朱未易

(南京市社會科學院政治學法學研究所，江蘇 南京 210018)

提出地方法治建設(shè)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標體系構(gòu)建這樣一個命題，是借用環(huán)境科學的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測以及經(jīng)濟發(fā)展的指標監(jiān)測的原理與方法而來，法治能夠被評估已經(jīng)是一個具有共識的結(jié)論，而法治是否能夠被監(jiān)測也已經(jīng)不是一個學理性問題，而是一個法治的實踐性問題，似乎無需去證明而只需去實踐，因為它是法治評估的根基和條件。構(gòu)建我國地方法治建設(shè)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標體系的目的，是為了對地方法治建設(shè)的能力與狀況進行動態(tài)和靜態(tài)的觀察與檢視，也是在為法治評估提供全方位的數(shù)據(jù)支撐和基礎(chǔ)條件，也為了使當前全國各地的法治評估能夠從主觀主義和形式主義的亂象中解脫出來，同時也想嘗試能夠為法治建設(shè)尋找一條更具科學與理性的評估方法與路徑。

一、地方法治建設(shè)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標體系構(gòu)建的背景

地方法治建設(shè)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標概念的提出是基于這樣一個基本的事實，自2007年開展《“法治余杭”量化評估體系》開始的十年中，我國掀起了一場聲勢浩大的法治建設(shè)指標評估的熱潮，就目前我國正在進行的地方法治評價體系來看，呈現(xiàn)著兩種不同運作模式，一種是自上而下的體制內(nèi)回應(yīng)型法治考評模式，或者說是一種黨委政府的法治考評模式，也可以認為是一種“管理型法治評估模式”[1]，自十八屆三中全會決定提出的“建立科學的法治建設(shè)指標體系和考核標準”，以及四中全會決定提出的“把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績重要內(nèi)容，納入政績考核指標體系”要求的提出，從全國各省到市再到縣(區(qū))，各級地方黨委和政府出臺的法治考評實施辦法已經(jīng)進入到了全面的操作階段，這種考評模式具有在體制內(nèi)封閉運作的特點。另一種則是先行先試的體制外試驗型法治評估模式，或者說是一種以研究機構(gòu)為主的法治評估模式，也可以認為是一種“治理型法治評估模式”[1]，實施的主體是多元的，運行的環(huán)境是開放的，該模式最早借鑒了“香港法治指數(shù)”的設(shè)計經(jīng)驗與操作方法。兩種模式因評價方法、評價內(nèi)容、指標設(shè)置存在著很大的差異，就目前的情況而言似乎既無法統(tǒng)一也無法銜接，但存在著相互借鑒的可能。這兩種法治評估模式，特別是面廣量大的各地方黨委和政府出臺的法治考評辦法，其中最值得研究的是法治評估數(shù)據(jù)來源的科學性和正當性問題，這是進行法治評估的基礎(chǔ)性前提。

法治評估既可以是定性式的也可以是定量式的，這大概也已經(jīng)成為學界比較一致的看法，特別是從大數(shù)據(jù)發(fā)展和運用的趨勢來看，法治與數(shù)據(jù)的結(jié)合越來越緊密，比如司法大數(shù)據(jù)建設(shè)就是一個典型的例子，可以說數(shù)據(jù)是可以反映法治狀況的，這已經(jīng)是一個無爭的事實，而且在法治的許多領(lǐng)域也是可以進行定量評估的，但對于法治評估的數(shù)據(jù)客觀性問題似乎諱莫如深，實際上這是評估指標體系構(gòu)建的基礎(chǔ)性或者說源頭性的問題，它關(guān)系到法治評估的真實性和有效性。目前，很多地方黨委和政府制定的法治評估指標的絕大部分評判標準并不具有客觀測度的屬性，其主觀地規(guī)定某個衡量指標和權(quán)重也缺乏一定的科學性和正當性。如以“法治江蘇建設(shè)指標體系”為例，其中一級指標“法治政府建設(shè)”設(shè)定了9個二級指標21項具體評估內(nèi)容，人為分配的考評權(quán)重為18%(也就是18個分值)，其中具有客觀性評估的指標只有2項，如行政機關(guān)負責人重大行政復(fù)議案件出席率95%以上、行政機關(guān)負責人行政訴訟出庭率90%以上，其他19項均為主觀性價值判斷的評估指標[2]。再以“廣東省法治政府建設(shè)指標體系”為例，其中二級指標“行政執(zhí)法”的量化指標規(guī)定，“社會公眾對行政執(zhí)法的總體滿意度(滿意率+基本滿意率)達80%以上，”[3]社會公眾的滿意度評價會因滿意度調(diào)查的范圍、對象和數(shù)量的不同而使結(jié)果差異很大，其效度如何也是一個需要研究的問題。而且，全國各地的法治建設(shè)指標體系的種類與模式千差萬別，缺乏統(tǒng)一規(guī)范與標準，再加上主觀指標過多客觀指標嚴重不足，導(dǎo)致了一些地方法治評估的失范和失真，遭到了來自各方面的質(zhì)疑：一是指標體系設(shè)定的分數(shù)是否具有科學性與正當性依據(jù)？二是指標體系規(guī)定的標準是否能夠體現(xiàn)法治建設(shè)的現(xiàn)實需求？三是指標體系得出的結(jié)論是否能夠與地方法治建設(shè)的現(xiàn)狀相吻合？筆者認為，這三個方面的質(zhì)疑也是我國目前地方法治建設(shè)評價指標體系還沒有很好解決的幾個重要問題，也是法治評估需要深入進行探索和研究的重要問題。

國內(nèi)最早也最有影響的法治評估要數(shù)“余杭法治指數(shù)”與“成都法治城市評估指標”的定量分析了，而我國臺灣和香港的“臺灣公共治理指標”及“香港的法治指數(shù)”則更加早些。①后來全國各地出臺的各種各樣的地方法治建設(shè)評估與考核指標基本上都是源于此，但已經(jīng)發(fā)展得更加主觀化。到目前為止，各地黨委和政府出臺的法治評估辦法基本上都是屬于體制內(nèi)考評而主觀設(shè)定的分值，總分往往是100分，再按照二級指標進行分值的權(quán)重分配和層層分解，但這些分數(shù)能夠在多大的程度和意義上真實體現(xiàn)法治現(xiàn)狀，這些形式各異的法治評估方法，也引發(fā)了廣泛和熱烈的爭議，甚至是批評，看來確實有必要對法治評估的方法進行再評估了[4]。如果將人為設(shè)定的分數(shù)作為評估分值的話，那么，目前的法治評估或考核辦法恐怕陷入了一個源頭性或基礎(chǔ)性的誤區(qū)——用主觀分數(shù)來對客觀現(xiàn)實進行主觀評判，很容易產(chǎn)生“我認為好，不好也好；我認為不好，好也不好”的主觀臆斷，因此，在非定量和無客觀數(shù)據(jù)情況下如何真實和客觀評估地方法治建設(shè)的成效與問題，這恐怕是一個亟待研究和解決的問題。

但不可否認的另一面卻是，在人為主觀設(shè)定評判分數(shù)的同時往往忽視了另一些至關(guān)重要的客觀數(shù)據(jù)，那就是地方各涉法部門在受理與辦理案件、處理事件和辦理事務(wù)中所產(chǎn)生的臺賬數(shù)據(jù)和統(tǒng)計數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)能夠直觀和真實地反映地方法治建設(shè)和運行的成效，也只有這些數(shù)據(jù)才能夠更加直接和客觀地說明一個地方法治運行的狀況。毫無疑問，只有那些客觀、真實地發(fā)生過的并自然生成的數(shù)據(jù)才能夠反映事物的本來面目，那些涉法部門的立法、行政、執(zhí)法、司法等法治工作數(shù)據(jù)相較于人為設(shè)定的評判分數(shù)而言，無疑更具分析價值、更能體現(xiàn)地方法治的面貌，關(guān)鍵在于如何選取和利用這些數(shù)據(jù)并構(gòu)建科學的數(shù)據(jù)群和數(shù)據(jù)指標，將客觀產(chǎn)生的數(shù)據(jù)作為法治評估的基礎(chǔ)性工作來對待。通過客觀數(shù)據(jù)的統(tǒng)計或模型分析所得出的評估結(jié)果或結(jié)論，或許能夠更加清晰或準確地描述法治的當下狀況與發(fā)展趨勢。從法治發(fā)展的規(guī)律性來看，地方法治建設(shè)不是要不要進行評估的問題，而是如何進行評估的問題，監(jiān)測數(shù)據(jù)指標體系是否能夠運用于法治建設(shè)領(lǐng)域，這確實是一個需要進行理論和實踐相結(jié)合研究并證成的命題。

二、地方法治建設(shè)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標體系構(gòu)建的可能

思路決定出路，如果能將環(huán)境生態(tài)或經(jīng)濟發(fā)展監(jiān)測數(shù)據(jù)指標的基本原理或監(jiān)測方法運用到地方法治建設(shè)領(lǐng)域或許是一種可能的路徑選擇。

1、實踐法治觀的提出與發(fā)展。從最早提出規(guī)范法治觀向?qū)嵺`法治觀轉(zhuǎn)型的觀點②到中國法治實踐學派③形成與發(fā)展的十幾年時間里，中國法治實踐學派的實踐法治觀從觀點的萌發(fā)到概念的提出、從范式的建構(gòu)到體系的完善，都高度契合了中國法治建設(shè)的問題場域和本土特質(zhì)，已經(jīng)成為中國法治實踐學派的核心理念與行動范式。實踐法治觀的特點可以歸納為：在價值目標上是實踐主義的，在理論框架上注重法治構(gòu)成要素，在路徑模式上采取漸進式實驗主義模式，在知識體系上是單學科體系，在研究范式上采取實證主義，在歷史情境上具有法治的本土意蘊，在參與主體上為公眾參與，可以說，實踐法治觀提供的是一種以實踐為導(dǎo)向的認知模式[5]。或者說，實踐法治觀是一種解決中國問題的具有中國特色的法治思維觀與法治行動觀。具體而言，在法治實踐的目標指向上，瞄準的是中國法治建設(shè)的問題，帶有強烈的解決問題的意識；在法治實踐的研究方法上，采用的是實證主義與實驗主義的研究工具，努力在規(guī)范與現(xiàn)實的張力中尋找一種聯(lián)接；在法治實踐的價值取向上，追求的是良法善治、控制公權(quán)、保障私權(quán)的法治目標；在法治實踐的行動路徑上，是要為法治建設(shè)提供中國思路、中國理念、中國思維、中國設(shè)計與中國方案。

實踐法治觀旨在提倡一種行動的理念，法治本身就是一種行動，只有依靠行動才能促進法治的實現(xiàn)。[6]這十幾年來，法治中國建設(shè)的理論研究與實踐運作如火如荼，各種實踐模式及其先行先試的經(jīng)驗層出不窮，甚至從地方性試驗轉(zhuǎn)變成為地方性政策或規(guī)范性文件，其中最為典型的案例就是各地方黨委和政府法治評估指標體系的全面實施，雖然我們很難說目前這種較為廣泛的法治評估方式是成熟或具有體系化的，其中也需要進一步的完善，但有一點無需懷疑，那就是對法治建設(shè)的效果需要一種測量與檢驗，以便能夠克服或修正自身在發(fā)展過程中的某種局限與偏差，地方法治建設(shè)的指標體系建設(shè)在構(gòu)建過程中采取的確實也是一條漸進的實驗主義路徑，實踐法治觀的提出能夠為法治概念實現(xiàn)從抽象層面向經(jīng)驗層面的層層遞進，使在此基礎(chǔ)上構(gòu)建的法治建設(shè)指標體系得以凸顯其實踐、實證和實效的鮮明特色。實踐法治觀作為聯(lián)系抽象理論與具體生活事實的媒介，為法治概念的操作化提供了更為恰切的理論向度與視域。[5]法治評估作為舶來的理論、方法和技術(shù)，要有效回應(yīng)當前地方法治建設(shè)中的實質(zhì)癥結(jié)和問題所在，其評估的目標設(shè)定和功能定位就應(yīng)當避免簡單機械的主觀主義或形式主義傾向，同時也要在制度話語范圍內(nèi)反映共同體內(nèi)部的個體差異性，防止價值取向的單一性，這也是規(guī)范法治觀所無法達致的一種局限。因此，地方法治建設(shè)的監(jiān)測數(shù)據(jù)指標體系構(gòu)建作為評估體系的重要基礎(chǔ)與核心組成部分，其無論是設(shè)計理念還是具體運作都需要實踐法治觀的領(lǐng)航與指導(dǎo)。

2、法治監(jiān)測數(shù)據(jù)的跨學科引入。數(shù)據(jù)也稱數(shù)值，是我們通過觀察、實驗或計算得出的結(jié)果，是對客觀事物的邏輯歸納，是用于表示客觀事物尺度的未經(jīng)加工的原始素材。監(jiān)測數(shù)據(jù)指標最早是用于對水、大氣和土壤等生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的監(jiān)測與評估，同時也在自然科學與工程技術(shù)等許多領(lǐng)域進行廣泛運用，后來又較多地運用于經(jīng)濟發(fā)展、教育科學、社會保障及社會輿情等社會科學領(lǐng)域，這些領(lǐng)域監(jiān)測數(shù)據(jù)指標的運用已經(jīng)建立了一套相對完整和成熟的評估范式與實踐模式。無論是自然科學領(lǐng)域還社會科學領(lǐng)域的監(jiān)測數(shù)據(jù)理論與實踐模型，都包含了如下幾個方面的基本要素，這些抽象和歸納而成的基本要素，為跨學科引入地方法治建設(shè)領(lǐng)域提供了一般性的方法論觀照，也為構(gòu)建法治建設(shè)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標體系提供了理論預(yù)設(shè)與實踐可能。

一是監(jiān)測指標的框架設(shè)計。指標的設(shè)定要最能夠體現(xiàn)被監(jiān)測對象內(nèi)在結(jié)構(gòu)要素的本質(zhì)或?qū)嵸|(zhì)。比如經(jīng)濟發(fā)展狀況可以通過對經(jīng)濟運行中一系列數(shù)據(jù)或指標進行分析得出結(jié)論，即對經(jīng)濟運行中能夠反映經(jīng)濟增長和結(jié)構(gòu)變動、社會總供給與總需求變動、市場行情和社會總供求平衡、國民經(jīng)濟效益變動等狀況的數(shù)據(jù)或指標來判定經(jīng)濟發(fā)展的景氣與否。根據(jù)這一原理和方法，如果我們要對行政權(quán)力監(jiān)督是否有效進行監(jiān)測指標的設(shè)計，有幾個主要監(jiān)測指標是不可缺少的，諸如各級黨委、人大、政協(xié)、司法、媒體、公眾對依法行政的監(jiān)督情況，行政復(fù)議或行政訴訟案件審理情況，行政部門內(nèi)控機制執(zhí)行情況，行政權(quán)力清單目錄公布情況，行政不作為或亂作為案件、失職瀆職案件、濫用職權(quán)案件以及嚴重損害群眾利益案件查處情況等主要監(jiān)測數(shù)據(jù)指標與范圍。這些監(jiān)測數(shù)據(jù)指標與范圍的設(shè)置是否能夠較為有效地反映出對行政權(quán)力的監(jiān)督效果，除了考慮監(jiān)測指標設(shè)計的框架是否系統(tǒng)與完整之外，還必須考慮到這些監(jiān)測指標是否能夠從具有監(jiān)督職能的部門與機構(gòu)工作中獲得客觀而真實的數(shù)據(jù)。也就是說，監(jiān)測指標框架建構(gòu)的可行性與數(shù)據(jù)獲得的實在性構(gòu)成了地方法治建設(shè)評估的兩大基礎(chǔ)性要素。

二是監(jiān)測數(shù)據(jù)的采集利用。監(jiān)測數(shù)據(jù)是選定目標或?qū)ο蟮牧炕磉_，是客觀存在事物變化的測度結(jié)果，也是評估一個事物水平與質(zhì)量的基礎(chǔ)，其根本要求是客觀真實性。這些有關(guān)司法質(zhì)量與效率的數(shù)據(jù)，可以從公檢法監(jiān)等司法行政機關(guān)的辦案臺帳和年度報送的統(tǒng)計數(shù)據(jù)中獲得，在現(xiàn)代司法大數(shù)據(jù)發(fā)展過程中獲得這些數(shù)據(jù)不是一件難事，關(guān)鍵問題是選取的數(shù)據(jù)首先是能夠否客觀和真實地反映地方司法質(zhì)量與效率的總體面貌和現(xiàn)狀，其次是能否形成數(shù)據(jù)間的相互證偽或證成，構(gòu)成一個完整而系統(tǒng)的數(shù)據(jù)鏈，單獨一個數(shù)據(jù)往往無法說明問題。比如單單一個法院審理案件數(shù)的高低并不能說明一個確定的問題，審理案件數(shù)量大可能表示效率高，或可能表示審理案件質(zhì)量不能保證，或可能表示社會矛盾沖突加劇，還有可能表示訴訟成本較低等情況。但如果將案件審理數(shù)與一審案件服判數(shù)、二審案件數(shù)、二審案件維持數(shù)、再審案件數(shù)、申訴案件數(shù)、執(zhí)行案件數(shù)、執(zhí)結(jié)案件數(shù)、冤假錯案立案審查數(shù)與糾正數(shù)等數(shù)據(jù)放在一起分析，形成一個完整的能夠相互印證的數(shù)據(jù)鏈或數(shù)據(jù)群，這就能夠較為客觀地分析審理案件的質(zhì)量與效率，并為地方司法質(zhì)量與效率評估提供良好的基礎(chǔ)性條件，這些數(shù)據(jù)的證明力無疑要優(yōu)于一些主觀性的考評標準。

三是監(jiān)測數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)作用。監(jiān)測數(shù)據(jù)并不是一個孤立的存在，數(shù)據(jù)服務(wù)于和服從于評估，因此，監(jiān)測數(shù)據(jù)作為評估的基礎(chǔ)作用不可低估，監(jiān)測數(shù)據(jù)為構(gòu)建評估指標和評估標準提供了客觀與真實的基礎(chǔ)性條件，如果說數(shù)據(jù)是客觀形成的，那么評估指標和標準則是在客觀與真實的基礎(chǔ)上主觀設(shè)計，數(shù)據(jù)與標準之間是一種客觀形成與主觀構(gòu)建的關(guān)系。因此，監(jiān)測數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)作用，首先表現(xiàn)在監(jiān)測數(shù)據(jù)能夠服務(wù)于法治評估，并為評估提供基礎(chǔ)條件。比如我們要對科學民主立法現(xiàn)狀進行監(jiān)測，并不是先對科學民主立法提出幾條主觀的評價標準或設(shè)定一個主觀的考評分值，而是要確定科學民主立法在客觀上包含了哪些內(nèi)容，并根據(jù)這些內(nèi)容確定能夠客觀體現(xiàn)其內(nèi)容的一系列監(jiān)測數(shù)據(jù)指標，比如地方性法規(guī)和政府規(guī)章立法情況，地方立法的協(xié)商、論證和聽證情況，聽取和征求黨派、團體與民眾意見情況，立法備案與審查、立法評估等情況的監(jiān)測數(shù)據(jù)指標，并通過這些數(shù)據(jù)指標的分析為地方法制化建設(shè)的評估提供一個實證的基礎(chǔ)。其次表現(xiàn)在監(jiān)測數(shù)據(jù)能夠營造法治評估的生態(tài)環(huán)境，引導(dǎo)評估走向以數(shù)據(jù)為實證的法治評估之路，從而摒棄或改變主觀判定的形式主義傾向，逐步形成用客觀數(shù)據(jù)分析替代主觀標準與判斷進行評估的手段與方法。第三表現(xiàn)在監(jiān)測數(shù)據(jù)能夠為法治建設(shè)的大數(shù)據(jù)構(gòu)建提供數(shù)據(jù)支撐和操作經(jīng)驗，地方法治監(jiān)測數(shù)據(jù)是地方法治建設(shè)評估的基礎(chǔ)，也具有地方法治晴雨表的作用，是我國法治建設(shè)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)構(gòu)建的一個極其重要的組成部分。

3、法治監(jiān)測數(shù)據(jù)的特性與功能分析。構(gòu)建監(jiān)測數(shù)據(jù)指標體系本身必須遵循科學的方法和原則，他是一個尊重科學規(guī)律和原理的過程，但前提是應(yīng)該對監(jiān)測數(shù)據(jù)所表現(xiàn)出來的特性或功能有一個清晰的理解和把握，基于地方法治建設(shè)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標體系的構(gòu)建，該監(jiān)測數(shù)據(jù)既具有形式層面的若干特性，也具有實質(zhì)層面的若干主要功能。

(1)監(jiān)測數(shù)據(jù)的形式特性。監(jiān)測數(shù)據(jù)的形式特征主要體現(xiàn)在四個方面，一是它的體量性，監(jiān)測數(shù)據(jù)的體量取決于監(jiān)測的范圍、對象和時間，如果監(jiān)測的范圍廣、對象多、時間長，自然會導(dǎo)致監(jiān)測數(shù)據(jù)的體量龐大。二是它的類型性，監(jiān)測數(shù)據(jù)指標涉及面廣量大，具有很明顯的類型化特點，監(jiān)測數(shù)據(jù)既包含基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)和專業(yè)性數(shù)據(jù)，又包含質(zhì)化數(shù)據(jù)和量化數(shù)據(jù)，還包含著各類模塊化數(shù)據(jù)。三是它的穩(wěn)固性，監(jiān)測數(shù)據(jù)是一種延時性數(shù)據(jù)而非實時性數(shù)據(jù)，它是對過往事件的量化刻錄，因此具有恒定性和不可變更性，而且可以永久被追朔，并可以被反復(fù)提取和使用。四是它的可靠性，監(jiān)測數(shù)據(jù)應(yīng)該是真實、可信任、安全以及可追溯的數(shù)據(jù)，或者說可靠的數(shù)據(jù)應(yīng)該是簡單、可用、安全和規(guī)范的，簡單說明數(shù)據(jù)的生成、格式和使用是簡化甚至是自動化的過程，可用說明數(shù)據(jù)的獲取、處理和存儲具有復(fù)制性，安全說明數(shù)據(jù)的提取和采集可以在一種開放的環(huán)境中獲得而沒有壁壘與門檻，規(guī)范說明數(shù)據(jù)。

(2)監(jiān)測數(shù)據(jù)的主要功能。體現(xiàn)在四個方面：

一是監(jiān)測數(shù)據(jù)的開放性。地方法治建設(shè)監(jiān)測數(shù)據(jù)源于應(yīng)該主動公開或依申請公開的信息，數(shù)據(jù)是信息的重要組成部分，因此監(jiān)測數(shù)據(jù)是在開放的環(huán)境中獲獲取的，來源并不限于司法部門的單一渠道，可以是所有涉法性部門或機構(gòu)，因此地方法治建設(shè)監(jiān)測數(shù)據(jù)的開放性不但體現(xiàn)在獲取數(shù)據(jù)的渠道上是公開的，而且體現(xiàn)在獲取數(shù)據(jù)的程序上也是公開的，還體現(xiàn)在獲取數(shù)據(jù)的指標設(shè)定、統(tǒng)計分析等技術(shù)層面也都是公開化的。如果說地方法治建設(shè)監(jiān)測數(shù)據(jù)獲取的開放性特征只是一種表象或規(guī)范的話，那么其監(jiān)測數(shù)據(jù)的開放性更深層次的體現(xiàn)在于，一方面地方法治建設(shè)監(jiān)測數(shù)據(jù)具有自主選擇性，對于同一個數(shù)據(jù)群，不同研究目的的主體可以根據(jù)研究目的對數(shù)據(jù)進行自主性選擇和組合，在不改變數(shù)據(jù)值的前提下取舍是自主的，可以服務(wù)于不同的研究目的和目標。另一方面地方法治建設(shè)監(jiān)測數(shù)據(jù)具有可介入性，監(jiān)測主體可以對數(shù)據(jù)進行符合目的性的組合、建模并深度解讀，可以利用數(shù)據(jù)及其數(shù)據(jù)背后的解釋作為研究論證的證明和證據(jù)，監(jiān)測數(shù)據(jù)的可介入性還表示，數(shù)據(jù)可以留給人們很多操作性空間，并拓展更多的研究領(lǐng)域。但這這種體現(xiàn)開放性的自主選擇性、可介入性也有可能影響研究的科學性、結(jié)論或結(jié)果的公正性，因此需要對監(jiān)測數(shù)據(jù)指標進行研究目標的科學假定和程序預(yù)設(shè)。比如對于法律服務(wù)的數(shù)據(jù)，既有各類法律服務(wù)機構(gòu)與人員情況(律所、公證處、調(diào)解機構(gòu)等)、城市常住人口情況、村(居)社區(qū)情況等基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，又有法律援助案件與受援人情況、免費法律服務(wù)提供情況、政府對公共法律服務(wù)投入經(jīng)費情況等專門性數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)都可以從信息公開渠道獲得，說明數(shù)據(jù)獲取渠道和路徑都是開放的。另一方面，不同問題的研究者可以對這些數(shù)據(jù)進行選擇性使用，比如，要想監(jiān)測一個城市中律師服務(wù)的覆蓋程度，可以選擇律師人數(shù)與城市人口數(shù)來獲得，要想監(jiān)測政府對公共法律服務(wù)人均投入程度，可以選擇政府投入經(jīng)費數(shù)和城市人口數(shù)來獲得，因此數(shù)據(jù)利用具有良好的選擇性和介入性。

二是監(jiān)測數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)性。地方法治建設(shè)監(jiān)測數(shù)據(jù)應(yīng)該是一個較為龐大的數(shù)據(jù)群或數(shù)據(jù)鏈，不同模塊的數(shù)據(jù)之間會形成相互印證的數(shù)據(jù)鏈接關(guān)系和數(shù)據(jù)因果關(guān)系，有些單一和孤立性的數(shù)據(jù)能夠通過與其他相關(guān)數(shù)據(jù)的聯(lián)系，最大化地反饋數(shù)據(jù)背后的信息或問題，為監(jiān)測的目標和任務(wù)提供豐富的潛在內(nèi)容，并揭示監(jiān)測數(shù)據(jù)背后地方法治建設(shè)的狀況及其事實真相。監(jiān)測數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)性應(yīng)該體現(xiàn)在兩個方面，一個是監(jiān)測數(shù)據(jù)的縱橫向關(guān)聯(lián)性。如果以行政訴訟的公開年度數(shù)據(jù)為例來說明，比如某市2016年受理行政訴訟案件共2279件，[7]這組數(shù)據(jù)從面上看也只是說明行政訴訟具體案件數(shù)量的多少，就單獨這一監(jiān)測數(shù)據(jù)而言，其監(jiān)測的意義和作用并不大，因為它無法體現(xiàn)出更加重要和深入的行政訴訟實際狀況，如果能夠再監(jiān)測到同年度行政訴訟案件審結(jié)數(shù)、行政訴訟被告(行政機關(guān)負責人)到庭數(shù)，那么就會發(fā)現(xiàn)，通過這一組監(jiān)測數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)性分析，三組監(jiān)測數(shù)據(jù)之間的關(guān)系將產(chǎn)生行政訴訟案件審結(jié)率、行政訴訟被告(行政機關(guān)負責人)到庭率兩個重要的具有分析價值的評估指標。如果要監(jiān)測行政訴訟案件縱向變化的情況，還可以連續(xù)比較幾個年度的監(jiān)測數(shù)據(jù)，從縱向時間段上獲得更多的有意義的評估指標，如受理行政訴訟案件年度變化率、審結(jié)行政訴訟案件年度變化率等。再一個是監(jiān)測數(shù)據(jù)的大數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性，地方法治建設(shè)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標體系涉及的門類和數(shù)據(jù)眾多，所有與法治建設(shè)的直接數(shù)據(jù)與間接數(shù)據(jù)都將納入監(jiān)測的范圍或?qū)ο螅热缢痉ù髷?shù)據(jù)建設(shè)就是一個具有創(chuàng)新意義的嘗試，以后在地方法治政府建設(shè)、法治社會建設(shè)、科學民主立法等領(lǐng)域都可以進行大數(shù)據(jù)構(gòu)建，這些不同的大數(shù)據(jù)模塊相互之間因為共同作用于地方法治建設(shè)而產(chǎn)生密切的數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)，也會因為法治評估構(gòu)建的函數(shù)關(guān)系而使得各類大數(shù)據(jù)之間派生出更多和更加豐富的跨越各數(shù)據(jù)模塊的關(guān)聯(lián)性指標。

三是監(jiān)測數(shù)據(jù)的動態(tài)性。地方法治建設(shè)監(jiān)測數(shù)據(jù)的設(shè)計將著眼于能夠跟蹤若干年甚至中長期的地方或區(qū)域法治建設(shè)的發(fā)展動態(tài)，因此監(jiān)測數(shù)據(jù)具有很強的動態(tài)跟蹤性與年度變化性，用靜態(tài)的數(shù)據(jù)指標分析法治建設(shè)狀況，用靜態(tài)分析工具揭示法治建設(shè)的動態(tài)變化或發(fā)展趨勢，從數(shù)據(jù)的動態(tài)變化之中尋找和總結(jié)地方法治建設(shè)變化發(fā)展規(guī)律。監(jiān)測數(shù)據(jù)作為一個量化的數(shù)據(jù)體系，能夠通過對報送的各指標數(shù)值的變化分析，有效地監(jiān)測地方法治建設(shè)的運行狀態(tài)與運行結(jié)果，能夠及時發(fā)現(xiàn)問題，并尋求解決路徑。監(jiān)測數(shù)據(jù)的核心是數(shù)據(jù)，如何設(shè)計數(shù)據(jù)、采集數(shù)據(jù)、取舍數(shù)據(jù)、測量數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)、組合數(shù)據(jù)、利用數(shù)據(jù)等都有著很多主客觀的因素，數(shù)據(jù)的動態(tài)和靜態(tài)變化也非常復(fù)雜，從某個時間斷面來看數(shù)據(jù)是固定不變的，但如果從歷時性視角來看數(shù)據(jù)又是變化不拘的。因此，我們所分析的監(jiān)測數(shù)據(jù)所體現(xiàn)的動態(tài)性：首先表現(xiàn)在數(shù)據(jù)的歷時性上，數(shù)據(jù)會隨著時間的變化而變化，對于同一監(jiān)測目標也會隨著時間的延長而使數(shù)據(jù)產(chǎn)生變化；又隨著周期的變化而變化，每個不同年度同一指標的監(jiān)測數(shù)據(jù)也會有所變化。其次表現(xiàn)在數(shù)據(jù)的隨機性上，數(shù)據(jù)會隨事件本身的變化而變化，如果增加或減少了某些個法治建設(shè)的工作內(nèi)容，則監(jiān)測數(shù)據(jù)也將會隨之發(fā)生變化；也會隨著外部的干預(yù)而發(fā)生變化。第三表現(xiàn)在數(shù)據(jù)的離散性上，數(shù)據(jù)的離散性是指數(shù)據(jù)沒有固定發(fā)生地，數(shù)據(jù)零散分布、相互間關(guān)聯(lián)才有完整或明確的意義。比如我們選擇“行政處罰是否規(guī)范文明”這樣一組監(jiān)測數(shù)據(jù)，各年度行政處罰案件數(shù)、經(jīng)集體討論做出的較重行政處罰案件數(shù)、實施行政裁量權(quán)基準制度的行政處罰案件數(shù)、舉行聽證程序的行政處罰案件數(shù)、發(fā)生違反罰繳分離和收支兩條線管理制度的案件數(shù)、發(fā)生下達或變相下達罰沒指標的案件數(shù)、發(fā)生罰沒收入與部門利益掛鉤或變相掛鉤等行為的案件數(shù)等監(jiān)測數(shù)據(jù)指標。通過對不同年度之間同一監(jiān)測數(shù)據(jù)的縱向比較，能夠動態(tài)地反映出一個地方行政處罰是否依法而行的總體實施情況。也可以對同一年度內(nèi)橫向監(jiān)測數(shù)據(jù)間通過函數(shù)關(guān)系獲得評估指標，如較重行政處罰案件集體討論率、實施行政裁量權(quán)基準制度的案件占有率、行政處罰案件聽證率、違反罰繳分離和收支兩條線管理制度的案件發(fā)生率、下達或變相下達罰沒指標的案件發(fā)生率、罰沒收入與部門利益掛鉤或變相掛鉤等行為的案件發(fā)生率等數(shù)據(jù)指標，這些評估性數(shù)據(jù)指標能夠較為準確地解釋和研判一個地方行政處罰是否依法而行的法治化程度。

四是監(jiān)測數(shù)據(jù)的再創(chuàng)性。地方法治建設(shè)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標體系是由一個個涉法性數(shù)據(jù)構(gòu)成的，每一個數(shù)據(jù)表面看起來似乎沒有確定的意義，但是經(jīng)過關(guān)系函數(shù)的處理所獲得的第三方數(shù)據(jù)值就具有了指向性和確定性，會揭示事物發(fā)展的性狀或運行的規(guī)律，由計算獲得的第三方數(shù)據(jù)超出了原單個數(shù)據(jù)無法揭示或證明的事實真相，可以說監(jiān)測數(shù)據(jù)具有再創(chuàng)的功能，這種數(shù)據(jù)的再創(chuàng)性體現(xiàn)在對監(jiān)測數(shù)據(jù)的再加工過程之中，目的是找出隱藏在監(jiān)測數(shù)據(jù)背后的真相和痕跡。比如我們設(shè)定“行政訴訟審理數(shù)與行政機關(guān)負責人行政訴訟出庭應(yīng)訴數(shù)”這樣一組監(jiān)測數(shù)據(jù)，這雖然僅僅是兩個孤立的數(shù)據(jù)，單獨一個數(shù)據(jù)的大小并沒有什么意義，也無法說明什么問題，但如果將這兩個數(shù)據(jù)通過關(guān)系函數(shù)的計算，得出行政機關(guān)負責人行政訴訟出庭率這樣一個顯性指標值時，這一再創(chuàng)數(shù)據(jù)所包含的意義卻會變得豐富起來，其指標值就具有了較為確定的解釋力，甚至可以揭示官民關(guān)系及其利益博弈的真相。假設(shè)這個指標很低，那就反映出行政機關(guān)負責人出庭確實存在所謂的“四怕三不”現(xiàn)象：“怕丟面子、怕當被告、怕輸官司、怕引起不良連鎖反應(yīng)，不愿應(yīng)訴、不敢應(yīng)訴、不懂應(yīng)訴”[8]。而且也說明這些行政機關(guān)負責人不但法治意識淡漠、不尊重法律和法官，而且對行政訴訟的拒斥感很強，揭示出一些行政機關(guān)負責人自我形象的保護意識超過了對法律尊嚴的維護。如果這一指標經(jīng)過數(shù)年的追蹤統(tǒng)計仍然較低，那么可能會揭示一個地區(qū)法治建設(shè)存在著代表性和典型性問題——行政部門領(lǐng)導(dǎo)法治意識并沒有因為地方法治建設(shè)而改變，行政權(quán)力的擴張與傲慢也沒有因為法治建設(shè)有所收斂，該地方的法治建設(shè)效果并不好。這種監(jiān)測數(shù)據(jù)背后所揭示的問題，正是監(jiān)測數(shù)據(jù)的再創(chuàng)性功能所在。

三、地方法治建設(shè)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標體系構(gòu)建的原則

一是系統(tǒng)性原則。構(gòu)建地方法治建設(shè)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標的目的，是通過數(shù)據(jù)監(jiān)測能夠全面、系統(tǒng)和客觀地反映出地方或區(qū)域法治建設(shè)的狀態(tài)和發(fā)展趨勢，因此，監(jiān)測數(shù)據(jù)指標的設(shè)定或數(shù)據(jù)的采集應(yīng)該采取全方位、多角度、多層次的路徑和方法進行，盡量減少觀察的盲區(qū)或布點的遺漏，各數(shù)據(jù)模塊內(nèi)部或相互之間彼此既相互聯(lián)系、又互為條件，整個數(shù)據(jù)系統(tǒng)或其中各模塊應(yīng)該具有較強的開放性和吸納性，使得地方法治建設(shè)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標無論是模型的構(gòu)建，還是指標的運用都能夠成為一個較為完整化和體系化的數(shù)據(jù)平臺或分析工具。

二是真實性原則。地方法治建設(shè)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標要能夠真正反映地方法治建設(shè)的實質(zhì)特征和發(fā)展趨勢,關(guān)鍵在于監(jiān)測和獲取數(shù)據(jù)的真實，現(xiàn)實數(shù)據(jù)的真實與監(jiān)測指標的正確之間存在著相互依賴關(guān)系，數(shù)據(jù)是指標科學判斷的命門，但獲取真實數(shù)據(jù)又要依靠監(jiān)測數(shù)據(jù)指標的統(tǒng)攝和選擇機制。因此，地方法治建設(shè)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標構(gòu)建的真實性既包括了數(shù)據(jù)生成本身的客觀真實，也包括了監(jiān)測和獲取數(shù)據(jù)程序的客觀真實，還包括了數(shù)據(jù)統(tǒng)計與分析的客觀真實。如果說地方法治建設(shè)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標能夠真實反映地方法治建設(shè)的狀況與效果的話，那就說明現(xiàn)實數(shù)據(jù)與指標之間具有一種內(nèi)在的互洽機制；或者說如果通過對地方法治建設(shè)典型數(shù)據(jù)所進行的函數(shù)關(guān)系計算，能夠展示出地方法治建設(shè)的能力狀態(tài)、績效水平與發(fā)展趨勢的話，那么就說明現(xiàn)實數(shù)據(jù)與監(jiān)測指標之間具有真實的匹配關(guān)系。真實性原則要求，首先是這些監(jiān)測指標的設(shè)置應(yīng)該是符合實際需要的和真實的，不是虛構(gòu)和無中生有的，是能夠全面反映客觀現(xiàn)實的；其次是監(jiān)測到或者說獲取到現(xiàn)實中這些相應(yīng)的數(shù)據(jù)是真實發(fā)生的，而不是為了應(yīng)付檢查或考評而編造或篡改生成的數(shù)據(jù)。如果現(xiàn)實數(shù)據(jù)和監(jiān)測指標這兩者都是真實的，那么檢驗或評估地方重點領(lǐng)域立法的作用和效果才會是真實有效的。

三是規(guī)范性原則。地方法治建設(shè)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標體系的構(gòu)建無論從指標的名稱設(shè)定、獲取渠道、統(tǒng)計口徑，還是分析模型的構(gòu)建或計算方法的運用，都必須力求符合統(tǒng)計與分析規(guī)范。地方法治建設(shè)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標的規(guī)范性既包括了必須遵循數(shù)據(jù)與統(tǒng)計應(yīng)用的技術(shù)規(guī)范或相關(guān)制度規(guī)范，也包括了研究中必須遵循數(shù)據(jù)構(gòu)建、采集和分析的學術(shù)規(guī)范，還包括了實踐中必須遵循分析結(jié)果的應(yīng)用規(guī)范。上述規(guī)范性原則就要求，首先是各類監(jiān)測數(shù)據(jù)指標的設(shè)計、提法、標準和格式等都要符合數(shù)據(jù)的一般性規(guī)范；其次是對獲取各類數(shù)據(jù)后的計算與分析、函數(shù)關(guān)系等要符合科學研究的學術(shù)規(guī)范；第三是對監(jiān)測數(shù)據(jù)指標在評估中的實踐運用等要符合應(yīng)用規(guī)范。

四是公開性原則。地方法治建設(shè)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標作為公共信息的重要組成部分應(yīng)該納入信息公開的范疇，其獲取的數(shù)據(jù)即可來源于政府統(tǒng)計公開出版物或公告，也可以來源于各部門按照國家信息公開法律法規(guī)規(guī)定的應(yīng)該主動公開或依申請公開的資料或數(shù)據(jù)，還可以來源于國家或地方城鄉(xiāng)調(diào)查所獲得的應(yīng)該或可以公開的相關(guān)數(shù)據(jù)，以及來源于地方有關(guān)部門或條口(如司法部門以及具有垂直領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)屬性的部門)向上級部門匯總的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，或者黨和政府工作報告、兩院一委工作報告等公開文件中的報告數(shù)據(jù)。公開性原則就要求，首先是這些所列的監(jiān)測數(shù)據(jù)本身是可以作為主動公開或依申請公開的信息；其次是這些數(shù)據(jù)信息的來源都可以通過規(guī)范的公開渠道獲得；第三是這些數(shù)據(jù)可以作為服務(wù)于法治建設(shè)大數(shù)據(jù)的重要基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)。

五是穩(wěn)定性原則。地方法治建設(shè)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標的穩(wěn)定性強調(diào)的是，對監(jiān)測時段、監(jiān)測周期或監(jiān)測對象所獲得數(shù)據(jù)的固定性和不可變更性；穩(wěn)定性還需強調(diào)的是，地方法治建設(shè)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標的采集與獲取、統(tǒng)計與分析都能夠以一個統(tǒng)一的標準或尺度進行，沒有足夠的科學依據(jù)或理由不得隨意變更或調(diào)整。穩(wěn)定性不是絕對的而只能是相對的，因此，地方法治建設(shè)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標的穩(wěn)定性既包括監(jiān)測標準的穩(wěn)定性，也包括了數(shù)據(jù)指標設(shè)定的穩(wěn)定性，還包括了數(shù)據(jù)維護的穩(wěn)定性，以及數(shù)據(jù)分析模型的穩(wěn)定性。穩(wěn)定性原則體現(xiàn)在，首先是數(shù)據(jù)提供要有持續(xù)性，不宜有頻繁的變更和調(diào)整；其次是不同的監(jiān)測時段或周期監(jiān)測數(shù)據(jù)的標準和口徑應(yīng)該具有一致性；第三是數(shù)據(jù)設(shè)定指標以及分析模型的可靠性。

六是準確性原則。地方法治建設(shè)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標的準確性，是指監(jiān)測數(shù)據(jù)的測定值與真實值之間的符合程度，監(jiān)測數(shù)據(jù)的準確性來源于法治建設(shè)實際工作的非虛假性，如果說實際工作中虛假成分較少，那監(jiān)測到的數(shù)據(jù)的準確度就較高。另外，根據(jù)概率論原理，監(jiān)測的數(shù)據(jù)越多、面越廣就會越接近真實。因此，地方法治建設(shè)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標的準確性應(yīng)該體現(xiàn)在三個方面：首先是監(jiān)測數(shù)據(jù)指標設(shè)定的準確度，即設(shè)計的監(jiān)測數(shù)據(jù)指標與真實狀況之間相融合的程度；其次是監(jiān)測數(shù)據(jù)采集的準確度，即獲取并選定的數(shù)據(jù)與真值之間相符合的程度；第三是監(jiān)測數(shù)據(jù)統(tǒng)計的準確度，即對獲取的數(shù)據(jù)所進行的指標統(tǒng)計分析所得出的結(jié)論與真實狀況之間相匹配的程度。

七是操作性原則。地方法治建設(shè)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標通過對監(jiān)測的數(shù)據(jù)進行定量為主和定性為輔的統(tǒng)計與分析，能夠?qū)Φ胤椒ㄖ谓ㄔO(shè)的現(xiàn)狀做出正確評估,并依據(jù)監(jiān)測數(shù)據(jù)的模型分析，在評估地方法治建設(shè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，預(yù)測地方法治建設(shè)的發(fā)展、檢視地方法治建設(shè)的規(guī)律、提供地方法治建設(shè)的路徑，讓宏觀的法治建設(shè)戰(zhàn)略能夠通過監(jiān)測數(shù)據(jù)的分析轉(zhuǎn)化成為看得見、摸得著、可評估、能操作的實際工作手段與方法，并且使地方法治建設(shè)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標體系能夠獲得良好的平行性、重復(fù)性和再現(xiàn)性。因此，操作性原則要求，首先是監(jiān)測數(shù)據(jù)指標體系的建構(gòu)要與實踐中的地方法治建設(shè)現(xiàn)狀具有良好的融合度與契合性；其次是監(jiān)測數(shù)據(jù)指標體系的建構(gòu)要體現(xiàn)監(jiān)測指標數(shù)據(jù)與現(xiàn)實發(fā)生數(shù)據(jù)的匹配度與耦合性；第三是監(jiān)測數(shù)據(jù)指標體系的建構(gòu)要體現(xiàn)對地方法治建設(shè)現(xiàn)實的證成性與證偽性；第四是監(jiān)測數(shù)據(jù)指標體系的建構(gòu)要體現(xiàn)對地方法治建設(shè)發(fā)展的預(yù)測性與前瞻性；第五是監(jiān)測數(shù)據(jù)指標體系的建構(gòu)要體現(xiàn)對地方法治建設(shè)的普適性與應(yīng)用性。

四、地方法治建設(shè)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標體系構(gòu)建的方式

構(gòu)建監(jiān)測數(shù)據(jù)指標體系的目的在于能夠解決長期以來在評估地方法治建設(shè)成效的操作過程中只能定性分析而無法定量分析的難題，克服一般性的評估指標因為內(nèi)容的空泛、定性的模糊而缺乏考量依據(jù)，彌補地方法治建設(shè)成效無法用數(shù)據(jù)來進行測量和評估的缺陷，使得地方法治建設(shè)評估的摸式和方法也能夠像經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)建設(shè)那樣可以進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計和測量，最終可以在許多地方法治建設(shè)的領(lǐng)域獲得較為準確的評估效果。地方法治建設(shè)可以借鑒環(huán)境生態(tài)監(jiān)測、經(jīng)濟發(fā)展監(jiān)測、社會輿情監(jiān)測、以及教育質(zhì)量監(jiān)測等原理和方法來創(chuàng)新自身的監(jiān)測數(shù)據(jù)指標體系，使得地方法治建設(shè)的成效和狀態(tài)能夠用一系列客觀生成的數(shù)據(jù)和客觀評估的指標來進行科學和理性的判定。因此，監(jiān)測數(shù)據(jù)指標體系構(gòu)建的價值體現(xiàn)在：一是用監(jiān)測到的數(shù)據(jù)來觀察地方法治建設(shè)的狀態(tài)，能夠體現(xiàn)其運行的規(guī)律性；二是用監(jiān)測到的數(shù)據(jù)來評估地方法治建設(shè)的效果，能夠體現(xiàn)其檢驗的客觀性；三是用監(jiān)測到的數(shù)據(jù)來分析地方法治建設(shè)的問題，能夠體現(xiàn)其存在的真實性；四是用監(jiān)測到的數(shù)據(jù)來測量地方法治建設(shè)的對象，能夠體現(xiàn)其內(nèi)容的規(guī)范性；五是用監(jiān)測到的數(shù)據(jù)來預(yù)測地方法治建設(shè)的未來，能夠體現(xiàn)其發(fā)展的前瞻性。

一是在構(gòu)建思路上。該監(jiān)測數(shù)據(jù)指標體系試圖構(gòu)建一個不依賴于主觀判斷或自我評判的客觀性測量體系，試圖通過讓數(shù)據(jù)說話來反映各地法治建設(shè)的真實狀況和趨勢，因此，監(jiān)測數(shù)據(jù)的指標要能夠體現(xiàn)事實的客觀性和真實性，監(jiān)測數(shù)據(jù)的指標項目可以進行人為設(shè)定，但是所獲得監(jiān)測數(shù)據(jù)是不能夠進行人為設(shè)定的，其客觀性也無法改變，構(gòu)建這些監(jiān)測數(shù)據(jù)指標要能夠較為全面的體現(xiàn)一個地方的法治建設(shè)狀況，因此，首先是要體現(xiàn)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標體系建構(gòu)的可能性和正當性；其次是要體現(xiàn)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標體系建構(gòu)的必要性和重要性；第三是要體現(xiàn)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標體系建構(gòu)的實用性和再現(xiàn)性，一套地方法治監(jiān)測指標體系可適用全國各個地方法治建設(shè)評估，并可重復(fù)應(yīng)用。

二是在數(shù)據(jù)獲取上。隨著大數(shù)據(jù)的普及與運用以及云計算的技術(shù)支持，數(shù)據(jù)處理和應(yīng)用更加快捷與便利，應(yīng)該全面構(gòu)建地方法治建設(shè)監(jiān)測大數(shù)據(jù)體系，充分發(fā)揮法治大數(shù)據(jù)的支持功能，將“地方法治”與“數(shù)字法治”緊密鏈接，將大數(shù)據(jù)鍥入到地方法治建設(shè)過程之中，創(chuàng)新法治建設(shè)的戰(zhàn)略布局。由此，監(jiān)測數(shù)據(jù)指標體系中的數(shù)據(jù)采集就可以較為系統(tǒng)和完整地從各地方和各部門內(nèi)外部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)中獲取，因為監(jiān)測性數(shù)據(jù)是各部門或各單位在工作過程中自然形成的統(tǒng)計臺賬，這些數(shù)據(jù)往往較為真實可靠，這些統(tǒng)計數(shù)據(jù)雖然是海量的，但可以根據(jù)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標的目錄指引進行篩選，應(yīng)該說，通過從統(tǒng)計數(shù)據(jù)中獲得的監(jiān)測數(shù)據(jù)，其真實性和客觀性上往往優(yōu)于局部的調(diào)查訪談數(shù)據(jù)、群眾打分數(shù)據(jù)、社會問卷數(shù)據(jù)、專家評估數(shù)據(jù)或考核設(shè)定數(shù)據(jù)。

三是在框架結(jié)構(gòu)上。通過對全國各地法治建設(shè)評價指標或考核辦法的梳理、歸納與分析，比較完善的具有覆蓋功能的監(jiān)測數(shù)據(jù)指標的框架結(jié)構(gòu)大致應(yīng)該包括如下七個方面：科學民主立法、法治政府建設(shè)、公正廉潔司法、法治宣傳教育、法治社會建設(shè)、法治隊伍建設(shè)、法治建設(shè)保障等。七個方面構(gòu)成了整個監(jiān)測數(shù)據(jù)指標的頂層框架或一級指標設(shè)置，無論是對監(jiān)測數(shù)據(jù)的采集指標而言，還是監(jiān)測數(shù)據(jù)的評估指標而言都具有統(tǒng)攝作用和統(tǒng)一功能。

四是在監(jiān)測對象上。納入地方法治建設(shè)監(jiān)測的部門應(yīng)該包括這樣幾類，第一是地方性法規(guī)和政府規(guī)章的立法及其監(jiān)督部門，如各地方人大和政府法制部門等；第二是各級地方政府具有行政決策、行政管理、行政審批、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督等部門，如政府的各行政職能部門；第三是地方各級司法部門，如各級法院和檢察院等；第四是各地方黨委和政府具有法治宣傳和教育職能的部門，如黨委宣傳部門、政法部門以及政府司法行政部門等；第五是各地方履行社會保障、社會治理和社會建設(shè)的部門、機構(gòu)或組織，如街道社區(qū)、非政府機構(gòu)、調(diào)解組織、信訪部門、公安部門、法律服務(wù)機構(gòu)或組織、公共事業(yè)服務(wù)部門等；第六是各地方國有和非公企業(yè)；第七是各地方涉及法治隊伍建設(shè)的部門，如立法、執(zhí)法、司法、監(jiān)察等部門；第八是各地方法治建設(shè)組織、領(lǐng)導(dǎo)和保障部門，如黨委的政法部門、人大政協(xié)相關(guān)部門、依法治理工作部門等。

五是在操作路徑上。隨著中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組的成立到地方依法治理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的調(diào)整，也為地方法治建設(shè)提供了制度層面的頂層設(shè)計和操作層面的統(tǒng)一管理，本文在這里提出法治建設(shè)大數(shù)據(jù)概念，并建議能夠在國家一級的平臺上建立法治建設(shè)大數(shù)據(jù)庫，目的是在這樣一種體制變革中，能夠為法治建設(shè)的考核與評估提供一種更加實證的可行性路徑，而目前這種自上而下的縱向回應(yīng)性體制也為構(gòu)建法治建設(shè)大數(shù)據(jù)提供了可能，法治監(jiān)測數(shù)據(jù)作為法治建設(shè)大數(shù)據(jù)的重要組成部分，能夠在大數(shù)據(jù)平臺上匯總、建模和處理各地方、各部門和基層法治建設(shè)的統(tǒng)計和臺賬數(shù)據(jù)，為進一步的評估分析奠定重要的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，如果經(jīng)過幾年甚至更長時間的數(shù)據(jù)累積，法治建設(shè)大數(shù)據(jù)將會為整個國家或地方的法治建設(shè)與發(fā)展提供趨勢性和預(yù)測性數(shù)據(jù)分析，也有助于對一定時期地方法治建設(shè)的成效、問題和預(yù)期進行較為全面而準確的跟蹤與把握。

注釋：

① 參見《臺灣公共治理指標》(1998)、《香港法治指數(shù)》(2005)、《“法治余杭”量化評估體系》(2008)、《成都市創(chuàng)建全國法治城市考核評估指標與測評體系(試行)》(2010)，《香港法治指數(shù)》對“法治余杭”與“成都法治城市”的指標體系的構(gòu)建影響較大，但是后來的各地法治評估指標體系已經(jīng)大都成為體制內(nèi)進行考核評價的內(nèi)部管理辦法。

② 中國政法大學鄭永流教授于2007年11月18日上午在福建政法管理干部學院作了題為《從規(guī)范法治觀到實踐法治觀》的報告，當時提出了從規(guī)范法治觀到實踐法治觀的命題，認為實踐法治觀強調(diào)更多的是實踐,是在行動中去反思、完善法治，但并沒有進行詳細的論證和展開。參見鄭永流：《從規(guī)范法治觀到實踐法治觀——從養(yǎng)路費案觀察中國法治之道》，《福建政法管理干部學院學報》2007年第4期。

③ “中國法治實踐學派”概念最先由錢弘道教授于2012年提出，此后的若干年武樹臣、邱本、錢弘道、鄭永流、付子堂、武建敏等學者就中國法治實踐學派從理論到實踐進行了較為系統(tǒng)的論證，“中國法治實踐學派”的提出，符合當今中國法學的研究趨勢，適應(yīng)中國社會發(fā)展的現(xiàn)實要求。學者與政府、社會各界合作，形成合力，能夠?qū)嵸|(zhì)性地推動中國法治；并且，此類研究也最符合“協(xié)同創(chuàng)新”的需要。