黨的領導權，這兩種論證之間存在差異，有一種內在的張力。在筆者看來，憲法上確立中國共產黨的領導權，這一表述一方面仍然缺乏足夠的憲法學理論支撐，另一方面從抽象意義上講中國共產黨的領導權，并不能夠清晰地描述憲法與中國共產黨的關系。更嚴謹?shù)倪壿嫳硎?，應該是憲法確立了中國共產黨的領導地位，基于此領導地位，中國共產黨得以建構起黨對國家政權及其他非黨組織之間的領導關系，由此中國共產黨的相關組織和機構得以具有領導相關領域國家和社會事務的權力。換言之，具體意義上的領導權主體是中國共產黨的各級組織和機構?；诖祟I導權，在黨的組織和機構與國家政權機關、其他非黨組織之間建構起了特別權力關系。

除了憲法之外，有關法律也對中國共產黨的領導作出了規(guī)定。有學者統(tǒng)計，目前，規(guī)定了“中國共產黨”的現(xiàn)行有效法律共15部， 其中12部法律涉及黨的領導，可以分兩種類型：（1）抽象規(guī)定黨的領導地位，具體為：學位條例（第2條）、民族區(qū)域自治法（序言第一、第五自然段）、工會法（第4條）、國防法（第19條）、立法法（第3條）、現(xiàn)役軍官法（第8條）、各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法（第3條）、國家安全法（第4條、第15條）；（2）具體規(guī)定黨的領導責任，具體為：全民所有制工業(yè)企業(yè)法（第8條）、村民委員會組織法（第4條）、高等教育法（第39條）、公務員法（第4條）。30蔣清華：《黨的領導權與執(zhí)政權之辨——“執(zhí)政權”之歧義和誤用》，載《政治與法律》2016年第8期。這些法律在憲法之下明確了中國共產黨對相關具體事務的領導地位和作用，為中國共產黨在相關領域發(fā)揮領導核心作用提供了直接法律依據。

但是，憲法和法律中并沒有明確中國共產黨如何發(fā)揮領導作用，中國共產黨的各級組織和機構具有什么樣的領導權力。這并不意味著黨可以任意發(fā)揮領導作用，黨的組織機構可以任意行使領導權力。填補憲法和法律所留出來的空白的任務是由黨內法規(guī)來完成的，這主要體現(xiàn)在第二類黨內法規(guī)中。因此，盡管憲法法律沒有明確授權，由中國共產黨通過黨內法規(guī)的方式對如何發(fā)揮領導作用進行規(guī)范，但是可以從憲法對黨的領導地位的確認和留白中，推導出憲法法律通過默示的方式同意由中國共產黨來闡明其“領導地位”的實質內涵，同意中國共產黨以黨內法規(guī)來規(guī)范其相關組織和機構對領導權的行使。基于此，中國共產黨通過一系列黨內法規(guī)制度，例如《中國共產黨地方黨委工作條例》《中國共產黨黨組工作條例》《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》《中國共產黨問責條例》《中國共產黨紀律處分條例》《黨政領導干部選拔任用工作條例》等，明確了中國共產黨相關黨組織的領導權的內容、范圍、責任等。

上述憲法法律對于黨的領導地位的確認，以及對以黨內法規(guī)建構特別權力關系的默示同意，是特別權力關系合法性的第一個層面。還存在另外一個層面，可以反證特別權力關系的合法性，即法律中對于上述權力關系的責任追究制度。一方面，中國共產黨以黨內法規(guī)的方式規(guī)定了領導權行使過程中必須嚴格遵守各項紀律和規(guī)章制度，否則要承擔違紀的后果；另一方面，法律中也對領導權不當行使而產生違法后果的行為規(guī)定了嚴厲的法律責任。這主要體現(xiàn)為刑法中對瀆職犯罪的規(guī)定。

根據刑法的規(guī)定，瀆職罪的主體是國家機關工作人員。學術界對于何謂國家機關工作人員，其范圍涵蓋哪些人員一直有各種爭論。有學者對1997年刑法制定的資料進行了整理。1995年8月全國人大常委會法制工作委員會印發(fā)的《中華人民共和國刑法(總則修改稿)》有關于“政黨”的內容：“本法所說的國家工作人員，是指在國家權力機關、行政機關、司法機關、軍隊、政黨中從事公務的人員。” 但接下來的1996年8月8日的《中華人民共和國刑法(總則修改稿)》和同年8月31日的《中華人民共和國刑法(修改草稿)》，去掉了有關“政黨”的內容。31高銘暄、趙秉志主編：《新中國刑法立法文獻資料總覽（中）》，中國人民公安大學出版社1998年版，第881頁、第1069頁。最終在1997年刑法中沒有專門規(guī)定“政黨”中從事公務的人員。理論界的通說認為，根據黨中央和國務院的有關規(guī)定，參照國家公務員法進行管理的中國共產黨的各級機關、中國人民政治協(xié)商會議的各級機關中從事公務的人員,也視為國家機關工作人員。32趙秉志：《刑法新教程》，中國人民大學出版社2001年版，第825頁。全國人大常委會2002年專門出臺了《關于〈中華人民共和國刑法〉第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》 ：“在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權的組織中從事公務的人員，或者在受國家機關委托代表國家機關行使職權的組織中從事公務的人員，或者雖未列入國家機關人員編制但在國家機關中從事公務的人員，在代表國家機關行使職權時，有瀆職行為，構成犯罪的，依照刑法關于瀆職罪的規(guī)定追究刑事責任。”這一解釋并沒有明確指出，中國共產黨的各級機關工作人員是否屬于瀆職罪的主體。

在此之后，最高人民檢察院和最高人民法院分別制定和下發(fā)了兩個文件，分別是2005年12月29日通過的《最高人民檢察院關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規(guī)定》和2003年11月13日最高人民法院下發(fā)的《全國法院審理經濟犯罪案件工作座談會紀要》，進一步明確了刑法中的“國家機關工作人員”，指在國家機關中從事公務的人員，包括在各級國家權力機關、行政機關、司法機關和軍事機關中從事公務的人員。在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權的組織中從事公務的人員，或者在受國家機關委托代表國家行使職權的組織中從事公務的人員，或者雖未列入國家機關人員編制但在國家機關中從事公務的人員，在代表國家機關行使職權時，視為國家機關工作人員。在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以上中國共產黨機關、人民政協(xié)機關中從事公務的人員，視為國家機關工作人員。上述司法解釋和規(guī)范性文件明確將鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上中國共產黨機關中從事公務的人員，視為國家機關工作人員。在具體司法實踐中，也出現(xiàn)了很多黨的機關工作人員被依法追究瀆職犯罪的刑事責任的案例。這意味著我國的刑事法律制度中將黨的機關工作人員行使領導權的行為，視為具有國家權力的性質，并追究其刑事責任。

從這兩個層面來看，中國共產黨的各級組織和機構（特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的黨的機關）所行使的領導權力，與其他非黨組織等主體間建立起來的特別權力關系，既有憲法法律的授權，也有刑事法律的后果認定和責任追究，因此，與國家法律之間存在著密切關聯(lián)。而作為規(guī)范此類特別權力關系的黨內法規(guī)，其正當性也自然建立在這種關聯(lián)的基礎上。這種關聯(lián)體現(xiàn)在三個層面上：一是從來源意義上，第二類黨內法規(guī)需要由憲法法律的確認和授權；二是從具體設計和運行層面上，第二類黨內法規(guī)需要與相關法律在制度機制上的銜接上科學設計，例如相互間的權力邊界、權力行使的具體方式、權力行使的責任承擔等方面；三是從整體意義上，第二類黨內法規(guī)也同樣要接受國家法的合法性審查。具備這三種意義上的合法性，第二類黨內法規(guī)的正當性論證才真正得以完成。