李 佳 楊燕綏

(1 東北財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，遼寧大連,116025；2 清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京,100084)

2009年9月，國務(wù)院頒布《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，決定于2009年開始進行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(簡稱“新農(nóng)?！?試點工作。“新農(nóng)?！迸c“老農(nóng)?！弊铒@著的不同之處在于繳費和待遇給付的財政補貼機制，使得“新農(nóng)?！庇?012年提前實現(xiàn)了全國范圍內(nèi)的制度全覆蓋。為了進一步促進城鄉(xiāng)公平，國務(wù)院于2014年2月頒布《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，決定整合“新農(nóng)保”和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度整合前后最顯著的變化是繳費檔次增加，有效擴大了農(nóng)民的自主選擇權(quán)，但兩者相應(yīng)的激勵機制并未發(fā)生明顯變化。為了深入研究農(nóng)民的參保行為，本文仍以“新農(nóng)?！睘檠芯繉ο?。

“新農(nóng)?！敝贫葘ν晟莆覈B(yǎng)老保障體系，增加制度公平性，擴大農(nóng)村居民消費、[1]減輕子女負擔(dān)、[2] [3]降低農(nóng)村貧困發(fā)生率具有重要意義。[4]但“新農(nóng)保”實施中存在的參保率和繳費檔次較低等激勵不足問題已經(jīng)嚴重阻礙了政策執(zhí)行效果，如福建上杭古田鎮(zhèn)2015年平均參保率僅為40%，*《關(guān)于做好2015年新農(nóng)保參保繳費工作的通知》(古政〔2015〕85號)。湖南隆回縣羅洪鄉(xiāng)參保率為75%，*中共羅洪鄉(xiāng)委員會、羅洪鄉(xiāng)人民政府《關(guān)于2015年度新農(nóng)保參保繳費和2016年度新農(nóng)合基金收繳工作進展情況的通報》。其中有些村莊甚至還不到30%，即使參保率較高地區(qū)農(nóng)民也普遍選擇最低的繳費檔次，[5]這意味著農(nóng)民參與“新農(nóng)?！敝贫鹊姆e極性并不高。已有文獻表明，影響農(nóng)民參保行為的因素較多，除教育、年齡、收入等個體特征外，[6] [7] [8] [9]制度信任被認為是最重要因素。[10] [11] [12]而制度信任的缺失與治理機制密切相關(guān)。作為一項養(yǎng)老公共政策，社會治理創(chuàng)新是構(gòu)建“新農(nóng)?！敝贫刃湃蔚幕A(chǔ)，如何通過社會治理理念，不斷增強各參與主體間的合作與互信，構(gòu)建制度信任機制是實現(xiàn)“新農(nóng)?！敝贫瓤沙掷m(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

信任是合作的基礎(chǔ)，參與“新農(nóng)?！笨梢暈檗r(nóng)民與政府選擇合作的結(jié)果。鄭也夫認為信任是一種態(tài)度，相信某人的行為或周圍的秩序符合自己的愿望。主要表現(xiàn)為對自然和社會的秩序性、對合作伙伴承擔(dān)的義務(wù)、對某種角色的技術(shù)能力三種期待，信任主要有人與人之間的信任(即人格信任)和人與制度權(quán)威之間的信任(即系統(tǒng)信任)。[13]上官酒瑞研究了我國政治信任的變遷歷程，認為我國的政治變遷是從人格信任到政府信任的過程。面對目前存在的政府“信任危機”，政府信任衰落及由此而來的“信任危機”及“信任赤字”是社會轉(zhuǎn)型期中國的一種客觀實在。這也意味著制度供給能力不足、制度正義性匱乏和政府制度有效性不強。[14]因此，要想改變這種境況，必須以制度信任為“切入點”促進政府信任的重建。[15]尤其面對基層政府低信任問題，即所謂的“距離悖論”，亟須通過公民參與，提高公民政府治理的制度信任、情感信任、過程信任和理性信任。[16]

信任因素如何影響“新農(nóng)?！敝贫葏⑴c呢？代雷鋒認為制度信任對農(nóng)民參保意愿具有正向影響。[17]吳玉峰認為經(jīng)濟因素不再是“新農(nóng)?！眳⑴c率低的原因，非經(jīng)濟因素作用突出。農(nóng)民對“新農(nóng)?！敝贫鹊男湃味葘ζ鋮⒈Ｐ袨橛酗@著性影響，農(nóng)民的信任度越高，其參保的可能性就越高。農(nóng)民的特殊信任、社會信任和政治信任對“新農(nóng)?！敝贫葷M意度均有正效應(yīng)，農(nóng)民的特殊信任和政治信任對忠誠度有正向影響，但社會信任對忠誠度沒有影響。[18]制度信任程度不高是“新農(nóng)?！敝贫葏⑴c深度不足、繳費檔次較低問題的主要原因。[19]Herd Richard等認為我國的“新農(nóng)?！碧娲瘦^低，經(jīng)科學(xué)預(yù)測其未來的替代率將進一步降低，“新農(nóng)?！钡目沙掷m(xù)性需要高度重視。[20]可見，較低的替代率不利于信任機制的構(gòu)建。

從現(xiàn)有研究看，信任已經(jīng)成為學(xué)者考察“新農(nóng)?！敝贫葏⑴c的重要因素，唯有構(gòu)建穩(wěn)定的信任關(guān)系才是“新農(nóng)?！遍L久可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。與此同時，信任并不是一個靜態(tài)概念，而是處在不斷地發(fā)展變化之中。[21] [22]信任與合作之間也不是單向影響關(guān)系，而呈現(xiàn)出互動演化的特征。[23]所以，研究信任機制的形成對“新農(nóng)?！笨沙掷m(xù)發(fā)展至關(guān)重要。鑒于目前關(guān)于“新農(nóng)保”制度信任的度量及治理機制研究仍有待深化，尤其是從社會治理視角分析“新農(nóng)保”制度信任機制形成的研究還很欠缺，故本文擬對以下兩個問題展開深入討論：一是如何更合理界定“新農(nóng)保”制度信任分析框架，二是如何從社會治理視角提升“新農(nóng)?！敝贫刃湃?。本文擬在完善界定“新農(nóng)?！敝贫刃湃慰蚣芑A(chǔ)上，深入分析影響“新農(nóng)?！敝贫葏⑴c的信任因素及影響程度，最后結(jié)合社會治理理念構(gòu)建“新農(nóng)?！敝贫刃湃螜C制，以期不斷提高“新農(nóng)?！敝贫葏⑴c度，促進“新農(nóng)?！敝贫瓤沙掷m(xù)發(fā)展。

一、制度信任形成機制的理論分析

信任—合作理論是“新農(nóng)?！敝贫葏⑴c的重要理論基礎(chǔ)。信任是合作的基礎(chǔ)和前提，沒有信任也就沒有合作，信任是一切合作的基礎(chǔ)。同時，信任的強度決定了參與的廣度和深度，強信任可能帶來強合作。反之，如果雙方不存在相互信任關(guān)系，那么合作的可能性較低。當一方相信另一方，而另一方不相信此方時，合作基礎(chǔ)也不牢固，有時候需要進一步溝通和協(xié)商才能實現(xiàn)合作。[24]所以，制度信任是“新農(nóng)?！敝贫葏⑴c的重要基礎(chǔ)。

“新農(nóng)?！弊鳛橐豁楅L期的養(yǎng)老保障制度安排，典型的特征是繳費和受益間隔時間較長。作為政府主導(dǎo)的政策設(shè)計，農(nóng)民對“新農(nóng)保”的制度信任程度直接影響農(nóng)民是否參保。那么，哪些因素影響“新農(nóng)保”的制度信任？本文認為，影響“新農(nóng)?！钡闹贫刃湃纬潭戎饕从趦蓚€方面：農(nóng)民對“新農(nóng)保”制度評價程度和對政府信任程度。

1.制度評價程度。制度評價主要指農(nóng)民對“新農(nóng)?！敝贫仁找娴男湃纬潭取！靶罗r(nóng)?！弊鳛橐环N保險機制，農(nóng)民會根據(jù)繳費的預(yù)期成本和預(yù)期收益選擇是否參加“新農(nóng)?！薄Ｈ绻r(nóng)民預(yù)期成本大于收益，那么農(nóng)民理性選擇是不參保，自我養(yǎng)老方式將替代“新農(nóng)?！薄Ｖ贫仍u價進一步可以分為制度感知和履約信心。制度感知主要是指農(nóng)民對“新農(nóng)保”收益的認知，如果收益大于成本，那么參保是理性選擇。履約信心是指農(nóng)民對“新農(nóng)?！笔找婺芊癜雌讷@得的預(yù)期，如果對這種預(yù)期信心越強，參保的可能性越大。

2.政府信任程度。政府信任主要是指農(nóng)民對“新農(nóng)?！敝贫戎贫ㄖ黧w和執(zhí)行主體的信任程度，包括各級政府和相關(guān)部門，尤其是執(zhí)行政策的基層政府部門。如果農(nóng)民對作為推動“新農(nóng)?！钡膶嵤┲黧w不信任，那么也會間接影響“新農(nóng)保”的制度參與。作為“新農(nóng)保”政策的制定者和執(zhí)行者，其政策的執(zhí)行力是影響農(nóng)民制度參與的重要因素。農(nóng)民對政策執(zhí)行過程中各主體的信任程度，即對政府的信任在一定程度上影響了“新農(nóng)?！钡闹贫葏⑴c。

為此，本文依據(jù)制度評價和政府信任兩個維度，通過指標體系構(gòu)建“新農(nóng)?！敝贫刃湃慰蚣埽褐饕獙⒅贫仍u價分為制度感知和履約信心兩個子維度。其中，制度感知包括收益性感知、保障感知、受益感知、公共性感知、預(yù)期感知五個指標。履約信心包括收益信心、領(lǐng)取養(yǎng)老金信心、信譽信心、執(zhí)行信心四個指標；政府信任包括官員信心、能力信心、責(zé)任信心、政策信任、交流信心、溝通信心、服務(wù)信心、領(lǐng)導(dǎo)感知和政府信心等九個指標。各指標的具體含義將在第二部分的變量說明中加以詳細闡述。本文的制度信任框架是對已有研究的深化，在指標體系和指標選取方面更為具體和全面，同時選取制度評價和政府信任兩方面因素，將以往不易度量的主觀指標客觀化，為實證分析“新農(nóng)保”制度參與的制度信任因素提供了客觀和現(xiàn)實基礎(chǔ)。

基于以上理論分析，本文提出以下三個基本假設(shè)：

1.制度感知與“新農(nóng)?！敝贫葏⑴c正相關(guān)。農(nóng)民對“新農(nóng)?！敝贫雀兄胶?，越愿意參與“新農(nóng)保”制度。

2.履約信心與“新農(nóng)?！敝贫葏⑴c正相關(guān)。農(nóng)民對“新農(nóng)?！甭募s信心越強，越愿意參與“新農(nóng)?！敝贫取?/p>

3.政府信任與“新農(nóng)?！敝贫葏⑴c正相關(guān)。農(nóng)民的政府信任越強，越愿意參與“新農(nóng)保”制度。

二、數(shù)據(jù)來源、變量說明與模型設(shè)定

(一)數(shù)據(jù)來源

本文數(shù)據(jù)來源于“百村觀察”調(diào)查數(shù)據(jù)，依據(jù)教育部研究基地項目，由河南大學(xué)組織專業(yè)調(diào)查人員于2014年10月對河南省進行了針對“新農(nóng)?！敝贫刃湃蔚膶ｍ椪{(diào)查研究。期間共發(fā)放問卷600份，其中有效回收問卷335份，有效回收率為56%。問卷采用隨機分層抽樣，分別選取河南省總共8個地區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)樣本。在發(fā)放問卷調(diào)查的同時，采用隨機訪談的形式，針對“新農(nóng)?！敝贫仍谥贫ê蛯嵤┻^程中存在的問題對政府部門的相關(guān)管理部門進行訪談，深入了解“新農(nóng)?！敝贫戎写嬖诘纳顚哟螁栴}。

(二)變量說明

表1 基本統(tǒng)計數(shù)據(jù)變量說明

由表1可知，大多數(shù)受訪者學(xué)歷在初中水平以下，主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，“新農(nóng)?！眳⒈１壤蠹s為56.6%，總體而言，參保率并不高，但是由于交不起費用而未參保的原因僅占8.4%，所占比例最低，說明經(jīng)濟因素不是影響參保的主要原因。在參保者中，90%的受訪者選擇了最低繳費檔次，可見參保的廣度和深度均有待提高，距離“廣覆蓋”的基本目標還有差距。

在制度感知層面：80%的農(nóng)民收益性感知較好；60%的農(nóng)民保障感知較好，但仍有40%的農(nóng)民不認可這種觀點，甚至有11%的農(nóng)民基本不贊同；65.9%的農(nóng)民受益感知較好，27.3%的農(nóng)民認為一般，其余6.8%的農(nóng)民不太認可；僅有24.1%的農(nóng)民公共性感知較好，而高達44.1%的農(nóng)民不太了解這一政府的政策扶持，甚至11.6%的農(nóng)民一點都不了解；大約40.3%的農(nóng)民對“新農(nóng)?！贝龀钟休^大希望，但近50%的農(nóng)民對“新農(nóng)?！钡拇鼋o付并不樂觀，甚至高達33.9%的農(nóng)民回答說不清，表明農(nóng)民預(yù)期感知不佳。

在履約信心層面：高達63.9%的農(nóng)民對按期領(lǐng)取收益比較有信心；62%農(nóng)民對足額領(lǐng)取養(yǎng)老金有信心，但仍有38%農(nóng)民持有懷疑態(tài)度；34.7%的農(nóng)民對繳納的“新農(nóng)保”保費被貪污或挪用的擔(dān)心比較大，信譽信心有待提升；僅有9.8%的農(nóng)民對“新農(nóng)保”的服務(wù)體系非常信心，比較有信心比例為40.9%，不滿意的比例為49.3%，執(zhí)行信心有待提升。

在政府信任層面：農(nóng)民認為官員非常以及比較可信的比例為50.1%，另外近一半的農(nóng)民對官員的言行不相信，官員信心表現(xiàn)不足；高達62.5%的農(nóng)民非常以及比較相信政府有能力執(zhí)行好各項惠農(nóng)政策，農(nóng)民對政府執(zhí)行力能力總體比較信任；59.5%的農(nóng)民相信政府有能力進行補貼，責(zé)任信心較好；高達76.5%的農(nóng)民會對取消農(nóng)業(yè)稅發(fā)放種田補貼的行為表示感激，政策信任較高；大多數(shù)農(nóng)民不經(jīng)常和政府打交道，僅有少部分農(nóng)民和政府打交道，交流信心有待提升；大多數(shù)農(nóng)民比較愿意和身邊的黨員進行交流，只有31.7%的農(nóng)民不愿與黨員進行交流，溝通信心較好；只有35.1%的農(nóng)民對黨員態(tài)度比較積極，黨員服務(wù)信心有待增強；51%的農(nóng)民認為領(lǐng)導(dǎo)是否參保與自身參保關(guān)系不大，領(lǐng)導(dǎo)感知較差；農(nóng)民對政府信任程度體現(xiàn)出從高到低趨勢，中央政府最高，基層鄉(xiāng)委政府最低。

綜合而言，農(nóng)民對“新農(nóng)?！钡闹贫雀兄⒙募s信心、政府信任程度總體較好，但仍有個別指標體現(xiàn)出一定程度的信任缺失。哪些因素對“新農(nóng)?！敝贫葏⑴c有影響？下面將通過設(shè)定計量模型具體實證分析。

(三)模型設(shè)定

基于以上分析，本文將基本計量經(jīng)濟模型設(shè)定為：

Y=C0+C1X+C2Z+t

(1)

其中，Y為被解釋變量，表示農(nóng)民的制度參與，擬用農(nóng)民是否參與“新農(nóng)?！倍攘?。被解釋變量為0或1：當Y=1時，表示農(nóng)民參與“新農(nóng)?！敝贫?；當Y=0時，表示農(nóng)民沒有參與“新農(nóng)保”制度。

X為模型的主要解釋變量，具體包括制度感知、履約信心以及政府信任三個方面，其中：制度感知與收益性感知、保障感知、受益感知、公共性感知、預(yù)期感知密切相關(guān)；而履約信心與收益信心、領(lǐng)取養(yǎng)老金信心、信譽信心、執(zhí)行信心密切相關(guān)；政府信任與官員信任、能力信心、責(zé)任信心、政策信心、交流信心、溝通信心、服務(wù)信心、領(lǐng)導(dǎo)感知以及政府信心等密切相關(guān)。故依次設(shè)置相應(yīng)問題對各指標加以度量。

Z為控制變量，不同家庭和個人特征可能會影響到“新農(nóng)?！钡闹贫葏⑴c度。具體包括性別、收入水平、婚姻狀況、健康狀況、年齡、是否村干部等變量。其中，戶主為男性的家庭可能更愿意參與“新農(nóng)?！?，因為這些家庭相對而言家庭結(jié)構(gòu)比較完整，男性戶主的決策更迅速；收入水平越高越有能力參與“新農(nóng)?！保灰鸦榈霓r(nóng)民可能更愿意參與“新農(nóng)?！?，已婚農(nóng)民相比未婚農(nóng)民風(fēng)險意識更強；健康狀況不佳的農(nóng)民可能更愿意參與“新農(nóng)保”，以期獲得未來更多的老年保障；年齡越大的農(nóng)民可能更愿意參與“新農(nóng)保”，年輕人由于繳費和受益的時間間隔較長，不確定性較大，故不愿意參與“新農(nóng)?！?；村干部可能更愿意參與“新農(nóng)?！?，黨員干部發(fā)揮模范帶頭作用增加了制度參與的可能性。t為隨機誤差項。

三、實證分析

利用二元Logistic模型估計模型(1)，采用逐步回歸的方法得到模型估計結(jié)果，如表2所示。

表2 “新農(nóng)?！敝贫葏⑴c的制度信任影響因素估計結(jié)果

由表2可知，顯著影響“新農(nóng)?！敝贫葏⑴c的因素主要有性別、收益性感知、公共性感知、收益信心以及官員信心等五個變量，其余變量均不顯著。下面具體分析影響因素的作用程度和影響機制：

1.收益性感知的影響系數(shù)為正。其度量的問題為“‘新農(nóng)?！菫檗r(nóng)民著想，它是符合農(nóng)民利益的好政策，這句話您同意嗎？”。這意味著農(nóng)民不認同“新農(nóng)?！钡氖找嫘?，便會導(dǎo)致不愿參與“新農(nóng)?！敝贫?。目前而言，“新農(nóng)?！本邆湟欢ǖ慕?jīng)濟福利性，不論是入口繳費還是出口的補貼均具有準公共產(chǎn)品屬性?！靶罗r(nóng)?！钡氖找嬉环矫媾c自身繳費水平密切相關(guān)，繳費檔次越高，未來領(lǐng)取養(yǎng)老金水平越高，該部分收益與個人賬戶收益相關(guān)聯(lián)；另一方面則與養(yǎng)老金增長機制緊密關(guān)聯(lián)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平體現(xiàn)了公共產(chǎn)品的程度，基礎(chǔ)養(yǎng)老金穩(wěn)定預(yù)期的收益越大，農(nóng)民對待“新農(nóng)保”的收益信任程度越大，越可能采取合作的形式參加“新農(nóng)?！敝贫取Ｔ摻Y(jié)論與理論分析相一致。作為理性人，收益性感知是農(nóng)民參與“新農(nóng)保”制度的顯著影響變量。

2.公共性感知的影響系數(shù)為正。其度量的問題為“你了解參加‘新農(nóng)?！窃趺囱a貼的嗎？”。這意味著農(nóng)民越是了解“新農(nóng)保”的公共性就越容易參加“新農(nóng)?！敝贫?。作為理性人，是否參加“新農(nóng)?！笔窃诩扔械闹贫劝才畔?，農(nóng)民根據(jù)制度的機制安排和自身的狀況進行的理性選擇。如果僅僅是采用農(nóng)民個人繳費的方式，那么農(nóng)民便會認為這僅僅是儲蓄的另一種方式，還不如自己進行相應(yīng)的養(yǎng)老安排，此時農(nóng)民會選擇進行個人商業(yè)儲蓄。 “新農(nóng)?！敝贫鹊恼a貼機制，在引入政府責(zé)任的同時，進一步增加了農(nóng)民對“新農(nóng)?！敝贫鹊母＠J可。對于農(nóng)民而言，政府補貼可視為額外收益，是對自身權(quán)利和義務(wù)的進一步拓展，更是政府責(zé)任的體現(xiàn)與擔(dān)當。對于政府而言，公共性感知程度是“新農(nóng)?！惫伯a(chǎn)品屬性的最直接表現(xiàn)，當農(nóng)民充分了解“新農(nóng)?！必斦a貼機制后，在理清繳費和收益間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系基礎(chǔ)上，容易增加對“新農(nóng)?！敝贫鹊暮酶校岣摺靶罗r(nóng)?！敝贫葏⑴c度。政府需要考慮在“新農(nóng)?！敝贫戎?，公共性感知程度在個人賬戶和基礎(chǔ)養(yǎng)老金中的分配原則和實現(xiàn)程度。

3.收益信心的影響系數(shù)為正。其度量的問題為“如果你已參加‘新農(nóng)?！蛘呒偃缒銓韰⒓?，你對自己60歲后可以按期領(lǐng)到養(yǎng)老金有信心嗎？”。這意味著農(nóng)民對未來是否按期領(lǐng)取養(yǎng)老金的信心十分重要，并影響“新農(nóng)?！钡闹贫葏⑴c。在“新農(nóng)保”的制度安排中，農(nóng)民一方面比較關(guān)心“新農(nóng)?！钡氖找鎲栴}，同時也更加重視是否能夠按時領(lǐng)取養(yǎng)老金問題，因為這涉及老年時期的基本生活保障和繳費成本回報問題。如果農(nóng)民對“新農(nóng)?！钡氖找嫘判脑綇?，那么越愿意參與“新農(nóng)保”制度。與“老農(nóng)?！毕啾龋靶罗r(nóng)?！币胝?zé)任無疑增強了收益信心。收益信心來源于政府的責(zé)任兜底，不論對于個人賬戶而言，還是對于基礎(chǔ)養(yǎng)老金而言，養(yǎng)老金待遇可支付終身的制度設(shè)計充分體現(xiàn)了政府的無限責(zé)任。但政府需要樹立有限責(zé)任政府的理念，在公共產(chǎn)品屬性、農(nóng)民收益信心、政府財政支付能力等因素綜合影響下，構(gòu)建養(yǎng)老金待遇的可持續(xù)發(fā)展思路和路徑。

4.官員信心的影響系數(shù)為正。其度量的問題為“你認為政府官員的話可信嗎？”。該問題反映了農(nóng)民對官員的信賴程度，而農(nóng)民對官員的信賴程度又直接作用于“新農(nóng)保”的制度參與。由于“新農(nóng)保”制度的宣傳與具體的實施都是由基層政府機構(gòu)實施，農(nóng)民對當?shù)卣賳T的信賴程度在一定程度上決定了“新農(nóng)保”的實施狀況。如果農(nóng)民比較認可政府官員，也即對當?shù)毓賳T比較信賴，那么便會增加農(nóng)民參與“新農(nóng)?！钡姆e極性?？梢?，對基層政府工作人員的信任程度直接影響了農(nóng)民的參保行為。這在一定程度上表明“新農(nóng)?！敝贫刃枰己玫闹贫冗\行環(huán)境，不能忽視當?shù)卣賳T的行為對“新農(nóng)?！敝贫葏⑴c的重要影響。

此外，控制變量中只有性別顯著為正，說明男性更容易參加“新農(nóng)保”，而收入水平、婚姻狀況、健康狀況、年齡、是否村干部等變量則不顯著。在我國，一般情況下家庭的戶主均為男性，在關(guān)系家庭重大決策方面，有男性戶主的家庭更容易做出行為決策。其他因素不顯著則說明收入水平、婚姻狀況、健康狀況、年齡、是否村干部等變量的影響并沒有規(guī)律可循，這也充分說明了制度信任因素對制度參與的重要性。

四、社會治理與“新農(nóng)?！敝贫刃湃螜C制構(gòu)建

自1989年世界銀行首次使用“危機治理”(Crisis Governance)后，“治理”理念便被國內(nèi)外學(xué)者廣泛運用。20世紀90年代以來，我國學(xué)者針對治理理論進行了大量富有成效的研究，并將其具體應(yīng)用于國家治理、鄉(xiāng)村治理、社區(qū)治理等多個重要領(lǐng)域。多中心治理理論、整體性治理理論、元治理理論、協(xié)同治理等理論研究日益豐富。治理理論核心觀點認為政府并非權(quán)力的唯一主體，主張國家權(quán)力向社會權(quán)力的回歸，強調(diào)政府與社會主體間的多元合作關(guān)系。自愿、平等、協(xié)商是治理理論的主要特征。那么，何為治理？不同學(xué)者從不同角度進行界定可能存在差異，但一般認為治理必須解決兩個核心問題：一是誰是利益相關(guān)人？二是利益主體之間的作用機制是什么？對于“新農(nóng)?！倍裕凸娛亲钪匾膮⑴c主體，故如何設(shè)計兩者激勵相容的制度是實現(xiàn)“新農(nóng)?！庇行е卫淼年P(guān)鍵。

治理理論是構(gòu)建“新農(nóng)?！敝贫刃湃螜C制的重要保障，具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。在理論意義方面：首先，“新農(nóng)?！敝贫刃湃问怯行е卫淼幕A(chǔ)。參與主體間的相互信任是治理的重要前提。對于“新農(nóng)?！倍?，參保者和政策制定者及其執(zhí)行者之間缺乏信任基礎(chǔ)，那就意味著想要實現(xiàn)有效治理是不可能的。其次，有效的治理是“新農(nóng)?！敝贫刃湃涡纬傻闹匾Ｕ稀Ｐ湃闻c合作是互動的，理順治理關(guān)系、平等協(xié)商與合作對于構(gòu)建“新農(nóng)?！钡闹贫刃湃螜C制至關(guān)重要。在現(xiàn)實意義方面，政府信任的缺失是制約我國經(jīng)濟發(fā)展的重要阻力，如何應(yīng)用治理理論、創(chuàng)新社會管理模式，對于構(gòu)建包括“新農(nóng)?！敝贫仍趦?nèi)的公共政策的有效性非常迫切。圖1為社會治理、制度信任與“新農(nóng)?！敝贫葏⑴c相互作用機制流程圖。

依據(jù)治理理論分析“新農(nóng)?！敝贫刃湃稳笔У膯栴}，可以概括為以下幾個方面：

1.治理主體單一化，農(nóng)民參與度不夠。目前，“新農(nóng)?！敝贫鹊闹卫斫Y(jié)構(gòu)中仍以政府為主體，政府既是政策的制定者，又是政策的執(zhí)行者和管理者，政府的責(zé)任無限放大，而個人、社會以及第三部門的作用非常缺失。除政府外，其余主體仍是被動的接受者，而非積極主動參與到“新農(nóng)?！敝贫冗\行中。對于“新農(nóng)?！边@項準公共產(chǎn)品而言，供給和生產(chǎn)并非只能政府大包大攬，否則只會導(dǎo)致政府責(zé)任過大、負擔(dān)過重、效率低下、綜合治理效果不佳。如在某些地區(qū)，參保率是硬性考核指標，“未完成通報，完成獎勵”的措施仍是行政管制，這種自上而下的單一治理結(jié)構(gòu)極其缺乏效率。因此，應(yīng)提高農(nóng)民在“新農(nóng)?！敝贫戎械膮⑴c度，地方政府也應(yīng)樹立與農(nóng)民合作的理念，在制度制定、執(zhí)行和管理過程中，加大農(nóng)民的參與力度，使之成為“新農(nóng)?！敝卫碇械闹匾獏⑴c主體。農(nóng)民參與主體的確定既確保了農(nóng)民的利益，也能有效推動“新農(nóng)?！鄙鐣卫頇C制的形成，促進“新農(nóng)?！敝贫瓤沙掷m(xù)發(fā)展。

圖1 社會治理、制度信任與“新農(nóng)?！敝贫葏⑴c相互作用機制流程圖

2.治理主體互動機制缺乏，信任基礎(chǔ)不足。構(gòu)建治理主體間的合理互動機制是有效治理的關(guān)鍵。目前“新農(nóng)?！奔葲]有形成政策制定者與政策接受者之間的良性互動機制，也沒有形成政策執(zhí)行者與政策接受者的良性互動機制，更沒有形成政策接受者、政策執(zhí)行者、政策制定者與社會組織間的良性互動機制。作為一項關(guān)乎民生的重要公共政策，單靠政府的行政能力運作并不能保障較高的效率，充分整合資源搭建合作平臺，構(gòu)建多方參與的互動機制是提高“新農(nóng)保”有效治理的重要手段。如在“新農(nóng)保”基金管理方面，尚缺少良性互動機制，在重要的基金投資領(lǐng)域，農(nóng)民的參與度明顯不足。“新農(nóng)?！被鹬饕顿Y于銀行定期存款，利率收益較低，對于繳納幾十年的“新農(nóng)?！被鸲源嬖谫H值風(fēng)險。應(yīng)妥善提高“新農(nóng)?！被鸬氖找媾c安全性，通過政府與相關(guān)社會主體的合作共贏，確保切實提高農(nóng)民的預(yù)期收益。

互動機制的缺乏，導(dǎo)致信任基礎(chǔ)不足。多數(shù)參保者對制度評價和政府信任表現(xiàn)出了較大認同，但仍存在一定程度的信任缺失，既有對“新農(nóng)?！敝贫缺旧淼牟恍湃?，也有對“新農(nóng)?！敝贫葓?zhí)行者的不信任，如對基層機構(gòu)的信任缺失，這些均意味著如何加強治理主體間的信任關(guān)系至關(guān)重要，缺乏有效的信任基礎(chǔ)不利于“新農(nóng)?！钡闹贫葏⑴c。

3.治理主體激勵機制不公平，收益性感知不足?！靶罗r(nóng)保”的定位是準公共產(chǎn)品，主要特征是政府補貼的財政機制，不論是“補入口”還是“補出口”均具有一定的經(jīng)濟福利性。但目前“新農(nóng)?！钡呢斦a貼機制存在明顯的逆向選擇，即選擇繳費檔次多者獲得財政補貼較多，強調(diào)制度的激勵性，反而忽視了制度的公平性。尤其是在城鎮(zhèn)居民和“新農(nóng)?！闭系拇蟊尘跋?，制度的不公平性越發(fā)突出，只會導(dǎo)致貧困群體對“新農(nóng)?！敝贫鹊馁|(zhì)疑，故這種明顯的逆向選擇激勵機制不利于“新農(nóng)?！敝贫刃湃螜C制的構(gòu)建。與此同時，農(nóng)民的收益性感知顯著影響農(nóng)民參與度，但“多繳多得，長繳多得”給農(nóng)民帶來的額外收益并不明顯，且收益尚缺乏動態(tài)變化，導(dǎo)致農(nóng)民對“新農(nóng)?！笔找娴母兄⒉粡娏?。為此，應(yīng)增強農(nóng)民的收益激勵，提高農(nóng)民的收益性感知，使各種繳納檔次的參保者均能體會到收益的動態(tài)變化，且長期收益應(yīng)大于一定時期的存款利率，增大收益性感知的激勵性，從而構(gòu)建“新農(nóng)?！笔找嬖鲩L的制度化激勵機制。

以上困境正是制約“新農(nóng)保”制度信任缺失的重要因素。提升“新農(nóng)保”綜合治理能力，需要整合各方資源，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，采取恰當?shù)募顧C制是提高“新農(nóng)?！敝贫刃湃蔚年P(guān)鍵。

五、主要結(jié)論與政策建議

本文從信任—合作理論出發(fā)，在實地調(diào)研基礎(chǔ)上，結(jié)合構(gòu)建制度信任分析框架，詳細分析了“新農(nóng)?！敝贫葏⑴c的制度信任因素，最后從社會治理理念反思“新農(nóng)?！敝贫刃湃稳笔У脑?，主要得出以下重要結(jié)論：(1)農(nóng)民對“新農(nóng)?！钡闹贫雀兄⒙募s信心和政府信任存在差異，制度信任總體較高，但有些指標暗含一定程度的信任缺失。(2)制度信任顯著影響“新農(nóng)保”制度參與。收益性感知、公共性感知、收益信心以及官員信心等指標是影響“新農(nóng)?！敝贫葏⑴c的重要因素。增強制度評價和政府信任能有效提高“新農(nóng)?！敝贫葏⑴c。(3)治理機制的缺乏是導(dǎo)致“新農(nóng)?！敝贫刃湃尾蛔愕膬?nèi)在原因。因此，本文認為，目前的治理重點應(yīng)增強農(nóng)民的參與度，提高“新農(nóng)保”制度收益的激勵性，構(gòu)建政府與農(nóng)民合作共贏的機制。針對以上問題，政策重點可從以下幾方面著手：

1.提高制度吸引力，增強農(nóng)民對“新農(nóng)保”的制度感知。保險的屬性強調(diào)權(quán)利和義務(wù)，為避免農(nóng)民的短期效益考慮，必須提高制度的吸引力，增強農(nóng)民對“新農(nóng)?！敝贫缺旧淼男湃?。一方面，加快有關(guān)“新農(nóng)?！狈矫娴姆煞ㄒ?guī)建設(shè)，明確各主體的權(quán)利和義務(wù)，穩(wěn)定收益預(yù)期，建立“新農(nóng)?！笔找娴暮侠碓鲩L機制，增強激勵性；另一方面，加大政策宣傳力度，強調(diào)“新農(nóng)?！睖使伯a(chǎn)品屬性，提高農(nóng)民對“新農(nóng)?！钡母＠J知，逐步轉(zhuǎn)變農(nóng)民的思想觀念，提高“新農(nóng)保”對于老年保障的重要作用。

2.提高制度透明性，增強農(nóng)民對“新農(nóng)?！钡穆募s信心。在“新農(nóng)保”政策變動過程中，應(yīng)該做好前期的宣傳工作，及時解答農(nóng)民的疑惑，解決農(nóng)民的后顧之憂，努力獲得農(nóng)民的理解。另外，政府對基金的管理必須公開透明，并采取不同的方式提高農(nóng)民的參與度，增加農(nóng)民對“新農(nóng)?！钡穆募s信心。

3.提高基層政府的責(zé)任意識，增強農(nóng)民的政府信任。加強基層政府、公務(wù)人員以及相關(guān)部門的規(guī)范管理，逐步實現(xiàn)參保手續(xù)程序的規(guī)范化、規(guī)章的制度化、基層人員行為責(zé)任化等。還應(yīng)不斷增強基層政府機構(gòu)的服務(wù)能力和治理能力，提高村干部的政策解讀能力，用負責(zé)任的態(tài)度采取多種方法提高農(nóng)民的政府信任。

4.構(gòu)建多主體參與的合作治理機制。首先，提高農(nóng)民參與度，讓農(nóng)民直接或間接通過某種形式積極參與到“新農(nóng)?！钡恼咧贫ā?zhí)行和管理中，在平等參與的過程中逐漸由以往的被動參與向主動參與轉(zhuǎn)變，提高其對“新農(nóng)保”的制度感知和制度信任；其次，增強政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與整合資源能力，以合作共贏為理念，創(chuàng)新激勵機制，確?！靶罗r(nóng)?！被鸨Ｖ翟鲋?，盡可能實現(xiàn)超額收益，并妥善運用物質(zhì)激勵、精神激勵和行政激勵等手段，以農(nóng)民利益為出發(fā)點，整合行政和社會資源，提高綜合治理成效。

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