肖建飛， 任志軍

(1.新疆大學(xué)，新疆 烏魯木齊 830047；2.烏魯木齊市司法局，新疆 烏魯木齊 830002；3.清華大學(xué)，北京 100084)

土地制度是我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)生活中一項(xiàng)基礎(chǔ)性的制度安排。農(nóng)村土地的集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)制度構(gòu)成國(guó)家穩(wěn)糧與安民的微觀基礎(chǔ)，在保證農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定與農(nóng)民基本權(quán)益等方面發(fā)揮的作用自不待言。自1978年我國(guó)農(nóng)村開始家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的地方性實(shí)驗(yàn)至今，農(nóng)村土地制度改革已經(jīng)走到了第40個(gè)年頭。期間最大的變革在于，從改革開放之初實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，即“兩權(quán)分設(shè)”(或“兩權(quán)分離”*部分研究者將家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革稱為“兩權(quán)分離”。詳見張紅宇著《從“兩權(quán)分離”到 “三權(quán)分離”——我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系變化的新趨勢(shì)》，原載于《人民日?qǐng)?bào)》2014 年1月14日版；葉興慶著《從“兩權(quán)分離” 到 “三權(quán)分離”——我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的過(guò)去與未來(lái)》，原載于《中國(guó)黨政干部論壇》2014 年第 6 期，第7～12頁(yè)；高飛著《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的法理闡釋與制度意蘊(yùn)》，原載于《法學(xué)研究》2016年第3期，第3～19頁(yè)。)，到近年來(lái)啟動(dòng)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”改革，兩次農(nóng)村土地制度的改革背景，也就是“三農(nóng)”問(wèn)題定位存在著顯著差異，兩次改革的要點(diǎn)也發(fā)生了重大變化，主要體現(xiàn)在需解決的核心問(wèn)題、需調(diào)整的利益關(guān)系與核心制度架構(gòu)等方面。當(dāng)下“三權(quán)分置”改革仍需探討如何確定集體所有權(quán)的主體及權(quán)能，如何理解承包權(quán)長(zhǎng)久不變中變與不變的關(guān)系，以及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的屬性為何。

一、兩次改革之背景差異：農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民定位

從1978年至今，在國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中，對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民即“三農(nóng)”問(wèn)題的定位發(fā)生了明顯變化，這構(gòu)成了“兩權(quán)分設(shè)”改革與“三權(quán)分置”改革的基本背景。

(一)農(nóng)業(yè)：從工業(yè)基礎(chǔ)到工業(yè)反哺

20世紀(jì)50年代到70年代，我國(guó)工業(yè)化的原始積累始終是“內(nèi)源型”積累，原始資本多從“三農(nóng)”中來(lái)。改革開放之前，受制于當(dāng)時(shí)的制度與體制障礙，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素配置不合理，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下，農(nóng)民生活較為困苦。直至改革開放之初，我國(guó)農(nóng)村尚未解決溫飽問(wèn)題的農(nóng)民多達(dá)2.5億人，約三分之一的農(nóng)村人口處于溫飽線以下。實(shí)行兩權(quán)分設(shè)改革的首要目的是加快農(nóng)業(yè)發(fā)展，至少要解決農(nóng)民的溫飽問(wèn)題。新世紀(jì)以來(lái)，尤其是黨的十八大以來(lái)，為貫徹“以城帶鄉(xiāng)、以工哺農(nóng)”的方針，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)采取了一系列支持政策，包括減免農(nóng)業(yè)稅、增加糧食作物種植補(bǔ)貼以及對(duì)糧食施行最低價(jià)格收購(gòu)等。我國(guó)農(nóng)業(yè)獲得了更快發(fā)展，農(nóng)業(yè)由生產(chǎn)不足轉(zhuǎn)為部分過(guò)剩。國(guó)家農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)對(duì)此有形象的解釋，“過(guò)去我們是8億人吃不飽，現(xiàn)在是14億人吃不完”[1]。

(二)農(nóng)村：從資源輸出地到輸入地

20世紀(jì)80年代之前，在人口不流動(dòng)、土地不流轉(zhuǎn)的情形下，農(nóng)村只能作為原料和產(chǎn)品的輸出地。此后隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村逐步由國(guó)家建設(shè)所需資源的汲取地與輸出地，逐漸變成資源的給予地與輸入地，這一轉(zhuǎn)變?cè)谛率兰o(jì)以來(lái)更為明顯。當(dāng)下，面對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩、資本過(guò)剩、商業(yè)過(guò)剩的 “三重危機(jī)”，有學(xué)者認(rèn)為，“穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)社會(huì)和鄉(xiāng)村治理”將扮演重要角色，這是承載上述經(jīng)濟(jì)危機(jī)軟著陸的基礎(chǔ)[2]。在此背景下，推進(jìn)鄉(xiāng)村綠色發(fā)展，打造人與自然和諧共生的發(fā)展新格局，日益成為“三農(nóng)”工作的重要目標(biāo)。故決策部門將健全耕地、草原、森林、河流、湖泊的休養(yǎng)生息制度，分類有序退出超載的邊際產(chǎn)能，擴(kuò)大耕地輪作和休耕制度試點(diǎn)等作為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)的主要抓手[3]。

(三)農(nóng)民：從被土地禁錮到可進(jìn)可退

人民公社制度具有強(qiáng)制性，農(nóng)村新增人口不斷加入人民公社，但不允許農(nóng)民從中退出，農(nóng)民外流被嚴(yán)格禁止，故無(wú)法自由轉(zhuǎn)入非農(nóng)業(yè)部門以獲取更高的收入。直至20世紀(jì)70年代末，我們的吃飯問(wèn)題仍沒(méi)有完全解決，彼時(shí)的農(nóng)村無(wú)力支持工業(yè)和城市發(fā)展。在此意義上，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，即兩權(quán)分設(shè)改革，既是不得不為也是不可不為。兩權(quán)分設(shè)改革，不僅在農(nóng)戶和基層社隊(duì)之間重新劃定了集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)邊界，而且也充分釋放了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，將之轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力，使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力得以轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，城鎮(zhèn)就業(yè)成為青壯年農(nóng)村勞動(dòng)力謀生的重要選擇，這為中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)奠定了扎實(shí)基礎(chǔ)[4]。對(duì)農(nóng)民而言，兩權(quán)分設(shè)改革促成了人地關(guān)系松綁，農(nóng)民從社員變?yōu)槌邪黧w，此后部分農(nóng)民先“離土離農(nóng)”參與到本地的鄉(xiāng)村工業(yè)化建設(shè)，繼而又“離土出村”參與到異地的工業(yè)化建設(shè)[5]。

21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值迅速增長(zhǎng)，這對(duì)農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來(lái)了雙重影響：一是大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)向第二和第三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民工數(shù)量增長(zhǎng)與半城市化程度加大之間正相關(guān)；二是相較于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施之初，農(nóng)村地區(qū)“家家包地、戶戶種田”的局面發(fā)生了明顯變化。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2016年底，我國(guó)農(nóng)村流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地面積約4.7億畝，占農(nóng)民承包土地總面積的35%。流轉(zhuǎn)承包土地的農(nóng)戶超過(guò)7000萬(wàn)戶(包括全部流轉(zhuǎn)與部分流轉(zhuǎn))，約占全國(guó)2.3億承包農(nóng)戶的30%[6]。逐步破除體制機(jī)制的禁錮后，在資源配置尤其是勞動(dòng)力資源要素配置中，市場(chǎng)的決定性作用越發(fā)明顯，城鄉(xiāng)要素趨于自由流動(dòng)和平等交換。從農(nóng)村供給城市到城市反哺農(nóng)村，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，推動(dòng)“新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”同步發(fā)展，加快形成“工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮”的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，是當(dāng)下城鄉(xiāng)關(guān)系的原則與目標(biāo)[3]。

二、兩次改革之要點(diǎn)差異：?jiǎn)栴}、利益與制度

中央多次強(qiáng)調(diào)，“三農(nóng)”工作是全黨工作的重中之重?！叭r(nóng)”問(wèn)題的核心是農(nóng)民問(wèn)題，而現(xiàn)階段農(nóng)民問(wèn)題的核心仍然是土地問(wèn)題。因而從一定意義上說(shuō)，土地問(wèn)題就是“三農(nóng)”問(wèn)題的重中之重[注]農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦對(duì)農(nóng)村工作之重要、農(nóng)村改革之難有全面總結(jié)，詳見《新聞辦就<中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見>有關(guān)情況舉行發(fā)布會(huì)》，http://www.gov.cn/xinwen/2016-11/03/content_5128080.htm，最后訪問(wèn)日期為2016年11月5日。。兩次土地制度改革的要點(diǎn)都圍繞著如何促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，如何保護(hù)農(nóng)民的利益，但要解決的關(guān)鍵問(wèn)題、需協(xié)調(diào)的利益關(guān)系與核心制度架構(gòu)卻存在著顯著區(qū)別。改革之難則在于，如何保護(hù)數(shù)億農(nóng)民的利益以及保護(hù)農(nóng)民利益的“度”。

(一)亟待解決問(wèn)題的變化

兩權(quán)分設(shè)制度的核心內(nèi)涵在于，農(nóng)村土地集體所有以及農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)；改革擬解決的關(guān)鍵問(wèn)題在于，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下吃“大鍋飯”，在一定程度上誘發(fā)生產(chǎn)與分配環(huán)節(jié)相脫節(jié)、分配不公，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力不足、農(nóng)民生產(chǎn)積極性不高、貧困人口眾多；改革的目標(biāo)在于，調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，讓農(nóng)民自力更生吃飽飯。

近40年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了舉世矚目的成就：糧食產(chǎn)量從1978年的6095億斤增加到2017年的12358億斤，產(chǎn)量翻了一番，各類農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量成倍增加；農(nóng)民人均純收入從1978年的134元增加到2017年的13432元[7]，農(nóng)民收入增長(zhǎng)較快，農(nóng)村面貌發(fā)生了顯著變化。但在工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的新形勢(shì)下，如何進(jìn)一步深化農(nóng)村改革，同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，回應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中積聚的各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)和結(jié)構(gòu)性矛盾，實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好”的發(fā)展目標(biāo)，則是當(dāng)下無(wú)可回避且亟待解決的問(wèn)題。從農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的角度看，當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展迫切需要回答將來(lái)“誰(shuí)來(lái)種地”與“怎么種地”這兩個(gè)問(wèn)題。一方面，改革開放以來(lái)農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量外出務(wù)工，農(nóng)民工進(jìn)城意味著最富有勞動(dòng)能力的人口從農(nóng)村流出。新世紀(jì)之初，農(nóng)業(yè)從業(yè)勞動(dòng)力以老年人和婦女為主，此后逐漸演變?yōu)橐岳夏耆藶橹鳎蚨?dāng)下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的“誰(shuí)來(lái)種地”的問(wèn)題極為突出，必須思考如何培養(yǎng)農(nóng)業(yè)接班人的問(wèn)題。另一方面，鑒于人多地少的基本農(nóng)業(yè)國(guó)情，我國(guó)農(nóng)民戶均耕地規(guī)模較小且較為分散，生產(chǎn)效率低，抵御自然風(fēng)險(xiǎn)與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力弱。為增加家庭收入，農(nóng)村精壯勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)就成為一些農(nóng)業(yè)家庭不得不為的選擇。逐漸地，農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)的“兼業(yè)”狀況成為主流，種植業(yè)與養(yǎng)殖業(yè)收入在農(nóng)民純收入中的占比不斷下降。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)踐面臨“怎么種地”的問(wèn)題，因此決策層亟待探索如何在家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率[8]。

(二)需協(xié)調(diào)利益關(guān)系的變化

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，也即兩權(quán)分設(shè)制度，要調(diào)整的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員間的關(guān)系。承包土地以屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員為前提，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員無(wú)承包資格。一輪土地承包期間，集體土地被劃分為口糧田(量少、均等)與責(zé)任田(量多、自愿)，并按不同原則進(jìn)行分配；二輪土地承包期間，集體土地被劃分為承包地(量多、均等)與機(jī)動(dòng)地(量少、自愿)進(jìn)行分配。整體上看，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在土地分配上更為強(qiáng)調(diào)“公平”。

三權(quán)分置改革以不改變農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間相對(duì)公平的土地承包關(guān)系為前提，對(duì)于承包者將土地流轉(zhuǎn)給什么樣的經(jīng)營(yíng)者則沒(méi)有明確限制；經(jīng)營(yíng)權(quán)主體呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)，除了從其他集體成員手中轉(zhuǎn)包土地的承包農(nóng)戶，還有家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、各類農(nóng)業(yè)合作社及涉農(nóng)企業(yè)。在保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)益即保障農(nóng)民生計(jì)和社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，賦予各種新型經(jīng)營(yíng)主體更多的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能。目前全國(guó)各地不斷創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，主要有三類經(jīng)營(yíng)方式：一是通過(guò)轉(zhuǎn)包土地的方式，擴(kuò)大家庭經(jīng)營(yíng)的土地規(guī)模；二是依靠農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的支持，彌補(bǔ)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體耕地規(guī)模的不足，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)節(jié)本增效；三是發(fā)展多種形式的合作與聯(lián)合，依托合作社的經(jīng)濟(jì)技術(shù)服務(wù)能力，帶動(dòng)更多農(nóng)戶發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。決策層對(duì)第一類創(chuàng)新實(shí)踐(發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng))寄予厚望。三權(quán)分置改革試圖通過(guò)調(diào)整農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、承包農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)主體之間的利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)三者對(duì)土地權(quán)利的共享，促進(jìn)分工分業(yè)，既能讓流出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶增加財(cái)產(chǎn)收入，又能讓新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體實(shí)現(xiàn)規(guī)模收益。

兩權(quán)分設(shè)改革側(cè)重于保障農(nóng)戶耕種權(quán)的公平實(shí)現(xiàn)，三權(quán)分置改革則更強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)效率的提高。農(nóng)村穩(wěn)定是我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的基石，考慮到農(nóng)村土地問(wèn)題涉及利益關(guān)系的復(fù)雜性，尤其是需要通過(guò)穩(wěn)定承包關(guān)系來(lái)保障農(nóng)民生計(jì)，故多個(gè)政策文件中均強(qiáng)調(diào)“適度”規(guī)?；?jīng)營(yíng)，但改革的目的依然是促進(jìn)土地、農(nóng)業(yè)設(shè)施、農(nóng)機(jī)具等農(nóng)業(yè)資源在更大范圍內(nèi)的優(yōu)化配置，進(jìn)一步提高土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率。國(guó)家試圖通過(guò)三權(quán)分置改革加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，應(yīng)對(duì)農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的問(wèn)題與危機(jī)，解決“誰(shuí)來(lái)種地”與“怎么種地”這兩大問(wèn)題，故將發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)作為轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的核心。

(三)核心制度架構(gòu)的差異

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，也就是兩權(quán)分設(shè)制度，介于公法與私法之間。盡管遵循“一村一案”的原則，土地承包方案在不同村組之間的實(shí)施情況存在差異，但因制度設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)平等性原則，農(nóng)村土地制度具有社會(huì)保障性，這一特點(diǎn)延續(xù)至今。此后頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》(以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包法》)也側(cè)重于保障農(nóng)民生計(jì)。

學(xué)界普遍將土地承包權(quán)視為一種用益物權(quán)，但因我國(guó)農(nóng)村土地以集體所有為主，因而從某種意義上說(shuō)土地承包權(quán)這一用益物權(quán)的國(guó)家干預(yù)性較強(qiáng)?！掇r(nóng)村土地承包法》確定了農(nóng)村集體與承包農(nóng)戶之間的基本權(quán)利義務(wù)關(guān)系，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，農(nóng)戶對(duì)其依法承包的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利。一方面明確了農(nóng)戶擁有的是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)農(nóng)民賦權(quán)但不改變農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)；另一方面明確了在不改變耕地用途的前提下，承包農(nóng)戶對(duì)承包到戶的集體土地可以自主選擇實(shí)現(xiàn)土地收益的經(jīng)營(yíng)形式。

在國(guó)家與承包農(nóng)戶的利益關(guān)系調(diào)整中，中央陸續(xù)采取了取消農(nóng)業(yè)稅、設(shè)立農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、實(shí)施糧食最低價(jià)格收購(gòu)等政策行為，體現(xiàn)出對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)。在國(guó)家農(nóng)業(yè)支持與政策福利不斷增加的同時(shí)，農(nóng)業(yè)政策體系也傾向于不斷向承包農(nóng)戶放權(quán)。農(nóng)戶獲得了向本村民集體成員轉(zhuǎn)包承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，向本村民集體成員以外的人員出租承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，與本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員自愿互換各自承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，以土地股份合作制的形式與其他農(nóng)戶發(fā)展農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，將承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為股份投入到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的權(quán)利，以及將承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)用于向金融機(jī)構(gòu)抵押、擔(dān)保融資的權(quán)利等。此外，當(dāng)農(nóng)戶有了穩(wěn)定的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入或遷入城鎮(zhèn)居住就業(yè)后，其可自主選擇將承包的土地轉(zhuǎn)讓給本村其他成員，或自愿有償將承包土地交還給發(fā)包方。在上述兩種情況下，農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓或交還土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，不再擁有本集體經(jīng)濟(jì)組織土地承包者的權(quán)利，其本人甚至可以選擇退出所在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

如前文所述，就全國(guó)情況來(lái)看，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)早已成為普遍事實(shí)，只是在政策和理論上尚未加以總結(jié)和概括，未明確確定改革的指導(dǎo)方向與政策趨向。在2013年12月召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平提出“三權(quán)分置”改革的核心與要旨概念——“不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。黨的十八屆五中全會(huì)明確提出，完善土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法，依法推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)。在2016年4月25日召開的安徽小崗村農(nóng)村改革座談會(huì)上，習(xí)近平對(duì)“三權(quán)分置”進(jìn)行了深刻闡述。2016年10月30日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》(以下簡(jiǎn)稱《三權(quán)分置意見》)?！度龣?quán)分置意見》提出，經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包權(quán)里分離出來(lái)，允許經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)[9]。其核心理念是，經(jīng)營(yíng)權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)，承包權(quán)長(zhǎng)久不變。也就是說(shuō)，集體保留所有權(quán)，在此前提下實(shí)現(xiàn)“四至界定+三權(quán)分置”，在明確土地的方位、面積等自然情況的同時(shí)，明確所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)關(guān)系；穩(wěn)定農(nóng)戶的承包權(quán)，承包權(quán)可以繼承或作股，有利于農(nóng)民變現(xiàn)資產(chǎn)，并且主要通過(guò)租賃方式變現(xiàn)資產(chǎn)；經(jīng)營(yíng)權(quán)即耕地進(jìn)入市場(chǎng)交易轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，由農(nóng)戶自主支配[10]。此舉順應(yīng)了農(nóng)民要求保留承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿。在不改變土地用途的基礎(chǔ)上，三權(quán)分置改革給予土地流轉(zhuǎn)合同當(dāng)事人(承包者與經(jīng)營(yíng)者)更多的自由，私法特征明顯，國(guó)家干預(yù)性較弱。

三、當(dāng)前改革中仍待探討的問(wèn)題

盡管兩權(quán)分設(shè)改革對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)有目共睹，但其制度紅利已釋放殆盡。以三權(quán)分置的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)取代兩權(quán)分設(shè)制度，是對(duì)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)與生產(chǎn)條件變化和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的必要應(yīng)對(duì)，很大程度上也是對(duì)當(dāng)下全國(guó)農(nóng)村普遍存在的土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐的制度背書。從兩權(quán)分設(shè)到三權(quán)分置，改革都源于實(shí)踐需求，以解決農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的突出問(wèn)題為導(dǎo)向，但是隨著農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢(shì)的不斷變化，會(huì)不斷出現(xiàn)新問(wèn)題、新情況，且部分問(wèn)題難以預(yù)測(cè)。

《三權(quán)分置意見》將三權(quán)之間的邏輯關(guān)系表述為，農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提，農(nóng)戶享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是集體所有的具體實(shí)現(xiàn)形式，在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。但在實(shí)踐中，如何堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位，維護(hù)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的根本；如何嚴(yán)格保障農(nóng)戶承包權(quán)，穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，維護(hù)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)；如何加快放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，賦予經(jīng)營(yíng)主體更有保障的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)……上述問(wèn)題并不是一份規(guī)范性文件所能解決的。所以決策部門鼓勵(lì)通過(guò)實(shí)踐探索和理論創(chuàng)新逐步完善“三權(quán)”關(guān)系，為三權(quán)分置改革的順利實(shí)施提供有力支撐。

(一)集體所有權(quán)主體及權(quán)能

關(guān)于農(nóng)村土地的集體所有和農(nóng)戶承包，盡管有“兩權(quán)分離”的提法，但決策部門最為擔(dān)心的恐怕就是兩者之間真的“分離”，因這可能瓦解農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的根本，改變社會(huì)主義公有制最典型、最主要的實(shí)施領(lǐng)域——國(guó)土。在我國(guó)，土地或?yàn)閲?guó)家所有，或?yàn)榧w所有，但均是公有，故集體所有權(quán)應(yīng)得到充分體現(xiàn)和保障，不能被“虛置”。

農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶最主要的權(quán)利義務(wù)關(guān)系體現(xiàn)在承包土地上，農(nóng)村土地集體所有權(quán)人對(duì)集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，承包農(nóng)戶對(duì)土地享有占有、使用、收益和不完全的處分權(quán)能，其權(quán)能源于集體所有權(quán)。決策部門強(qiáng)調(diào)，農(nóng)民集體是土地集體所有權(quán)的權(quán)利主體。在三權(quán)分置改革實(shí)踐中，需充分維護(hù)農(nóng)民集體對(duì)承包地的發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項(xiàng)權(quán)能。當(dāng)下亟待思考如下兩個(gè)問(wèn)題：一是土地集體所有權(quán)人如何具象化？隨著人民公社制度的凋零以及生產(chǎn)大隊(duì)、村民小組在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中基本職能的消失，村民委員會(huì)目前是農(nóng)民集體最主要的代表，但其實(shí)為執(zhí)行部門，決策部門是村民大會(huì)或村民代表大會(huì)。二是集體所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能之間關(guān)系如何以及當(dāng)下亟待加強(qiáng)的權(quán)能是什么？目前，農(nóng)村土地集體所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能之重要性與使用幾率存在明顯區(qū)別，發(fā)包、調(diào)整、備案審查、轉(zhuǎn)讓同意等4種權(quán)能的重要性相對(duì)較弱。具體而言：第一，農(nóng)民集體有權(quán)依法發(fā)包集體土地，準(zhǔn)確的表達(dá)是，農(nóng)民集體有權(quán)通過(guò)其代表(主要是村民委員會(huì))發(fā)包集體土地。但在兩輪土地承包以及“四荒”土地承包之后，農(nóng)民集體基本再?zèng)]有可以發(fā)包的土地。第二，在遭遇自然災(zāi)害導(dǎo)致土地嚴(yán)重毀損等特殊情形下，農(nóng)民集體有權(quán)依法調(diào)整承包地，提供給農(nóng)民基本的生存保障，但在生產(chǎn)生活實(shí)踐中這一項(xiàng)權(quán)能行使的幾率極低。第三，承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒?，但只要流轉(zhuǎn)不改變土地用途，農(nóng)民集體則無(wú)實(shí)質(zhì)性審查權(quán)。實(shí)踐中，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地很少向集體備案。第四，在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，承包農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)須經(jīng)農(nóng)民集體同意。這一情況發(fā)生率盡管高于承包地滅失、損毀等需調(diào)整的情況，但也不常見，且一旦出現(xiàn)則需優(yōu)先考慮轉(zhuǎn)讓方的意愿并保障其利益最大化。在目前土地承包關(guān)系基本確定且保持長(zhǎng)久不變的前提下，農(nóng)民集體的如下兩種權(quán)能極為重要：其一，農(nóng)民集體之代表有權(quán)對(duì)承包農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)主體使用承包地的情況進(jìn)行監(jiān)督，以防止和糾正出現(xiàn)長(zhǎng)期拋荒、毀損土地或者非法改變土地用途等行為。上述情節(jié)嚴(yán)重時(shí)，農(nóng)民集體可收回土地承包權(quán)。其二，出現(xiàn)集體土地被征收的情況，農(nóng)民集體有權(quán)就征地補(bǔ)償安置方案等提出意見，并依法獲得補(bǔ)償，并將補(bǔ)償金公平地分給失去承包權(quán)的農(nóng)戶。

無(wú)論是發(fā)包、調(diào)整、收回，還是用途監(jiān)督、征收補(bǔ)償，其權(quán)能的行使都需建立健全農(nóng)民集體組織民主議事機(jī)制，切實(shí)保障集體成員(農(nóng)民)的知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)；同時(shí)，上述民主議事機(jī)制也應(yīng)落實(shí)于村民集體的權(quán)力部門——村民大會(huì)與村民代表大會(huì)，以及權(quán)力執(zhí)行部門和農(nóng)民集體之代表(村民委員會(huì))的日常工作中。建立健全農(nóng)民集體組織的民主議事機(jī)制并切實(shí)保障農(nóng)民的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，以此方能有效避免集體所有權(quán)的“虛置”。

(二)對(duì)承包權(quán)長(zhǎng)久不變的理解

20世紀(jì)70年代末至80年代初推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，旨在實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)(也即耕種權(quán))的平均分配。包產(chǎn)到戶在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了土地使用權(quán)的平均分配，但在城鄉(xiāng)人員流動(dòng)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式與農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)均發(fā)生顯著變化的形勢(shì)下，基于農(nóng)民的自發(fā)調(diào)整，平均分配土地使用權(quán)的狀態(tài)亦難以維系，但基于身份權(quán)的土地承包關(guān)系保持不變。

2008年黨的十七屆三中全會(huì)提出“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”。該政策的要點(diǎn)在于：第一，再度確認(rèn)了“增人不增地”和“減人不減地”政策，并再次強(qiáng)化了農(nóng)村集體成員與承包土地之間的“人地對(duì)應(yīng)”關(guān)系。第二，農(nóng)村集體成員對(duì)承包土地的30年有限期使用權(quán)變?yōu)槲醇酉奁诘氖褂脵?quán)，這意味著第二輪土地承包期間獲得承包地的農(nóng)民可以不加限期地耕種集體土地。第三，這一政策的目的在于穩(wěn)定承包農(nóng)戶的土地經(jīng)營(yíng)預(yù)期，同時(shí)防止“細(xì)碎化”的耕地經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)一步加劇[11]。

2017年10月18日，習(xí)近平在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上所作的報(bào)告中指出，“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”，為農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變劃定了一個(gè)階段性的時(shí)限。這意味著，至少在未來(lái)30年間，土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度不會(huì)改變，集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法承包集體土地的基本權(quán)利不會(huì)改變。當(dāng)然，較之于流入土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的新型經(jīng)營(yíng)主體，擁有土地承包權(quán)的農(nóng)戶預(yù)期則更為穩(wěn)定。“第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”這一政治承諾意味著，土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系中的“變”與“不變”具有辯證統(tǒng)一性——承包關(guān)系“不變”，以滿足農(nóng)民家庭穩(wěn)定土地承包權(quán)的需要；經(jīng)營(yíng)關(guān)系則可能發(fā)生“改變”，以滿足承包農(nóng)戶與經(jīng)營(yíng)主體間流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的需要。有研究者認(rèn)為，土地承包到期后再延長(zhǎng)30年是充滿政治智慧的制度安排，因其與第二個(gè)百年戰(zhàn)略構(gòu)想在時(shí)間節(jié)點(diǎn)上高度契合，承包關(guān)系延長(zhǎng)時(shí)間大體至2050年，也就是第二個(gè)百年目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的時(shí)候，屆時(shí)我國(guó)將建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，“國(guó)家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)，包括城鄉(xiāng)關(guān)系、工農(nóng)關(guān)系都會(huì)發(fā)生更大的變化”[6]。30年土地承包關(guān)系延長(zhǎng)期，既有助于穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期，也為屆時(shí)相關(guān)部門進(jìn)一步完善“三農(nóng)”法律政策預(yù)留了必要的空間。

(三)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性

《三權(quán)分置意見》明確了經(jīng)營(yíng)主體具有如下權(quán)利：其一，經(jīng)營(yíng)主體有權(quán)使用流轉(zhuǎn)土地自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并獲得相應(yīng)收益；其二，經(jīng)營(yíng)主體有權(quán)在流轉(zhuǎn)合同到期后按照同等條件優(yōu)先續(xù)租承包土地；其三，經(jīng)承包農(nóng)戶同意，經(jīng)營(yíng)主體可以改善土壤、提升地力、建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬配套設(shè)施；其四，經(jīng)承包農(nóng)戶同意并向農(nóng)民集體備案后，經(jīng)營(yíng)主體可再流轉(zhuǎn)土地給其他主體，或依法依規(guī)設(shè)定抵押；其五，流轉(zhuǎn)土地被征收時(shí)，經(jīng)營(yíng)主體可以按照合同約定獲得地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。

與承包權(quán)能相比較，就流轉(zhuǎn)土地而言，經(jīng)營(yíng)者亦享有占有、使用和收益權(quán)。承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能差異在于：第一，經(jīng)營(yíng)者沒(méi)有承包者基于農(nóng)民集體組織成員資格所享有的成員權(quán)，例如向集體要求承包土地、土地滅失時(shí)要求調(diào)整土地等；經(jīng)營(yíng)者在改善土壤、提升地力、建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬配套設(shè)施，以及再流轉(zhuǎn)或抵押土地時(shí)，需經(jīng)承包農(nóng)戶同意。換言之，經(jīng)營(yíng)者的使用權(quán)與處分權(quán)受限。第二，承包農(nóng)戶與經(jīng)營(yíng)主體在農(nóng)業(yè)政策補(bǔ)貼中獲得的扶持也存在差異。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策改革的基本原則是“存量調(diào)整、增量?jī)A斜”。其中“存量”針對(duì)的是補(bǔ)貼給承包農(nóng)戶的款項(xiàng)，政府不作縮減，但作優(yōu)化調(diào)整，尤其是鼓勵(lì)將補(bǔ)貼用于地力保護(hù)；“增量”則指向新經(jīng)營(yíng)主體傾斜，例如建立擔(dān)保體系或提供購(gòu)置農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼等，以引導(dǎo)家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社等新型主體發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量、效益和競(jìng)爭(zhēng)力。

實(shí)踐中，承包農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)主體之間的關(guān)系與權(quán)利邊界是當(dāng)下三權(quán)分置改革的一大難題。有研究者認(rèn)為，三權(quán)分置改革作為一項(xiàng)重大體制改革提出后，當(dāng)下迫切需要在理論、政策和法理上解釋清楚“經(jīng)營(yíng)權(quán)是一個(gè)什么屬性的權(quán)利”，唯有如此，土地制度改革才能有條不紊地推進(jìn)，制度才能長(zhǎng)久執(zhí)行[12-13]。轉(zhuǎn)讓、互換、出租(轉(zhuǎn)包)、入股或其他方式流轉(zhuǎn)承包地等行為，均被視為“土地流轉(zhuǎn)”，但若不進(jìn)行透徹的理論研究，三權(quán)分置的核心概念就難以界定清楚。經(jīng)營(yíng)權(quán)源于“土地流轉(zhuǎn)”，但如何理解“土地流轉(zhuǎn)”？這一行為的性質(zhì)是買賣還是租賃？如果是買賣，則應(yīng)稱其為“土地轉(zhuǎn)讓”，但目前我國(guó)不允許土地買賣，無(wú)論是國(guó)有土地還是集體土地。如果是出租，則是特殊的“土地租賃”合同關(guān)系。就政策文本來(lái)說(shuō)，耕地承租人的權(quán)利超出一般租賃合同中的承租人，這也需要出臺(tái)新的法律，以確認(rèn)這一新的政策擴(kuò)權(quán)。當(dāng)前，在法律層面上未界定經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)，既允許土地流轉(zhuǎn)又允許將流轉(zhuǎn)來(lái)的土地用于抵押、擔(dān)保，這樣不僅會(huì)模糊債權(quán)和物權(quán)之間的界限，同時(shí)又有可能架空承包權(quán)，并在流轉(zhuǎn)過(guò)程中誘發(fā)矛盾和糾紛。

四、結(jié)語(yǔ)

盡管圍繞農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的“技術(shù)路線”和“經(jīng)營(yíng)方式路線”衍生了大量的熱議話題，但亦如“三權(quán)分置”改革標(biāo)題，利益關(guān)系調(diào)整與權(quán)能設(shè)置是改革的實(shí)質(zhì)。從兩權(quán)分設(shè)到三權(quán)分置，政策的核心仍是“農(nóng)民的命運(yùn)由誰(shuí)決定？”[14]即如何充分尊重農(nóng)民自身的意愿，并保護(hù)農(nóng)民的自由選擇權(quán)。應(yīng)將完善三權(quán)分置制度作為鞏固與完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)，農(nóng)村土地改革需要“堅(jiān)持農(nóng)民主體地位”，維護(hù)億萬(wàn)農(nóng)民家庭的根本利益，改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)也應(yīng)定位于“促進(jìn)農(nóng)民共同富?！盵3]。