陳 曄

（江陰市委黨校，江蘇 江陰 214400）

一、引言

40年改革磨礪，足音鏗鏘，漸進式改革探索鑄就了中國經濟高增長的奇跡。面對深水區(qū)的結構性挑戰(zhàn)，新一輪改革從單項、局部、碎片化轉向全面深化改革。持續(xù)的高壓反腐為全面深化改革鋪路破局，沖破了權貴體制①這堵墻，而要真正系統(tǒng)清理權貴體制帶來的弊政，需要政府自身迎難而上求變革。作為一場刀刃向內的政府自我革命，中國行政體制改革在經歷了六次重大的改革節(jié)點②之后發(fā)生了重大轉向[1]，即從側重機構職能的精簡到突出打好“放管服”的組合拳。換言之，從以政府機構改革為主轉向著力推進“放管服”改革。自十八大以后，“放管服”改革備受重視，成為行政體制改革以及經濟體制改革的先手棋和突破口，同時也是全面深化改革的重要抓手和關鍵性環(huán)節(jié)。2018年6月28日，李克強總理在全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議上提出，“要以更實舉措深化‘放管服’改革：簡政放權放出活力和動力，創(chuàng)新監(jiān)管管出公平和秩序，優(yōu)化服務服出便利和品質。”這更是進一步凸顯了“放管服”改革對于推動政府職能深刻轉變與激發(fā)市場活力的重要意義。

既有研究從理論和實踐層面均對“放管服”改革進行了有益探索。研究視角呈現跨學科、多樣化特點，涉及地方治理現代化、整體性治理理論、整體政府、制度經濟學、制度變遷等多種角度。通過梳理和綜述，筆者發(fā)現“放管服”改革相關研究的主題、范圍與視角均在拓展，但是圍繞縣域層面的研究較少，尤其是針對縣域“放管服”改革的實踐及困境問題的系統(tǒng)研究較為鮮見。鑒于此，本文以江蘇省江陰市“放管服”改革的實踐探索為原點③從“有效政府”④的視角探尋縣域“放管服”改革的路徑與困境。

二、“集成式”路徑探索：“放管服”改革的江陰實踐

江陰在深化“放管服”改革的過程中，秉持“系統(tǒng)集成”⑤的改革方法論探索實踐路徑，江陰大力推進“大清單、大數據、大監(jiān)管”，以“三大平臺”“可不見面”“集成服務”創(chuàng)新舉措為抓手，形成“放管服”改革的“集成式”路徑，初步構建了縣域有效政府。

（一）以“大清單”“三大平臺”實現有限之下的有效

1.放權賦能，擴權強鎮(zhèn)，構建權責一致的清單體系

江陰作為縣域經濟發(fā)展的領頭羊，搶抓機遇，敢為人先，嘗到了改革創(chuàng)新帶來的甜頭，卻也同樣面臨諸多“先發(fā)煩惱”，其中最為突出的兩大問題是政府與市場的邊界理不清和基層政府 “小馬拉大車”現象嚴重。對此，江陰通過編制權責清單實現管理清單化，著力把握好三條主線。

一是向上爭取授權，形成市級總體賦權清單。江陰按照“江陰急需、市縣同權、法律許可”的思路，向省、無錫市分別爭取賦權事項59項和282項。二是圍繞“兩個集中”編制權力劃轉清單。其一，按照“全鏈條審批、跨部門必進”的原則，將16個部門的69項行政許可權事項和其他職權事項，劃入行政審批局統(tǒng)一行使，實現集中審批。其二，按照“違法行為易于確定、執(zhí)法程序簡便易行、執(zhí)法管理短平快”的原則，由綜合執(zhí)法部門集中行使790項行政處罰權。這兩條主線主要是針對“政府與市場的邊界理不清”問題，以法治思維理清政府權責邊界，將其不該管和管不好的事項交還給市場主體，將政府行為嚴格限定在法定范圍內，所彰顯的是政府權力和職能的有限性。政府角色定位是伴隨著社會主義市場經濟的發(fā)展而變遷，市場在資源配置中的決定性作用逐步得到確認。“權力清單以明確方式來劃分政府與市場的權力邊界。盡管其出發(fā)點是限制政府的權力范圍，但權力清單所含的意義是很明顯的：權力清單以外所涉事務及相關的權力不再屬于政府?！盵2]這就意味著在新的歷史發(fā)展時期，要繼續(xù)協調好“兩只手”的關系，以政府權力的“減法”換取市場活力的“加法”。

最大限度地還權于市場并不意味著弱化政府的角色與作用，而是要真正關注政府能力的實質提升。當前，基層政府普遍受困于“無限責任與有限權力”的悖論問題，因而江陰著力把握第三條主線，即向下賦權，形成基層賦權清單。其一，按照“能放則放、應放盡放”的原則，賦予鎮(zhèn)（街）經濟社會管理權限890項。其二，根據江陰市高新區(qū)、臨港開發(fā)區(qū)的發(fā)展需求，賦予了187項設區(qū)市經濟管理權限，推動“園內事園內辦”。向鎮(zhèn)街和開發(fā)區(qū)下放賦權，目的是提升基層政府的治理能力，推進擴權強鎮(zhèn)，從而實現“有限之下的有效”，即基層政府一方面依規(guī)行政不越位、不錯位，做到“清單之外無權力”，另一方面按照清單賦予的各項權限有效推進公共管理。

2.機構重組，條塊融合，構建扁平精干的組織架構

“中國政府的組織結構是層級制與職能制兩種原則的交織，通過層級化把整個行政區(qū)域切成了塊塊，又通過各層級對應的部門化把塊塊切成條條，從而形成了條塊結合的體系?！盵3]條塊結合是中國行政管理體制的典型特征，而條塊分割卻也成為政府效能提升的掣肘。面對基層政府機構職能條塊理不順的難題，江陰市放大徐霞客鎮(zhèn)的改革示范效應⑥，在市級和鎮(zhèn)街兩個層面推行機構改革，構建扁平精干的組織架構。市級層面建立“三局三中心”⑦，鎮(zhèn)街層面推進管理服務指揮中心、綜合執(zhí)法局和政務服務中心“三大平臺”建設。出臺“三定”方案，按照基本功能、標志標識、設施裝備、運行流程、考核標準“五個統(tǒng)一”的要求，加快“三大平臺”建設規(guī)范化。同時，通過整合重組鎮(zhèn)（街）屬事業(yè)單位職責與相關職能機構，將各鎮(zhèn)（街）職能機構由原來的30多個精簡到7—10個。

新型基層架構的建立，首先是沖破原有的層級化造成的區(qū)域板塊分割，形成市鎮(zhèn)村三級機構一體化。與此同時，打破原有部門化造成的職能板塊分割，完成職能歸并與機構精簡，變“分散”為“相對集中”。不僅一定程度上減少了機構與人員，而且更好地釋放出相應職權的效能。機構精簡不是最終目的，改革本身是為實現政府治理的有效性?！八^‘有效政府’,強調的不是單純政府職能的有限性和政府規(guī)模的最小化,而是政府促進經濟社會發(fā)展的有效性?！盵4]因此，江陰通過機構精簡重組、職能歸并、人員優(yōu)化配置，打破了條塊分割，既保證政府規(guī)模適度、扁平化，又充分發(fā)揮各項職能的效用，從而實現了“有限之下的有效”。

（二）以“大數據”“可不見面”實現聯動協同的有效

1.數據互通，平臺匯聚，打通政務“經脈”

數據部門化是當前地方政府信息化面臨的突出短板?！安块T本位主義”的傳統(tǒng)管制思維，重復、標準不一地開發(fā)平臺系統(tǒng)，或是法律與政策的限制，造成了海量數據封閉獨立，價值活力被抑制，從而形成了“數據煙囪”“數據孤島”。

為跨越數據鴻溝，江陰市通過搭平臺、匯數據、拓功能破除條塊壁壘，充分發(fā)揮數據的聚變效應。一是在全省率先建成“共享、開放、融合”的市級大數據中心，以統(tǒng)一的政務大數據平臺打破基礎數據庫各自為政的現狀。二是以“共享增值”的理念匯聚融合數據。通過梳理數據目錄、整合歸并數據、深化數庫建設、統(tǒng)一業(yè)務平臺等方式，基本實現審批、服務、執(zhí)法、監(jiān)管政務信息互聯整合共享。截至2018年9月底，江陰累計梳理全市61個部門的10億多條數據，實現了“部門業(yè)務數據”向“政府資產轉化”。三是挖掘分析、拓展功能。政府積極向專業(yè)機構借力，利用華為打造的“一云一湖一平臺”架構和廣通的“共享交換平臺”，實現數據挖掘的完整性和權威性。同時，目前著力在城市管理、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運輸、生活服務、農業(yè)水利等領域均構筑了“大數據+”應用新模式。

“在大數據時代，通過統(tǒng)一的縱橫交錯的網絡信息平臺，實現政務大數據在層級、部門、系統(tǒng)之間的共享共用，也是實現柔性管理的一種新思路?！盵5]數據的互聯互通為不同部門、層級和系統(tǒng)之間的協作架起連心橋，為政府的精細化管理注入強勁動力，為各項改革任務的推進提供了關鍵性支撐。

2.一章審批，縱橫協同，助力“2440”

政務服務的效率是影響企業(yè)群眾滿意度和獲得感的關鍵。審批時間長、蓋章多、收費多、中介多、材料多等“一長四多”問題一直備受基層群眾詬病。對此，江陰在率先完成全省“3550”目標的基礎之上進行自我加壓，提出“2440”⑧目標，打造行政審批的“江陰速度”。

一是變“多部門來回跑”為“只需進一扇門”。從事權源頭出發(fā)提升效率，江陰設立市行政審批局，標準化建設鎮(zhèn)（街）政務服務中心和村（社區(qū)）便民服務中心，構筑起市鎮(zhèn)村三級聯動審批服務網絡，實現“一枚公章管審批”。從精簡審批事項入手，減輕群企負擔。經過八輪清理，累計調整、取消、合并行政權力事項305項，調整取消非行政許可審批事項162項，取消證明材料343項。

二是變“串聯”為“并聯”。在市場準入領域，聯合市場監(jiān)管、行政審批、國稅、人民銀行等部門，推行“注冊主官+初審官+注冊助理”工作模式，實現銀行開戶流程、稅務約談流程和政府審批流程并聯推進。將原先16個工作日辦理的流程縮短至2個工作日，提速87.5%；在不動產登記領域，推行存量房轉移登記和銀行抵押登記合并受理、同步審核，同步發(fā)放不動產權證書和不動產登記證明，由原先13個工作日縮短為4個工作日，提速69.2%；在投資建設領域，建立大審圖中心開展“大審圖”，實施規(guī)劃、建設、國土、人防、消防、氣象等圖紙聯合審查，一次告知。實行“大并聯”，將環(huán)評等第三方審批環(huán)節(jié)、審圖等技術服務環(huán)節(jié)、許可證發(fā)放等政府審批環(huán)節(jié)并聯運行，同步推進。一般工業(yè)建設項目施工許可證40個工作日內完成辦結，小型工業(yè)項目審批實際只需13天。

三是變“一件事跑多窗”為“一窗辦多件事”。不動產登記推行“國土、住建、稅務”三聯辦工作組合，通過部門協同和業(yè)務集成，實現“一窗受理，集成服務”。同時，圍繞企業(yè)群眾辦事需求整合審批服務事項，鎮(zhèn)街設立綜合窗口，實現“統(tǒng)一受理，一窗通辦”。

技術驅動會帶來流程的重塑，無論是“一章審批”“聯評聯審”，抑或是“聯辦通辦”，都助推數據資源由物理聚合走向化學聚合，從而推動橫向部門的協同與縱向層級的聯動，實現營商環(huán)境優(yōu)化和市場活力迸發(fā)，江陰榮登2018年度“中國營商環(huán)境百強區(qū)縣”榜首。

3.一網通辦，全域代辦，助力“可不見面”

審批服務一直存在標準不一、程序復雜帶來的的制度性交易成本較高難點，也面臨基層政務服務難拓展、難到位的“效率困境”。鑒于此，江陰積極貫徹江蘇“不見面”審批要求，以網上辦和代辦制為兩大抓手實現“可不見面”。

一是變“面對面”為“鍵對鍵”，“互聯網+政務”實現全程電子化辦理。依托省網建成江陰政務服務旗艦店，開通個性化的網上申報服務。目前，已經開通2440網上平臺，企業(yè)一天之內就能拿到營業(yè)執(zhí)照，進一步提速審批；“企業(yè)網上登記系統(tǒng)”窗口打通商務和工商部門信息系統(tǒng)，實現外商投資準入“一口辦理”；稅務部門在全省率先打造“一網一平臺”，納稅人只要登錄平臺，就能辦理90%以上的地稅業(yè)務，提升稅務管理效能；公安部門借助“江陰公安微警務”平臺，實現了治安、消防、出入境等130項公安業(yè)務的全程電子化、“不見面”辦理。 二是變“企業(yè)跑”為“部門跑”，“代辦制”“快遞送”實現區(qū)域辦理全覆蓋。針對不能網上辦的事項，專門組建市鎮(zhèn)村三級的代辦員隊伍，做到分工協作、分級代辦、上下聯動。目前，全市共有近300名代辦員，已累計為20余個重點重大項目提供了代辦服務。此外，對于近三十項業(yè)務，提供辦件窗口的快遞送服務。通過與郵政合作提供執(zhí)照寄送服務，從而保證審批結果的不見面送達。

“數據網間走”和“代辦員多跑路”促進了線上線下、前端后端的深度互動，向基層延伸審批服務觸角，大幅降低企業(yè)和群眾的時間和經濟成本，實現政務服務“最多見一次面”。截至目前，江陰已公布“不見面”審批服務事項1153項，其中“不見面”（含見一次面）823項，辦件量排名前20的審批服務事項“不見面”辦件率達98.5%。

（三）以“大監(jiān)管”“集成服務”實現共治共享的有效

1.寬進嚴管，多元立體，推進“全流程”閉環(huán)管控

基層傳統(tǒng)監(jiān)管體系在理念上重事前審批，以批代管；主體單一化，以政府管制為中心；模式粗放低效，特色化不足；部門分散監(jiān)管難形成合力，透明化程度不高。為適應市場環(huán)境的變化需求，江陰在監(jiān)管機構一體化的基礎上，著力打造“123”新型多元立體監(jiān)管體系，初步形成事中事后監(jiān)管共治格局。

扭住“一個核心”，突出信用監(jiān)管。出臺信用管理辦法，強化工程建設、食品藥品安全、環(huán)境保護、電子商務等重點領域的信用監(jiān)管。以紅黑名單公示制實現誠信激勵和失信懲戒，2017年度紅名單企業(yè)18家，稅收失信黑名單7家、環(huán)保失信黑名單1家，失信被執(zhí)行人企業(yè)4家。

把握“兩個基本點”，突出監(jiān)管與審批、執(zhí)法協同和日常與行業(yè)監(jiān)管協同。部門之間立足“江陰政務信息網”落實好信息雙向推送機制，確保審批、執(zhí)法、日常監(jiān)管形成閉環(huán)；原職能部門依法履行行業(yè)監(jiān)管職責，各個承接職能部門負責日常監(jiān)管，實現管罰分離，并依托首問負責、聯合（專題）會商、案件移送抄告等制度實現日常與行業(yè)監(jiān)管協同運作。

聯合“三大主體”，突出群眾、社會組織與技術?！耙话敢华剟睢闭{動基層群眾積極性，針對生態(tài)環(huán)境、國有財產保護、食藥安全等領域違法行為進行舉報，最高可獎勵3萬元；支持行業(yè)協會和中介機構參與市場監(jiān)管，增強監(jiān)管的專業(yè)性；充分發(fā)揮現代化監(jiān)測設備與物聯網、大數據的融合運用，實現了全天候、全時段監(jiān)管。

2.智慧網格，一支隊伍，推進“全能型”綜合執(zhí)法

長期以來，各部門執(zhí)法職能交叉、權責不清造成多頭執(zhí)法、分散執(zhí)法現象嚴重；基層行政執(zhí)法“看得見的管不著”“管得著的看不見”窘境亟待突破。江陰在理清執(zhí)法權責的基礎上，構建市鎮(zhèn)兩級的綜合執(zhí)法體系，實現基層執(zhí)法精細化。

一是盤活存量，推行“一支隊伍管執(zhí)法”。市級層面，成立綜合行政執(zhí)法局，歸并組建7支執(zhí)法隊伍，實現“一個領域一支隊伍管執(zhí)法”。鎮(zhèn)街層面，按照重心下移、力量下沉的要求，打破原有條線限制，在各鎮(zhèn)（街）組建綜合執(zhí)法局，實現“一個鎮(zhèn)街一支隊伍管執(zhí)法”。

二是發(fā)掘增量，以智慧網格強執(zhí)法?；鶎泳W格化管理為強化行政執(zhí)法提供新思路，注入了強勁動力。江陰劃分設定市鎮(zhèn)村三級綜合網格，并將“人、地、物、事、組織”等要素全部納入網格。建設統(tǒng)一的綜合管理指揮平臺，配齊配強“一長五員”⑨，實施“雙軌運行”模式，實現事項及時流轉與處理。推行“雙隨機一公開”執(zhí)法監(jiān)督模式，加強行政執(zhí)法全過程監(jiān)督。江陰周莊鎮(zhèn)創(chuàng)新“公安網格”，實現“公安網格化防控平臺”與“綜合管理指揮平臺”無縫對接，強化執(zhí)法處置的專業(yè)效度，目前已經實現在全市進行經驗推廣。

智慧網格延伸防控觸角，既引入基層群眾參與治理，及時發(fā)現問題上報平臺又依托全要素綜合網格和“雙軌運行”模式，解決面廣量大的基層執(zhí)法問題。截至目前，99.14%的上報事件在鎮(zhèn)（街）及村（社區(qū)）層面得到了化解，實現了“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)”。

3.資源集成，社會共建，推進“全方位”生活服務

“就中國行政改革而言，行政權力的配置是起點而不是終點。社會最關心的是能否有效提供公共產品與公共服務?！盵6]無論是簡政放權，抑或是放管結合，最終都是要落到優(yōu)化服務之上。針對基層普遍存在服務內容與方式單一、服務平臺分散的問題，江陰秉持“政府主導監(jiān)管、市場主體共建”的理念，將現有生活服務項目納入一體化平臺，做到所有生活服務項目、各類便民服務主體能進必進，打造溫馨周到的市民生活服務體系。

立足“三大載體”，實現服務資源集成化。深化整合全市原有各類生活服務資源，由城管部門牽頭、廣電部門負責打造江陰生活服務 “最江陰”APP，首輪整合27個部門的45個服務功能模塊，目前已全面上線。與此同時，深挖市民卡、12345公共服務熱線功能，形成生活服務平臺 “三大載體”；立足“五大模塊”，實現服務內容全覆蓋。行政服務由行政審批局牽頭，依托“互聯網+政務服務”和代辦服務完成全程網上辦、全域幫著辦；公共服務是由市大數據中心牽頭，醫(yī)療、水電煤、文教等事項均可在手機客戶端自助辦理；便民服務依托現有“12345”公共服務熱線“3號鍵”，實現群眾訴求及時處置；公益服務由民政、宣傳部門牽頭做大平臺，涉及微講堂、法律援助、志愿者招募等；資訊服務由宣傳部牽頭，整合現有電臺資源，實現主流媒體與潮流自媒體深度融合。

江陰“全方位”的生活服務打破了原有服務內容單一化和主體中心化的局限，凸顯“大服務”的理念，重構了政府、市場與社會的關系，發(fā)揮政府與市場的整合優(yōu)勢和基層群眾的自主性優(yōu)勢，實現基層治理的共治共享。

三、“天花板”制約：縣域“放管服”改革的現實困境

從部門、政府和社會的角度出發(fā)，“放管服”改革的實質是“打破地域、層級和部門限制，對政府部門間的、政府與社會間的關系進行重新整合，依靠政府機構間及政府與公私部門間的協調與整合提高行政效率，打造一個具有包容性的政府?！盵7]一系列的縣域改革實踐圍繞這一本質展開，在關系重組、職責重構、資源重配、體系重整上取得了突破性進展，但是圍繞構建有效政府的目標，仍然面臨一些難啃的“硬骨頭”。

（一）外部約束

1.縱弱橫強：上級管理部門與基層數據互通步伐不統(tǒng)一

“大數據時代的來臨在對碎片化的部門體制帶來強烈沖擊的同時，也為我們從中突圍提供了難得的機遇，即可以利用大數據整合公共管理信息的優(yōu)勢，著力于加強機關之間的信息的流通與共享來更好實現行政一體化的整合與協力。”[8]大數據在縣域改革發(fā)展中的融合應用確實為打破條塊分割、信息壁壘提供了強有力支撐，卻也衍生出了新難題，即在縣域拔掉“數據煙囪”之后，上級部門數據的條塊分治會進一步壓縮縣域大數據平臺的上升發(fā)展空間。

不少縣域政府雖然高效匯集全市各部門的基礎數據資產，但是關鍵的問題在于縱向貫通國家、省、市三級數據共享交換平臺尚未建成，并且省級層面仍未完全開放端口與權限，甚至在一個部門內的系統(tǒng)之間都是彼此獨立。同時，各市縣區(qū)都設有自己的平臺系統(tǒng)，針對不同領域事項需要反反復復進入不同的平臺?？鐚蛹?、跨地區(qū)的數據共享互通無法依靠基層實踐實現突破，上級管理部門數據平臺的碎片化和局部化一定程度上會束縛基層以部門數據互聯推進高效政務服務的步伐與水平。將政府信息共享上升為省級行為和國家行為，由更高層級部門牽頭強化建設，方能真正突破信息孤島問題。

2.先破后立：改革實踐與法律政策的不匹配

“改革有兩股力量非常重要。一股力量是凡遇到困難問題，總有人想辦法突破，這是原動力。另外一股力量在上層建筑里，對底層的、地方的自發(fā)改進和改革的做法，給予合法承認與保護?！盵9]一場改革的推進通常是以底層自發(fā)探索實踐為原點，經由中央局部承認與全面承認，最終上升為立法行動。因此，地方的創(chuàng)新實踐是要超前于現有的體制和法律政策。對于缺乏立法權的縣域地方政府而言，推行改革試點，打破體制藩籬，不可避免要挑戰(zhàn)上位法律，受到上級政策得沖擊與阻礙。例如，就企業(yè)注冊登記而言，設立行政審批局集中許可事項，統(tǒng)一簽發(fā)營業(yè)執(zhí)照，有利于企業(yè)開辦登記的便利化和高效化，但是這一做法與國家工商總局出臺的文件存在沖突。國家工商總局于2018年1月出臺兩項文件⑩，要求嚴格規(guī)范營業(yè)執(zhí)照簽發(fā)和清理規(guī)范外商投資企業(yè)授權登記工作，這就表明不能以工商以外的名義給企業(yè)發(fā)放營業(yè)執(zhí)照，同時外資企業(yè)登記不能再委托。而現在由行政審批局發(fā)放的營業(yè)執(zhí)照都是統(tǒng)一加蓋審批局公章，這樣發(fā)出的營業(yè)執(zhí)照會給企業(yè)帶來不必要的麻煩。倘若兩個企業(yè)同時招標，一個企業(yè)的執(zhí)照是由審批局簽發(fā)，那么另一個企業(yè)就可以舉報該企業(yè)執(zhí)照存在可疑性，那么企業(yè)又需要來回獲取證明以核實，反而增加企業(yè)的負擔。同理，外資企業(yè)登記也不能劃轉給審批局，只能由市場監(jiān)管局自行審批。

（二）內生痛點

1.賦權放權質量與基層承接能力之間的矛盾

放權賦權作為“放管服”改革的“當頭炮”，其精準落地與否往往取決于基層能否順利承接。然而，“接不住、接不好”的難題在基層改革進程中普遍存在。究其原因，是在于賦權放權的質量不高造成了基層承接能力不足。一是人、財、權劃轉的不同步性。在實際操作中，囿于部門利益和程序冗雜，不可避免出現“放權不放人”“放權不放財”等現象。二是權力下放的不科學、不對位。諸如市場監(jiān)管、安監(jiān)、環(huán)保等領域事項專業(yè)性過強，令基層部門很難承接。三是賦權放權推進進度過快。面對此前未接手過的事項，基層人員學習并進入狀態(tài)需要一個過程。不少鎮(zhèn)街在機構平臺和人員上都已配齊，但是短時間內人員很難具備成熟的辦事能力。

2.人員隊伍素質不高與復合型需求之間的矛盾

精簡高效的隊伍是實現“寬放”“善管”“優(yōu)服”的有力支撐。然而，機構人員精簡化與政務服務高效化的雙向目標互動，構成了對行政隊伍素質要求的重塑。群眾對于審批服務的便利化、高效化需求催生出政府審批的 “集中辦”“馬上辦”“一次辦好”創(chuàng)新實踐，同時在機構人員精簡化的趨勢之下更倒逼審批人員從“單科專家”轉為“全科能手”。作為行政審批改革的兩種典型模式，行政審批局和行政服務中心雖然在改革舉措上存在一定差異，但是兩者基本邏輯都是依托事權和人員的集中，以降低行政成本，提升整體效率。在不增加行政編制的前提下，審批人員往往需要一崗多能，獨立應對多個部門的審批事項；同理，在縣域推行綜合行政執(zhí)法是為回應多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民、基層執(zhí)法力量不足等訴求，有力提升執(zhí)法效率和水平，但重心下移與力量下沉也倒逼基層執(zhí)法人員的 “全能化”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局承接來自上級賦予的城管、安全生產、市場監(jiān)管、勞動監(jiān)察等多個領域的執(zhí)法權限，實行“一隊伍管執(zhí)法”，加之基層事項面廣量大，錯綜復雜，這就意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員必須具備綜合業(yè)務素質，能夠妥善處置各類執(zhí)法問題。

3.政務服務標準化與服務體驗個性化之間的矛盾

“持續(xù)‘放管服’改革重塑的政務服務應該是‘點菜式’服務，著眼于民眾需求，從最迫切、最突出的問題入手，實現公共服務的全響應?！盵10]優(yōu)化政務服務的關鍵是變“政府端菜”為“群眾點菜”。然而，當前縣域“放管服”改革重覆蓋的廣度和服務方式，而輕服務深度和精準度，尚未真正以用戶視角提升政務服務的體驗。筆者在調研過程中發(fā)現，相比企業(yè)而言，基層普通民眾并不太在意審批時限壓縮到多低的程度，往往更關心服務過程中的體驗。排長隊、大廳環(huán)境的嘈雜、喇叭叫號服務的傳統(tǒng)低效等問題都會影響辦事群眾的體驗感受，而當前政務服務標準化建設尚不能滿足這些個性化的體驗需求。

四、結論與討論

“放管服”改革不是目的，只是手段，其最終目標指向是建立一個“有效政府”。當前，在“放管服”改革浪潮之下，各地涌現出不同的實踐路徑，如浙江的“最多跑一次”、廣東佛山的 “一門式”改革、上海的“一網通辦”、山東的“一次辦好”等。江陰的“集成式”路徑與其他地區(qū)樣本最大的區(qū)別在于“集成”，是對改革方法論的一種革新。這種改革路徑不再是謹慎地“摸著石頭過河”，而是面對已浮出水面的石頭，“摸著石頭過河”，乃至敢于遇水搭橋，對于河對岸擁有更明晰的預期?！凹伞奔仁钦?、試點經驗的集成，也是針對現實問題提出一攬子解決方案，以及不同領域之間的集成，因而江陰的“集成式”路徑事實上將諸多領域試點政策和經驗融匯于自身改革之中，并結合治理需求突出江陰特色，江陰亮點。基于“集成式”的“放管服”改革實踐，江陰在政府治理效能上初步實現了有限之下的有效、聯動協同的有效與共治共享的有效，初步建立起“有效政府”?！跋到y(tǒng)集成”的改革方法論對于其他縣域地區(qū)改革具有示范意義，并且其所面對的內生痛點和外部約束同樣值得其他地區(qū)進一步思考。

針對縣域“放管服”改革的未來發(fā)展，或許需要進一步追問：政府在“放管服”改革中到底應扮演怎樣的角色？“放管服”改革是一項系統(tǒng)性工程，政府毋庸置疑是整個改革的中樞，但絕非是唯一主體。政府是改革的推動者，同時也是被改革的行政主體。究其本質，“放管服”改革是對政府、市場與社會之間關系的重新整合，因而改革的成效并不是由政府自身進行評估，而是交由企業(yè)、群眾、社會組織等多元主體加以評判。無論是簡政放權，抑或是放管結合，最終的落腳點都是服務社會整體利益，為不同主體提供優(yōu)質的公共產品與服務。這就意味著政府角色的定位是從有限政府走向有效政府，充分調動多元主體參與治理，并在自主性的釋放過程中，讓他們切實感受到改革的紅利。這一點與當前所倡導的 “國家治理體系和治理能力現代化”相契合，治理現代化的本質訴求是重塑治理體系，實現政府與公民協同治理，以共建共治實現共享，即走向善治。這也是本文“有效政府”內涵的關鍵。因此，縣域“放管服”改革不是為了改革本身，而是要以政府自身變革推動全域制度體系的完善與成熟，以多元主體的協同共治最終實現政府與社會的善治。

注釋：

①“權貴體制”是清華大學社會系孫立平教授在《撬動新一輪改革的歷史進程》一文中提出。他認為，“權貴體制”是新一輪改革所要改的對象，也是改革最大的阻力。這一體制最突出的特征是權力與市場相結合，具體表現為國進民退、暴力維穩(wěn)、強征強拆、縱容反腐。

②六次重大節(jié)點分別是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年，均在政府職能轉變方面取得了重大進展。

③之所以選取江陰作為研究對象，是在于江陰作為江蘇省唯一的縣級集成改革試點，在“放管服”改革上創(chuàng)新了“集成式”實踐路徑，為縣域改革與發(fā)展貢獻了智慧。2017年7月，省委辦公廳和省政府辦公廳聯合下發(fā) 《江陰市縣級集成改革試點總體方案》，江陰成為全省、全國首個縣級集成改革試點縣市。江陰集成改革以行政體制改革作為先手棋，撬動政府改革，從而推動經濟體制、生態(tài)文明體制、開發(fā)開放體制、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制、社會事業(yè)體制、黨的建設體制等其他六大領域改革的全面開花，實現“1+1＞2”的改革集成效應。

④“有效政府”在本文中的內涵包含三個方面：一是有限之下的有效，指向 “扁平化政府”“法治政府”；二是聯動協同的有效，指向“高效政府”“智慧政府”；三是共治共享的有效，指向“服務型政府”。

⑤集成改革是比單項改革、綜合改革系統(tǒng)更為復雜且難度更大的改革，本質上是一種“系統(tǒng)集成”的改革方法論。筆者將“系統(tǒng)集成”歸結為謀劃和操作兩個層面：一方面在謀劃上突出系統(tǒng)集成。無論是思路謀劃還是方案起草上，既要考慮關聯的鉗制要素，以系統(tǒng)化協同化思維作集成式推進，強化頂層設計的作用，又要融入其他省級改革試點的政策，強化政策集成；另一方面在操作上突出系統(tǒng)集成。從縣域層面群眾和企業(yè)最關心的熱點難點出發(fā)，圍繞問題根源作一攬子解決的方案，強化方案舉措的集成。堅持以點帶面，堅持整體推進與重點突破良性互動，強化領域、層級的集成。

⑥2010年4月，徐霞客鎮(zhèn)被中央編辦確定為全國經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點鎮(zhèn)，是全國首批四個國家級擴權強鎮(zhèn)試點鎮(zhèn)之一。在改革過程中，形成“全面加強黨的領導、便民服務一中心、綜合執(zhí)法一隊伍、鎮(zhèn)村治理一張網、指揮調度一中心”的“1+4”試點經驗。此次江陰集成改革是要在全市域復制推廣徐霞客鎮(zhèn)范式。

⑦“三局三中心”統(tǒng)一于2017年10月9日掛牌成立，是指城市綜合管理局、綜合行政執(zhí)法局、行政審批局、政務服務中心、綜合管理服務指揮中心、社會救助中心。

⑧ 江蘇省全面推進“3550”改革目標，即：開辦企業(yè)3個工作日內完成、不動產登記5個工作日內完成、工業(yè)建設項目施工許可50個工作日內完成；江陰的“2440”目標是指開辦企業(yè)在2個工作日內完成、不動產登記在4個工作日內完成、工業(yè)項目施工許可在40個工作日內完成。

⑨“一長五員”：網格長、網格員、督查員、聯絡員、巡查員以及信息員。

⑩2018年1月5日工商總局辦公廳發(fā)出 《關于嚴格規(guī)范營業(yè)執(zhí)照簽發(fā)等工作的通知》，要求營業(yè)執(zhí)照的法定簽發(fā)單位是各級工商行政管理部門或履行工商職能的市場監(jiān)督管理部門，不得在營業(yè)執(zhí)照上加蓋非法定簽發(fā)單位的印章；1月23日，出臺《關于清理規(guī)范外商投資企業(yè)授權登記工作的通知》，要求糾正未經授權或超越授權范圍擅自改變外商投資企業(yè)登記機關、違法簽發(fā)營業(yè)執(zhí)照的行為；各級被授權局擅自將外商投資企業(yè)登記職能再授權其他行政機關行使的，該行為無效。