劉冬梅

(河南師范大學教育法律政策研究所，河南新鄉(xiāng)　453007)

近幾年來，隨著學校章程建設步伐的加快，我國高校紛紛制定了大學章程。作為大學的“憲章”，章程不但是大學設立的重要前提，還是大學自主辦學的根本依據,在大學治理中居于根本地位。然而,從當前的大學治理實踐來看，由于受制于傳統(tǒng)觀念等因素，章程的執(zhí)行情況并不樂觀，高校行政化傾向依然嚴重，大學章程的落實存在嚴峻問題。如何以章程建設為契機，推動大學治理法治化，已成為當下大學治理的當務之急。

一、大學章程：大學治理的“憲章”

從大學發(fā)展的歷史來看，大學章程誕生于歐洲的中世紀大學，其源頭乃是中世紀大學的特許狀。早期的歐洲大學特許狀,主要來自于教會。宗教改革之后,其主要來自于王權或國家權力。由教皇或國王頒發(fā)的大學特許狀，使得大學身份合法化，賦予大學一定自主權，進而保障大學自治和學術自由。這種特許狀就如同執(zhí)照或政府批文[1]，大學與政府的關系便由此得以界定。此種情形下的大學特許狀，與教育法規(guī)呈混合狀態(tài)，是王權、教權教育立法的最初形式[2],大學章程正是在這種特許狀的基礎上演變而來。換言之，大學特許狀就是大學章程的雛形。從中世紀發(fā)展至今，大學章程產生的方式、路徑已大為擴展，不同國家的大學章程，其表述方式也不盡相同，比如英國有“charter”(特許狀)，法國有“statutes”(法規(guī)或章程)；美國有“charter bylaws”(內部章程、地方法規(guī))；日本稱之“charter”(憲章或共同綱領)[3]。盡管表述方式各異，但作為大學章程，其本質則是一致的。大學章程旨在明確大學使命及辦學目標，調整大學的內外關系，規(guī)定大學運行的重大問題。從國外大學章程的內容來看，一般是從大學使命和內部治理角度出發(fā)，規(guī)定了政府如何介入、社會如何參與，大學如何自治，為大學自主辦學提供依據，并成為大學自治的基本準則。

我國大學章程的源頭，可溯至1998年梁啟超擬定的《京師大學堂章程》。這是中國近代高等教育最早的學制綱要，其本身也是政府管理全國高等教育機構的教育法規(guī)。其后清政府又頒布了《欽定京師大學堂章程》(1902)、《奏定大學堂章程》(1904)，兩者在辦學指導思想等方面是一致的。1912年民國教育部公布的《大學令》，規(guī)定了北大的教育方針、組織原則等，成為北京大學的基本章程。進入20世紀20年代之后，一批學校自主制定的大學章程相繼出現，如“國立北京醫(yī)學專門學校章程”(1920)、北京師范大學組織大綱(1922)、廈門大學大綱(1921)。20世紀50年代初，教育部也曾公布了《北京師范大學章程》?！拔母铩逼陂g高等教育遭到破壞。20世紀80年代以來，我國加快了大學章程的建設進程，在教育法中作了相關規(guī)定,從立法上確立大學章程的重要地位。我國《教育法》規(guī)定，章程是學校設立的基本條件，按照章程自主管理，是學校擁有的基本權利。我國《高等教育法》中，對大學章程應載明事項作出了專門規(guī)定。教育部2011年發(fā)布《高等學校章程制定暫行辦法》，對大學章程的制定提出了基本要求和指導性意見。隨著大學章程建設進程的加快，章程在大學治理中的地位，也成為學界關注的焦點。有學者強調，大學章程的地位，上承國家教育法律法規(guī)，下啟學校規(guī)章制度[4]；有學者則認為，大學章程是大學制定的協(xié)調內外關系的規(guī)范性文件，是國家法律認可的大學自治法[5]；也有學者認為，大學章程是行政機關與大學之間基于協(xié)商一致達成的行政合同[6]；還有學者指出，大學章程是大學法人就學校發(fā)展的重大問題作出規(guī)范的自律性文件，是大學依法治校、規(guī)范自身管理的基本依據[7]。綜上觀點，不難看出，基于自治說，大學章程就是對學校重大問題作出規(guī)范所形成的自律性文件；基于契約說，大學章程不僅具有規(guī)范效力，違反契約者則要承擔相應責任，因而也具有相應的法律效力。總體說來，大學章程是大學治理的“憲章”，是大學自主管理的基本依據。

二、大學關系：大學治理的要素

大學辦學過程中，需要協(xié)調各方關系。大學章程調整的關系十分廣泛，既要處理好學校與政府、學校與社會之間的外部關系，又要調整學校與教師、學生之間的關系，調整行政權力、學術權力、民主權力之間的關系。

(一)大學的外部關系

大學與政府之間的關系，主要體現為教育行政法律關系。行政機關依法行使行政管理權力，居于領導地位，學校是行政管理相對人，雙方之間是以命令與服從為主要特征的縱向法律關系。傳統(tǒng)計劃體制下，政府包攬學校的一切事物，集舉辦者、管理者和評價者于一身，學校缺乏應有的辦學自主權。隨著教育體制改革的深入，政府職能也在發(fā)生較大轉變，逐漸從管理為主轉變?yōu)橐苑諡橹鳎瑪U大了高校辦學自主權。我國《高等教育法》對高校的辦學自主權作了專門規(guī)定，主要包括教育教學、招生、學科、專業(yè)設置、機構設置、教師聘用、合作交流、經費管理等方面，這是調整府學關系的重要法律依據。政府作為學校舉辦者，對學校進行宏觀管理，依法指導學校發(fā)展、為學校改革發(fā)展提供制度支持，監(jiān)督學校辦學、保障學校辦學自主權，保障學校辦學條件，保障學?？茖W研究和其他文化活動的自由。學校作為辦學者，依法管理學校內部事務，實行信息公開，主動接受舉辦者監(jiān)督評價。

大學與社會的關系，主要體現為橫向性法律關系。社會對學校提供支持，參與治理，監(jiān)督辦學，為大學發(fā)展提供必要的資源；大學則應主動地反映社會需要，為社會提供服務。一方面，大學應加強與所在地方的溝通與協(xié)作，爭取社會各方的支持和幫助。比如，設立理事會作為學校的咨詢議事與監(jiān)督機構，凝聚社會力量參與學校管理，支持學校發(fā)展。另一方面，學校則應利用自身優(yōu)勢，實行產學合作，為經濟發(fā)展提供智力支持。此外，大學還應依法接受社會監(jiān)督。

(二)大學的內部關系

大學與教師的關系主要體現為聘任關系。傳統(tǒng)計劃體制下，教師被視為國家干部，教師與學校的關系基本是行政法律關系。隨著教育體制改革的不斷深入，公立學校與教師之間關系發(fā)生了深刻變化，教師的身份是專業(yè)人員，雙方之間主要體現為聘任關系。大學與教師之間依法簽訂聘任合同，明確規(guī)定雙方的權利、義務和責任。作為聘任者，學校有權管理、考核和評價教師，同時為教師教育教學、進修培訓等提供相應條件，保障教師享有較大的專業(yè)自主權。作為受聘者，教師應嚴格履行自身法定義務及合同約定的義務，完成教育教學任務，同時參與學校民主管理，對學校工作提出意見和建議。公立大學教師聘用合同，就其目的而言，具有較強的公益性，不同于普通的民事合同，其性質十分特殊。關于學校、教師的基本權利與義務，在《教育法》、《教師法》等教育法律中已有專門規(guī)定，大學章程應以此為依據，進一步細化學校、教師的具體權利，確立教師權利救濟機制，切實保障教師的教育權益。

公立大學與學生之間體現為一種復合型關系。傳統(tǒng)的計劃體制下，大學生考入大學，就等于端上了“鐵飯碗”，國家對大學生實行統(tǒng)包統(tǒng)分，公立大學與學生之間主要體現為行政法律關系。隨著市場經濟體制改革的深入，實行收費并軌后，學生統(tǒng)一繳納學費，負擔一定的教育成本，公立大學與學生之間隨之形成了一定的教育服務關系，同時雙方之間又存在管理與被管理的關系，這樣雙方之間的法律關系就演變?yōu)橐环N復合型關系。一方面，學校、學生的權利義務，在教育法律中已預先設定，具有行政法律關系的某特征；另一方面，在教育服務方面，又和學生形成一定的民事法律關系。這樣，學校與學生之間，既存在準行政法律關系，又有一定的民事法律關系。基于這種特殊的教育法律關系，學校章程應明確學生的法律地位，明晰學生的權利與義務，明確學校教育、管理和保護學生的責任，健全學生申訴機制，拓展權利救濟渠道，維護學生的教育權益。

從現代大學制度來看，行政權力、學術權力和民主權力，構成了大學的基本權力體系。其中學術權力是一種介于自由與約束之間的支配力[8]。如何平衡行政權力與學術權力，無疑是當下大學治理的核心和焦點所在。大學固有的本質和精神，決定了大學應以學術為本，學術自由乃大學之靈魂。然而不少大學行政化傾向嚴重，學術權力被大大弱化，出現行政權力泛化、學術權力行政化傾向，加之民主權力形式化，行政權力與學術權力嚴重失衡，去行政化已成為大學治理的迫切任務。大學章程作為大學治理的根本依據，應科學設定各方機構，明確行政機構的權限，賦予學術機構充分的學術權力，保證學術委員會的自主行使權力，健全監(jiān)督機制，加大監(jiān)督環(huán)節(jié)，切實保障學術權力。

三、有“章”不依：大學治理的現實困境

章程的制定是為了付諸實施。從某種意義上講，大學章程制定固然重要，但其實施更為重要。大學章程何以有效實現，是當下大學治理的關鍵所在。有了學校章程，如果只是流于形式，或是束之高閣，便不能真正付諸實踐，大學法治化仍然缺乏根基。筆者調研發(fā)現,有的學校章程文本不夠全面規(guī)范,比如,有的章程對學生權利、教師權利缺乏保護性規(guī)定；有的章程僅對學校內部關系作了規(guī)定，對學校與政府、學校與社會化的關系則缺乏規(guī)范；有的章程內容較為粗疏，學校重大事項決策基本程序缺乏規(guī)范；有的章程缺乏配套制度，可操作性不強。如若章程本身就不夠完善，實踐層面必將遇到問題。然而，相較于章程的制定而言，章程的實施問題更為凸顯。從當前的大學章程實踐來看，有相當部分學校，尚未充分認識學校章程的重要性，也未向社會公開，很多學校的校園網上尚未公布章程，甚至本校不少師生也不了解該校的大學章程，更不了解自身的權利與義務，對大學章程的功能認識模糊；章程執(zhí)行缺乏外在監(jiān)督，監(jiān)督機制不健全，監(jiān)督責任不明確，監(jiān)督途徑不暢。由于缺乏監(jiān)督保障等因素，有些學校并未真正落實大學章程中的規(guī)定，確實存在不少問題，其中尤為突出的是，行政權力泛化，學術權力行政化。比如，實踐中有些大學的學術委員會成員中，行政人員比例過大，學術邊緣化，不少學校的行政負責人，同時兼任校學術委員會主任職務，院系一級中的學術權力也同樣難以充分發(fā)揮，學校管理中仍存在較大的隨意性。

上述問題的產生，來自多方面因素。其一，源于有關人員對大學的本質、大學精神認識不清。大學的本質是什么？大學的靈魂是什么？有些人至今仍未明晰，甚至某些大學負責人對此也存有模糊認識，并未真正將學校視為探討高深學問的場所，漠視學術權力，行政化傾向十分嚴重。其二，缺乏法治思維，缺乏現代法治理念。在現代法治社會，依法治教是教育管理的客觀要求，依法治校是學校管理的新理念、新模式。然而一些人仍沿襲僵化的思維模式，固守陳舊的人治觀念，缺乏法治思維和現代法治理念，在學校管理工作中存有較大的隨意性。其三，對學校章程的權威認識不足，對學校章程的功能理解不夠。有些大學領導，對大學章程的地位認識模糊，對大學章程的權威缺乏認識，在制定中并未予以足夠重視，章程內容粗疏，操作性不強，執(zhí)行起來難免存在許多問題。有的將大學章程視為一般的規(guī)章制度，甚至將之束之高閣，工作中依然我行我素。其四，缺乏外在監(jiān)督導致權力意識膨脹。無論法律的實施，還是制度的執(zhí)行，都離不開監(jiān)督環(huán)節(jié)。而監(jiān)督機制不完善，缺乏外在監(jiān)督，就會導致權力意識膨脹，工作上存有較大隨意性，這是大學章程執(zhí)行不力的重要原因。其五，缺乏權力平衡機制。權力是有邊界的，權力之間相互制約，才能達到權力平衡。目前大學行政權力泛化現象嚴重，學術權力被邊緣化，缺乏權力平衡機制是其根本原因。

四、路徑選擇：大學法治化的實施策略

如上所述，受諸多因素影響和制約，大學章程的實施過程中，還有不少方面尚不盡人意，大學法治化進程也面臨許多問題，尤其是大學行政權力泛化現象嚴重，學術權力被邊緣化。究其原因是多方面的，而其中一個重要原因，就是缺乏權力平衡機制。而要實現大學法治化，就應從大學章程建設入手，據此調整大學內外關系，構建和諧大學關系。同時還要樹立法治思維，強化外在監(jiān)督，減少行政干預，完善權力平衡機制，著力推進大學法治化進程。

(一)樹立法治思維和現代法治理念

受傳統(tǒng)觀念的影響，一些大學管理者法治觀念淡薄，缺乏法治思維，對大學的本質認識不足，在學校治理實踐中，仍沿襲陳舊的觀念及方式，工作隨意性強?，F代社會是法治社會，依法治校是現代大學制度的應有之義，作為學校管理者，應首先塑造現代法治理念，樹立法治思維，學會依據法律規(guī)范和法律基本原則分析和處理問題。具體說來，一是要崇尚法律，遵從法律；二是將法律作為判斷是非的準繩；三是從權利義務角度分析處理問題；四是運用法治原則和規(guī)范去分析和判斷。對此，作為大學管理者，應增強教育法治意識，嚴格遵從教育法律，徹底摒棄人治的傳統(tǒng)觀念，改進教育管理方式，提升大學管理水平，以法治理念指導治理實踐，以法治思維推進大學治理法治化。對于大學教師而言，應樹立教育法律意識，明確自身的教育權利和義務，依法行使教育權利，積極維護自身權利，同時自覺履行教師的教育職責，尊重學生的人格，維護學生的合法權益[9]。對于大學生來講，應了解自身的權利和義務，依法行使自己的權利，尊重教師的教育權利，自覺履行自身義務，遵守法律法規(guī)，增強教育法律意識，積極參與學校管理，學會運用法律手段維護自身合法權益。

(二)強化大學章程執(zhí)行的外在監(jiān)督

大學章程的有效實施，離不開監(jiān)督。這既包括來自政府部門的監(jiān)督，也包括社會的監(jiān)督，還包括學校師生的監(jiān)督。對于政府來講，應認真履行自身職責，督促大學章程的有效落實。其一，充分重視大學章程建設，加大大學章程建設的輿論宣傳力度，嚴格按照規(guī)范程序，對學校遞呈的大學章程核準稿，認真審核把關。其二，對大學章程的實施進行專項檢查。敦促學校嚴格執(zhí)行章程規(guī)定，促進大學章程的有效實施，切實維護大學章程的的權威。其三，建立問責制度。對未能落實章程規(guī)定情況較為嚴重的學校，對該校負責人進行問責，敦促其有效落實章程規(guī)定。政府部門不但要進行執(zhí)行監(jiān)督，還要進行效果監(jiān)督。對于大學來說，應自覺接受來自全校師生的監(jiān)督。要嚴格執(zhí)行大學章程，使章程真正落到實處。其一，依法向師生員工公布大學章程，使學校師生員工熟悉本校章程內容，了解自身的權利義務，使各部門了解自身的權責。其二，應形成有效的監(jiān)督機制，依照規(guī)定實行校務公開，尊重師生的知情權和監(jiān)督權，健全與完善教職工代表大會制度，依法接受群眾監(jiān)督，充分發(fā)揮廣大師生員工對學校工作的監(jiān)督作用。如果違反有關規(guī)定不實施校務公開，或在校務公開中故意弄虛作假的，由有關部門追究其責任。情節(jié)嚴重的，給予行政處分。其三，學校向社會公開大學章程。大學章程的執(zhí)行，離不開社會的有效監(jiān)督。這就要求大學在行使權利的同時，也要自覺履行自身義務，依法公開相關信息，尊重監(jiān)督主體的地位，自覺接受有關社會機構、媒體及公民的社會監(jiān)督，對社會監(jiān)督應積極配合，不得妨礙監(jiān)督。

(三)推進政府對大學的“契約型”管理

政府對高校的契約型管理，是世界不少國家的共同做法。比如日本國立大學的法人化改革、法國對大學的合同管理等，主要是建立政府與學校的一種“契約型關系”。政府部門對高校提出目標、要求，提供財力支持、政策指導，進行績效評估。大學在這種宏觀框架下，依法自主辦學。早在1984年，法國的《高等教育法》規(guī)定，大學可根據自身教學、研究發(fā)展目標，經協(xié)商與國家簽訂發(fā)展合同，后來被命名為“四年發(fā)展合同”。根據合同，學校承諾完成規(guī)定的目標任務，政府則需提供經費與人員編制。合同的領域從教學、研究逐步擴展學生生活、國際合作等多個領域。高等教育司負責合同協(xié)調工作，自2004年起，教育部相關部門與學校直接展開協(xié)商。這樣，政府通過大學與建立契約，將大學置于高教管理的中心位置，從而實施一種“契約型”管理。大學章程對于舉辦者與學校的關系加以調整，規(guī)定舉辦者的權力與職責，學校辦學的相關權利與義務?；诖?，雙方實際上了達成了某種“契約”，政府部門可以依照章程約定內容，在發(fā)展目標等方面對大學實施“契約型”管理。這樣，通過大學與政府之間的行政合同關系，實現政府管理職能的轉變，在一些方面推行政府對大學的“契約管理”。

(四)完善行政權力與學術權力的平衡機制

大學是研究高深學問的機構，是探求真理的場所，學術自由是大學的靈魂所在。大學是以“高深學問”為紐帶，開展學術活動。[10]然而，近些年來，受傳統(tǒng)觀念、社會環(huán)境等因素影響，學校行政化趨勢愈演愈烈，學術權力被邊緣化。在大學管理實踐中，有些大學校長作為行政負責人，同時也是學術委員會的負責人；即使在學院層面，類似現象也不鮮見。由于行政權力與學術權力混淆不分，行政權力泛化，行政權力代替學術權力現象屢屢發(fā)生。大學治理從現實來講，就是要盡快地祛除大學運行中種種不和諧狀態(tài)，構建和諧的大學內外關系[11]。如何遏制高校行政權力泛化現象？首先應給予學術權力充分尊重，賦予學術權力應有的功能，規(guī)范學術委員會機構，完善教授治學的保障機制。嚴格按照我國《高等學校學術委員會規(guī)程》的規(guī)定，對現有學術委員會的成員、職責、職能等加以調整，在人員組成上，保證專任教授不少于委員總人數的1/2；擔任學校及職能部門黨政領導職務的委員，不超過總數的1/4，保證學術委員會的代表性、權威性和公正性，保證學術委員會對學校學術事務的統(tǒng)籌權。其次，維護學術委員會校內最高學術機構的權威性，切實落實學術委員會的職權。通過大學章程明確學術委員會、教授委員會的地位，賦予其處理學術事務的權責，健全學術權力的行使程序，完善學術權力的實施規(guī)則?？傊?，為防止行政權力對學術權力的干預,大學應當切合學校實際，遵循教授治學、尊重學術、鼓勵創(chuàng)新的原則，進一步完善學術治理結構，嚴格將學術權力與行政權力區(qū)分開來，減少不必要的行政干預，維護大學學術委員會的公信力，保障學術權力對學術事務的決策權，實現學術權力的回歸。

結語

大學章程是就大學重大問題作出規(guī)范形成的自律性文件。就其地位而言，是大學自主辦學的基本準則，是大學的“憲章”；就其調整范圍來看，不僅包括學校的內部關系，還包括學校的外部關系。既要調整學校與師生之間的關系，行政權力與學術權力、民主權力的關系，又要調整學校與政府、社會的關系。大學關系何以平衡？這是大學治理的關鍵所在。大學章程正是通過規(guī)范相關主體之間的權利義務，據以調整和平衡大學關系。不難看出，大學走向法治化，大學章程是根基和保障。從目前大學治理的實踐來看，大學章程何以有效實現，已成為大學治理法治化的一大難題。有了學校章程，如果不能真正付諸實施，大學法治化仍然缺乏根基。如果缺乏法治思維和現代法治理念，固守陳舊的人治觀念，對大學的本質認識不清，對大學章程的權威認識不足，學校章程還是難以真正落到實處，學校管理難免存在隨意性。事實上，有些大學行政權力泛化現象嚴重，學術權力被邊緣化，其根本原因在于缺乏權力平衡機制。大學走向法治化，必須樹立法治思維和現代法治理念，真正落實大學章程，完善權力平衡機制，尊重并保護學術權力。總之，大學法治化的實現，離不開科學的理念，離不開法治的思維，更離不開制度的保障。

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