蕭 冬 連

中共十一屆三中全會對改革的認識是初步的。從三中全會公報及有關講話可以看出，當時認為經(jīng)濟體制的主要弊端是權力過于集中，最初的改革思路可以歸結為放權、讓利和松綁，調動地方、企業(yè)和個人積極性*參見《中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第三次全體會議公報》，《人民日報》1978年12月24日。。這實際上重申了毛澤東1956年在《論十大關系》中提出的調動積極性的經(jīng)濟思想。怎么調動積極性？辦法有兩條：一是將更多的決策權下放給地方政府和生產(chǎn)單位；二是給予地方、企業(yè)和勞動者個人以更多的利益。鄧小平稱之為“經(jīng)濟民主”。放權讓利的改革在1958年和1969年至1970年曾經(jīng)進行過兩次嘗試。就“放權”和“讓利”原則這一點來說，三中全會改革的基本思路與此前有類似之處。但是，這一原則的應用范圍大大擴大了：1958年改革的特點是中央與地方的行政性分權，1979年以后則更加注重擴大企業(yè)的自主權；1958年改革主要在國有部門中進行，而1979年以后的改革大大擴展了范圍，特別是在農(nóng)村中進行并擴及對外經(jīng)濟關系*參見張卓元、黃范章主編：《中國十年經(jīng)濟改革理論探索》，中國計劃出版社，1991年，第7—8頁。。與調動積極性的經(jīng)濟思想相一致，鄧小平還提出了一個新的經(jīng)濟政策：允許一部分人“收入先多一些，生活先好起來”。他說這是一個能夠影響和帶動全局的“大政策”。*《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第152頁。這一政策首次把利益驅動而不是“革命精神”作為經(jīng)濟發(fā)展的主要動力，把人們積蓄既久的利益動機和致富欲望調動起來。所謂放權、讓利、松綁式改革，主要對四個方面：一是對農(nóng)民，二是對國有企業(yè)，三是對地方政府，四是對城鎮(zhèn)居民。

一、為農(nóng)民讓利與松綁

中共十一屆三中全會通過的《中共中央關于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定(草案)》列出25項政策，其中心內(nèi)容可以概括為兩點，一是“讓利”，二是“松綁”。

先說“讓利”。20世紀50年代以來，中國工業(yè)體系的建立很大程度上得益于農(nóng)業(yè)提供的積累。1952年至1978年，農(nóng)業(yè)提供的資金大體相當于同期國家固定資產(chǎn)投資的總額。這主要是通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”實現(xiàn)的。盡管70年代后這種轉移所占比重有所下降，但絕對值繼續(xù)增加。*關于前30年工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”的計算，是一個復雜的有爭議的問題。由于計算方法不同，得出的結論也大相徑庭。國家從農(nóng)村凈提取的資金總額，最高的認為達6000億元至8000億元，最低的認為只有2800億元。不管如何計算，國家工業(yè)化積累相當大部分來源于對農(nóng)業(yè)的提取，則是不爭的事實。參見武力：《1949—1978年中國“剪刀差”差額辯正》，《中國經(jīng)濟史研究》2001年第4期。這種長期的對農(nóng)業(yè)的凈提取，是造成中國農(nóng)村長期貧困的原因之一。1979年后的新政策，最直接的措施，首先是大幅度提高農(nóng)副產(chǎn)品收購價格。從1979年4月起，先后較大幅度提高了18種主要農(nóng)產(chǎn)品收購價格。1980年、1981年、1982年又先后提高部分農(nóng)副產(chǎn)品收購價格。提價幅度是新中國成立以來沒有過的。據(jù)統(tǒng)計，1950年至1978年近30年間，農(nóng)副產(chǎn)品收購價格總共提高117.4%，平均每年遞增2.8%。而1979年至1982年4年間，農(nóng)副產(chǎn)品收購牌價共提高24.5%，其中1979年一次提高21.1%。如果包括議價、加價和市場收購部分，農(nóng)副產(chǎn)品收購價格總共提高41.6%，平均每年提高9.1%。*《新中國商業(yè)史稿(1949—1982)》，中國財政經(jīng)濟出版社，1984年，第385、386、397頁。其次是調低了征購任務，實行超購加價、獎售政策。水稻地區(qū)口糧不足400斤，雜糧地區(qū)口糧不足300斤的一律免購。1979年全國糧食征購基數(shù)從755億斤減少到700億斤，1982年減到606.4億斤。1978年前，只有糧食、油脂實行定基數(shù)政策，其他一、二類農(nóng)副產(chǎn)品完成統(tǒng)購、派購任務以后也不準自由上市，只能按規(guī)定價格賣給國家。從1979年起，對棉花和食糖實行定基數(shù)政策，在完成基數(shù)任務后，國家加價收購或換購獎售，一些產(chǎn)品可以自由上市交易。*《新中國商業(yè)史稿(1949—1982)》，第387、391、392頁。超基數(shù)收購的糧食、食油(包括油料)，由原來加價30%改為50%，棉花加價30%。先后對牛皮、棉花、油脂、食糖實行獎售，主要是獎售糧食，實行棉糧掛鉤、糖糧掛鉤等，還有獎售化肥。*郭今吾主編：《當代中國的商業(yè)》，中國社會科學出版社，1987年，第126、129頁。再次是減免稅收和降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格。1979年，低產(chǎn)缺糧地區(qū)免征農(nóng)業(yè)稅共47億斤。同年7月，國家決定提高農(nóng)村社隊企業(yè)工商所得稅起征點，放寬新辦社隊企業(yè)減免稅收年限(一般地區(qū)新辦企業(yè)3年免稅，民族自治縣和邊境縣5年免稅)，使農(nóng)民一年得益20億元。同年9月，國家決定對化肥、農(nóng)藥、塑料薄膜、農(nóng)用柴油和農(nóng)用電實行價格補貼，使農(nóng)民一年少支出20億元。*《百科知識》1982年第12期。

再說“松綁”。停止批判所謂農(nóng)民的“資本主義自發(fā)傾向”，批評把社隊的多種經(jīng)營，社員的自留地、自留畜、家庭副業(yè)、集市貿(mào)易甚至按勞分配都當作資本主義來批判的做法，停止和糾正“窮過渡”的做法，強調保護人民公社、大隊和生產(chǎn)隊的所有權和自主權*《三中全會以來重要文獻匯編》(上)，人民出版社，1982年，第275頁。。在給予生產(chǎn)隊自主權和給予農(nóng)民自由方面，其寬松度大大超過了以往。最初的政策底線有兩條：一是堅持“三級所有、隊為基礎”的人民公社基本制度；二是保障國家對農(nóng)產(chǎn)品的足額收購。在這個基礎上，生產(chǎn)隊有權選擇自己的經(jīng)營方式和責任制形式，自主安排生產(chǎn)計劃；農(nóng)民有經(jīng)營自留地、家庭副業(yè)和進入集市貿(mào)易的自由。

對農(nóng)民來說，影響最大的或許是兩點：一是擺脫“以糧為綱”的束縛，鼓勵生產(chǎn)隊大力發(fā)展多種經(jīng)營；二是取消對農(nóng)民發(fā)展家庭副業(yè)的限制,允許農(nóng)民尋找脫貧致富的門路。自留地、家庭副業(yè)、集市貿(mào)易是人民公社制度下給予農(nóng)民的“小自由”，作為集體經(jīng)濟和農(nóng)民收入來源的補充。在人民公社體制下，農(nóng)民的自留地和家庭副業(yè)往往經(jīng)營得最好、最精細，經(jīng)濟效益最高。1978年，全國農(nóng)民從家庭副業(yè)中獲得的人均收入35.79元，占到全部人均純收入的26.79%*《光輝的三十五年》，中國統(tǒng)計出版社，1984年，第169頁。。然而，為了鞏固集體經(jīng)濟，消除農(nóng)民自發(fā)的離心傾向，許多年份對農(nóng)民的“小自由”設置了種種限制。中共十一屆三中全會糾正了把社員的自留地、自留畜、家庭副業(yè)當作“資本主義自發(fā)傾向”來批判的做法，重新肯定了社員家庭副業(yè)是社會主義經(jīng)濟的附屬和補充，提出應當在保證鞏固和發(fā)展集體經(jīng)濟的同時，鼓勵和扶持農(nóng)民經(jīng)營家庭副業(yè)，增加個人收入，活躍農(nóng)村經(jīng)濟。規(guī)定自留地約占生產(chǎn)隊耕地總數(shù)的5%至7%。據(jù)統(tǒng)計，全國自留地由1978年的8500余萬畝，增加到1980年的1億畝，所占耕地比重也由5.7%增加到7.1%。有些省、市、自治區(qū)大大超過了這個比例。四川省委1979年底發(fā)出擴大自留地的文件，決定把自留地擴大到占耕地總面積的15%以內(nèi)。*薛暮橋主編：《中國經(jīng)濟年鑒(1982)》，經(jīng)濟管理雜志社，1982年，第V-20頁。1980年，四川全省自留地總數(shù)已占到總耕地的10%以上；寧夏規(guī)定自留地可占耕地面積12%*薛暮橋主編：《中國經(jīng)濟年鑒(1981)》，經(jīng)濟管理雜志社，1981年，第IV-14頁。。山西、陜西、四川等省還將一部分荒山、荒坡、水面撥給農(nóng)民使用。在新疆、內(nèi)蒙古等牧區(qū)放寬了自留畜的政策。各地取消了對社員家庭副業(yè)經(jīng)營范圍、品種的諸多不合理限制。農(nóng)戶自留地的種植品種不再限制，完全由農(nóng)民根據(jù)市場作出決定。取消了限制農(nóng)民家庭飼養(yǎng)豬、羊、家禽的數(shù)量和禁止飼養(yǎng)大牲畜的規(guī)定，鼓勵發(fā)展家庭養(yǎng)殖業(yè)，包括養(yǎng)魚、養(yǎng)珍珠，甚至養(yǎng)水貂之類的名貴動物。*薛暮橋主編：《中國經(jīng)濟年鑒(1982)》，第 V-20頁。

與此同時，逐步開放農(nóng)產(chǎn)品市場和價格。之前幾十年，傳統(tǒng)的農(nóng)村集市貿(mào)易一直存在著，但日趨萎縮。尤其是在“文化大革命”期間，農(nóng)村集市貿(mào)易是被作為“資本主義的路”來堵的，城市農(nóng)貿(mào)市場基本全部關閉。1976年底，全國城鄉(xiāng)集市只有2.9萬個，比1965年減少近8000個*《新中國商業(yè)史稿(1949—1982)》，第558 頁。。1979年，恢復城鄉(xiāng)集市貿(mào)易，放寬三類農(nóng)副產(chǎn)品的價格管理，逐步放開農(nóng)副產(chǎn)品經(jīng)營許可，集體、個體零售商業(yè)、服務業(yè)網(wǎng)點大量增加*1979年4月，國務院批轉工商行政管理總局《關于全國工商行政管理局長會議的報告》。參見《新中國商業(yè)史稿(1949—1982)》，第374—375頁。。農(nóng)村集市數(shù)量迅速增加，1979年,全國農(nóng)村集市數(shù)即恢復到3.6萬多個，接近1965年的數(shù)量。一些傳統(tǒng)的集、墟，如早市、露水集、夜市、夜交會、山會、古會、騾馬大會等都得到恢復。*《全國已有三萬六千多個農(nóng)村集市》，《人民日報》1980年3月10日。1980年和1981年，國務院進一步放寬政策，農(nóng)民可以從事鮮活產(chǎn)品和三類產(chǎn)品的販賣；可以進城銷售；可以到集市上購買或出售大牲畜；在集鎮(zhèn)經(jīng)營飲食業(yè)等*肖冬連：《崛起與徘徊——十年農(nóng)村的回顧與前瞻》，河南人民出版社，1992年，第50—51頁。。城市農(nóng)貿(mào)市場也逐步開放，1981年城市農(nóng)貿(mào)集市達到近3300個*《新中國商業(yè)史稿(1949—1982)》，第379頁。。1980年以后，對糧食、棉花、生豬等國家統(tǒng)購、派購的重要農(nóng)產(chǎn)品，在完成國家收購計劃以后，生產(chǎn)者與經(jīng)營者可以議價購銷。1983年，茶葉、牛、羊、雞蛋、水產(chǎn)、水果等取消國家定價，改為議價。1984年同1978年相比，各部門管理的農(nóng)產(chǎn)品價格，從113種減到50種，減少一半以上。1984年7月，國務院發(fā)文繼續(xù)減少統(tǒng)購、派購品種，開放一部分木材市場，淡水魚已全部放開，海水魚也要逐步放開，鼓勵農(nóng)民從事經(jīng)商活動。*國家體改委、商業(yè)部、農(nóng)牧漁業(yè)部：《關于進一步做好農(nóng)村商品流通工作的報告》(1984年7月19日)。局部的農(nóng)產(chǎn)品市場開始形成。

二、擴大企業(yè)自主權

對體制問題的議論，最初從上到下都把目光集中到擴大企業(yè)自主權上，因為現(xiàn)行體制的弊端和矛盾集中反映在企業(yè)管理體制上。在傳統(tǒng)計劃體制中，企業(yè)不過是主管部門的附屬物。隨著經(jīng)濟規(guī)模的擴大，企業(yè)日常經(jīng)營的復雜性與行政管理能力有限性的矛盾日趨突出，生產(chǎn)與需要的脫節(jié)日益嚴重；企業(yè)沒有經(jīng)營自主權，內(nèi)無動力外無壓力，效率呈下降趨勢，加劇了國家財政的困難。事實上，對企業(yè)運行僵化和低效率問題，早就有所覺察。1958年、1969年至1970年兩次改革預案中，也不只是向地方下放企業(yè)，也包括對企業(yè)放權讓利。孫冶方在1961年后多次指出，經(jīng)濟管理體制的中心問題，不是中央政府與地方政府的關系，而是“作為獨立核算單位的企業(yè)的權力、責任和它們同國家的關系問題，也即是企業(yè)的經(jīng)營管理權問題”*參見《孫冶方全集》第2卷，山西經(jīng)濟出版社，1998年，第 229—242頁。。他主張在計劃經(jīng)濟的大框架下擴大企業(yè)自主權，或者說向企業(yè)放權讓利。只是由于“左”傾思潮日烈，批判“物質刺激”“利潤掛帥”等所謂修正主義，向企業(yè)放權讓利并未實行，主要注意力集中到向地方下放企業(yè)的“行政性分權”上面，造成“一放就亂，一亂就收，一收就死”的循環(huán)，企業(yè)乃至整個經(jīng)濟低效問題并沒有解決。

1975年，鄧小平主持整頓時就提出：“企業(yè)管理是一件大事，一定要認真搞好?！?《鄧小平年譜(1975—1997)》(上)，中央文獻出版社，2004年，第84頁。粉碎“四人幫”以后，國家經(jīng)委就思考著運作企業(yè)改革這件事*賀耀敏：《擴權讓利：國企改革的突破口——訪袁寶華同志》，《百年潮》2003年第8期。。1977年11月，國家計委向中央提交的《經(jīng)濟計劃匯報要點》和《關于加快工業(yè)發(fā)展的若干問題》(簡稱“工業(yè)30條”)兩份文件，都涉及“工業(yè)管理體制”問題。開始考慮的改革有兩個方面：一個是管理上按專業(yè)化協(xié)作的原則改組工業(yè)，建立各種企業(yè)性的公司和聯(lián)合公司；另一個是給企業(yè)放權讓利。1978年9月國務院務虛會提出，在今后的改革中一定要給各企業(yè)以必要的獨立地位，搞活企業(yè)，擴大企業(yè)自主權。主持國務院工作的中央政治局常委、副總理李先念在會上指出：“企業(yè)是基本的生產(chǎn)單位”，“必須認真注意發(fā)揮企業(yè)的積極性”，要給企業(yè)以“經(jīng)濟權限和經(jīng)濟利益”，不能“把各企業(yè)當作任何主管機關的附屬品，當作只能依靠上級從外部指揮撥動的算盤珠”。擴大企業(yè)自主權，就是要找到一條出路，跳出在行政性分權的“老套中循環(huán)”。*《李先念文選(1935—1988)》，人民出版社，1989年，第330、331頁。1978年12月，鄧小平在中央工作會議上的講話也提到：“當前最迫切的是擴大廠礦企業(yè)和生產(chǎn)隊的自主權”*《鄧小平文選》第2卷，第146頁。。1979年2月19日，《人民日報》社論提出：改革的“當務之急是擴大企業(yè)的自主權”*社論：《必須擴大企業(yè)的權力》，《人民日報》1979年2月19日。。至少在1978年至1980年，改革的焦點一直放在擴大企業(yè)自主權的試點上。

袁寶華回憶說，在擴大企業(yè)自主權的問題上，“李先念是走在時代前面的”。為了搞活企業(yè)，頻繁派出人員考察國外企業(yè)管理先進經(jīng)驗。1977年，袁寶華、李強等考察了英國和法國?；貒笙蚶钕饶钭髁藚R報，李先念要求國家經(jīng)委再組團考察日本的企業(yè)管理和質量管理。1978年10月底到12月上旬，國家經(jīng)委組團訪問日本?；貒笙驀鴦赵簠R報，華國鋒主持匯報會?？疾靾F袁寶華、鄧力群、馬洪、孫尚清、吳家駿等人都深感必須從理論上提出發(fā)展商品經(jīng)濟，而發(fā)展商品經(jīng)濟離不開企業(yè)根據(jù)市場需要來生產(chǎn)?？疾靾F給國務院的報告正式提出在中國發(fā)展商品經(jīng)濟的問題和企業(yè)改革的問題。袁寶華說，對日本經(jīng)驗的介紹“先念同志聽進去了，他說：經(jīng)濟要搞好，首先是企業(yè)要搞好，要擴大企業(yè)自主權”。1979年初，李先念找袁寶華談，要求國家經(jīng)委認真研究擴大企業(yè)自主權的問題。國家經(jīng)委研究室到一些地方調查研究，提出“擴權十條”。3月13日至20日，國家經(jīng)委在北京召開企業(yè)管理改革試點座談會，與會的企業(yè)代表對“擴權十條”都熱烈擁護。提交到4月5日召開的中央工作會議，得到會議認可并原則通過。*本刊特約記者：《學習外國經(jīng)驗與探索中國自己的建設道路——訪袁寶華同志》(三)，《百年潮》2002年第11期；賀耀敏：《擴權讓利：國企改革的突破口——訪袁寶華同志》，《百年潮》2003年第8期。袁寶華于1978年6月至1981年3月任國家經(jīng)委副主任，1981年3月至1982年5月任國家經(jīng)委主任。1978年底、1979年底、1980年春，袁寶華率團先后赴日、美、歐考察，深切了解到國內(nèi)外企業(yè)管理效率的巨大差距，對企業(yè)管理體制改革這件事十分熱心，希望把國外經(jīng)驗引進中國。1978年底，國家經(jīng)委訪日團回國即成立了質量管理協(xié)會。1979年3月3日，成立了中國企業(yè)管理協(xié)會，袁寶華任會長，鄧力群任顧問。協(xié)會成立后的第一件事，就是舉辦企業(yè)管理干部研究班，系統(tǒng)輪訓省級、大城市經(jīng)委負責人和國有企業(yè)管理干部，聽取國外企業(yè)管理經(jīng)驗，首先是日本經(jīng)驗的介紹。*國家經(jīng)委舉辦的研究班一直持續(xù)到1987年，一共舉辦了28期。省、自治區(qū)、直轄市和主要工業(yè)城市經(jīng)委負責人和大中型國有企業(yè)負責人基本輪訓一遍。參見《中國企聯(lián)大事記》，中國企業(yè)聯(lián)合會、中國企業(yè)家協(xié)會網(wǎng)站，www.cec-ceda.org.cn。

這時，許多經(jīng)濟學家也把注意力集中在擴大企業(yè)自主權的改革上。如薛暮橋提出，經(jīng)濟管理體制改革中一個根本性問題是擴大企業(yè)自主權。目的是為使企業(yè)能夠改進經(jīng)營管理，以最少的勞動消耗取得最大的經(jīng)濟效果。*薛暮橋：《社會主義經(jīng)濟的計劃管理——在價值規(guī)律問題討論會上的發(fā)言》，《經(jīng)濟研究參考資料》1979年第84期。廖季立認為，改革的中心是圍繞擴大企業(yè)自主權來調整生產(chǎn)關系和上層建筑*廖季立：《關于改革我國經(jīng)濟管理體制的探討》，《經(jīng)濟研究參考資料》1979年第172期。。周叔蓮、吳敬璉、汪海波的聯(lián)署文章提出，關鍵是必須使社會主義企業(yè)自動化，時時刻刻發(fā)揮企業(yè)的主動性，首先必須承認它在經(jīng)濟利益上的獨立性*周叔蓮、吳敬璉、汪海波：《價值規(guī)律和社會主義企業(yè)自動化》，《經(jīng)濟研究參考資料》1979年第50期。。在國有企業(yè)改革的倡導者中，還有馬洪、蔣一葦。1979年9月，馬洪向北京地區(qū)社會科學界慶祝新中國成立30周年學術討論會提交的論文《改革經(jīng)濟管理體制與擴大企業(yè)自主權》中提出，“改革經(jīng)濟管理體制要從擴大企業(yè)自主權入手”，擴大企業(yè)在人、財、物和計劃等方面的決策權力*參見《馬洪集》，中國社會科學出版社，2000年，第228—245頁。。蔣一葦以提出“企業(yè)本位論”而聞名?！捌髽I(yè)本位論”認為，國民經(jīng)濟的主體應該是企業(yè)，企業(yè)不應該是行政部門的附屬物，而應該是獨立的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者，是“能呼吸，能吐納，能成長，能壯大，對外界的刺激能產(chǎn)生自動的反應”的“能動的有機體”。企業(yè)應當具有獨立的經(jīng)濟利益。*蔣一葦：《經(jīng)濟體制改革的一個根本問題》，《人民日報》1979年8月14日。蔣一葦?shù)摹捌髽I(yè)本位論”在當時引起廣泛反響，尤其受到企業(yè)界人士熱烈贊成，并引起中央領導人的重視，蔣一葦?shù)恼撐脑?979年底的中央會議上被選為“參考文件”散發(fā)。當然也有反對的，主要是一些中央部門尤其是計劃部門，但國家經(jīng)委十分認同。袁寶華回憶說，蔣一葦?shù)摹捌髽I(yè)本位論”觀點“是在理論上對我們的一個最大的支持”*賀耀敏：《擴權讓利：國企改革的突破口——訪袁寶華同志》，《百年潮》2003年第8期。。

擴大企業(yè)自主權的改革試點，在中共十一屆三中全會召開前，便從四川率先開始了。1978年8月，時任四川省委第一書記隨華國鋒訪問南斯拉夫，歸程中向華國鋒提出請求讓四川改革先行一步。一是給農(nóng)民，特別是盆周山區(qū)的貧困農(nóng)民自主決定生產(chǎn)的權力；二是賦予國企改革分配權力，以激發(fā)其活力，提高經(jīng)濟效益。同時提出能否將中央直屬的軍工企業(yè)下放地方管理。華國鋒同意四川搞改革，但不同意軍工企業(yè)下放。*李彥一：《重慶計劃單列始末——上篇·大幕拉啟前夜》，《紅巖春秋》 2008年3期。1978年10月，中共四川省委選擇了不同行業(yè)有代表性的寧江機床廠、重慶鋼鐵公司、成都無縫鋼管廠、四川化工廠、新都縣氮肥廠、南充絲綢廠等6家企業(yè)做試點，逐戶核定利潤指標，規(guī)定當年增產(chǎn)增收目標，允許在年終完成計劃以后提留少量利潤，作為企業(yè)的基金，并允許給職工發(fā)放少額獎金。四川的擴權試點得到企業(yè)的熱烈響應。1979年2月12日，中共四川省委在試點基礎上，制定《關于擴大企業(yè)權利，加快生產(chǎn)建設步伐的試點意見》(簡稱“十四條”)。文件提出，要使企業(yè)擁有利潤提留權，擴大再生產(chǎn)權，聯(lián)合經(jīng)營權，外匯分成權，靈活使用獎金權。要求把企業(yè)的責權利結合起來，把國家、集體、個人三者利益結合起來，并且決定擴大范圍，在100家企業(yè)中進行擴權試點。四川之所以“自下而上”選擇改革突破口，基于兩點認識：一是企業(yè)是國民經(jīng)濟的細胞，搞活經(jīng)濟首先要把細胞搞活；二是企業(yè)自主權一實行必然引起連鎖反應，四面突擊，逼得各個部門非改革不可*楊培新：《關于經(jīng)濟改革和銀行改革問題》，《經(jīng)濟研究參考資料》1980年第93期。。其他省市也先后仿效進行擴權試點，如云南省、廣西柳州等地。

中央組織的擴權改革試點是從4月中央工作會議以后開始的。5月25日，國家經(jīng)委、財政部、外貿(mào)部、中國人民銀行、國家物資局、國家勞動總局6個部門聯(lián)合發(fā)出通知，確定在北京、上海、天津選擇8個企業(yè)作為全國的試點。這8個企業(yè)是北京內(nèi)燃機總廠、首都鋼鐵公司、北京清河毛紡廠、上海汽輪機廠、上海柴油機廠、上海彭浦機器廠、天津動力機廠、天津自行車廠*《〈經(jīng)濟管理〉編輯部舉辦“經(jīng)濟問題雙周座談會”》，《經(jīng)濟研究參考資料》1979年第144期。。擴權改革由國家經(jīng)委組織實施。這項改革同樣遇到了阻力。袁寶華說，國家經(jīng)委面臨的壓力，“感受最深的就是財政部門”*賀耀敏：《擴權讓利：國企改革的突破口——訪袁寶華同志》，《百年潮》2003年第8期。。擴大企業(yè)自主權近期必定影響財政收入，增加財政壓力。因此，從一開始，財政部就與國家經(jīng)委發(fā)生了分歧。擴權建議是李先念提出來的，財政部不能不同意。但財政部確有困難，實在舍不得放。

7月10日至23日，在四川成都召開全國工業(yè)交通增產(chǎn)節(jié)約工作會議，國務院副總理康世恩主持會議，財政部長吳波專程到會聽取意見。成都會議學習討論了《關于擴大國營工業(yè)企業(yè)經(jīng)營管理自主權的若干規(guī)定》《關于國營企業(yè)實行利潤留成的規(guī)定》《關于提高國營工業(yè)企業(yè)固定資產(chǎn)折舊率和改進折舊費使用辦法的暫行規(guī)定》《關于開征國營工業(yè)企業(yè)固定資產(chǎn)稅的暫行規(guī)定》《關于國營工業(yè)企業(yè)實行流動資金全額信貸的暫行規(guī)定》等五個文件。*《中華人民共和國經(jīng)濟管理大事記》，中國經(jīng)濟出版社，1986年，第346頁。會上圍繞制定企業(yè)擴權條例，發(fā)生了一場激烈的爭論。企業(yè)代表、四川和云南代表與財政部代表爭論了好幾個小時。爭論的焦點是：擴大企業(yè)自主權會不會影響國家財政收入？爭論是由云南省擴大企業(yè)自主權試點引起的。云南省先后兩批50個工廠開始試點，其中省屬各系統(tǒng)的30個，地、州、市屬的20個。然而，云南的試點沒有得到中央部門的支持，中央部門認為，云南省《關于擴大企業(yè)權利問題的通知》中的規(guī)定，對國家財政收入有直接影響，要求云南省予以糾正。云南省委頂住了，試點沒有中斷。在會上，云南代表拿事實說明，擴權不但沒有影響財政收入，反而增加了收入。1979年上半年云南省的國家財政收入比去年同期增長了13.3%。四川代表介紹了四川的試點經(jīng)驗。四川全省工業(yè)利潤比去年同期增長17%，而84個試點工廠的利潤同期增長卻是26%，也比全省水平高50%以上。“水漲船高，發(fā)大財?shù)倪€是國家嘛！”*田林：《擴大企業(yè)自主權不會影響國家財政收入》，《人民日報》1979年7月24日。一位領導人聽后稱贊說：你們把經(jīng)濟工作搞活了，成了一個“孫悟空”*李文：《做四化的“孫悟空”把經(jīng)濟工作搞活》，《人民日報》1979年7月25日。。四川代表的發(fā)言很有力，最終說服了財政部代表。許多企業(yè)負責人都表示愿意做試點單位。為了盡快推動改革，國家經(jīng)委在很大程度上接受了財政部的意見，達成妥協(xié)。所以五個文件擴權有限，讓利也有限。*賀耀敏：《擴權讓利：國企改革的突破口——訪袁寶華同志》，《百年潮》2003年第8期。

7月13日，國務院正式印發(fā)五個文件。擴權內(nèi)容最重要的有兩條：一是在利潤分配上，給企業(yè)以一定比例的利潤留成；二是在權力分配上，給企業(yè)以一定的生產(chǎn)計劃、產(chǎn)品購銷、資金運用、干部任免、職工錄用等方面的權力，以打破企業(yè)是政府機關的附屬物，吃國家“大鍋飯”的體制。其基本思路是搞活企業(yè)，希望把企業(yè)經(jīng)營好壞與企業(yè)和職工利益掛鉤，以調動企業(yè)和職工的積極性。《人民日報》《光明日報》等主要媒體對四川、云南等地擴大企業(yè)自主權試點的成效作了集中報道和宣傳*如《企業(yè)有了發(fā)展生產(chǎn)的內(nèi)部經(jīng)濟動力——四川省擴大企業(yè)自主權試點取得好效果》，《光明日報》1979年7月28日；《云南五十個企業(yè)擴大自主權效果好》，《人民日報》1979年8月20日；《闖開了一條辦活企業(yè)的路子》，《人民日報》1979年8月31日；《四川百個企業(yè)迅速擴大再生產(chǎn)》，《人民日報》1979年9月1日；《關鍵是思想解放勇于實踐》，《人民日報》1979年8月31日。。隨后，各省、市、自治區(qū)和國務院有關部委根據(jù)國務院的要求，選擇各自所屬國營工交企業(yè)組織試點。1979年底，試點企業(yè)擴大到4200個。1979年底1980年初，中共中央和國務院有關機構組織了多次擴權改革試點調查。其中有：1979年10月17日至12月7日，中央辦公廳研究室理論組到四川、安徽、浙江三省調查；1979年冬，人民銀行總行也組織了一個經(jīng)濟改革調查小組到四川調查，走過成都、灌縣、樂山、自貢、重慶、渡口等地；薛暮橋帶領中財委體制組到上海去看經(jīng)濟改革情況等。調查中發(fā)現(xiàn)，“企業(yè)的廠長、書記、各經(jīng)濟部門的負責同志，或者是省、市領導干部，積極于改革、致力于試點的都大有人在。尤其是許多基層干部，可說是雄心勃勃、勁頭十足”*中辦研究室理論組：《經(jīng)濟體制改革的開端——四川、安徽、浙江擴大企業(yè)自主權試點調查報告》，《經(jīng)濟研究參考資料》1980年第51期。。企業(yè)職工的態(tài)度顯然是與其切身利益聯(lián)系在一起的。擴大企業(yè)自主權最直接的好處，就是企業(yè)有了一些財力解決職工迫切需要解決的“三子”(兒子、房子、票子)*所謂“兒子”，就是自主安排子女就業(yè)；所謂“房子”，就是為部分職工解決住房問題；所謂“票子”，就是增加獎金福利。參見楊培新：《關于經(jīng)濟改革和銀行改革問題》，《經(jīng)濟研究參考資料》1980年第93期。問題。1980年5月17日，中共中央、國務院批轉國家經(jīng)委的報告，把地方企業(yè)擴權試點的審批權下放給各省、市、自治區(qū)。隨后，擴權改革試點進一步擴大。到1980年6月，發(fā)展到6600多個，約占全國預算內(nèi)工業(yè)企業(yè)數(shù)的16%左右，產(chǎn)值占60%左右，利潤占70%左右。其中上海、天津試點企業(yè)利潤已達到80%以上，北京已達到94%。*《中華人民共和國經(jīng)濟管理大事記》，第398頁。

擴大企業(yè)自主權試點顯現(xiàn)出“搞活企業(yè)”的最初成效。企業(yè)有了一定的改善經(jīng)營管理、適應市場需求的動力和財力。在經(jīng)濟調整時期生產(chǎn)任務不足的環(huán)境下，一些企業(yè)自己想辦法，依靠市場救活企業(yè)。企業(yè)自銷權為生產(chǎn)資料進入市場打開了一個小小的缺口。鋼材市場調節(jié)是逼出來的。過去鋼材生產(chǎn)的計劃性是最高的，1979年調整后，原來“皇帝的女兒不愁嫁”的鋼材分不出去。形勢所迫，許多企業(yè)領導親自帶隊四處推銷。1979年全國自銷鋼材81.8萬噸，1980年上半年達到84.9萬噸。成都無縫鋼管廠1980年自銷合同部分已占到42%，江蘇省1979年冶金產(chǎn)品市場調節(jié)部分已占30%至35%。*柳克勛：《鋼材市場調節(jié)把經(jīng)濟搞活了》，《經(jīng)濟研究參考資料》1980年第147期。率先進入市場的還有機電產(chǎn)品，1979年，上海、北京、江蘇、四川、福建、陜西等省市先后開辦了一批綜合性的生產(chǎn)資料交易商場*李定主編：《當代中國物資流通》，當代中國出版社，1993年，第57—58頁。。這已然有一點生產(chǎn)資料市場雛形的味道，市場調節(jié)機制開始起作用，也為非國有經(jīng)濟獲取生產(chǎn)資料提供了一些渠道。因此，擴權改革對市場化的啟動還是起了作用的。

三、從擴權到以稅代利

擴大企業(yè)自主權改革試點，開始時企業(yè)是很高興的。過去企業(yè)既無權又無錢，蓋個廁所都要打報告；現(xiàn)在有了點自主權，有了點“自主錢”，開始有了點自我發(fā)展的動力。例如重慶鋼鐵廠因國家削減計劃陷入困境，通過自己找市場救活了自己。有了點“自主錢”，企業(yè)就可以給職工發(fā)點獎金、修點住宅，改善點福利，職工也高興。企業(yè)管理者有了更大發(fā)揮余地，所以開始時企業(yè)積極性很高。一般試點企業(yè)產(chǎn)值和利潤增長幅度高于非試點企業(yè)*參見《中華人民共和國經(jīng)濟管理大事記》，第398頁。。

理論界對擴權改革寄予很高期待，認為“企業(yè)自主權是我們中國當前的特效藥”，“為中國的四個現(xiàn)代化找到了必由之路；為中國的社會主義建設找到了內(nèi)在的動力”*楊培新：《關于經(jīng)濟改革和銀行改革問題》,《經(jīng)濟研究參考資料》1980年第93期。。然而，擴權改革的局限性及其與現(xiàn)行體制的矛盾很快就顯現(xiàn)出來。一方面，擴大企業(yè)自主權遇到了原有體制和主管部門的阻力,很難達到搞活企業(yè)的目標?！懊x上是擴大企業(yè)自主權，實際上，上頭的各層‘婆婆’誰也不肯撒手讓企業(yè)自己當家作主。該‘下放’的權力不肯交，不該管的事也濫干涉。”*譚玉深、李振臺：《擴大企業(yè)自主權為啥這么難？——石家莊棉紡二廠調查》，《經(jīng)濟研究參考資料》1981年第27期。放權仍然有限，在支配利潤留成資金、用人、工資制度、計劃外生產(chǎn)等方面企業(yè)權力還很小，對搞活企業(yè)的作用有限。企業(yè)參與外貿(mào)和外匯分成的規(guī)定完全沒有兌現(xiàn)。企業(yè)普遍反映利潤留成比例偏低，生產(chǎn)發(fā)展基金太少，基數(shù)年年加大，增長越來越難。*《中華人民共和國經(jīng)濟管理大事記》，第398、399頁。一些企業(yè)要求擴大自銷權，受到物資部門或商業(yè)批發(fā)站的警告。另一方面，改革釋放出來的力量與宏觀經(jīng)濟目標產(chǎn)生沖突，造成了某種經(jīng)濟混亂現(xiàn)象。預算外固定資產(chǎn)投資大幅增加，使國家壓縮基建規(guī)模的調整目標得不到落實*1979年預算外投資為104.91億元，比1978年的83.62億元增長25.5%。1980年猛增到209.62億元，一年間幾乎增長一倍。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒(1983)》(中國統(tǒng)計出版社，1983年)第323頁計算。。而且出現(xiàn)許多產(chǎn)品(主要是原材料)“派不下、收不上、調不動”以及大廠吃不飽、小廠到處搞，重復生產(chǎn)、重復建設等情況*許滌新：《國民經(jīng)濟綜合平衡理論問題討論會開幕詞》，《經(jīng)濟研究參考資料》1981年第31期。。在沒有預算硬約束的制度下，試點企業(yè)開始出現(xiàn)“截留稅利，亂攤成本，濫發(fā)獎金和補貼”等行為*《中華人民共和國經(jīng)濟管理大事記》，第420頁。。政府發(fā)覺，企業(yè)有了自己的獨立利益后，總是傾向于企業(yè)自身的眼前利益，而忽視企業(yè)的長期發(fā)展和對國家的責任。

解決擴權試點與舊體制的矛盾，根本出路是要改革整個經(jīng)濟體制，但當時正處在調整時期，不能驟然進行大改大革。要發(fā)揮市場調節(jié)作用，必然涉及價格的調整和價格體系的改革，然而，盡量保持物價的基本穩(wěn)定是中央的既定方針，價格體系不能大動。改善企業(yè)經(jīng)營狀況必須賦予企業(yè)一定的用工權，但安置2000萬待業(yè)青年就業(yè)是政府的當務之急。這些都是難解的結。

從1981年10月起，國務院要求全國工業(yè)企業(yè)實行經(jīng)濟責任制，強調責、權、利相結合，企業(yè)在獲得自主權的同時，應當加強對國家的責任，確保在企業(yè)盈利中“國家得大頭”。擴大企業(yè)自主權重點在于解決國家與企業(yè)的關系，經(jīng)濟責任制則希望調動企業(yè)內(nèi)部工人積極性，把工人的利益與企業(yè)的經(jīng)營成果掛起鉤來。從1981年開始，對留成辦法做了一些修改，把“全額分成”改為“基數(shù)分成加增長分成”?；鶖?shù)分成比例仍然較低，為保財政；增長部分留成比例可以提高些，一般提到10%至20%甚至30%以上，為照顧企業(yè)。經(jīng)濟責任制推行很快。據(jù)統(tǒng)計，截至1981年8月初，全國縣屬以上工業(yè)企業(yè)實行經(jīng)濟責任制的已占企業(yè)總數(shù)的65%以上*《中華人民共和國經(jīng)濟管理大事記》，第442頁。。

推行經(jīng)濟責任制取得了一些效果，出現(xiàn)了一些達到“三多”(即國家多收、企業(yè)多留、職工個人多得)的企業(yè)，如當時推廣的首鋼經(jīng)驗*據(jù)當時的資料，首都鋼鐵公司從1981年7月開始實行承包制，在企業(yè)內(nèi)部層次承包，直到個人。國家承諾完成2.7億元上繳利潤任務后，獎金可發(fā)三個月的標準工資(當時規(guī)定，獎金不能超過兩個月標準工資)，收效明顯。1981年，首鋼總產(chǎn)值下降1.9%，利潤卻達到3.14億元，比上年增長8.2%。這與冶金行業(yè)整體虧損的局面形成了對照，當年全國冶金工業(yè)利潤下降6.7%。首鋼的經(jīng)驗之所以受到重視，還在于它“把國家多收、增收放在第一位”。國家收入增長8.72%，高于企業(yè)留利增長3.9%和職工獎金增長2.26%。參見張信傳等：《關于首鋼推行經(jīng)濟責任制的調查》，《經(jīng)濟研究參考資料》1982年第43期。。然而，推行經(jīng)濟責任制，并沒有改變國家同企業(yè)的利益博弈，只是改變了形式。在如何確定計算利潤分成的基數(shù)問題上，陷入國家同企業(yè)的討價還價。因為不同企業(yè)利潤增長的潛力不同：原來利潤交得多的企業(yè)，增長潛力就小，留成也少；原來利潤交得少的企業(yè)，增長潛力大，留成反而多，這是“鞭打快?！?。*作者對原國家體改委綜合司副局長楊啟先的訪談(2008年8月28日)。更大的問題是當時計劃價格體系極不合理，各行業(yè)成本利潤率相差懸殊。比如，加工行業(yè)利潤高，原材料、燃料工業(yè)和農(nóng)機工業(yè)利潤低；同是紡織企業(yè)，搞化纖、混紡的利潤高，織坯布的利潤低；在一個針織廠內(nèi)，織尼龍襪利潤高，織線襪利潤低*趙紫陽：《研究新問題，把經(jīng)濟改革搞好》，《人民日報》1980年4月21日。。不合理比價形成的利潤水平相差懸殊，有一個極端的例子：石油行業(yè)成本利潤率比煤炭行業(yè)高出100倍*中央辦公廳研究室理論組：《經(jīng)濟體制改革的開端——四川、安徽、浙江擴大企業(yè)自主權試點調查報告》，《經(jīng)濟研究參考資料》1980年第51期。。比價不合理造成企業(yè)之間的利潤懸殊和苦樂不均，企業(yè)留利高低不取決于其經(jīng)營是否有方，這無法達到擴權改革預期的激勵作用，而且造成了不公平競爭和相互攀比。

從中央角度看，最大的問題是放權讓利式改革不能保證“國家得大頭”，中央財政收入占比下降過多。過去財政收入占國民收入30%多，現(xiàn)在只占25%至26%。最近三年銀行存款2100多億元，其中各級財政存款700億，企業(yè)存款700億，城鄉(xiāng)個人存款700億。在1983年3月17日的中央政治局會議上，有領導指出，改革給了企業(yè)動力，卻沒有給壓力，企業(yè)管理沒有什么改善，獎金發(fā)得很多。企業(yè)富起來了，國家卻窮了。財政問題不是簡單的財政問題，國家政治上的統(tǒng)一必須有財政做基礎。中央掌握的財政過少，妨礙中央統(tǒng)一政策的貫徹，已經(jīng)發(fā)生了調度不靈的現(xiàn)象。光講農(nóng)民富，企業(yè)富，不講國家富不行。*房維中：《在風浪中前進：中國發(fā)展與改革編年紀事(1977—1989)》(1983年卷)，未刊稿， 2004年，第60—63頁。

決策者和一些經(jīng)濟學家都認為，為了保證“國家多收”的利益，應當逐步從利潤分成制過渡到以稅代利、自負盈虧的體制，也就是把企業(yè)向國家上交利潤改為交稅。其實，以稅代利一開始就是擴大企業(yè)自主權的一個選項，從1979年就在小范圍內(nèi)試點了，1980年，經(jīng)國家經(jīng)委批準，已經(jīng)在一些企業(yè)開始試行這種改革試點。*參見劉國礎：《建立經(jīng)濟責任制是發(fā)展工業(yè)生產(chǎn)的一項重要政策》，《經(jīng)濟研究參考資料》1981年第156期。到1981年底，全國參加試點的工業(yè)企業(yè)有456戶，分布在18個省、市、區(qū)*國家體改委關于國營企業(yè)利改稅問題座談會的情況報告(1982年11月12日)。。當時了解的國外情況是，除了蘇聯(lián)、東歐以外，其他國家的企業(yè)包括國有企業(yè)都不交利潤，而是交所得稅。這樣，國務院決定在全國推行“利改稅”。不過一步到位還不行，分兩步走。1983年首先實行“利稅并存”，對國營企業(yè)所創(chuàng)利潤，先征收55%的所得稅，剩下的45%再在企業(yè)與國家之間確定一個分成比例，一定三年不變。國營小企業(yè)按八級超額累進交納所得稅，稅后企業(yè)自負盈虧，國家不再撥款；但對盈利較多的企業(yè)收取一定的利潤。*《國營企業(yè)利改稅試行辦法》(1983年4月12日)，房維中：《在風浪中前進：中國發(fā)展與改革編年紀事(1977—1989)》(1983年卷)，第76頁。決策者清楚，第一步利改稅不能解決問題，還有一個稅后利潤分配問題，仍然是利潤總額分成的一個變種。但為了防止企業(yè)承包的辦法大發(fā)展，先把陣地占住。因此不贊成大面積推行企業(yè)利潤包干，強調解決企業(yè)與國家的關系不能照搬農(nóng)民內(nèi)部的承包辦法*參見《中國改革開放大事記》，中國財政經(jīng)濟出版社，2008年，第76頁。。

1984年推出第二步利改稅，即從稅利并存轉向完全交稅。稅后利潤留歸企業(yè)支配，獎金在稅后利潤中提取，可取消獎金封頂，增加激勵。為防止濫發(fā)獎金，通過征收獎金稅實行工資獎金總額控制。決策者很重視第二步利改稅，認為它可以解決兩大難題：一是部門地區(qū)分割；二是企業(yè)組織結構不合理，重復建設，落后擠先進。部門利益、地區(qū)利益是上繳利潤制度的產(chǎn)物。利改稅后，所有企業(yè)都向當?shù)囟悇站纸欢?，在?jīng)濟利益上與條條塊塊脫鉤。對利改稅寄予厚望，認為利改稅是一把鑰匙，可以解決一系列問題，為城市改革開辟道路。為了解決因為價格和政策因素造成的苦樂不均，在征收固定稅率的所得稅以外，還設置了一種調節(jié)稅，即對利潤高的企業(yè)征收一定比例的調節(jié)稅。企業(yè)基金制——利潤留成制——以稅代利制是80年代初處理國家與企業(yè)關系的三步曲。利改稅的出發(fā)點，雖然有創(chuàng)造條件讓企業(yè)自主經(jīng)營、自負盈虧的考慮，但主要是為了保財政，所得稅率過高，新創(chuàng)利潤大部分被國家拿走，企業(yè)仍然沒有多少積極性。價格體系不合理，調節(jié)稅難以平衡苦樂不均，又帶來“鞭打快牛”的問題。

四、國營企業(yè)的改組和聯(lián)合

推進國營企業(yè)的改組和聯(lián)合，這被看做是既有利于搞活又有利于調整的一項改革。經(jīng)過30年國家投資，形成了35萬多個大中小國有工業(yè)企業(yè)，這是中國經(jīng)濟現(xiàn)代化的基點。然而，這些國有企業(yè)束縛于部門所有制和地區(qū)所有制之中，部門林立，自成體系，各自為政，小而全，大而全，無法適應現(xiàn)代化大生產(chǎn)的要求。部門林立、管理分散最典型的是機械工業(yè)。據(jù)當時調查，全國各類機械企業(yè)共10.4萬個(其中大中型企業(yè)1.2萬個，小型企業(yè)9.2萬個)，分屬工交和國防工業(yè)兩個系統(tǒng)，從中央到省、市、自治區(qū)都有兩套機構。在工交系統(tǒng)，又有一機部、農(nóng)機部兩個專業(yè)機械制造部和30多個中央部的專業(yè)機械制造局。國防系統(tǒng)有從二機部到八機部等7個專業(yè)機械制造部。各地方還擁有自己的機械工業(yè)部門，也分口管理。民用一套，軍工一套；中央部門一套，地方一套，各自自成體系，互相割裂，互相封鎖。*孫學文、沙吉才：《關于我國機械工業(yè)的現(xiàn)狀和問題及其調整和改革》，《經(jīng)濟研究參考資料》1980年第188期。在1978年最初的醞釀中，就把工業(yè)改組，建立企業(yè)性工業(yè)公司(總廠)作為改革的重要內(nèi)容。

最早提出“公司制”的是劉少奇。新中國成立以后，由于受到蘇聯(lián)模式的影響，形成了一套高度集中、以行政命令為主要手段的計劃管理體制。為了克服體制上的弊端，1964年初，劉少奇找薄一波、葉林和安志文談話，設想用聯(lián)合公司或托拉斯這種組織來改組工業(yè)企業(yè)。他當時的看法是，中央各部和省、市的廳局都在干預經(jīng)濟，這是超經(jīng)濟的辦法。組織企業(yè)性質的公司，可能比行政機構管得好一些。他考慮把各部的管理局改成公司，不是行政機關，而是經(jīng)濟組織，這樣就可以更接近生產(chǎn)，更接近企業(yè)。8月，劉少奇代表中央批轉了國家經(jīng)委《關于試辦工業(yè)、交通托拉斯的意見的報告》，不久，全國煙草、鹽業(yè)、汽車、橡膠、醫(yī)藥等12個行業(yè)組織了托拉斯。但不久“文化大革命”爆發(fā)，劉少奇的嘗試也就結束了。*參見《與改革同行：體改戰(zhàn)線親歷者回憶》，社會科學文獻出版社，2013年，第2—3頁。

1978年，一些地區(qū)和部門開始改組工業(yè)。1979年9月16日，國家經(jīng)委轉發(fā)《部分省、市工業(yè)改組試點座談會紀要》和《關于組織企業(yè)性工業(yè)公司(總廠)的試點辦法》兩個文件，要求“進一步開展工業(yè)改組試點工作”。此后，在全國擴大了試點范圍。*《中華人民共和國經(jīng)濟管理大事記》，第 359頁。1979年，根據(jù)鄧小平的設想，把軍工和地方工業(yè)兩套系統(tǒng)的機械工業(yè)統(tǒng)一起來，平戰(zhàn)結合，軍民結合，管理上搞專業(yè)化的聯(lián)合公司。這涉及8個機械工業(yè)部門以及煤炭、輕紡、化工、石油、農(nóng)墾等諸多部門。中央決定，組建國家機械委員會，由薄一波負責。*參見《與改革同行：體改戰(zhàn)線親歷者回憶》，第3頁。這種公司制嘗試，總體上還是設想在計劃經(jīng)濟體制下進行改革。然而，在企業(yè)的行政隸屬關系無法改變的情況下，工業(yè)改組的推進很困難。在這種情況下，決策者對企業(yè)改組和發(fā)展企業(yè)之間的橫向經(jīng)濟聯(lián)系，發(fā)揮中心城市的作用抱有很大期望*參見趙紫陽：《研究新問題，把經(jīng)濟改革搞好》，《人民日報》1980年4月21日。。1980年，國務院提出在計劃的指導下“發(fā)揮優(yōu)勢，保護競爭，促進聯(lián)合”的方針*《三中全會以來重要文獻匯編》(上)，第579頁。。7月1日，國務院作出《關于推動經(jīng)濟聯(lián)合的暫行規(guī)定》，要求組織聯(lián)合“不能用行政命令強行組織”，“不受行業(yè)、地區(qū)和所有制、隸屬關系的限制”*《中華人民共和國經(jīng)濟管理大事記》，第 391頁。。10月19日，國務院又發(fā)布《關于開展和保護社會主義競爭的暫行規(guī)定》，為保護企業(yè)競爭，要求“尊重企業(yè)相對獨立的商品生產(chǎn)者的地位”，“企業(yè)根據(jù)國家政策法令所擁有的產(chǎn)、供、銷、人、財、物等方面的權力，任何地區(qū)和部門不得任意干預”*參見《三中全會以來重要文獻匯編》(上)，第718—720頁。。其用意在于：通過組織各種形式的經(jīng)濟聯(lián)合體，加強橫向經(jīng)濟聯(lián)系，逐步削弱政府部門對企業(yè)的行政干預。鼓勵自下而上、循序漸進地突破地區(qū)封鎖和部門分割。

1981年，在對經(jīng)濟實行進一步調整時，企業(yè)的改組聯(lián)合被進一步強調。中央領導認為，企業(yè)的改組聯(lián)合“既是調整，又是改革”*《關于工交企業(yè)改組、聯(lián)合的情況和今后的意見》，《經(jīng)濟研究參考資料》1982年第120期。。當時叫作“梳辮子”“裝口袋”，就是把同行業(yè)的合在一起。在4月1日國務院批轉的關于工業(yè)管理體制改革座談會匯報提綱和三個附件中，第一個附件就是《關于工交企業(yè)改組、聯(lián)合的情況和今后的意見》。國務院在轉發(fā)通知中要求各地、各部門“抓緊調整的有利時機，大力推進工交企業(yè)按專業(yè)化協(xié)作原則進行改組和聯(lián)合，下決心在五年內(nèi)逐步做好工業(yè)組織結構的調整”。當前的重點是從中心城市入手，京、津、滬要以市為主，首先抓好；各省市也要把重點放在主要城市。全行業(yè)改組可先在汽車、造船、卷煙等少數(shù)行業(yè)組織全國性的或跨地區(qū)的公司試點，由國務院有關部門直接領導。5月5日，國務院在有關抓緊工交生產(chǎn)的通知中再次要求，“要以工業(yè)城市為中心，圍繞重點產(chǎn)品，打破部門、地區(qū)的界限，逐步把企業(yè)合理地組織起來”。*《國務院批轉國家經(jīng)濟委員會、國務院體制改革辦公室關于工業(yè)管理體制改革座談會匯報提綱的通知》《國務院關于抓緊今年工交生產(chǎn)努力增產(chǎn)增收，保證完成國家計劃的通知》，《經(jīng)濟研究參考資料》1982年第120期。

改組與聯(lián)合雖然取得一些進展，但遇到的“阻力重重”。最大的阻力仍然是體制問題，即受到按地區(qū)、部門管理企業(yè)的體制的束縛。國家經(jīng)委在一份文件中反映了這種情況：不少中央部委和省級部門設想的，是如何把分屬各地的企業(yè)收上來或變相收上來，而不是根據(jù)國務院決定，支持、幫助和服從中心城市的改組聯(lián)合。中心城市提出打破地區(qū)、部門的改組聯(lián)合方案，往往受到上級有關部門的阻攔?！斑@種條條與條條之間、上級條條與下級條條之間，條條與塊塊之間、大塊塊與小塊塊之間各搞一套、互相掣肘的局面，嚴重地阻礙著改組、聯(lián)合的順利進行。”*《當前工業(yè)改組、企業(yè)聯(lián)合的一些情況和意見》，《經(jīng)濟研究參考資料》1982年第120期。

由于受到部門利益和地區(qū)利益的阻礙，不得不借助行政的力量干預。“造船工業(yè)和上海高橋地區(qū)的聯(lián)合企業(yè)就是行政干預加經(jīng)濟辦法的產(chǎn)物?！?《當前工業(yè)改組、企業(yè)聯(lián)合的一些情況和意見》，《經(jīng)濟研究參考資料》1982年第120期。國務院主要領導人直接推動了上海高橋地區(qū)7個企業(yè)聯(lián)合組建石油化工聯(lián)合企業(yè)。1981年7月7日，國務院領導將第18期《財政簡報》批給國家經(jīng)委主任袁寶華，并印發(fā)中央財經(jīng)領導小組，上海陳國棟、汪道涵及石油部、化工部、電力部。他對簡報中“可以生產(chǎn)要素實行企業(yè)之間的聯(lián)合”的建議很重視，認為同在一個地區(qū)的煉油、化工、熱電企業(yè)更應該聯(lián)合。他建議由經(jīng)委負責，協(xié)同上海市委，首先解決上海高橋地區(qū)的聯(lián)合，取得經(jīng)驗，然后再著手搞第二個、第三個?！耙陨险埣唇M織力量著手”。*《關于貫徹執(zhí)行紫陽同志在〈財政簡報〉十八期“組織聯(lián)合可以大幅度提高經(jīng)濟效益”上的重要批示的通知》，《經(jīng)濟研究參考資料》1982年第120期。在國務院領導推動下，確定了上海高橋地區(qū)分屬不同部門的煉油、化工、輕工、電力等七個石油化工企業(yè)和一個研究所，聯(lián)合組成石油化工聯(lián)合企業(yè)。*《當前工業(yè)改組、企業(yè)聯(lián)合的一些情況和意見》，《經(jīng)濟研究參考資料》1982年第120期。

上海造船公司也是在胡耀邦親自過問以后才得以成立。上海造船工業(yè)多次醞釀把分屬不同部門的企業(yè)組織起來，都因“部門所有制”難以打破，沒有實現(xiàn)。1981年3月，胡耀邦作出明確批示：“實行聯(lián)合是中央反復考慮已定的方針，是不可動搖的方針，沒有理由推翻這個方針。索性把道理講透，擺到桌面上來，不能再搞封建割據(jù)了，必須搞統(tǒng)一富強，要搞中國的統(tǒng)一富強。思想上要挖挖底。思想上必須尖銳。要搞聯(lián)合、改組、改造，沒有思想斗爭是不行的?！眹鴦赵褐饕I導也提出：“只有聯(lián)合，才能調整、改組、改造、出口，搞出一條路子來，這個突破有重要意義。”在胡耀邦等的敦促下，聯(lián)合才開始有了突破。由分布在上海、江蘇等省、市，分屬六機部、交通部等部門的造船企業(yè)統(tǒng)一組織起來，成立了上海市造船公司。*《當前工業(yè)改組、企業(yè)聯(lián)合的一些情況和意見》，《經(jīng)濟研究參考資料》1982年第120期。

隨后，又相繼組建了南京金陵石油化工總公司，遼寧撫順石油化工公司。據(jù)統(tǒng)計，1981年以來，新建公司、總廠580個，各種經(jīng)濟聯(lián)合體730多個。*《關于工業(yè)改組、企業(yè)聯(lián)合的基本情況和今后意見》，《經(jīng)濟研究參考資料》1982年第120期。同時著手推動少數(shù)全國性重點行業(yè)的聯(lián)合，試辦行業(yè)協(xié)會，建立全國性公司。1980年3月最早成立中國絲綢公司，隨后成立的有中國汽車工業(yè)公司(1981年12月)、中國船舶工業(yè)總公司(1982年5月)、中國石油化工總公司(1983年2月)、中國有色金屬工業(yè)總公司(1983年4月)、中國國際運輸總公司(1983年11月)等。

然而，企業(yè)改組聯(lián)合也出現(xiàn)了一些中央部門和省廳局借機收廠收權的問題。“不少城市反映，中央各部門和省(區(qū))的廳局，都想按條條建立全國性、全省性的專業(yè)公司，都要收廠或收骨干廠，使中心城市的改組、聯(lián)合很難統(tǒng)籌安排?！?《關于工業(yè)改組、企業(yè)聯(lián)合的基本情況和今后意見》，《經(jīng)濟研究參考資料》1982年第120期。行政權力過多地介入，組建起來的公司中，大多仍是行政性公司，真正的企業(yè)性公司仍是少數(shù)。不論是企業(yè)還是公司，都還擺脫不掉行政附屬物的地位。

五、中央與地方“分灶吃飯”

最初考慮的放權式改革，還有擴大地方的權限。在中國這樣一個大國，中央與地方的權力配置始終是改革必須面對的一個問題。這項被稱為“行政分權”的改革，就是將由中央掌握的計劃、生產(chǎn)、資源分配、投資決策的部分權力和責任下放給省級政府，其核心是財權的劃分。原有的財政制度下，國家財政部實行統(tǒng)收統(tǒng)支，地方自留的財政收入很少，僅夠地方必要的行政開支和很少的建設費和事業(yè)費。所有基建投資大部分由財政部分配給中央各部，再由各部分配到省、各企業(yè)，專款專用。地方用于其他方面，中央各部就要收回，所以各省、市、自治區(qū)對于財政收支往往漠不關心，能多收的不努力多收，能少支的不努力少支，看到許多開支重復浪費也無權進行調劑。*薛暮橋：《談談經(jīng)濟管理體制改革問題》，《經(jīng)濟研究參考資料》1979年第172期。

為了解決這種矛盾，1977年和1978年采取了一些局部性改進措施，對一些地區(qū)，分別試行了“比例包干”(即按地方財政支出占財政收入的比例，實行中央和地方分成，包干使用)和“增長分成”(即地方財政收入每年增長的部分，按一定的比例，實行中央和地方分成)的辦法*張勁夫：《關于一九七八年國家決算和一九七九年國家預算草案的報告》，《人民日報》1979年6月30日。。1979年，中共中央提出“以財政體制為突破口，改革先行一步”*田一農(nóng)：《關于財政體制問題》，《經(jīng)濟研究參考資料》1979年第172期。。財政體制改革預設目標有兩個：一方面希望擴大地方機動財權，為地方發(fā)展注入活力，調動地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性，允許一部分地區(qū)先富起來；另一方面希望增強地方政府增收節(jié)支的積極性，承擔起財政平衡的一部分責任，也使地方有解決亟待解決的民生問題的財力。

財政管理體制怎么改革？1979年初，財政部在征求各部門意見的基礎上擬定了兩種方案。一種方案是“劃分收支、分級包干”的辦法，這叫徹底分開。劃分中央和省、市、自治區(qū)的收支范圍(哪些稅收歸中央，哪些稅收歸地方，哪一級管的企業(yè)上交利潤歸哪一級所有)，多收多支，少收少支，自求收支平衡。分級包干后，“你的問題你解決，我的問題我解決”，“各過各的日子，各做各的打算”。另一種方案是“收支掛鉤、全額分成、比例包干、三年不變”。這是一個過渡性方案，按照地方財政收支范圍，參照最近三年收支情況，按照包干范圍確定一個上解中央和地方留成的比例，三年不變。包干范圍內(nèi)的收入和支出，由地方自行統(tǒng)籌安排，中央不再下達指標。這兩種方案都經(jīng)國務院討論，提交中央工作會議討論，并且在4月13日至5月6日召開的全國財政工作會議上征求過意見。在中央工作會議上，各省市委書記們對財政體制改革積極性很高，然而，當拿到全國財政工作會議討論時，各省市財政廳局長們卻顧慮重重，對地方財政包干心里沒底。在國務院會議上，中央各部委也有很多擔心，擔心實行地方包干后各地畫地為牢，可能妨礙國家任務的完成，阻礙商品的調進調出，擔心主管部門不分配財政指標后說話沒人聽。國務院認為第一種方案改革比較徹底，但條件還不具備，決定先實行第二種辦法作為過渡。之所以傾向于第二方案，因為整個體制沒有改革，到底哪些企業(yè)歸中央，哪些企業(yè)歸地方，哪些基建項目由中央投資，哪些項目由地方投資，一時提不出來。還有一個原因，就是在江蘇試行這種辦法兩年多，取得了很好的效果，中央和省市縣都增加了收入。*參見田一農(nóng)：《關于財政體制問題》，《經(jīng)濟研究參考資料》1979年第172期。7月13日，國務院發(fā)出通知，決定從1980年起，對各省市試行“收支掛鉤、全額分成、比例包干、三年不變”的辦法，同時在四川省進行“劃分收支、分級包干”辦法的試點*《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃大事輯要》，紅旗出版社，1987年，第412頁。。

然而，很快有了變化。首先是7月15日，中共中央和國務院決定對廣東、福建兩省實行特殊政策和靈活措施。在財政體制上，廣東省實行“劃分收支，定額上交，五年不變”的包干辦法，福建省實行“劃分收支，定額上交，五年不變”的包干辦法，給予了廣東、福建兩省以更大的權限和優(yōu)惠，執(zhí)行中收入增加或支出結余全部留歸地方使用。*參見《中華人民共和國經(jīng)濟管理大事記》，第349頁。10月4日至10日，中共中央召開各省、市、自治區(qū)第一書記座談會，討論1980年計劃的盤子。其中關于財政體制，會議確定除了江蘇按原定辦法再搞一年，廣東、福建按中共中央文件規(guī)定辦以外，要求其他省按四川的辦法作準備。*《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃大事輯要》，第416頁。也就是說，準備提前在多數(shù)省份實行原擬定的財政體制改革的第一方案。11月20日至12月21日，國務院召開全國計劃會議，最終確定在15個省實行“劃分收支，分級包干”的辦法*《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃大事輯要》，第417頁。。1980年2月1日，國務院發(fā)布《實行“劃分收支，分級包干”財政管理體制的暫行規(guī)定》。新體制大體分五種情況：第一種是北京、天津、上海3個直轄市實行“總額分成、一年一定”的體制；第二種是對四川、陜西、甘肅、河南、湖北、湖南、安徽、江西、山東、山西、河北、遼寧、黑龍江、吉林、浙江15省，實行“劃分收支，分級包干”的辦法；第三種是對廣東、福建兩省實行“劃分收支，定額上交或定額補助”的特殊照顧辦法；第四種是對內(nèi)蒙古、新疆、西藏、寧夏、廣西、云南、青海、貴州等少數(shù)民族省(區(qū))，仍然實行民族自治地方財政體制，保留原來對民族自治地區(qū)的特殊照顧；第五種是對江蘇省繼續(xù)試行固定比例包干辦法。

新財政體制改過去“一灶吃飯”為“分灶吃飯”，其目標是“在中央統(tǒng)一領導和計劃下，各過各的日子”，以此來打破全國吃“一口大鍋飯”的局面，增加地方的財政權限，實現(xiàn)事權和財權統(tǒng)一，權利與責任統(tǒng)一，以調動其積極性。同時，改“一年一定”為“五年一定”，也免去了“年年吵基數(shù)、爭指標”的煩惱。*陳如龍主編：《當代中國財政》，中國社會科學出版社，1988年，第295頁。實行“分灶吃飯”，當年的財政赤字絕大部分由中央承擔，加上在計算地方包干基數(shù)時，中央又讓給地方30億元，這樣當年中央財政共負擔了170億元的赤字*參見《中華人民共和國經(jīng)濟管理大事記》，第372頁。?！胺衷畛燥垺钡拈L遠影響，是給予了地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟的動力。

六、城鎮(zhèn)集體(合作)和個體(私人)經(jīng)濟的恢復

70年代末80年代初，城鎮(zhèn)集體(合作)經(jīng)濟和個體(私營)經(jīng)濟之所以獲得了新的發(fā)展契機，根源于一場就業(yè)危機。70年代末，中國面臨一系列社會問題，最具“爆炸性”的社會問題也許就是大量城鎮(zhèn)勞動人口的就業(yè)問題。1979年，城鎮(zhèn)積累的待業(yè)人員近2000萬，達到新中國成立以來待業(yè)人數(shù)及占人口比重的最高峰。大城市就業(yè)壓力更大。如北京市待業(yè)人員40萬人，占城市總人口的8.6%，平均每2.7戶城市居民中就有一人待業(yè)。天津待業(yè)人員38萬人，占全市總人口的11.7%。如此龐大的待業(yè)隊伍包括兩部分：一是回城的上山下鄉(xiāng)知識青年和其他落實政策回城人員；二是新增城鎮(zhèn)勞動人口和其他城鎮(zhèn)閑散待業(yè)人員。而主要是前者。如天津市1978年初僅有2萬人待業(yè)，由于大批知識青年陸續(xù)回城，到1979年猛增到38萬人。*莊啟東、唐豐義、孫克亮：《城市集體所有制經(jīng)濟大有可為——北京市解決勞動就業(yè)問題的情況調查》,輕工業(yè)出版社，1979年，第2頁；李志、王力：《關于天津市勞動就業(yè)問題的調查》，《天津師大學報》1983年第2期。1979年4月5日，李先念在中央工作會議上描述就業(yè)形勢時說：“大批人口要就業(yè)，這已經(jīng)成為一個突出的社會問題，如果處理不當，就會一觸即發(fā)，嚴重影響安定團結?！?《三中全會以來重要文獻匯編》(上)，第148頁。面對嚴峻的就業(yè)壓力，各城市使出了渾身解數(shù)，辦法大體有三種。一是號召未達到退休年齡的職工提前退休，允許子女頂替。二是實行分片包干，限期解決。為了解決就業(yè)問題，要求各個機關、企業(yè)、事業(yè)單位把職工子女中的待業(yè)青年包下來，沒有招工指標的，就收進來當長期臨時工，提倡一個人的工作兩個人干，三個人的飯五個人吃。三是組織待業(yè)青年積極發(fā)展城市集體所有制企業(yè)，廣開就業(yè)門路。*薛暮橋：《城市集體經(jīng)濟大有可為·序言》，《經(jīng)濟研究參考資料》1979年第155期。國務院還于1979年4月16日批轉國家計委《關于清理壓縮計劃外用工的辦法》，要求當年在已經(jīng)清理壓縮計劃外用工的基礎上，再清理壓縮200多萬人*《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃大事輯要》，第409頁。。

一開始各地政府主要是推行本系統(tǒng)、本企業(yè)包干的辦法，把職工子女安排進來。然而，這種“分片包干”的辦法很快達到極限，而且?guī)砹嗽S多新矛盾，加劇了企業(yè)的人浮于事,使企業(yè)社會負擔加重,這與擴大企業(yè)自主權的改革也相沖突。于是，許多地方政府開始把目光轉向體制外，在現(xiàn)有企事業(yè)單位之外開辟新的就業(yè)門路。如北京市從1978年7月開始，組織專門班子對北京的城市社會結構進行調查；1979年3月、4月，又組織調查全市待業(yè)青年的數(shù)量、分布等情況。兩次摸底顯示，北京市“大批人無事干，大量事無人干”。從調查中也大體找到了解決就業(yè)問題的出路，就是把勞動就業(yè)同發(fā)展城市集體經(jīng)濟，特別是新興的生產(chǎn)服務合作社結合起來。*莊啟東、唐豐義、孫克亮：《城市集體經(jīng)濟大有可為——關于北京市廣開就業(yè)門路安排待業(yè)青年的調查》，《經(jīng)濟研究參考資料》1979年第155期。至1979年6月底，全市已有6.1萬多名待業(yè)青年找到了就業(yè)崗位，包括茶水站、酒館、餛飩挑、搬運、照相、木器加工、縫紉、書畫、謄寫刻印、織毛衣、鉤臺布、塑泥人、蠟魚以及各種臨時性的勞動服務等100多個行業(yè)*《北京日報》1979年6月29日、7月31日。。著名的前門“大碗茶”就是在這時出現(xiàn)的。7月24日，中共中央和國務院將北京市《關于安排城市青年就業(yè)問題的報告》批轉全國，肯定了北京市廣開就業(yè)門路，大力組織集體所有制和各種生產(chǎn)服務事業(yè)的做法*譚宗級、葉心瑜主編：《中華人民共和國實錄》第4卷，吉林人民出版社，1994年，第237頁。。幾乎同時，上海、天津、廣州、福州等許多城市都采取了類似的做法*本報評論員：《廣開門路 放手安排城市青年就業(yè)》，《人民日報》1979年6月17日。。

理論界越來越多的人關注就業(yè)問題。薛暮橋回憶說：“1979年初在杭州寫書時，聽說上山下鄉(xiāng)后回城的待業(yè)青年要求就業(yè)，到省府大院請愿，我看了現(xiàn)場，并同省委書記鐵瑛同志討論過。這一年全國許多城市發(fā)生請愿事件，已經(jīng)影響社會的安定，我對日益尖銳的就業(yè)問題進行了研究，認為要解決這個問題，必須糾正‘左’的錯誤，改革所有制結構和勞動就業(yè)制度，改變清一色的兩種公有制并存的格局，允許多種經(jīng)濟成分并存?！毖δ簶蛟?月勞動部召開的座談會上發(fā)表講話，7月應邀到中央黨校作報告，都提出了這個主張。*《薛暮橋回憶錄》，天津人民出版社，1996年，第349頁。7月18日《北京日報》、7月20日《人民日報》先后發(fā)表薛暮橋的談話。他指出，采取子女頂替的辦法解決并不是根本辦法，根本辦法還是發(fā)展生產(chǎn)，廣開就業(yè)門路。要廣開就業(yè)門路，重要一條是要改變勞動管理制度，國家給每人發(fā)一個“鐵飯碗”的制度已經(jīng)無法維持下去了。辦法只有一個，包不了的事情不要包辦，準許待業(yè)青年自己組織生產(chǎn)，我們不但不應下禁令，而且應當加以幫助，加以組織領導。*《廣開就業(yè)門路必須改變勞動管理制度》，《人民日報》1979年7月20日。薛暮橋的意見引起廣泛關注和爭論，特別是關于打破“鐵飯碗”的說法引起很大反彈，因為這將影響到千百萬人的既得利益。但贊成的人也不少，事實上這也是唯一的出路。到了1980年，認識基本上達成一致，并且形成全國性政策。1980年8月2日至7日，中共中央召開全國勞動就業(yè)工作會議。會議提出，必須逐步做到允許城鎮(zhèn)勞動力在一定范圍內(nèi)流動；逐步推行公開招工，擇優(yōu)錄用的辦法；要使企業(yè)有可能增加或減少勞動力，勞動者也有可能選擇工作崗位；在解決勞動就業(yè)問題上，要打破勞動力全部由國家包下來的老框框，實行在國家統(tǒng)籌規(guī)劃和指導下，勞動部門介紹就業(yè)、自愿組織起來和自謀職業(yè)相結合的方針。8月17日，中共中央將會議通過的《關于進一步做好城鎮(zhèn)勞動就業(yè)工作》的文件轉發(fā)各地。*《中華人民共和國經(jīng)濟管理大事記》，第395、396頁。

在1978年以前的計劃經(jīng)濟體制下，城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟一直是存在的。1977年底統(tǒng)計，城鎮(zhèn)集體職工約占全體職工的25%，產(chǎn)值約占16%*曾里編：《關于城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟的幾個問題》，《經(jīng)濟研究參考資料》1979年第176期。。一般來說，集體企業(yè)較之國營企業(yè)具有更強的自生能力。然而就全國而言，集體經(jīng)濟發(fā)展受到很大的限制，集體企業(yè)不論經(jīng)營好壞，職工工資普遍低于同行業(yè)國營企業(yè)的職工。由“小集體”過渡到“大集體”，由“大集體”過渡到國營經(jīng)濟，被認為是必然的發(fā)展趨勢。

解決就業(yè)問題的急迫性，為城鎮(zhèn)集體企業(yè)的發(fā)展提供了一個歷史性的契機。除了原來的由街道或局、區(qū)投資興辦的集體企業(yè)以外，1979年以后出現(xiàn)了兩類新的集體(合作)經(jīng)濟。一類是由國營企業(yè)為安置本系統(tǒng)職工子女，騰出廠房、設備甚至車間辦起來的集體企業(yè)；一類是一些城市的區(qū)或街道組織回城知青搞起來的合作社。后一類的合作社開始只是為臨時就業(yè)而組織起來的，然而它很快得到中央政策的鼓勵。1980年8月全國勞動就業(yè)工作會議提出的解決勞動就業(yè)問題的六條措施中，第一條就是“大力扶持興辦各種類型的自籌資金、自負盈虧的合作社和合作小組，支持待業(yè)青年辦獨立核算的合作社”*《中華人民共和國經(jīng)濟管理大事記》，第395頁。。1981年10月17日，中共中央、國務院發(fā)布的《關于廣開門路，搞活經(jīng)濟，解決城鎮(zhèn)就業(yè)問題的若干決定》提出10條政策，其中特別強調，新發(fā)展的集體經(jīng)濟可以采取勞動服務公司、生產(chǎn)服務合作聯(lián)社等多種形式，不強求一律，提倡實行較為松散靈活的體制*參見《三中全會以來重要文獻匯編》(下)，人民出版社，1982年，第 1321—1328頁。。

個體經(jīng)濟的恢復更具有改革意義。在歷史上，個體經(jīng)濟在城鎮(zhèn)經(jīng)濟中一直占著相當?shù)谋戎亍?953年，中國城鎮(zhèn)個體勞動者有900萬人，占當時就業(yè)人數(shù)的一半，分布在工業(yè)、建筑業(yè)、運輸業(yè)、商業(yè)、飲食業(yè)、服務業(yè)以及文教衛(wèi)生界等不同行業(yè)。1956年急于過渡，個體工商戶和小業(yè)主也紛紛加入公私合營行列，全國城鎮(zhèn)個體勞動者僅剩下16萬人。后來有所恢復，1963年一度恢復到231萬人。然而在“文化大革命”時期，全國“割資本主義尾巴”，個體經(jīng)濟基本絕跡。到1978年，全國城鎮(zhèn)個體勞動者僅有15萬人，幾乎可以忽略不計。*《中國統(tǒng)計年鑒(1983)》，第137頁。城鎮(zhèn)個體經(jīng)濟基本上被消滅，自謀職業(yè)的渠道被堵死，就業(yè)壓力劇增。一些人即使成為“城鎮(zhèn)閑散人員”也不能自謀生計。最適合個體經(jīng)營的零售商業(yè)、飲食服務行業(yè)全面萎縮，人民生活十分不便。吃飯難、住店難、縫衣難、修車難、購物難等現(xiàn)象各城市普遍存在。

為緩解就業(yè)壓力，1978年，個體經(jīng)濟政策有了松動。開始時，只對“文化大革命”以前有證照并實際保留下來的個體工商戶進行登記發(fā)照，許多做法仍服從于“利用、限制、改造”的方針。如經(jīng)營行業(yè)范圍，僅限于從事個體手工業(yè)和修配業(yè)，不許經(jīng)營商業(yè)和飲食業(yè)。*李連進主編：《私營企業(yè)在中國的再生》，天津社會科學院出版社，1992年，第2頁。1979年以后，在呼吁大力發(fā)展集體經(jīng)濟的同時，恢復城鎮(zhèn)個體經(jīng)濟的聲音也漸次增大。3月，國務院明確提出恢復和適當發(fā)展個體工商業(yè)*《中國經(jīng)濟年鑒(1984)》，經(jīng)濟管理出版社，1984年，第IV-52頁。。一些城市的大街小巷又出現(xiàn)了個體經(jīng)營者的身影，如“在北京街頭可以看到一些修補皮鞋等的小攤子，在大小胡同里開始聽到吹銅號磨刀修剪的，還有挑著擔子爆炒米花的”*《中國青年報》1980年6月3日。。據(jù)統(tǒng)計，1979年，全國各省、市、自治區(qū)批準開業(yè)的個體戶約有10萬戶，比1978年增加70%，總數(shù)達到25萬戶。到1980年7月底，總數(shù)已達到近40萬戶。*《放寬政策適當發(fā)展城鎮(zhèn)個體工商業(yè)》，《人民日報》1980年8月21日。在行業(yè)上，據(jù)說北京市的個體戶經(jīng)營的行業(yè)達48種之多。諸如修鞋、修理黑白鐵、自行車、鋼筆、收音機、軸承、家具、鎖、樂器、鐘表、籠屜、拉鎖、藤器、打字機、木桶、皮件等修理業(yè)；理發(fā)、洗染、磨刀剪、蹬三輪車、印字、彈棉花、熱補輪胎、廢品代購等服務業(yè)；服裝加工、織毛衣、編簸籮、做絹花、做套具、制刷子、捏泥人等手工業(yè)生產(chǎn)或加工，以及賣茶水、賣冰棍等*《本市已發(fā)展個體工商戶721戶》，《北京日報》1980年7月23日。。但基本上仍然沒有超出手工修理服務的限定范圍。也有一些城市如上海市的政策更寬些，1979年冬1980年春，上海市工商局在全市各區(qū)恢復了個體工商業(yè)的登記發(fā)證工作*《上海給萬戶個體工商業(yè)者發(fā)證》，《人民日報》1980年7月24日。。1979年11月，武漢市也開始恢復了登記發(fā)證工作，而且率先于全國，把一條街——漢正街開放為小商販集中經(jīng)營的市場。11月，第一批核發(fā)小百貨個體工商戶營業(yè)執(zhí)照103戶。*彭捷：《從武漢市漢正街小商品市場的復興看社會主義市場經(jīng)濟的理論與實踐》，《中共黨史研究》1999年第4期。漢正街成為一時頗有影響的小商品批發(fā)市場。

1980年8月全國勞動就業(yè)工作會議以后，政策進一步放寬。這次會議把鼓勵和扶持“不剝削他人”的個體經(jīng)濟的適當發(fā)展，確定為解決就業(yè)問題的六條措施之一，提出“一切守法的個體勞動者應當受到社會的尊重”。為什么發(fā)展個體工商戶？主要是解決兩個問題：一個是怎樣搞活市場的問題，一個是怎么解決當前就業(yè)的問題。*梁傳運口述：《我國發(fā)展個體、私人經(jīng)濟的決策過程》，魯利玲采訪，2007年11月1日。8月19日，國家工商行政管理總局負責人以答新華社記者問的形式，向公眾闡明了中央關于發(fā)展城鎮(zhèn)個體經(jīng)濟的新政策，即國務院制定的《關于城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)個體經(jīng)濟若干政策性規(guī)定》。第一，放寬了允許個體戶經(jīng)營的行業(yè)。總的原則是，只要本人具備一定條件，社會上又有需要，而國營和集體又包不下來的，都可以允許個體經(jīng)營。如各種修理服務行業(yè)、服裝加工業(yè)、家庭手工業(yè)、個體客貨運輸、房屋修繕、飲食業(yè)、小商品、日用雜品、干鮮果品以及鮮活商品的販運等。第二，允許經(jīng)營個體工商業(yè)的包括兩類人：一類是有城鎮(zhèn)正式戶口的待業(yè)青年、社會閑散人員；一類是有技術專長的退休老工人、老藝人。第三，個體經(jīng)營，可以一人經(jīng)營，也可以夫妻兩人或全家經(jīng)營。有些技術性的項目，根據(jù)雙方自愿，也可以帶一兩個徒弟。某些行業(yè)還可以自籌資金，合伙經(jīng)營?？梢园粗付ǖ攸c擺攤設點，也可以走街串巷，送貨、送藝上門。第四，個體經(jīng)營者在參軍、招工、招考升學及參加社會的各種政治活動中不受任何歧視。*《放寬政策適當發(fā)展城鎮(zhèn)個體工商業(yè)》，《人民日報》1980年8月21日。

然而相對于集體經(jīng)濟，個體經(jīng)濟的恢復受到更大的觀念障礙。個體經(jīng)營者雖然是“不剝削他人”的勞動者，卻也是一種私有制，是“資本主義的尾巴”。重新恢復個體經(jīng)濟是不是倒退？會不會導致資本主義復辟？這使一些地方政府或部門對發(fā)展個體經(jīng)濟顧慮重重，設置了諸多限制。普通人對個體戶也存有歧視心理?！度嗣袢請蟆愤B續(xù)報道了幾起打擊個體戶的事件*例如，《國營飯店營業(yè)員砸個體飲食攤的碗》，《人民日報》1980年8月17日；《黃巖縣路橋區(qū)委打擊迫害個體手工業(yè)戶》，《人民日報》1980年10月28日。。個體工商戶遇到了來自各方面的刁難。申請一個個體工商戶執(zhí)照起碼要通過居委會、街道辦事處、工商行政管理局和有關業(yè)務部門等四道關口。有些行業(yè)還要經(jīng)過城建、交通運輸、衛(wèi)生、公安等部門。許多關卡幾乎都得“踏破門、找熟人”，甚至送禮行賄才能放行。開業(yè)后還得按時“燒香上供”。*孫民：《發(fā)展個體經(jīng)濟必須改革現(xiàn)行管理體制》，《經(jīng)濟研究參考資料》1981年第150期?？梢娮枇€不小。

不過，無論是政界還是理論界，主流輿論是傾向于支持個體經(jīng)濟發(fā)展的。1980年10月，薛暮橋在香港“中國經(jīng)濟發(fā)展新趨勢”研討會上作總結發(fā)言。他提出，中國只保持全民和集體兩種經(jīng)濟形式不行，要建立一種社會主義公有制占絕對優(yōu)勢的從國營經(jīng)濟到個體經(jīng)濟的多層次的經(jīng)濟結構。在城市中不能都是國營經(jīng)濟，在手工業(yè)、商業(yè)、飲食、服務等部門，需要放手發(fā)展自負盈虧的合作社、合作小組，還可以發(fā)展一點個體經(jīng)濟。薛暮橋說，20多年的實踐證明，我們城市中的社會主義改造也是走過了頭，需要后退一兩步。我們不主張資本主義死灰復燃，但對資本主義也不必過于害怕，有一點也可以，現(xiàn)在還不能叫資本主義絕種。這篇講話新華社發(fā)了消息，全國各大報紙登載。*《薛暮橋談我國需要多層次的經(jīng)濟結構》，《人民日報》1980年11月11日。這篇講話的突破就在于不回避資本主義，甚至說“有點資本主義不可怕”，這在當時是需要勇氣的。

1980年下半年以后，各地對發(fā)展個體經(jīng)濟態(tài)度更加積極。如11月上海市政府批準市工商局關于適當發(fā)展城鎮(zhèn)個體經(jīng)濟的12條規(guī)定，在經(jīng)營資格、經(jīng)營范圍、貨源和原材料供應、價格、稅收等方面，對個體工商戶特別是知青從事個體經(jīng)營給予優(yōu)惠。其中有一項特別的規(guī)定：允許有關文化、教育、衛(wèi)生等方面的個體經(jīng)營。如畫師、各類醫(yī)生、各類教師(如教英文、音樂、數(shù)理化、美術)、翻譯等自由職業(yè)者以及個人舉辦的各種補習班等均可以開業(yè)。*《城鎮(zhèn)個體經(jīng)濟可以適當發(fā)展》，《文匯報》1980年11月17日。對個體經(jīng)濟限制較多的北京市也放寬了限制，特別是放寬了在經(jīng)營商業(yè)和飲食業(yè)方面的限制。1981年4月，北京市的《政府工作報告》提出，解決“吃飯難”“做衣難”和“修理難”的問題要“國營、集體、個體一齊上”*《北京日報》1981年4月24日。。

1981年，中央的政策進一步放寬。5月6日，國家勞動總局、國家城建總局、公安部和工商行政管理總局四家聯(lián)合發(fā)出通知，要求各地統(tǒng)籌規(guī)劃、合理解決民辦集體、個體工商戶等所需要的場地問題*《積極合理解決集體和個體經(jīng)濟所需場地》，《人民日報》1981年5月14日。。7月7日，國務院作出《關于城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)個體經(jīng)濟若干政策性規(guī)定》，其中一項重要政策，是關于個體工商戶請幫手、帶徒弟的問題。文件規(guī)定：“個體經(jīng)營戶，一般是一人或家庭經(jīng)營；必要時，經(jīng)批準可以請一至二個幫手；技術性較強或有特殊技藝的，可帶兩三個最多不超過五個學徒。請幫手、帶學徒，都要訂立合同，并經(jīng)當?shù)毓ど绦姓芾聿块T簽證?！?《中華人民共和國經(jīng)濟管理大事記》，第 436頁。所謂請幫手、帶徒弟，實質上觸及雇工經(jīng)營這一敏感問題。因此，規(guī)定是相當謹慎的，實際上作了一個7人的數(shù)量限定，亦即隱含了一條界線：7人以下仍屬于個體經(jīng)濟，8人以上就是雇工經(jīng)營的私人經(jīng)濟了。個體工商戶不是先有政策后有發(fā)展，而是先有了各種各樣的形式，然后制定規(guī)范承認它并規(guī)范它?，F(xiàn)實情況突破了原有框框，又制定新的辦法再框。然而，實踐是難以被框住的，個體經(jīng)濟的發(fā)展必然孕育出私人經(jīng)濟。

中國經(jīng)濟改革從放權、讓利和松綁起步，是當時唯一可能的也是阻力最小的選擇。放權讓利式改革沒有超越計劃體制，而是在計劃體制中注入某些靈活性，著眼于“搞活”。無論是擴大企業(yè)自主權，還是給予農(nóng)民以更多“小自由”，都能從1956年中共八大前后、1962年調整時期的思想和政策中找到某種連續(xù)性，說明傳統(tǒng)計劃體制存在放權讓利式改革的空間。放權讓利改革的局限是顯而易見的，但它畢竟啟動了經(jīng)濟改革，并為后續(xù)改革開辟了道路。對農(nóng)民讓利和松綁，引導出一場農(nóng)村人民公社制度的改革；為城鎮(zhèn)待業(yè)人員開辟計劃外就業(yè)，引導出城鎮(zhèn)個體和私人經(jīng)濟的恢復和發(fā)展；地方分權式改革奠定了地區(qū)之間競爭的財政基礎；擴大企業(yè)自主權改革成效雖不彰顯，但也使國有企業(yè)的一只腳伸向了市場。所有這些效應都趨向于引入市場機制，這種前導性作用不應被忽視。