●李雅新/文
我國(guó)刑事監(jiān)管有三大場(chǎng)所:監(jiān)獄、看守所、強(qiáng)制醫(yī)療機(jī)構(gòu)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)三大監(jiān)管場(chǎng)所的檢察監(jiān)督方式概括起來(lái)有四種,即派駐檢察、巡回檢察、專(zhuān)項(xiàng)檢察和巡視檢察。這四種方式是在監(jiān)所檢察向刑事執(zhí)行檢察發(fā)展、演變過(guò)程中不斷總結(jié)、探索、嘗試逐漸形成的,已經(jīng)成為刑事執(zhí)行檢察工作中累積的最重要的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),這四種方式以各自不可替代的作用推動(dòng)刑事執(zhí)行檢察工作走向成熟和規(guī)范。2018年6月,對(duì)監(jiān)獄巡回檢察試點(diǎn)工作啟動(dòng),打破了以派駐檢察為主的對(duì)刑事監(jiān)管活動(dòng)監(jiān)督模式,試點(diǎn)初期以改革所特有的生命力,取得了非常突出的成效,但巡回檢察能否成為今后較長(zhǎng)一段時(shí)間應(yīng)該堅(jiān)持的最主要的檢察方式,還是需要研究和探討的。2018年10月26日,《人民檢察院組織法》第17條規(guī)定:“人民檢察院根據(jù)檢察工作需要,可以在監(jiān)獄、看守所等場(chǎng)所設(shè)立檢察室,行使派出它的人民檢察院的部分職責(zé),也可以對(duì)上述場(chǎng)所進(jìn)行巡回檢察?!边@一規(guī)定為檢察機(jī)關(guān)完善派駐檢察室和巡回檢察相結(jié)合的監(jiān)督工作機(jī)制提供了法律依據(jù),同時(shí)也為我們提供了進(jìn)一步探索的空間。
1978年檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建后,監(jiān)所檢察,即刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督就作為檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)基本業(yè)務(wù)得到了恢復(fù)和發(fā)展。為了強(qiáng)化監(jiān)管場(chǎng)所刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)的即時(shí)監(jiān)督,從1984年開(kāi)始,各地陸續(xù)在大型監(jiān)獄、勞教所和監(jiān)管場(chǎng)所比較集中的地區(qū)設(shè)立派出檢察院,在監(jiān)獄、看守所和勞教所等監(jiān)管場(chǎng)所設(shè)立派駐檢察室。[1]自此,派駐檢察成為刑事執(zhí)行檢察工作的基本方式,得以廣泛使用。派駐檢察的初衷是為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的即時(shí)性和便利性,通過(guò)駐扎在監(jiān)管場(chǎng)所內(nèi)部,及時(shí)發(fā)現(xiàn)刑事執(zhí)行活動(dòng)中的違法問(wèn)題,及時(shí)發(fā)現(xiàn)監(jiān)管人員履行職務(wù)過(guò)程中的犯罪線(xiàn)索;同時(shí)通過(guò)與監(jiān)管單位工作人員的近距離的接觸發(fā)揮威懾作用,有效地預(yù)防了監(jiān)管人員違法犯罪的發(fā)生。派駐檢察也是我國(guó)有別于其他國(guó)家的一項(xiàng)獨(dú)具特色的刑事執(zhí)行檢察方式。
但在實(shí)踐中,由于各地檢察院內(nèi)設(shè)部門(mén)和人員配備情況的不同,有的院受人員編制所限或者距離監(jiān)管場(chǎng)所過(guò)遠(yuǎn)等原因,沒(méi)有設(shè)立派駐檢察室,因而派駐檢察并沒(méi)有覆蓋所有的監(jiān)獄和看守所。沒(méi)有派駐檢察的檢察院則采取不定期的巡回式檢察方式。自此,巡回檢察與派駐檢察相對(duì)應(yīng),成為派駐檢察的一種補(bǔ)充。采用巡回檢察的方式,可以避免派駐檢察的一些弊端,防止檢察人員與監(jiān)管人員“同化”問(wèn)題的產(chǎn)生。
實(shí)踐表明,無(wú)論派駐檢察還是巡回檢察,均存在一些問(wèn)題。派駐檢察存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)為:一是監(jiān)督者與被監(jiān)督著“同化”問(wèn)題。由于長(zhǎng)期派駐,絕大部分派駐檢察室人員流動(dòng)不暢,與監(jiān)管單位聯(lián)系緊密,并在工作和生活中建立了深厚友誼,導(dǎo)致監(jiān)督者與被監(jiān)督者的界限不明晰,思維模式趨于一致,不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督,甚至于對(duì)發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪線(xiàn)索也不上報(bào),擔(dān)心影響相互關(guān)系的念頭制約了監(jiān)督工作的有效開(kāi)展。二是“畫(huà)地為牢”的本位認(rèn)識(shí)問(wèn)題。有的派駐檢察人員由于長(zhǎng)期派駐,頭腦中容易形成檢察室為自己的工作之所,不愿讓所派院插手管理,甚至對(duì)監(jiān)管單位存在的問(wèn)題幫助隱瞞,對(duì)檢察室不盡職責(zé)、忽略職責(zé)的行為不上報(bào),使所派院無(wú)法掌握派駐檢察的真實(shí)情況。三是消極懈怠導(dǎo)致工作滯后問(wèn)題。由于遠(yuǎn)離院部,派駐檢察干警對(duì)本身工作要求不嚴(yán),對(duì)應(yīng)予完成的工作不及時(shí)完成,往往集中時(shí)間后補(bǔ)材料,導(dǎo)致規(guī)范化檢察室要求的一些材料千篇一律,缺乏真實(shí)性等。而巡回檢察之初的弊端主要體現(xiàn)在檢察次數(shù)少、時(shí)間短,流于形式,發(fā)現(xiàn)刑事執(zhí)行中的違法犯罪問(wèn)題和線(xiàn)索概率很小。面對(duì)這種情況,檢察機(jī)關(guān)從2009年開(kāi)始開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)檢察。專(zhuān)項(xiàng)檢察是針對(duì)刑事執(zhí)行活動(dòng)中存在某一方面的突出問(wèn)題,集中時(shí)間、集中力量予以清理糾正或者監(jiān)督整改開(kāi)展的活動(dòng),是只有在形勢(shì)所必要時(shí)才采取的方法,由于其具有運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的特點(diǎn),所以不宜經(jīng)常采用和普遍使用。
在2012年最高人民檢察院印發(fā)的 《關(guān)于上級(jí)人民檢察院監(jiān)所檢察部門(mén)開(kāi)展巡視檢察工作的意見(jiàn)》中,“巡視檢察”首次被提了出來(lái)?!把惨暀z察具有檢察指向的對(duì)下性、檢察時(shí)間的隨機(jī)性、檢察內(nèi)容的全面性和檢察方法的多樣性等特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì),可以克服傳統(tǒng)派駐檢察的弊端及下級(jí)檢察院監(jiān)督效果不佳等問(wèn)題,取得了較好的法律效果和社會(huì)效果,值得推廣和加強(qiáng)。但巡視檢察存在最高人民檢察院、省級(jí)人民檢察院、市級(jí)人民檢察院巡視檢察的效能是逐級(jí)遞減的弊端。這是因?yàn)槭〖?jí)以下檢察機(jī)關(guān)刑事執(zhí)行檢察部門(mén)上下級(jí)之間過(guò)于熟悉,往往會(huì)在巡視前打招呼,避免給備檢單位帶來(lái)被動(dòng),在巡視后迫于情面,對(duì)派駐檢察存在的問(wèn)題沒(méi)有懲戒措施,所以效果不大。另外,由于巡視檢察的次數(shù)有限,發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的即時(shí)性不強(qiáng)、幾率不大。所以,把希望寄于巡視檢察給派駐檢察帶來(lái)觸動(dòng),效果只能是短期的。”[2]
從上述分析可知,在四種刑事執(zhí)行檢察工作方式中,實(shí)際上是以派駐檢察為基礎(chǔ),以解決派駐檢察自身所具有的弊端而衍生的其他檢察方式。2016年10月,隨著檢察改革的全面鋪開(kāi),以派駐檢察為主要方式的刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督在員額制檢察改革中,再次遇到?jīng)_擊:原來(lái)的派駐檢察室只有一位主任,改革后成為了員額檢察官,原來(lái)檢察室的普通檢察員有個(gè)別成為了員額檢察官,原為刑事執(zhí)行檢察部門(mén)和刑事執(zhí)行檢察派出院的負(fù)責(zé)人也成為員額檢察官,這些入額檢察官都要從事辦案工作。實(shí)踐中,由辦事向辦案全面轉(zhuǎn)變的刑事執(zhí)行檢察部門(mén)辦案任務(wù)很重:職務(wù)犯罪偵查案件、羈押必要性審查案件、超期羈押及久押不決的監(jiān)督糾正案件、財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行的監(jiān)督案件、服刑人員再犯罪的批捕和審查起訴案件、臨場(chǎng)監(jiān)督死刑案件、控告舉報(bào)案件、減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件和在押人員死亡檢察等案件。而刑事執(zhí)行檢察部門(mén)的派駐檢察工作卻不能作為案件計(jì)入統(tǒng)計(jì)。案件可以通過(guò)內(nèi)勤操作刑事執(zhí)行檢察子系統(tǒng)隨機(jī)分配給員額檢察官,由員額檢察官辦理,而錯(cuò)綜繁瑣的派駐檢察工作由誰(shuí)去完成,怎樣完成,怎樣考核,成為刑事執(zhí)行檢察部門(mén)落實(shí)檢察官主體責(zé)任、對(duì)檢察官進(jìn)行績(jī)效考核的重要課題。顯然,仍然按照原來(lái)的行政編制進(jìn)行派駐檢察已不合適。以派駐監(jiān)獄檢察為例,改革后從事派駐檢察的員額檢察官比原來(lái)的檢察室主任多,如果仍然按原來(lái)的方式派駐,各員額檢察官之間責(zé)任不清;如果其中一人成為負(fù)責(zé)人,就未能取消執(zhí)法中的行政色彩;如果仍然堅(jiān)持原來(lái)的檢察室主任繼續(xù)承擔(dān)派駐職責(zé),非檢察室的員額檢察官不派駐只辦案,那么員額檢察官的工作負(fù)擔(dān)以及辦案數(shù)量無(wú)法均衡。[3]所以,改革派駐檢察模式在刑事執(zhí)行檢察部門(mén)勢(shì)在必行。
從今年6月最早一批8省市開(kāi)展對(duì)監(jiān)獄巡回檢察試點(diǎn)工作到現(xiàn)在已近半年時(shí)間,大多試點(diǎn)單位已進(jìn)行了2輪巡回檢察,巡回檢察試點(diǎn)并非原來(lái)意義上的巡回檢察,所有巡回檢察試點(diǎn)單位都將試點(diǎn)工作作為檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要機(jī)遇,所以高度重視,開(kāi)展相當(dāng)深入。實(shí)踐來(lái)看,巡回檢察確實(shí)取得了很好的實(shí)效。一是巡回檢察切割了檢察人員與監(jiān)管人員趨同思維,即解決“同化”問(wèn)題。所謂“同化”,并非說(shuō)的是檢察人員與監(jiān)管人員簡(jiǎn)單的沆瀣一氣,而是指長(zhǎng)時(shí)間共處一個(gè)環(huán)境而導(dǎo)致的對(duì)問(wèn)題認(rèn)識(shí)的趨同性,就是監(jiān)督思維趨同于監(jiān)管思維,導(dǎo)致漠視存在的問(wèn)題。巡回檢察試點(diǎn)后,巡回檢察人員大多是原派駐人員以外的檢察人員,一下子切割了固有的思維定勢(shì),以嶄新的視角審視各個(gè)監(jiān)獄的監(jiān)管活動(dòng),因此監(jiān)督意見(jiàn)更具有客觀性。二是巡回檢察更加彰顯了監(jiān)督的力度。參加巡回檢察的干警以及被巡回檢察的監(jiān)獄均感受到了巡回檢察較比派駐檢察前所未有的監(jiān)督力度。一次巡回檢察3-5天,現(xiàn)在又延長(zhǎng)到15天,動(dòng)用的力量是過(guò)去一個(gè)檢察室人員的2到3倍,甚至4倍,發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題比平時(shí)派駐檢察一年發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題還多;巡回檢察不局限于原來(lái)派駐日常檢察的內(nèi)容,而是涉及監(jiān)管安全、監(jiān)管改造的方方面面;由于對(duì)監(jiān)獄的薄弱環(huán)節(jié)提前就進(jìn)行評(píng)估分析,所以檢察更加有的放矢、切中要害;巡回檢察發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題線(xiàn)索將作為案件開(kāi)展進(jìn)一步的調(diào)查,使監(jiān)督的范圍有了延展。所以巡回檢察呈現(xiàn)了檢察監(jiān)督的集中性、廣泛性、針對(duì)性和深入性,力度空前。三是巡回檢察全方位推進(jìn)刑事執(zhí)行檢察工作由辦事向辦案的轉(zhuǎn)變。將巡回檢察中發(fā)現(xiàn)的案件實(shí)行統(tǒng)一登記,分案辦理,有利于加強(qiáng)案件的管理,有利于明晰辦案程序,強(qiáng)化員額檢察官辦案的主體責(zé)任,增強(qiáng)辦案人員的責(zé)任心和認(rèn)同感。四是巡回檢察讓檢察人員對(duì)各監(jiān)獄的情況有了對(duì)比的尺度。首輪巡回檢察,有的檢察人員參加了全程,有的參加了2個(gè)監(jiān)獄或3個(gè)監(jiān)獄,相同內(nèi)容相同環(huán)節(jié),每個(gè)監(jiān)獄的執(zhí)法程度參差不齊。通過(guò)對(duì)比檢察,檢察人員內(nèi)心確信了執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn),透徹掌握了各監(jiān)獄執(zhí)法水平的高低,使監(jiān)督工作有了底數(shù)和目標(biāo),各地監(jiān)獄執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一指日可待。五是巡回檢察對(duì)提高檢察人員的執(zhí)法水平有巨大的助推作用。巡回檢察的突然性,使所檢察到的情況和問(wèn)題更復(fù)雜、甚至經(jīng)常難題當(dāng)前,檢察官們能夠迅速匯報(bào),集體研究,集中智慧和力量迅速為解決問(wèn)題找到出口,無(wú)論是對(duì)員額檢察官來(lái)說(shuō),還是對(duì)輔助人員來(lái)說(shuō)都在面對(duì)問(wèn)題、研究問(wèn)題、解決問(wèn)題的過(guò)程中使自己的執(zhí)法能力和執(zhí)法水平快速得到提升,這是派駐檢察難以做到的。
盡管在目前改革的初始階段,對(duì)監(jiān)獄巡回檢察的監(jiān)督質(zhì)效是空前的,但隨著巡回檢察推進(jìn)的不斷深入,不可避免會(huì)帶來(lái)一些弊端。一是目前巡回檢察的重點(diǎn)多為原來(lái)派駐檢察所提供,沒(méi)有派駐檢察人員時(shí)間愈久,掌握監(jiān)管一線(xiàn)情況的線(xiàn)索會(huì)逐漸缺失。檢察的重點(diǎn)就會(huì)缺乏有的放矢的源頭活水。二是減、假、暫案件辦理缺少了日常監(jiān)督中情況掌握的準(zhǔn)確性。我們國(guó)家對(duì)服刑人員的減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行是以服刑人員的悔罪表現(xiàn)為要件的,派駐檢察雖然不可能掌握所有服刑人員的日常改造表現(xiàn),但對(duì)監(jiān)獄中特殊服刑人員以及按照相關(guān)規(guī)定從嚴(yán)管理的人員的日常表現(xiàn)卻很了解,這樣在減假暫案件的辦理中可以提供準(zhǔn)確的審查參考意見(jiàn);而失去日常監(jiān)督的巡回檢察案件的辦理久而久之就成了無(wú)本之末。三是巡回檢察會(huì)使監(jiān)督缺乏即時(shí)性。巡回檢察大體規(guī)定對(duì)一個(gè)監(jiān)管場(chǎng)所2個(gè)月檢察一次,那么對(duì)一個(gè)監(jiān)獄的檢察空缺期間也近2個(gè)月,在此期間監(jiān)管場(chǎng)所發(fā)生的問(wèn)題很難被檢察機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)糾正。這些問(wèn)題是我們?cè)谘不貦z察中一直思考、試圖解決的問(wèn)題,所以我們?cè)O(shè)定每個(gè)監(jiān)獄1個(gè)聯(lián)絡(luò)員,后來(lái)又增至2個(gè),但似乎還是不能解決這個(gè)問(wèn)題。
鑒于上述問(wèn)題,為了使刑事執(zhí)行檢察既能堅(jiān)持監(jiān)督的即時(shí)性,又能破除監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間“同化”的魔咒,同時(shí)還能將檢察官主體責(zé)任落實(shí)到位,最好的方式就是員額檢察官輪流派駐。為此,從解決派駐檢察、巡回檢察的弊端出發(fā),發(fā)揮巡回檢察和派駐檢察各自的優(yōu)勢(shì),可以大膽設(shè)想一種新的檢察監(jiān)督方式——巡回派駐檢察,即由入額的檢察官為主體搭配檢察官辦案組,輪流對(duì)各監(jiān)管單位進(jìn)行派駐檢察,設(shè)定在一個(gè)監(jiān)管單位的派駐檢察時(shí)間為一個(gè)月或兩個(gè)月,然后再輪到下一個(gè)監(jiān)管場(chǎng)所履行派駐檢察的職責(zé)。巡回派駐檢察的優(yōu)勢(shì)可以概括為六個(gè)方面:
一是員額檢察官的理念由局部利益向大局觀念轉(zhuǎn)變,破解了派駐檢察本位主義監(jiān)督難點(diǎn)。實(shí)行巡回派駐檢察實(shí)現(xiàn)了派駐檢察人員固定身份的轉(zhuǎn)變,有利于員額檢察官站在刑事執(zhí)行檢察大局上思考和認(rèn)識(shí)問(wèn)題,而不是站在一個(gè)派駐檢察室的小視野去認(rèn)識(shí)、協(xié)調(diào)和處理問(wèn)題。
二是由強(qiáng)化“駐”向強(qiáng)化“派”轉(zhuǎn)變,破解“同化”的監(jiān)督難點(diǎn)。巡回派駐的檢察官由巡回派駐檢察辦公室確定,由于員額檢察官較多,所以有時(shí)會(huì)被派參與巡回檢察,有時(shí)會(huì)輪空接受其他任務(wù)。這樣在檢察官的心里會(huì)強(qiáng)化被指派的概念,弱化駐在監(jiān)管單位的概念,其喪失了與監(jiān)管單位長(zhǎng)期同吃同住同擔(dān)當(dāng)職責(zé)的基礎(chǔ)條件。
三是由按部就班向引入競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變,改變消極懈怠、激情不足的工作狀態(tài)。實(shí)行巡回派駐檢察,檢察官不僅要接受派出他的業(yè)務(wù)部門(mén)及院里對(duì)其辦案、辦事的考核和評(píng)比,還要接受監(jiān)管單位對(duì)其工作質(zhì)量、工作能力和水平的評(píng)價(jià),這必將敦促員額檢察官不斷加強(qiáng)提高自己處理問(wèn)題、解決問(wèn)題的能力,調(diào)動(dòng)檢察官的工作積極性。
四是由獨(dú)擔(dān)困難向分擔(dān)困難轉(zhuǎn)變,解決各派駐檢察室力量不均衡的問(wèn)題。“由于各監(jiān)管單位與市區(qū)距離不同,生活條件、工作環(huán)境均有差異,所以偏遠(yuǎn)的監(jiān)管場(chǎng)所往往派駐檢察的力量比較薄弱,干警工作辛苦,所以對(duì)他們的要求也就降低;而有些干警因不愿長(zhǎng)期遠(yuǎn)離單位總部,要求回到總部,但因無(wú)人接替遲遲得不到解決。實(shí)行巡回派駐檢察后,檢察官們輪流承擔(dān)偏遠(yuǎn)地區(qū)的派駐困難,一定程度上解決了這一困擾多年的難題,不僅使大家均能在艱苦的環(huán)境鍛煉,增進(jìn)彼此理解,而且均衡了派駐的力量?!保?]
五是由自行管理向統(tǒng)一管理轉(zhuǎn)變,解決監(jiān)督不及時(shí)、不到位的問(wèn)題。實(shí)行巡回派駐檢察制度,參照我們巡回檢察試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn),每個(gè)檢察官組每個(gè)派駐日均要按照巡回檢察確定的工作標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)真檢察,并形成詳盡的記錄,在每個(gè)周末下班前上報(bào)巡回派駐檢察官辦公室,每個(gè)巡回派駐周期對(duì)統(tǒng)計(jì)的數(shù)字進(jìn)行分析,形成報(bào)告后提交員額檢察官聯(lián)席會(huì)議動(dòng)態(tài)分析,以便及時(shí)解決一些個(gè)性和共性的問(wèn)題。這樣就不僅解決了原來(lái)的派駐檢察派而不駐、駐而不察、察而不深的問(wèn)題,而且解決了巡回檢察監(jiān)督處置失時(shí)、養(yǎng)癰遺患的問(wèn)題。
六是由各行其是向統(tǒng)一規(guī)范轉(zhuǎn)變,破解各監(jiān)管單位執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一致的問(wèn)題。由于所有員額檢察官隨機(jī)辦理案件,能夠掌握各個(gè)監(jiān)管單位執(zhí)法水平,發(fā)現(xiàn)各監(jiān)管單位執(zhí)法程序的不一致、標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一,據(jù)此可以通過(guò)員額檢察官聯(lián)席會(huì)議研究解決的辦法,形成檢察建議,提交各個(gè)監(jiān)管單位,促成在一個(gè)地區(qū)范圍內(nèi)刑事執(zhí)行執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的統(tǒng)一。
綜上所述,巡回派駐檢察可以兼顧派駐檢察和巡回檢察甚至巡視檢察的優(yōu)勢(shì),同時(shí)落實(shí)了員額檢察官辦案責(zé)任制的要求,應(yīng)是具有多個(gè)監(jiān)管場(chǎng)所的市級(jí)院和刑事執(zhí)行檢察派出院的首選。任何理論的探討都需要實(shí)踐的檢驗(yàn),任何方式的確定都要適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展變遷,沒(méi)有最好,只有更好。全國(guó)刑事執(zhí)行檢察部門(mén)的情況不一,不能一概而論,只能因地制宜選擇最適合本地區(qū)的檢察監(jiān)督方式,也只有這樣,才能探索出新路徑,實(shí)現(xiàn)刑事執(zhí)行檢察工作的不斷創(chuàng)新發(fā)展。
注釋?zhuān)?/p>
[1]參見(jiàn)袁其國(guó)、尚愛(ài)國(guó):《試論刑事執(zhí)行檢察理論體系之構(gòu)建》,載《河南社會(huì)科學(xué)》2015年第7期。
[2]李雅新:《檢察機(jī)關(guān)巡回派駐檢察制度初探》,載《中國(guó)檢察官》2018年第6期。
[3]同[2]。
[4]同[2]。