秦前紅　李　雷

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

一、備案審查制度的歷史流變

由于立法理念的差異，立法技術(shù)的不同以及潛藏的利益糾葛，不同位階的法律性文件之間難免產(chǎn)生沖突，有必要對(duì)立法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，備案審查制度應(yīng)運(yùn)而生。我國(guó)備案審查制度建立的時(shí)間還不長(zhǎng)，相關(guān)法律法規(guī)還不夠完善，有關(guān)備案審查的依據(jù)主要體現(xiàn)在：《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》)《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《立法法》)《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常委會(huì)監(jiān)督法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《監(jiān)督法》)《中華人民共和國(guó)法規(guī)規(guī)章備案條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《法規(guī)規(guī)章備案條例》)等法規(guī)文件中。

我國(guó)備案審查制度始于1979年頒布的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，該法第6條和第27條規(guī)定了省級(jí)人大及其常委會(huì)的地方立法權(quán)，并明確要求地方性法規(guī)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案，由此可見(jiàn)，備案審查制度的設(shè)立與地方獲得立法權(quán)息息相關(guān)。1982年憲法確認(rèn)了這一制度，憲法第100條和第116條做出了類(lèi)似的規(guī)定。隨后《監(jiān)督法》《法規(guī)規(guī)章備案條例》《立法法》分別從備案主體、范圍和程序等方面加以完善，上述規(guī)定為備案審查制度的最終形成提供了憲法依據(jù)并奠定了法制基礎(chǔ)。備案審查制度從“備而不審、審而不糾、糾而不改”到現(xiàn)在的“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”，經(jīng)歷了長(zhǎng)期的發(fā)展過(guò)程。[1]備案審查制度的初衷是通過(guò)對(duì)提交備案的法規(guī)、規(guī)章及各類(lèi)規(guī)范性文件進(jìn)行審核，防止其違反上位法。它致力于維護(hù)法制統(tǒng)一，是立法監(jiān)督的重要方式。公權(quán)力天然具有對(duì)外擴(kuò)張的屬性，無(wú)論是行政權(quán)，還是立法權(quán)皆然，因此加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督約束，在任何時(shí)候都顯得十分必要。在當(dāng)前的立法體系下，需要加強(qiáng)對(duì)立法形式、立法過(guò)程和立法結(jié)果等方方面面的監(jiān)督，以防止產(chǎn)生違憲違法的法律性文件，避免立法體系內(nèi)部混亂沖突，從而保障公民的基本權(quán)利，故對(duì)備案審查制度的理解，應(yīng)該從立法監(jiān)督的角度來(lái)予以考量。對(duì)部委規(guī)章、地方政府規(guī)章、軍事法規(guī)以及各種規(guī)范性法律文件進(jìn)行的立法監(jiān)督，首先要通過(guò)合法性審查機(jī)制來(lái)完成。[2]自十八大以來(lái)，黨中央愈加重視備案審查工作。2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)提出“健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度”，這是黨的中央全會(huì)首次以公報(bào)的形式明確提出要健全備案審查制度。2015年3月《立法法》修改，新增了二百多個(gè)地方立法主體，這無(wú)形之中大幅增加了地方性法規(guī)與上位法沖突的風(fēng)險(xiǎn)，更有必要完善備案審查制度。

備案審查制度經(jīng)過(guò)三十多年的發(fā)展，特別是隨著黨內(nèi)法規(guī)體系和軍事法規(guī)體系的日益完善，已逐步形成了黨委、人大、政府和軍委四大審查主體，它們?cè)诟髯缘臋?quán)限范圍內(nèi)開(kāi)展備案審查工作。根據(jù)《立法法》第98條的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)備案審查的范圍包括：行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、司法解釋等?！读⒎ǚā返?8條第1款明確規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)享有對(duì)行政法規(guī)的專(zhuān)有備案審查權(quán)。根據(jù)《憲法》第89條第13款和14款①規(guī)定，國(guó)務(wù)院是政府規(guī)章和部門(mén)規(guī)章的當(dāng)然備案審查主體。2013年5月27日頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》在第6章第30條專(zhuān)門(mén)闡釋了黨內(nèi)法規(guī)的備案制度②?！读⒎ǚā返?03條第1款“中央軍事委員會(huì)根據(jù)憲法和法律，制定軍事法規(guī)”，該條文第3款暗含了中央軍委享有對(duì)軍事法規(guī)的備案審查權(quán)。2017年5月頒布施行的《軍事立法工作條例》則用專(zhuān)門(mén)章節(jié)規(guī)定了備案制度，其中包含第41～48條共8個(gè)條文，第41條第1款明確規(guī)定 “…軍事規(guī)范性文件自發(fā)布或者印發(fā)之日起30日內(nèi)，報(bào)送中央軍委備案。”

二、人大為何要在多元備案審查體系中保持主導(dǎo)性

在我國(guó)當(dāng)前備案審查的四大主體當(dāng)中，人大之所以要在多元備案審查體系中保持主導(dǎo)性，主要基于以下幾個(gè)方面的原因：

(一)是加強(qiáng)憲法監(jiān)督并保障憲法實(shí)施的必然選擇

各國(guó)法治發(fā)展的歷史進(jìn)程已經(jīng)清晰地表明，憲法無(wú)權(quán)威，必然導(dǎo)致公權(quán)力的濫用，而公權(quán)力的濫用必然導(dǎo)致國(guó)家核心利益受到損害。[3]十九大報(bào)告提出要“推進(jìn)合憲性審查工作”，所以，以合憲性來(lái)指引人大備案審查應(yīng)該成為未來(lái)的發(fā)展方向?！稇椃ā返?7條第7款和第8款③規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)“撤銷(xiāo)同憲法法律相抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī)”。這表明備案審查不僅需要考慮合法性問(wèn)題，還需要關(guān)注合憲性問(wèn)題。合憲性審查是憲法監(jiān)督的客觀要求，而備案審查是憲法監(jiān)督的重要方式和著力點(diǎn)。如果備案審查由于種種原因無(wú)法有效開(kāi)展，則難以判斷備案文件是否存在違憲違法的情況，自然更談不上加強(qiáng)憲法監(jiān)督、保障憲法實(shí)施。加強(qiáng)法規(guī)備案審查制度，不但有助于規(guī)范立法活動(dòng)保障公民基本權(quán)利，而且能有利于積累憲法實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)憲法監(jiān)督制度逐步完善。[4]從黨委、人大、政府、軍委四個(gè)方面?zhèn)浒笇彶榈倪\(yùn)行模式來(lái)看，雖然它們都能夠從各自不同角度保障憲法實(shí)施，但從理論和實(shí)踐兩方面來(lái)看，只有人大主導(dǎo)才能將憲法監(jiān)督的功能發(fā)揮得更加充分。這一則是根據(jù)《憲法》第67條第1款的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)是法定的解釋?xiě)椃ê捅O(jiān)督憲法實(shí)施的最高機(jī)關(guān)。以合憲性為指導(dǎo)的備案審查超越了傳統(tǒng)合法性審查的固有模式，因而在今后的備案審查中，會(huì)對(duì)憲法解釋提出更強(qiáng)烈的要求。二則是行政法規(guī)、地方性法規(guī)數(shù)量龐雜、涉及面廣、影響力大，軍事法規(guī)具有較強(qiáng)的分散性和封閉性，調(diào)整對(duì)象和范圍相對(duì)有限，這都客觀上需要人大在備案審查中保持主導(dǎo)地位，以引領(lǐng)對(duì)行政法規(guī)、軍事法規(guī)的備案審查。

(二)是維護(hù)法制統(tǒng)一和提升立法質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

維護(hù)法制統(tǒng)一、提升立法質(zhì)量是備案審查最直接的目的之一。在當(dāng)前的立法體系下，一方面，黨委、人大、政府和軍委都能在自身職權(quán)范圍內(nèi)制定各種法律性文件，另一方面，同一系統(tǒng)內(nèi)部又各自存在不同層級(jí)的立法主體。比如全國(guó)人大常委會(huì)可以制定法律，省級(jí)人大及其常委會(huì)、設(shè)區(qū)的市的人大及其常委享有地方性法規(guī)制定權(quán)，因此不同立法主體制定的各類(lèi)規(guī)范性文件難免紛繁復(fù)雜、差異較大。如果缺乏人大主導(dǎo)性的備案審查制度，不僅會(huì)導(dǎo)致同一系統(tǒng)內(nèi)部的立法相互沖突，還可能誘發(fā)不同系統(tǒng)之間的立法相互矛盾。從人大自身立法的角度而言，一般情況下由較高層級(jí)的人大機(jī)關(guān)對(duì)備案文件開(kāi)展審查，有利于發(fā)揮上級(jí)人大立法經(jīng)驗(yàn)豐富、人員素質(zhì)較高的優(yōu)勢(shì)；有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)備案文件中存在的違憲違法問(wèn)題，督促制定機(jī)關(guān)糾正違法文件，這些都客觀上有利于提升下級(jí)人大的立法質(zhì)量。

(三)是單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)下加強(qiáng)中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的要求

眾所周知，任何社會(huì)都必須要有秩序，而秩序的形成和維持均依賴(lài)治理規(guī)則，沒(méi)有治理規(guī)則即沒(méi)有秩序。[5]我國(guó)是單一制國(guó)家，《憲法》第3條第4款要求中央地方關(guān)系的處理必須遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性積極性的原則，故在立法領(lǐng)域首先要堅(jiān)持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)法制統(tǒng)一。同時(shí)為了發(fā)揮地方的積極性與主動(dòng)性，必須賦予地方一定的自主權(quán)，賦予地方立法權(quán)是其中一項(xiàng)重要的制度安排。2015年《立法法》將地方立法權(quán)擴(kuò)展到設(shè)區(qū)的市一級(jí)，使我國(guó)多層次的立法體系更加復(fù)雜，這客觀上加劇了地方立法相互沖突以及與上位法相抵觸的風(fēng)險(xiǎn)。單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式對(duì)法治統(tǒng)一是剛性要求，對(duì)地方特色則是彈性考量。[6]P96因此，為了適應(yīng)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)對(duì)法制整合的要求，為了加強(qiáng)中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在立法領(lǐng)域必須構(gòu)建完善的備案審查體系，加強(qiáng)對(duì)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的備案審查。

(四)是維護(hù)人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)地位至上的客觀需要

我國(guó)憲法和立法法等雖有關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)的憲法解釋權(quán)和監(jiān)督憲法實(shí)施制度的規(guī)定，但在制度上尚需進(jìn)一步完善。[7]P55當(dāng)前，全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院對(duì)部分備案文件同樣享有審查權(quán)。國(guó)務(wù)院是最高行政機(jī)關(guān)，也是最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，按照《法規(guī)規(guī)章備案條例》的要求，如果發(fā)現(xiàn)備案文件可能違法，國(guó)務(wù)院法制辦可以對(duì)制定機(jī)關(guān)直接提出建議，或者提出處理意見(jiàn)報(bào)國(guó)務(wù)院決定，然后通知制定機(jī)關(guān)，其審查程序簡(jiǎn)潔，處理方式直接。依照憲法和法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)必須對(duì)人大負(fù)責(zé)，但由于主客觀因素的影響，有時(shí)行政權(quán)反倒比較強(qiáng)勢(shì)，再加上國(guó)務(wù)院法制辦在備案審查中具備較高的效率優(yōu)勢(shì)和較大的處置權(quán)限，人大在備案審查中的主導(dǎo)地位反而不夠突出。規(guī)范性文件備案審查工作面臨著種種困境，并因此而成為人大常委會(huì)監(jiān)督工作“短腿”的現(xiàn)象仍未改變。[8]備案審查制度的重點(diǎn)是對(duì)備案文件的合法性、合憲性開(kāi)展審查，在審查制度的設(shè)計(jì)上必須由立法機(jī)關(guān)占據(jù)主導(dǎo)地位。雖然行政機(jī)關(guān)能制定行政法規(guī)和政府規(guī)章，但制定法律的主體只能是全國(guó)人大及其常委會(huì)，這就從立法位階上保證了人大立法在立法體系中居于核心地位。從憲法確立的國(guó)家機(jī)構(gòu)職能來(lái)看，全國(guó)人大常委會(huì)是最高權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，承擔(dān)立法職能，還享有解釋?xiě)椃?、監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力，相比于其他機(jī)關(guān)，全國(guó)人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，其地位具有至上性。在人大和政府都享有備案審查權(quán)的背景下，為了維護(hù)人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)的地位，理所當(dāng)然地必須維護(hù)人大在備案審查中的主導(dǎo)性地位。

三、多元備案審查體系存在的問(wèn)題探析

黨委、政府以及軍委各自在權(quán)責(zé)范圍內(nèi)制定法規(guī)和其他規(guī)范性文件，并自行備案審查，形成了事實(shí)上的多元備案審查體系。多元備案審查體系存在一些制度性障礙，如果不能及時(shí)消解，極有可能引發(fā)潛在的立法沖突。

(一)不同主體的備案審查基準(zhǔn)很難保持一致

作為四個(gè)性質(zhì)不同的獨(dú)立機(jī)關(guān)，黨委、人大、政府和軍委的立法側(cè)重點(diǎn)略有不同。如人大立法注重人權(quán)保障，政府立法偏重行政效率，黨內(nèi)法規(guī)考慮政治導(dǎo)向，軍事立法嚴(yán)格保守秘密等。行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)、規(guī)章相對(duì)于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)立法具有易變性的特點(diǎn)，要適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的需要及時(shí)更新。[9]P67上述不同的立法導(dǎo)向，決定了以上機(jī)關(guān)在備案審查中遵循的原則并不一致。如中辦法規(guī)局必須遵循黨內(nèi)法規(guī)同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相一致的原則，重點(diǎn)審查是否同黨章或者上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸等④。政治性審查的審查目標(biāo)集中體現(xiàn)為，使每一部黨內(nèi)法規(guī)和每一份規(guī)范性文件都能準(zhǔn)確體現(xiàn)黨的意志。[10]但無(wú)論是人大、政府還是軍委開(kāi)展備案審查，都不會(huì)刻意強(qiáng)調(diào)所審查的對(duì)象是否與黨章或黨內(nèi)法規(guī)相抵觸。另外，不同審查主體的領(lǐng)導(dǎo)體制、工作方式存在較大差異。如全國(guó)人大常委會(huì)以合議制的方式集體行使職權(quán)，根據(jù)《監(jiān)督法》第33條“…認(rèn)為司法解釋與法律相抵觸時(shí)…由委員長(zhǎng)會(huì)議決定提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)審議。⑤”由此可見(jiàn)，當(dāng)司法解釋制定機(jī)關(guān)不予自動(dòng)廢止違法的司法解釋時(shí)，必須由委員長(zhǎng)會(huì)議決定并提請(qǐng)常委會(huì)審議，法律委員會(huì)和有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)并無(wú)直接的處置權(quán)。行政機(jī)關(guān)一般實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，國(guó)務(wù)院法制辦對(duì)備案審查結(jié)果享有一定的處置權(quán)。如《法規(guī)規(guī)章備案條例》第14條 “…由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)建議制定機(jī)關(guān)自行糾正…”，第15條“…經(jīng)協(xié)調(diào)不能取得一致意見(jiàn)的，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)提出處理意見(jiàn)報(bào)國(guó)務(wù)院決定…”因此，不同審查主體所遵循的審查原則、領(lǐng)導(dǎo)體制以及工作方式不同，客觀上導(dǎo)致了各審查主體之間的審查基準(zhǔn)不同。

(二)同一備案文件的備案審查結(jié)果可能不同

按照我國(guó)現(xiàn)行的立法備案體制，對(duì)地方立法的備案，接受備案的機(jī)關(guān)往往不是一個(gè)，一部地方立法往往要向多個(gè)備案主體進(jìn)行備案。[11]P200如根據(jù)《立法法》第98條第4款，省級(jí)地方政府規(guī)章同時(shí)報(bào)國(guó)務(wù)院和省級(jí)人大常委會(huì)備案。誠(chéng)然，確立雙重備案審查體制具有一定的合理性：一則遵循了上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)原則。下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政立法必須報(bào)上級(jí)行政機(jī)關(guān)備案，符合行政管理的基本要求；二則堅(jiān)持了人民代表大會(huì)制度的政治體制。人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)客觀上要求行政機(jī)關(guān)對(duì)其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，行政立法自然屬于應(yīng)該報(bào)告的范疇；同時(shí)，地方政府規(guī)章報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)備案，也有利于人大監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。雖然雙重備案體制符合我國(guó)政治體制和管理模式，但該體制仍然存在一定問(wèn)題，伴隨著備案審查制度的深入發(fā)展，其問(wèn)題更加凸顯，最大的問(wèn)題是備案審查的結(jié)果可能不同。前文已經(jīng)探討過(guò)由于不同主體之間的審查基準(zhǔn)不同，面對(duì)同一部規(guī)范性文件，在某些特定情況下審查機(jī)關(guān)有可能基于自身立場(chǎng)，做出不同的審查判斷。實(shí)踐中，隨著享有地方立法權(quán)主體的不斷增加，需要接受備案審查的規(guī)范性文件越來(lái)越多，做出不同審查判斷的可能性也隨之劇增。若審查結(jié)果不同，必不利于維護(hù)備案審查制度的統(tǒng)一，也將影響備案機(jī)關(guān)的權(quán)威，削弱備案審查制度的實(shí)際效果。另外，即使不同審查機(jī)關(guān)對(duì)同一備案文件做出相同的審查判斷，也會(huì)造成備案審查資源的浪費(fèi)。由此可見(jiàn)，多元備案審查體系下的雙重備案體制，既無(wú)法發(fā)揮出審查效率優(yōu)勢(shì)，又不利于備案審查資源的整合優(yōu)化。

(三)難以祛除備案審查中地方保護(hù)主義的傾向

立法備案審查的設(shè)計(jì)是以提升立法質(zhì)量，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)為目的。[12]備案審查制度通過(guò)對(duì)備案文件的審查，防止其違反上位法，其中，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章是需重點(diǎn)審查的對(duì)象。一則，二者立法的數(shù)量眾多，導(dǎo)致備案比重越來(lái)越高。全國(guó)人大常委會(huì)法工委備案審查報(bào)告指出：“2017年度常委會(huì)辦公廳共接收?qǐng)?bào)送備案的規(guī)范性文件889件，其中行政法規(guī)18件，省級(jí)地方性法規(guī)358件，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)444件，自治條例1件，單行條例24件。[13]”二則，地方立法人員的素質(zhì)相差較大，立法水平參差不齊，這也可能影響到地方立法的品質(zhì)。自2015年開(kāi)始，235個(gè)設(shè)區(qū)的市陸續(xù)成為新增地方立法權(quán)主體，其中不少設(shè)區(qū)的市立法人員的知識(shí)儲(chǔ)備不足，理論涵養(yǎng)有限，缺乏地方立法的經(jīng)驗(yàn)，這也增加了地方立法質(zhì)量提升的難度。然而，當(dāng)前的多元備案審查體系并不利于祛除地方保護(hù)，反倒可能滋生備案審查中地方保護(hù)。比如實(shí)踐中地方政府規(guī)章要體現(xiàn)地方特色、表達(dá)地方利益，地方人大常委會(huì)由于其產(chǎn)生方式的特殊性，其在審查地方政府規(guī)章時(shí)，或多或少會(huì)受到地方利益的牽絆，難以完全擺脫地方利益的糾葛。如果地方人大常委會(huì)從地方保護(hù)的立場(chǎng)出發(fā)，使某些地方政府規(guī)章順利通過(guò)審查備案，那么，國(guó)務(wù)院在開(kāi)展相關(guān)備案審查時(shí)，可能也會(huì)考慮地方人大常委會(huì)的審查意見(jiàn)，進(jìn)而受到先前審查結(jié)果的干擾。如此一來(lái)，地方保護(hù)的消極后果極有可能延伸至上級(jí)行政機(jī)關(guān)，從而降低備案審查祛除地方保護(hù)、維護(hù)法制統(tǒng)一的預(yù)期效果。

(四)其他主體的審查可能弱化人大備案審查的地位

無(wú)論其他審查主體是否遵循人大備案審查的原則及程序，都會(huì)或多或少地稀釋弱化人大備案審查的地位，客觀上削弱人大備案審查的主導(dǎo)性。囿于我國(guó)的特殊國(guó)情，黨規(guī)黨法在國(guó)家政治生活中的影響力越來(lái)越突出，再加上軍事法規(guī)的獨(dú)立性，二者形成了相對(duì)封閉的備案審查體系。黨政聯(lián)合發(fā)文是各級(jí)黨委政府經(jīng)常采用的方式，現(xiàn)行法律法規(guī)均沒(méi)有規(guī)定此類(lèi)文件的備案審查主體。[14]在黨內(nèi)法規(guī)審查中，合法性審查只是其中之一，還需要以政治審查為導(dǎo)向，重點(diǎn)審查是否與黨章保持一致。有些軍事法規(guī)可能與行政法規(guī)交叉重合，如《征兵工作條例》是由國(guó)務(wù)院和中央軍委聯(lián)合發(fā)布的，具有行政法規(guī)和軍事法規(guī)的雙重屬性。理論上，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)該對(duì)其享有審查權(quán)，但如果只將其歸為軍事法規(guī)，則只能由中央軍委開(kāi)展備案審查。另外，國(guó)務(wù)院法制辦在備案審查中享有一定的處置權(quán)，而且其程序簡(jiǎn)潔高效，相比較而言，全國(guó)人大常委會(huì)法工委則缺乏上述優(yōu)勢(shì)。那么當(dāng)二者對(duì)同一規(guī)范性文件開(kāi)展備案審查時(shí)，在同等條件下，國(guó)務(wù)院的主動(dòng)性、便捷性要強(qiáng)于全國(guó)人大常委會(huì)。除非法律有明確規(guī)定，當(dāng)二者的審查結(jié)果不同時(shí)，應(yīng)該優(yōu)先尊重全國(guó)人大常委會(huì)的審查意見(jiàn)，但實(shí)踐中并沒(méi)有法律做出如此規(guī)定。以自治條例和單行條例的備案審查為例，無(wú)論是《法規(guī)規(guī)章備案條例》，還是《備案審查工作程序》都沒(méi)有規(guī)定國(guó)務(wù)院和全國(guó)人大常委會(huì)審查結(jié)果不同時(shí)該如何處理。長(zhǎng)此以往，在備案審查的交叉地帶，人大備案審查的權(quán)威有可能被國(guó)務(wù)院的備案審查消解。

四、人大在多元備案審查體系中保持主導(dǎo)性的可能路徑

在黨委、人大、政府和軍委共同分享備案審查權(quán)的前提下，如要發(fā)揮人大在備案審查中的主導(dǎo)性，則必須實(shí)質(zhì)地理解“人大備案審查是對(duì)其他備案審查的審查”這一核心理念，以此來(lái)厘清人大與其他主體備案審查的差別，凸顯人大備案審查的權(quán)威性。結(jié)合備案審查制度設(shè)計(jì)的初衷和十九大有關(guān)“推進(jìn)合憲性審查工作”的論述，筆者認(rèn)為，備案審查制度完善的重點(diǎn)在于人大應(yīng)該統(tǒng)領(lǐng)備案審查制度，具體可以參照如下可行路徑：

(一)統(tǒng)一備案審查的基準(zhǔn)，厘清合法性審查與合理性審查

當(dāng)前，關(guān)于備案審查的基準(zhǔn)散見(jiàn)于《立法法》《監(jiān)督法》《法規(guī)規(guī)章備案條例》《備案審查工作程序》等多部法規(guī)中，其不僅內(nèi)容分散，而且位階參差不齊。通過(guò)梳理相關(guān)立法文獻(xiàn)對(duì)審查基準(zhǔn)的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)審查基準(zhǔn)的認(rèn)定還存在不一致的地方。為了保障審查結(jié)果一致，今后需要逐步統(tǒng)一備案審查基準(zhǔn)。《立法法》第96條將審查基準(zhǔn)歸納如下：超越權(quán)限、違反上位法、內(nèi)容矛盾、違背法定程序和規(guī)章是否適當(dāng)，這包括了四項(xiàng)合法性基準(zhǔn)和一項(xiàng)合理性基準(zhǔn)。第96條確立的備案審查范圍，既包括行政法規(guī)，又包括地方性法規(guī)和規(guī)章，無(wú)論是人大還是政府都需要遵循以上審查基準(zhǔn)。當(dāng)前應(yīng)該首先推動(dòng)人大審查與行政審查的基準(zhǔn)一致，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)，再逐步統(tǒng)一軍委與黨委的審查基準(zhǔn)。當(dāng)然，由于軍委與黨委審查的特殊性，此處的審查基準(zhǔn)是指軍委或者黨委開(kāi)展備案審查牽涉與法律、行政法規(guī)沖突時(shí)，應(yīng)該遵循統(tǒng)一的審查基準(zhǔn)，對(duì)于軍委或者黨委內(nèi)部的規(guī)范性文件備案審查，則應(yīng)該尊重二者內(nèi)部的特殊審查基準(zhǔn)和審查原則。

《立法法》和相關(guān)法規(guī)規(guī)定的審查基準(zhǔn)包括合法性基準(zhǔn)和合理性基準(zhǔn)，合理性基準(zhǔn)大多以“是否適當(dāng)”為原則加以衡量。由此可見(jiàn)，當(dāng)下合理性審查的內(nèi)涵還比較模糊，導(dǎo)致實(shí)際審查中自由裁量空間過(guò)大。到底何為適當(dāng)，缺乏易于操作、清晰明確的判斷方法，在某種意義上使審查機(jī)關(guān)不得不放棄對(duì)備案文件的“合理性”審查。但切不可因?yàn)楹侠硇詫彶榈某橄笮栽瓌t性，而放棄對(duì)備案文件的合理性審查，只追求統(tǒng)一合法性審查基準(zhǔn)。對(duì)此，筆者建議，可以借鑒行政法的比例原則作為合理性審查的參考要素，維持備案文件所保護(hù)的公共利益與公民權(quán)利減損之間的平衡。當(dāng)備案文件的若干規(guī)范與公民基本權(quán)利發(fā)生沖突時(shí)，必須嚴(yán)格審查對(duì)公民權(quán)利的限制是否符合比例。另外，還應(yīng)該通過(guò)列舉的方式進(jìn)一步細(xì)化合理性標(biāo)準(zhǔn)，建構(gòu)不適當(dāng)情況的目錄，便于審查機(jī)關(guān)在審查時(shí)對(duì)號(hào)入座，一目了然。

(二)完善人大撤銷(xiāo)權(quán)，授予人大對(duì)審查結(jié)果的最終判斷權(quán)

備案審查應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注審查之后若發(fā)現(xiàn)備案文件與上位法相沖突、相抵觸后該如何處理，亦即審查機(jī)關(guān)能否直接改變或者撤銷(xiāo)違法的備案文件。通過(guò)前文論述可知，人大備案審查的工作機(jī)構(gòu)并不直接享有對(duì)違法備案文件的改變權(quán)或者撤銷(xiāo)權(quán)?！读⒎ǚā返?00條規(guī)定，全國(guó)人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以向制定機(jī)關(guān)提出審查或者研究意見(jiàn)，只有在制定機(jī)關(guān)拒不修改時(shí)，才能提出撤銷(xiāo)議案并由常委會(huì)審議。由此可見(jiàn)，審查機(jī)構(gòu)并不享有完整意義上的撤銷(xiāo)權(quán)，而只是類(lèi)似于建議權(quán)。從目前各地備案審查的結(jié)果看，審查合格率很高，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、督促制定機(jī)關(guān)自行糾正的情況較少，人大常委會(huì)啟動(dòng)撤銷(xiāo)程序予以撤銷(xiāo)的更是寥寥。[15]實(shí)踐中，備案審查機(jī)構(gòu)若發(fā)現(xiàn)存在違憲違法問(wèn)題便與制定機(jī)關(guān)溝通協(xié)商，截至目前，尚沒(méi)有公開(kāi)撤銷(xiāo)備案文件的案例。因此，今后唯有賦予完整的撤銷(xiāo)權(quán)，才能保障人大的備案審查具有較強(qiáng)的威懾力，否則，制定機(jī)關(guān)有可能無(wú)視人大的主導(dǎo)地位，僅將其作為備案審查的咨詢建議機(jī)構(gòu)。

統(tǒng)一審查基準(zhǔn)之后，為了消弭審查結(jié)果之間可能存在的沖突，還需要授予全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)審查結(jié)果的最終判斷權(quán)。通過(guò)對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案審查范圍的梳理，發(fā)現(xiàn)二者同時(shí)享有對(duì)地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的備案審查權(quán)，在雙重備案體制還沒(méi)有徹底改變之前，從理論上講，同一備案文件的審查結(jié)果可能不同。為了保證審查結(jié)果的統(tǒng)一，維護(hù)備案審查機(jī)關(guān)的權(quán)威，有必要建立備案審查結(jié)果沖突處理機(jī)制。筆者建議，當(dāng)二者備案審查結(jié)果存在明顯差異時(shí)，應(yīng)該以全國(guó)人大常委會(huì)的審查結(jié)果為準(zhǔn)，即授予全國(guó)人大常委會(huì)最終判斷權(quán)。因?yàn)榈胤叫苑ㄒ?guī)、自治條例和單行條例是由地方人大或者地方人大常委會(huì)制定，同屬于人大系統(tǒng)制定的法規(guī)，適合全國(guó)人大常委會(huì)從人大立法的一般規(guī)律對(duì)其進(jìn)行審查評(píng)估。畢竟，國(guó)務(wù)院對(duì)人大立法規(guī)律的理解一般不及人大自身，簡(jiǎn)單由國(guó)務(wù)院來(lái)審查地方人大立法也缺乏民主的正當(dāng)性。另外，備案審查的關(guān)鍵是審查備案文件是否與憲法和法律相沖突，全國(guó)人大及其常委會(huì)相比其他機(jī)關(guān)，擁有無(wú)可爭(zhēng)辯的憲法和法律解釋權(quán)，由其享有最終的審查判斷權(quán)實(shí)至名歸。

(三)以合憲性為指導(dǎo)，加速出臺(tái)《憲法解釋程序法》

從現(xiàn)狀觀察，多元備案審查體系在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都不會(huì)發(fā)生根本性改變。要想人大發(fā)揮出主導(dǎo)性，改善以往在備案審查中過(guò)于疲軟的印象，當(dāng)下必須以合憲性原則指引人大備案審查工作。必須從堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度和維護(hù)憲法權(quán)威的高度，在堅(jiān)持權(quán)力機(jī)關(guān)審查體制的前提下，提出進(jìn)一步完善合憲性審查制度和推進(jìn)合憲性審查工作的具體建議。[16]不僅人大備案審查應(yīng)該以合憲性為指導(dǎo)，其他主體的備案審查也要遵循合憲性原則，如《黨內(nèi)法規(guī)備案規(guī)定》第7條第2款同樣規(guī)定了“是否同憲法和法律不一致”的審查原則?，F(xiàn)行審查體制重在合法性審查，并有吸納甚或抵消合憲性審查的功能，為此須確立以合憲性審查吸納和引領(lǐng)合法性審查的新體制。[17]以合憲性為指導(dǎo)并非排斥合法性，而是對(duì)原有合法性指導(dǎo)的升華和完善，須知，任何法律都不能違反憲法，那么以合法性為審查標(biāo)準(zhǔn)的備案文件，自然也不能違反憲法。以往備案審查以合法性為指導(dǎo)，并不意味著僅止于合法性，而是因?yàn)閷?zhuān)門(mén)合憲性審查制度還沒(méi)有完全確立。

今后開(kāi)展備案審查工作，極有可能涉及憲法解釋?zhuān)珖?guó)人大常委會(huì)是法定的憲法解釋機(jī)關(guān)，但實(shí)踐中，全國(guó)人大常委會(huì)的憲法解釋功能還沒(méi)有完全發(fā)揮，有被虛置的嫌疑。憲法將合憲性審查權(quán)和憲法解釋權(quán)同時(shí)賦予全國(guó)人大常委會(huì)是因?yàn)檫@二者之間存在緊密的關(guān)系。[18]憲法的這一制度安排暗含了由全國(guó)人大常委會(huì)主導(dǎo)備案審查的目的，在實(shí)際操作中備案文件與憲法法律存在明顯沖突的情況相對(duì)少見(jiàn)，畢竟，隨著法治的進(jìn)步和立法經(jīng)驗(yàn)的積累，立法機(jī)關(guān)基本不會(huì)制定明顯違法的規(guī)范性文件。備案審查的難點(diǎn)和關(guān)鍵是審查那些疑似與憲法和法律相沖突的備案文件，此時(shí)，備案文件與憲法法律的沖突極為隱蔽不易發(fā)覺(jué)，只有通過(guò)憲法解釋或者法律解釋?zhuān)⒖籍?dāng)初立法的目的，才能盡可能準(zhǔn)確地判斷備案文件是否違反憲法或者法律?；谏鲜?，極有必要加速《憲法解釋程序法》的出臺(tái)，以規(guī)范全國(guó)人大常委會(huì)的憲法解釋權(quán)，防止全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)自身偏好，隨意解釋?xiě)椃ㄅc備案文件之間的關(guān)聯(lián)，也避免備案文件是否合憲處于飄忽易變的狀態(tài)。另外，考慮到當(dāng)下關(guān)于備案審查制度的法律規(guī)范過(guò)于分散，制定統(tǒng)一的《備案審查法》也應(yīng)該早日提上議事日程。

(四)優(yōu)化公民提起審查建議的方式，提升審查的公開(kāi)透明度

從《立法法》第99條第1款和第2款的文意來(lái)看，能夠提起審查建議的主體包羅萬(wàn)象，但實(shí)踐中還沒(méi)有國(guó)家機(jī)關(guān)主動(dòng)提出審查要求的先例。我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)之間講究分工合作，指望其他國(guó)家機(jī)關(guān)主動(dòng)提出審查要求，短期內(nèi)還難以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)公民的合法權(quán)益受到某些涉嫌違法的規(guī)范性文件侵害時(shí)，公民具備提起審查建議的內(nèi)在動(dòng)力，因此如何激發(fā)公民提起審查建議的熱情應(yīng)該成為今后的著力點(diǎn)。現(xiàn)實(shí)中公民開(kāi)啟備案審查機(jī)制仍然存在困難：一則因?yàn)椤读⒎ǚā芬?guī)定，公民提起的審查建議，僅在必要時(shí)送有關(guān)機(jī)關(guān)審查；二則因?yàn)椤读⒎ǚā穼?duì)公民提起建議的資格、方式、內(nèi)容和程序等，均缺乏詳細(xì)的指導(dǎo)意見(jiàn)，故今后應(yīng)該擴(kuò)展公民提起審查建議的渠道，并完善相關(guān)流程。審查機(jī)關(guān)應(yīng)該重視公民提起的審查建議，必要時(shí)將公民的審查建議與國(guó)家機(jī)關(guān)的審查要求同等看待。當(dāng)工作人員的配備較為充足時(shí)，可以考慮對(duì)公民提起的審查建議開(kāi)展預(yù)先審查，積極向公民反饋預(yù)審結(jié)果。目前確立的法規(guī)審查標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于繁瑣，這是導(dǎo)致法規(guī)審查效率低下的一大原因。[19]審查機(jī)關(guān)還應(yīng)該簡(jiǎn)化公民提起建議的程序，建立完善的建議接收、審查及反饋機(jī)制，以便降低公民提起審查建議的時(shí)間成本。

《立法法》第101條規(guī)定⑥，審查情況應(yīng)該向提出審查建議的組織和公民反饋，并可以向社會(huì)公開(kāi)。實(shí)踐中，審查情況向提出建議的公民反饋較多，但個(gè)案處理的具體情況向社會(huì)公開(kāi)卻不多見(jiàn)。今后在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，應(yīng)該將備案審查工作的全過(guò)程，特別是案件處理情況向全社會(huì)公開(kāi)。[20]審查機(jī)關(guān)應(yīng)該以多種方式定期公開(kāi)審查工作，在不涉及保密的前提下，公開(kāi)的內(nèi)容應(yīng)該盡量詳細(xì)，如通過(guò)官網(wǎng)或公眾號(hào)及時(shí)公開(kāi)備案文件的審查進(jìn)度和社會(huì)公眾普遍關(guān)注的審查事件。張德江委員長(zhǎng)在2018年3月全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告中指出“要建立全國(guó)統(tǒng)一的備案審查信息平臺(tái)”，統(tǒng)一的信息平臺(tái)凸顯了公開(kāi)透明的工作要求，既能方便公民及時(shí)提起和查閱審查建議，又簡(jiǎn)化了審查機(jī)關(guān)核查比對(duì)備案文件的工作量，有助于審查機(jī)關(guān)將重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到實(shí)質(zhì)審查。另外，較高的公開(kāi)透明度，客觀上有利于吸引公眾參與備案審查工作，在一定程度上能夠保障普通公民的知情權(quán)，強(qiáng)化公民對(duì)備案審查工作的監(jiān)督，以便激勵(lì)立法機(jī)關(guān)提升立法質(zhì)量，督促審查機(jī)關(guān)依法開(kāi)展審查工作。

(五)強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)，構(gòu)建黨規(guī)國(guó)法備案審查的銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制

我國(guó)憲法實(shí)施是政治化實(shí)施與法律化實(shí)施同步推進(jìn)、相互影響的“雙軌制”格局，與此相對(duì)應(yīng)的是黨內(nèi)法規(guī)體系和國(guó)家法律體系的并存并行，以及黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度和國(guó)家法律備案審查制度的分立。我國(guó)憲法正文確認(rèn)了黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，那么黨領(lǐng)導(dǎo)立法既是應(yīng)然也是實(shí)然。須知，執(zhí)政黨的主張經(jīng)常以法律的形式轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，黨內(nèi)法規(guī)同樣體現(xiàn)了黨的主張。在目前的政治架構(gòu)下，并不存在“雙軌”并為一軌的可能性，那么，就很有必要考慮黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度和國(guó)家法律備案審查制度“雙軌”相互銜接的問(wèn)題。為了減少以致最終消弭黨規(guī)國(guó)法備案審查之間的潛在沖突，筆者認(rèn)為需要加強(qiáng)各個(gè)審查主體之間的溝通協(xié)調(diào)，構(gòu)建黨規(guī)國(guó)法備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。處理黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律關(guān)系的重點(diǎn)不是找出分歧，而在于建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。[21]

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的制定主體及制定標(biāo)準(zhǔn)不同，對(duì)某些問(wèn)題的看法也存在差異，各自的調(diào)整范圍尚難以精準(zhǔn)把握，在實(shí)際運(yùn)作中仍然存在交叉疊加，再加之存在立法技術(shù)、外部條件變化等主客觀因素的影響，故有必要思考當(dāng)黨規(guī)國(guó)法在備案審查中發(fā)生沖突該如何解決。筆者建議應(yīng)該遵循以下的審查原則：各參與主體若發(fā)現(xiàn)屬于其他主體權(quán)限內(nèi)應(yīng)當(dāng)予以處理的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)移交相關(guān)有權(quán)主體。若有關(guān)黨組織在備案審查中發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)規(guī)定了黨務(wù)等黨內(nèi)事項(xiàng)，以及發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)沖突的線索，不得徑自修改或撤銷(xiāo)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制向有權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)提出糾正建議或轉(zhuǎn)送線索，由有權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)依法定程序予以處理。若有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)在備案審查中發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律法規(guī)相抵觸，或者收到此類(lèi)線索，亦無(wú)權(quán)徑自予以修改或撤銷(xiāo)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制向有處理權(quán)限的黨組織提出糾正建議或轉(zhuǎn)送線索，由該黨組織按黨內(nèi)程序予以處理。當(dāng)有關(guān)機(jī)關(guān)和黨組織不能單獨(dú)決定備案文件是否與黨規(guī)國(guó)法存在沖突，那么應(yīng)該層層上報(bào)，建議中央辦公廳法規(guī)局、全國(guó)人大常委會(huì)法工委和國(guó)務(wù)院法制辦加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，促使全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院與中共中央辦公廳對(duì)某些法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)開(kāi)展聯(lián)合審查，協(xié)調(diào)審查意見(jiàn)，共同做出最終結(jié)論，避免出現(xiàn)相互矛盾的審查決定。在銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制運(yùn)行過(guò)程中，若各參與主體發(fā)現(xiàn)需要解釋?xiě)椃ǖ壬婕皯椃ūO(jiān)督的問(wèn)題，中央層面應(yīng)當(dāng)通過(guò)銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制向全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)提出，地方層面應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制研究并取得較為一致的意見(jiàn)后，通過(guò)各省、自治區(qū)和直轄市人大常委會(huì)向全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)提出，在全國(guó)人大或其常委會(huì)做出憲法解釋等有關(guān)決定后，再依據(jù)決定通過(guò)本級(jí)銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制做出相應(yīng)的處理。

綜上，隨著依法治國(guó)方略的全面推進(jìn)，規(guī)范性文件備案審查工作在人大法律監(jiān)督中的地位和作用日益凸顯。[22]2017年10月在總結(jié)過(guò)去五年備案審查工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，十九大報(bào)告將備案審查的重要性提升到新的高度，強(qiáng)調(diào)無(wú)論是加強(qiáng)憲法監(jiān)督，還是推進(jìn)合憲性審查，都離不開(kāi)備案審查工作。2017年12月24日全國(guó)人大常委會(huì)專(zhuān)門(mén)審議了“關(guān)于十二屆全國(guó)人大以來(lái)暨2017 年備案審查工作情況的報(bào)告”，這是備案審查工作首次提交全國(guó)人大常委會(huì)審議，表明備案審查工作日益透明公開(kāi)，已經(jīng)由幕后走向臺(tái)前，從“小鴨鳧水”式的漸漸式審查，走到了乘風(fēng)破浪的新階段。上述變化無(wú)不昭示著備案審查領(lǐng)域的重大變革，也預(yù)示著人大在今后的備案審查中將發(fā)揮更重要的作用。有鑒于此，人大應(yīng)該抓住此次制度變革的有利契機(jī)，統(tǒng)一備案審查基準(zhǔn)，完善人大的撤銷(xiāo)權(quán)，優(yōu)化憲法解釋功能，提升備案審查的公開(kāi)透明度。唯有如此，才能開(kāi)展實(shí)質(zhì)性的備案審查工作，推動(dòng)備案審查制度更趨完善。

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①《憲法》第89條：(十三)改變或者撤銷(xiāo)各部、各委員會(huì)發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞鸵?guī)章；(十四)改變或者撤銷(xiāo)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。

②《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第30條：中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)自發(fā)布之日起30日內(nèi)報(bào)送中央備案，備案工作由中央辦公廳承辦。具體備案辦法由中央辦公廳另行規(guī)定。

③參見(jiàn)《憲法》第67條第7款“撤銷(xiāo)國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令”，第8款“撤銷(xiāo)省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議”。

④參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第7條：中央辦公廳對(duì)報(bào)送中央備案的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行審查。主要審查以下內(nèi)容：(一)是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸；(二)是否同憲法和法律不一致；(三)是否同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸；(四)是否與其他同位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定相沖突；(五)規(guī)定的內(nèi)容是否明顯不當(dāng)；(六)是否符合制定權(quán)限和程序。

⑤《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》第33條：全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)和有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)經(jīng)審查認(rèn)為最高人民法院或者最高人民檢察院作出的具體應(yīng)用法律的解釋同法律規(guī)定相抵觸，而最高人民法院或者最高人民檢察院不予修改或者廢止的，可以提出要求最高人民法院或者最高人民檢察院予以修改、廢止的議案，或者提出由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出法律解釋的議案，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)審議。

⑥《立法法》第101條：全國(guó)人民代表大會(huì)有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定要求，將審查、研究情況向提出審查建議的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民反饋，并可以向社會(huì)公開(kāi)。