王 敏

（西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，四川 南充 637002）

黨的十九大報(bào)告提出要“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。”社區(qū)是社會(huì)治理的細(xì)胞和單元，也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展過(guò)程中建設(shè)與管理的重點(diǎn)，更是黨和政府聯(lián)系的橋梁與紐帶。隨著新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的順利推進(jìn)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出以及脫貧攻堅(jiān)工作的深入實(shí)施，使得農(nóng)村社區(qū)治理越來(lái)越受到重視，農(nóng)村社區(qū)成為農(nóng)村社會(huì)治理的重要抓手。明確新型農(nóng)村社區(qū)在推進(jìn)農(nóng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中的地位與作用，有利于“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，有利于推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)更好更快發(fā)展。

1 社區(qū)與社會(huì)治理創(chuàng)新

1.1 社區(qū)、社會(huì)治理與社會(huì)治理創(chuàng)新之間的基礎(chǔ)關(guān)系

所謂社區(qū)，是由居住在一定地域范圍內(nèi)的人們基于某種共同需要或偏好所形成的一種相對(duì)穩(wěn)定的基層社會(huì)生活共同體。其既是人們聚集生活、休閑娛樂(lè)、放松身心的穩(wěn)定場(chǎng)域，也是轄區(qū)內(nèi)社會(huì)成員行使權(quán)利、履行義務(wù)、參與公共事務(wù)的一個(gè)場(chǎng)所。按照人口聚集程度和職業(yè)構(gòu)成的不同，社區(qū)通?？梢詣澐譃槌鞘猩鐓^(qū)和鄉(xiāng)村社區(qū)。鄉(xiāng)村社區(qū)是指以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要謀生手段的人口為主的人口密度和人口規(guī)模相對(duì)較小的社區(qū)。新型農(nóng)村社區(qū)是指以農(nóng)民集中居住為代表的，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)行組織化再造的居住形態(tài)，不同于傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)治理的這樣一種小區(qū)。依據(jù)不同的動(dòng)機(jī)機(jī)制、組織方式、存在區(qū)域，可以將社區(qū)分為：由村集體自發(fā)組織、自覺(jué)推動(dòng)，大多是組內(nèi)或村內(nèi)集中，如農(nóng)民建房需求和村莊內(nèi)部整治需要而形成的新型農(nóng)村社區(qū)；由政府主導(dǎo)推動(dòng)，大多是在村內(nèi)集中，如為了集中提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品，或基于村莊內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要而形成的新型農(nóng)村社區(qū)；一般由政府主導(dǎo)推動(dòng)，由組內(nèi)、單村或多村合并而成，如城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤需要形成的新型農(nóng)村社區(qū)；由政府主導(dǎo)推動(dòng)，大多出現(xiàn)在城郊和工業(yè)園區(qū)附近，由多村、多組合并而成，如城鎮(zhèn)土地開(kāi)發(fā)需要形成的新型農(nóng)村社區(qū)。此外，也有其他原因形成的新型農(nóng)村社區(qū)，如農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展驅(qū)動(dòng)型的社區(qū)、扶貧或開(kāi)發(fā)移民社區(qū)等。

社會(huì)治理，是相對(duì)政府治理而言的。政府治理是指以政府作為治理主體的治理形式，是政府職能的全面實(shí)現(xiàn)。而社會(huì)治理既可以是對(duì)整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)進(jìn)行治理，也可以是對(duì)某個(gè)社會(huì)分系統(tǒng)進(jìn)行治理，其意在通過(guò)政治手段、行政手段、法律手段等防止社會(huì)發(fā)生秩序的偏離并使社會(huì)回到預(yù)期的正常軌道上，維持社會(huì)的有序狀態(tài)。社會(huì)治理是政府治理的對(duì)象，政府是社會(huì)治理的重要主體之一。

黨的十九大報(bào)告明確提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，這為我國(guó)進(jìn)行社會(huì)治理指明了方向和目標(biāo)，“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制?！敝该髁松鐣?huì)治理的著力點(diǎn)——注重制度建設(shè)，同時(shí)，也指明了黨委、政府、社會(huì)組織、公眾等多元化的治理主體的責(zé)任和地位，并明確了多元化治理主體參與治理的“法治”保障這一機(jī)制。因此，新型農(nóng)村社區(qū)是基層社會(huì)治理的最基本單元，社區(qū)治理效果直接關(guān)系到基層社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。

1.2 新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)治理創(chuàng)新的意義

黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)指出：“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義深化社會(huì)體制改革……推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域制度創(chuàng)新，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制，確保社會(huì)既充滿活力又和諧有序?！贝_保社會(huì)既充滿活力又和諧有序這是社會(huì)治理創(chuàng)新的目標(biāo)，加強(qiáng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切需要和重要著力點(diǎn)，關(guān)系到人民群眾根本利益的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到基層社會(huì)發(fā)展活力的激發(fā)。筆者認(rèn)為加強(qiáng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新具有極為重要的實(shí)踐價(jià)值和戰(zhàn)略意義。

1.2.1 新型農(nóng)村社區(qū)治理主體的多元化，要求整合各方力量進(jìn)行共建。新型農(nóng)村社區(qū)是對(duì)一定地域范圍內(nèi)具有某些共同偏好，生產(chǎn)、生活習(xí)性相同或相近的人們所進(jìn)行的聚合。這種聚合具有較大優(yōu)勢(shì)：一方面，人口空間上的集中居住，可以大幅度降低基本公共服務(wù)供給的分?jǐn)偝杀?，?yōu)化公共資源配置，提高使用效率，共享財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)轉(zhuǎn)移支付的成果；另一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將廣大農(nóng)村地區(qū)也吸納了進(jìn)來(lái)，加速了農(nóng)村生產(chǎn)要素人、財(cái)、物的空間流動(dòng)，農(nóng)村的開(kāi)放程度更高，新型農(nóng)村社區(qū)借鑒了城市社區(qū)所具有的部分優(yōu)勢(shì)，在治理的成本、效果等方面顯著增強(qiáng)。然而，時(shí)至今日，村落共同體的演變與發(fā)展已經(jīng)突破了純粹的國(guó)家領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域和市場(chǎng)領(lǐng)域。新型農(nóng)村社區(qū)作為一種新的社會(huì)治理單元，深刻改變甚至動(dòng)搖了傳統(tǒng)的社會(huì)治理基礎(chǔ)，更具有建構(gòu)性即國(guó)家權(quán)力、市場(chǎng)力量與鄉(xiāng)土社會(huì)共同作用的產(chǎn)物。黨的十九大報(bào)告提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”。這就要求大家轉(zhuǎn)變觀念，在農(nóng)村社區(qū)治理的過(guò)程中要充分整合國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)等各種有效力量，通過(guò)權(quán)利與義務(wù)的劃分、優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)的互補(bǔ)讓不同的社會(huì)治理主體在社區(qū)治理中合理分工、共同協(xié)作［1］。

1.2.2 新型農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化，要求整合各方力量進(jìn)行共治。農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)原是法律用語(yǔ)，意為農(nóng)村社區(qū)權(quán)力機(jī)關(guān)的設(shè)置、運(yùn)行及權(quán)力機(jī)關(guān)之間的法權(quán)關(guān)系。自改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，傳統(tǒng)的政社合一高度集中的人民公社體制逐漸被村民委員會(huì)取代，村莊治理的政治屬性發(fā)生轉(zhuǎn)變，由“統(tǒng)治”向“管理”轉(zhuǎn)型，村莊的政治職能逐漸被經(jīng)濟(jì)職能所替代。村民委員會(huì)作為村莊一級(jí)“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的基層群眾性自治組織，通過(guò)“民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督、民主管理”這一制度與程序保證農(nóng)民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，村莊治理的績(jī)效得到了大幅度提高。與此同時(shí)，因?yàn)榧彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，農(nóng)村的社會(huì)活力得到空前釋放，一方面導(dǎo)致農(nóng)村人口大幅度外流，土地拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重，另一方面為外界資本、技術(shù)等流入農(nóng)村提供了機(jī)會(huì)，外界企業(yè)進(jìn)駐農(nóng)村，因?yàn)槠髽I(yè)為代表的資本所具有的逐利性，加之企業(yè)所具有的資金、技術(shù)等優(yōu)勢(shì)，使得企業(yè)經(jīng)濟(jì)能力與傳統(tǒng)的村莊政治職能人之間因?yàn)槔娴墓催B而容易產(chǎn)生共謀，形成“農(nóng)民—村委會(huì)—企業(yè)”這樣的三維治理結(jié)構(gòu)。自黨的十八大召開(kāi)以來(lái)，中央提倡“營(yíng)造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，農(nóng)村社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)為一種多元化形式，除了擁有傳統(tǒng)的村兩委之外，還成立了紅白理事會(huì)、紀(jì)律監(jiān)察委員會(huì)、村民議事小組等新興組織，這些組織的存在都標(biāo)志著村莊治理結(jié)構(gòu)多元化，各種組織之間“分工不分家”。這種相互合作又相互監(jiān)督的組織結(jié)構(gòu)，要求在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理的過(guò)程中能夠?qū)崿F(xiàn)共同治理。

2 基層社會(huì)治理創(chuàng)新中存在的問(wèn)題

在推進(jìn)社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，我國(guó)出現(xiàn)了各具特色的社區(qū)管理體制的改革實(shí)踐和創(chuàng)新模式。這些模式極大地豐富了我國(guó)農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)的建設(shè)內(nèi)容，也為當(dāng)前基層社會(huì)治理創(chuàng)新提供了實(shí)踐探索和理論啟示。因此，我國(guó)基層社會(huì)治理創(chuàng)新在獲得巨大成就的同時(shí)也存在很多問(wèn)題。

2.1 農(nóng)村基層矛盾和沖突頻繁發(fā)生，降低了基層政府的治理能力

近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)尤其是農(nóng)村基層社會(huì)的不穩(wěn)定因素逐漸增多，比如，信訪農(nóng)民不斷增多、群體性事件頻發(fā)、社會(huì)資源分配不合理等，每年都在加劇基層社會(huì)的不穩(wěn)定性，激化了基層社會(huì)矛盾和沖突發(fā)生的可能性，在一定程度上降低了基層政府的公信力和治理能力，甚至?xí)l(fā)基層政府治理危機(jī)。

2.2 農(nóng)村公共產(chǎn)品與公共服務(wù)有效供給不足

公共產(chǎn)品是指每個(gè)人對(duì)這種物品的消費(fèi)并不會(huì)導(dǎo)致任何其他人消費(fèi)的減少。農(nóng)村公共產(chǎn)品是相對(duì)于農(nóng)民私人產(chǎn)品而言的，主要是用于滿足轄區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)村居民生產(chǎn)生活的現(xiàn)實(shí)需要，具有一定的非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性和非分割性特點(diǎn)。在廣大農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體，主要承擔(dān)社會(huì)管理和公共服務(wù)等職能，涉及環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、教育、就業(yè)等方面。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在我國(guó)社會(huì)的深入發(fā)展，公民參與意識(shí)的不斷增強(qiáng)以及利益訴求的難以滿足性，使得基層政府難以及時(shí)有效地向農(nóng)民提供均等化的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給總量不足。

2.3 公民參與意識(shí)薄弱，利益訴求表達(dá)渠道不暢通

在過(guò)于行政化的農(nóng)村基層社會(huì)治理體系中，一方面，公民參與意識(shí)薄弱，參與度低下；另一方面，公民具有較少的參與渠道，缺少組織化的利益訴求表達(dá)方式。這兩方面使得農(nóng)民和其他主體游離于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給之外，無(wú)法真正維護(hù)和捍衛(wèi)自身的合法權(quán)益，在一定程度上壓制了農(nóng)民和其他社區(qū)組織的發(fā)展活力，阻礙了其自身的成長(zhǎng)，使得基層政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能難以得到有效發(fā)揮，從而降低了基層政府的治理能力，阻礙了基層社會(huì)治理創(chuàng)新的進(jìn)程。

3 新型農(nóng)村社區(qū)在基層社會(huì)治理創(chuàng)新中的作用

新型農(nóng)村社區(qū)是國(guó)家在基層社會(huì)治理的基礎(chǔ)單元，是網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中的細(xì)胞，是精準(zhǔn)扶貧在農(nóng)村的重要站點(diǎn)，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的著力點(diǎn)。推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)治理，有利于提高整個(gè)農(nóng)村社會(huì)的治理績(jī)效。筆者認(rèn)為新型農(nóng)村社區(qū)在農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新中的作用主要有以下幾個(gè)方面。

3.1 新型農(nóng)村社區(qū)是基層社會(huì)治理的“緩沖帶”

社區(qū)組織是屬于一種自我管理、自我教育的非政府性組織團(tuán)體，目前在基層社會(huì)治理中發(fā)揮著連接政府與社區(qū)農(nóng)民的橋梁與紐帶作用［1］。2008年，在基層治理成效比較好的浙江省杭州市，為了解決本地人口與外來(lái)人口、本地人口與本地人口之間的日常糾紛與沖突，成立了“和事佬”協(xié)會(huì)，一方面面向轄區(qū)群眾，先后化解各類社會(huì)糾紛、矛盾300余起；另一方面，面向基層政府，向黨委、政府或者協(xié)助黨委、政府反映社情民意40余件。協(xié)會(huì)在基層治理的過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用，總結(jié)起來(lái)可以歸納為：協(xié)會(huì)已成為黨委、政府與基層群眾的“連通器”，在其中起著信息互聯(lián)互通、相互支撐的作用，便于信息的收集、處理與反饋；了解人民群眾呼聲的“感應(yīng)器”，通過(guò)發(fā)揮橋梁、紐帶作用，將轄區(qū)的民眾訴求及時(shí)傳達(dá)到基層政府；減少矛盾糾紛的“緩沖器”，通過(guò)轄區(qū)內(nèi)部調(diào)解，解決了一部分官民沖突，減少了對(duì)基層政府直接的沖擊；維護(hù)社區(qū)和諧穩(wěn)定的“避震器”，通過(guò)多種手段和舉措，不僅解決了轄區(qū)范圍內(nèi)民眾的問(wèn)題，也有效地維護(hù)了社區(qū)范圍內(nèi)成員的鄰里和諧。全國(guó)這樣的案例不勝枚舉，但通過(guò)案例可以看出基層社區(qū)組織在治理中發(fā)揮著巨大的作用，通過(guò)自治權(quán)的發(fā)揮，有效分擔(dān)了一部分基層政府應(yīng)該完成的工作，應(yīng)在與政府劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上給予一定的財(cái)力支持，形成基層政府與社區(qū)組織的良性互動(dòng)。因此，大力培育和發(fā)展社區(qū)組織，對(duì)于推動(dòng)民眾參與基層治理、有效解決基層社會(huì)常見(jiàn)矛盾、維持鄰里和諧和社區(qū)關(guān)系具有重要意義。

3.2 新型農(nóng)村社區(qū)能夠促進(jìn)基層政府與公民之間的相互信任和良性互動(dòng)

社區(qū)組織的最大特點(diǎn)在于貼近社會(huì)、貼近群眾、體現(xiàn)民情。相互信任不僅是民主政治的重要構(gòu)成因素，也是社會(huì)資本重要的構(gòu)成要件，是基層社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的關(guān)鍵要素，起著凝聚人心的作用。社區(qū)組織是連接基層政府與公民的橋梁和紐帶，公民的民情民意即利益訴求通過(guò)社區(qū)內(nèi)可靠的非政府組織的傳遞使其到達(dá)基層政府部門，政府部門在獲得可靠利益訴求的同時(shí)制定出反映民情民意的政策，然后通過(guò)各種方式得以執(zhí)行，提高了政策的執(zhí)行效率［2］。因此，基層政府不僅獲得了可靠的民情民意，而且使其增強(qiáng)了與公民之間的相互信任和良性互動(dòng)。因此，基層政府應(yīng)大力培育社區(qū)組織，并且加大資金支持力度。

3.3 新型農(nóng)村社區(qū)有利于維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理創(chuàng)新

社區(qū)是基層社會(huì)治理的最基本單元，社區(qū)治理效果直接關(guān)系到基層社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。社區(qū)公眾利益訴求通過(guò)社區(qū)自治組織傳達(dá)給基層政府，對(duì)于信息集中處理和反饋具有重要意義。社區(qū)自治組織的這種信息收集、情報(bào)傳遞、溝通反饋的強(qiáng)大功能的存在有利于將社區(qū)范圍內(nèi)原子化的居民整合在同一個(gè)組織框架下，通過(guò)個(gè)人意見(jiàn)或信息的整合，提高信息的準(zhǔn)確性，避免個(gè)體之間無(wú)序表達(dá)、信息混亂等情況的存在，有利于提高涉及集體利益的事情的決策質(zhì)量［3］。亨廷頓在《變化中的政治秩序》一書明確指出：公民的有序政治參與，對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有重要的作用，而公民政治參與能力的提升，需要科學(xué)化的組織的存在和健全的制度的形成。在現(xiàn)代社會(huì)中，公民政治意識(shí)覺(jué)醒，權(quán)利意識(shí)顯著增強(qiáng)，渴望通過(guò)多元化的渠道表達(dá)自己的利益訴求，希望通過(guò)民主參與渠道的暢通形成科學(xué)化的決策。當(dāng)然，事實(shí)也證明，民主渠道的建立有利于整合各方力量，形成科學(xué)決策。

因此，只有拓寬社區(qū)內(nèi)公民利益訴求的表達(dá)渠道，構(gòu)建和加強(qiáng)公民利益訴求的組織化表達(dá)方式和回應(yīng)度，才能減少群體性事件的發(fā)生概率，切實(shí)保障公民的合法權(quán)益，同時(shí)更加有利于化解社會(huì)矛盾和沖突，維護(hù)社會(huì)公平和公正，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)穩(wěn)定與和諧發(fā)展，從而有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理創(chuàng)新，提高政府社會(huì)治理能力。