王筱宇， 王芝茂

(1. 北京吉利學(xué)院 博雅學(xué)院，北京 102202； 2. 閩南師范大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院,福建 漳州 363000)

近年來(lái)，隨著交通擁堵不斷加劇和空氣質(zhì)量不斷惡化，在我國(guó)北方，不少城市都出臺(tái)了機(jī)動(dòng)車限行的治理措施。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)搜索，筆者對(duì)媒體報(bào)道的相關(guān)治理措施做了梳理，比較有代表性的大致有以下幾種方式：第一，限行公交，放行私家車、政府公車等類型車輛；第二，對(duì)私家車實(shí)行單雙號(hào)限行；第三，對(duì)私家車限行同時(shí)實(shí)行公交免費(fèi)。同時(shí)，在搜索梳理過(guò)程中筆者也注意到，媒體自身及其報(bào)道中，公眾對(duì)這些治理措施的評(píng)論和反應(yīng)也呈現(xiàn)出或批評(píng)否定，或稱道有加兩極分化態(tài)勢(shì)。如對(duì)第一種只限行公交而放行私家車、政府公車等類型車輛的方式批之為“權(quán)力任性”；[1]對(duì)第二種私家車實(shí)行單雙號(hào)限行的方式評(píng)論為是使“市民記不住、不公平或左右為難的政策鬧劇”；[2]而第三種方式即限行后公交免費(fèi)則稱之為“拿捏了善治方寸”。[3]同樣是治理措施，其結(jié)果則引發(fā)了公眾和媒體對(duì)之大相徑庭的態(tài)度和看法，究其原因，不能不說(shuō)，其癥結(jié)就在于在治理過(guò)程中“公共利益”的缺失與到位。進(jìn)一步而言，治理過(guò)程中，“公共利益”也是影響和制約我國(guó)當(dāng)下公共治理績(jī)效的一個(gè)根本和基本因素：從理論上來(lái)說(shuō)，公共利益是公共治理的內(nèi)在屬性和要求，它不僅以強(qiáng)調(diào)公共利益的精神與效益而區(qū)別于傳統(tǒng)的管理和一般的治理，也是公共治理自身的起點(diǎn)和歸宿，更是公共治理的最主要的合法性基礎(chǔ)；從實(shí)踐上來(lái)看，公共治理歸根結(jié)底是要面對(duì)公眾，服務(wù)于公共事業(yè)，解決公共問(wèn)題，而公眾對(duì)公共治理的認(rèn)可度和滿意度說(shuō)到底則取決于他們?cè)诠仓卫磉^(guò)程中其權(quán)利和利益是否有效地、最大限度地得到尊重和保護(hù)，也即公共利益的最大化。同時(shí)，公眾的這種認(rèn)可度和滿意度也必然體現(xiàn)出公共治理的有效與否。

有鑒于上述不同的機(jī)動(dòng)車限行治理措施而引發(fā)的社會(huì)公眾和媒體廣泛而強(qiáng)烈的反應(yīng)，本文特別選取它們作為研究對(duì)象，以對(duì)公共治理過(guò)程中如何認(rèn)識(shí)和體現(xiàn)公共利益并使之最大化進(jìn)行分析。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步說(shuō)明的是：本文的分析雖然是針對(duì)特定具體對(duì)象，但其意義則不僅僅局限于此。當(dāng)下中國(guó)存在的諸多社會(huì)問(wèn)題，典型的如征地、拆遷和城管等都或多或少、程度不同地折射出公共治理過(guò)程中公共利益的缺失。

一、個(gè)人利益或次群體利益最大化是公共治理實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的基礎(chǔ)

作為本文研究對(duì)象的機(jī)動(dòng)車限行治理措施之所以或引發(fā)公眾吐槽、媒體批評(píng)或稱道，如前所述，其癥結(jié)就在于在治理過(guò)程中“公共利益”的缺失與到位。而這種癥結(jié)的形成，筆者認(rèn)為，一個(gè)重要原因就在于這些治理措施是否體現(xiàn)了正確認(rèn)識(shí)和處理公共利益與個(gè)人利益或次群體利益之間的關(guān)系。我們知道，從哲學(xué)的角度來(lái)看，個(gè)體與整體之間是一種辯證的關(guān)系。一方面，個(gè)體存在并制約于整體，個(gè)體不能游離于整體。另外一方面，整體則以個(gè)體為其存在的基礎(chǔ)和前提，沒(méi)有個(gè)體也就沒(méi)有整體。同時(shí)，整體也是個(gè)體的結(jié)果，是個(gè)體存在的原因。這也就意味著，漠視或否定個(gè)體就必然會(huì)影響到整體之所以成為或能夠成為整體并實(shí)現(xiàn)其集合功能性作用。依據(jù)整體與個(gè)體關(guān)系的這種哲學(xué)觀點(diǎn)來(lái)審視公共治理與公共利益最大化，我們就不難認(rèn)識(shí)到，公共治理所要達(dá)成的公共利益決非一種脫離或游離于公共利益內(nèi)含的不同的、個(gè)別的、具體的個(gè)人或次群體利益之外的存在。這也揭示了公共治理的一個(gè)主要特征，即公共關(guān)聯(lián)，也即公共治理不是將任何公共事物割裂開(kāi)來(lái)。如果說(shuō)公共利益具有抽象性，它也只能是個(gè)人利益或次群體利益通過(guò)公共利益而得到最大限度的保證并免受損害的體現(xiàn)。因此，當(dāng)我們談到公共利益的時(shí)候，我們必須認(rèn)識(shí)到，我們事實(shí)上是在談?wù)撁恳粋€(gè)個(gè)體或次群體的利益。進(jìn)而言之，公共利益只有最大限度集合個(gè)體利益或次群體利益——盡管這種集合并非簡(jiǎn)單相加，它才能夠?yàn)檫@些利益主體所認(rèn)可并自覺(jué)予以接受，才能夠盡顯其公共價(jià)值所在，也惟其如此，它也才能夠成為真正意義上的公共利益。

由上述分析我們不難明白，“限行后公交免費(fèi)”治理措施為什么被稱道為“拿捏了善治方寸”，有些地方則因?yàn)榛蛘咧幌扌泄卉嚩试S私家車、政府車行駛，或只是簡(jiǎn)單采取單雙號(hào)限行而招致公眾吐槽、媒體批評(píng)。首先，交通出行擁堵，空氣質(zhì)量惡化，在今日越來(lái)越成為很多城市的普遍現(xiàn)象及其生活于其中的城市民眾不得不面對(duì)的家常便飯。它們共同聚焦于城市公共管理部門和城市民眾的視野之下，無(wú)論是前者的對(duì)此頭痛，還是后者的對(duì)此抱怨，都表明交通擁堵和空氣惡化必然成為公共治理的一個(gè)具體對(duì)象和公共治理過(guò)程中的一項(xiàng)具體內(nèi)容。這也是近幾年來(lái)諸多城市把推出機(jī)動(dòng)車限行作為更多的、普遍的治理措施并在很大程度上形成共識(shí)的根本原因。其次，公眾的呼聲和公共管理部門的職能盡管在機(jī)動(dòng)車限行上能夠達(dá)成利益共識(shí)，但這種共識(shí)并不能使二者之間必然地產(chǎn)生和諧治理的結(jié)果。一方面，公眾呼聲的背后所包含的利益訴求是非常復(fù)雜的。這種復(fù)雜性體現(xiàn)在個(gè)體或次群體對(duì)公共利益的認(rèn)識(shí)和追求上，更多的是以個(gè)體利益或次群體利益為基礎(chǔ)，并以此作為對(duì)公共利益的認(rèn)知評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)自身行為的準(zhǔn)則，甚至可能把自身的這種利益與公共利益相對(duì)立。如面對(duì)公交車限行，雖則在緩解交通擁堵、減少空氣污染源上有利于改善公眾出行和空氣質(zhì)量，但于那些具有剛性出行需求的個(gè)體或次群體來(lái)說(shuō)，首先感受到的卻是對(duì)出行便利的沖擊。而有私家車的則不能正常上路，若改變出行方式，代之以乘公交、打車則耗費(fèi)更多的時(shí)間財(cái)力成本。另一方面，機(jī)動(dòng)車治理案例中所暴露出來(lái)的問(wèn)題，反映了不少地方公共管理部門在相關(guān)治理理念、治理體系和治理措施上與日益強(qiáng)烈的社會(huì)需求和公民訴求存在著較大的差距，其突出表現(xiàn)之一就是一味強(qiáng)調(diào)政府的權(quán)威，習(xí)慣于行政權(quán)力的強(qiáng)制性，以管理者的所思所為為本。治理手段經(jīng)常表現(xiàn)出簡(jiǎn)單化、極端化。而這種治理理念和措施也必然會(huì)使這些公共管理部門的治理在合法性上受質(zhì)疑，在績(jī)效性上打折扣。其結(jié)果就必然是，在公共治理上，既傷害了個(gè)人或次群體利益，更不可能實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

二、公共治理實(shí)現(xiàn)公共利益的前提在于尊重和保障公眾權(quán)利

把個(gè)人利益或次群體利益最大化作為公共治理實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的基礎(chǔ)也是公共治理切實(shí)尊重和保護(hù)公民權(quán)利的必然要求。如前所述，我們必須認(rèn)識(shí)到，公共利益并不是一種抽象存在，當(dāng)我們談到公共利益的時(shí)候，我們事實(shí)上是在談?wù)撁恳粋€(gè)個(gè)體或次群體的利益，而這些利益的實(shí)現(xiàn)與否，則有賴于公民權(quán)利是否得到尊重和保護(hù)。從法學(xué)的觀點(diǎn)來(lái)看，權(quán)利是指法律賦予人實(shí)現(xiàn)其利益的一種力量，利益的保障和實(shí)現(xiàn)是以權(quán)利為基礎(chǔ)的。一項(xiàng)權(quán)利之所以成立，說(shuō)到底就是為了保護(hù)某種利益。換言之，利益之所以可能被侵犯，必定是公民的權(quán)利得不到尊重、保護(hù)，甚至可能被加以蔑視。從公共治理的責(zé)任原則來(lái)說(shuō)，責(zé)任原則是公共治理的核心。它意味著公共管理機(jī)構(gòu)必須履行為公眾謀取福利的義務(wù)，盡它們最大的能力和智力制定相關(guān)政策，改善社會(huì)機(jī)制，為公眾創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)，謀取更多的利益。這種責(zé)任性的具體體現(xiàn)之一就是要求公共管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該時(shí)時(shí)刻刻將公眾作為自己服務(wù)的目標(biāo)，在作出涉及公眾利益的公共決策時(shí)，應(yīng)該盡可能地充分考慮到對(duì)公眾權(quán)利的切實(shí)尊重和保障，否則，必然會(huì)阻礙甚至于傷害公眾利益。正是出于對(duì)公民權(quán)利的尊重和保障，在實(shí)現(xiàn)公共利益的過(guò)程中，公共治理在面對(duì)可能傷害個(gè)體利益或次群體利益的具體事項(xiàng)時(shí)，就需要確定新的原則，而不能一味強(qiáng)調(diào)公共利益的抽象性。例如避讓的原則，即在有其它可選擇的途徑時(shí)，應(yīng)該首先采取不侵犯?jìng)€(gè)體利益或次群體利益的途徑；其次，避免擴(kuò)大致害的原則，即公共利益在某些情況下可能會(huì)傷害到個(gè)人利益或次群體利益時(shí)，應(yīng)該盡最大可能在范圍和程度上縮小和降低致害；再次，補(bǔ)償?shù)脑瓌t，即依據(jù)公共利益對(duì)個(gè)體或次群體所享有的公民權(quán)利所形成的任何限制而造成的利益損失進(jìn)行補(bǔ)償。[4]這些原則貫穿的一個(gè)前提就是：公民權(quán)利不能隨便受到侵犯。

分析本文伊始所搜索并梳理的三種有代表性的機(jī)動(dòng)車治理方式，我們不難看到，一些地方對(duì)公交車和私家車的限行限號(hào)從表面上來(lái)看，是對(duì)乘坐公共交通工具出行或擁有私家車的群體的出行利益的損害，但若從更深層面來(lái)講，限行限號(hào)則是對(duì)公眾享有公共交通工具的權(quán)利和車主財(cái)產(chǎn)權(quán)利的缺乏尊重和保護(hù)。就公交車限行而言，2012年10月10日，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，其議題之一就是研究部署在城市優(yōu)先發(fā)展公共交通。會(huì)議指出：目前，我國(guó)城市公共交通發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾出行需要，多數(shù)城市公共交通出行比例偏低。為從根本上緩解交通擁堵、出行不便、環(huán)境污染等矛盾，必須樹(shù)立公共交通優(yōu)先發(fā)展理念，將公共交通放在城市交通發(fā)展的首要位置。而其首要原則就是要方便群眾。顯然，這里所提到的“樹(shù)立公共交通優(yōu)先發(fā)展理念”、“人民群眾出行需要”和“方便群眾”既是公共管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)所在，對(duì)公眾利益的積極回應(yīng)，也更體現(xiàn)了對(duì)公眾享有公共交通便利的權(quán)利。公交車限行的決定不僅與公共交通優(yōu)先發(fā)展理念背離，在全國(guó)各地都在大力發(fā)展公交的背景下成為一朵奇葩，“以至于有網(wǎng)友不敢相信自己的眼睛：確定是限行‘公交車’，而不是多打了一個(gè)‘交’字？”[1]也對(duì)其可能對(duì)公眾乘坐公交車出行造成的利益和權(quán)利的損害既沒(méi)有盡可能考慮到避讓和避免擴(kuò)大致害的原則，更缺少補(bǔ)償措施。如此治理，引發(fā)公眾吐槽、不滿也就是預(yù)料之中的。就私家車單雙號(hào)限行來(lái)說(shuō)，在綜合治理基礎(chǔ)上，它或許也是減少交通擁堵和道路通行領(lǐng)域污染源的不得已的舉措，符合公眾利益。在法理上也不存在問(wèn)題，這屬于公共管理機(jī)構(gòu)之于交通管理的職責(zé)問(wèn)題，也是當(dāng)代社會(huì)中，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，公共管理機(jī)構(gòu)對(duì)公民行為進(jìn)行適當(dāng)規(guī)范的具體表現(xiàn)。但這種限行治理措施終究也會(huì)對(duì)私家車主群體產(chǎn)生負(fù)面作用，其一，是對(duì)私家車主出行便利的損害和額外增加負(fù)擔(dān)。為了避免這種影響，他們不得不改變出行方式和行程安排，而諸如可以選擇的打車、坐公交車等方式對(duì)于他們來(lái)說(shuō)，存在著既不便利，也額外增加財(cái)力支出和時(shí)間成本。更有甚者，不少具有剛性出行需要的家庭不得不為單雙號(hào)而各買一輛，其額外付出的成本和代價(jià)更是不言而喻。其二，從更深層面來(lái)說(shuō)，這種治理措施也涉及到對(duì)車主財(cái)產(chǎn)權(quán)及其使用權(quán)的限制。公民買了車以后就有合法的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)，只要車輛年檢合格，按規(guī)定繳納各種稅費(fèi)和車險(xiǎn)等費(fèi)用，就可以依法上路使用。限行則意味著為車輛劃定了禁區(qū)，相當(dāng)于車輛有不少時(shí)間處于停駛狀態(tài)，從而導(dǎo)致車輛的使用性能降低，甚至車主無(wú)法實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)的應(yīng)有價(jià)值。因此，如果在治理過(guò)程中僅僅以單雙號(hào)限行了之，而不給出相應(yīng)的限定條件和補(bǔ)償措施，如對(duì)已經(jīng)繳納的各種稅費(fèi)和保險(xiǎn)重新補(bǔ)償?shù)?，這種治理措施勢(shì)必就會(huì)造成對(duì)公民私權(quán)利的侵犯。與對(duì)公交車和私家車的限行限號(hào)這兩種治理方式相比，限行后公交免費(fèi)通過(guò)提供免費(fèi)出行工具來(lái)?yè)Q取限行的推行，實(shí)際上就是在治理過(guò)程中對(duì)公共利益的實(shí)現(xiàn)與公民權(quán)利的保障雙方盡可能地予以考量，從而既有助于限行的推廣，增強(qiáng)限行的效果，顯著降低交通擁堵、減少污染源這一符合公共利益之目的。同時(shí)，以免費(fèi)公交的形式作為一種補(bǔ)償，以對(duì)沖限行給特定公眾或群體所帶來(lái)的沖擊，也有助于公民利益和權(quán)利的保障。于此，我們也就不難理解，這種治理措施為何被稱之為“拿捏了善治方寸”。

三、公共治理實(shí)現(xiàn)公共利益應(yīng)該最大限度向公眾展示政策善意

社會(huì)學(xué)上有個(gè)詞匯叫“政策善意”，說(shuō)得是政策制定的初衷應(yīng)該以公眾利益為準(zhǔn)繩。公共治理與傳統(tǒng)的管理和一般治理相比，其重要特征之一就是從公眾利益的角度來(lái)管理公共事務(wù)，解決公共問(wèn)題，提供公共服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)公共利益。這種特征從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，也是公共治理對(duì)公眾的一種政策善意的的展示。如何評(píng)判一項(xiàng)具體的公共治理措施是否體現(xiàn)了對(duì)公眾的政策善意？筆者以為，其一，它必須將公眾的切身利益放在至關(guān)重要的位置考量，要盡量能輻射到最多的群體，最終能最大限度地方便公眾。這樣說(shuō)，可能是很理想，但如果公共管理機(jī)構(gòu)沒(méi)有這樣的態(tài)度，要想把公眾動(dòng)員起來(lái)參與公共事務(wù)，幾乎是不可能的。事實(shí)上，在公共管理機(jī)構(gòu)依然扮演著公共治理的最重要的角色的條件下，其治理理念轉(zhuǎn)變的重要意義不僅在學(xué)術(shù)界被反復(fù)強(qiáng)調(diào)，如俞可平的“善政是善治的關(guān)鍵”[5]，在實(shí)踐中，也被認(rèn)為是治理方面存在的主要問(wèn)題之一，是階段性推進(jìn)治理過(guò)程中的第一層次。其二，在公共利益與個(gè)體利益或次群體利益確實(shí)不得不發(fā)生沖突，后者也確實(shí)必須相對(duì)作出一定程度的退讓時(shí)，公共治理措施不能完全讓后者承擔(dān)因退讓造成的負(fù)擔(dān)并因此使后者產(chǎn)生退讓不值、甚至被剝奪的感受。換言之，這些特定個(gè)體或次群體無(wú)法從相關(guān)的治理措施中感受到一種政策善意。其三，公共治理能否真正釋放出政策善意的效果，并不是完全能夠取決于公共管理機(jī)構(gòu)一方。公共治理面向所有公眾，實(shí)現(xiàn)的是公共的價(jià)值和內(nèi)容，同時(shí)，如前所述，公眾不是抽象的存在，公共治理必須兼顧到其中的個(gè)體或次群體。然而，必須承認(rèn)，再好的治理措施，也不可能十全十美。更何況，公眾的訴求本來(lái)就是眾口難調(diào)。因此，公共治理措施向公眾展示政策善意的達(dá)成，還應(yīng)該努力使公眾認(rèn)識(shí)到公共治理措施的普遍和廣泛的公共價(jià)值和內(nèi)容，而非僅僅糾葛于自身利益而難以厘清。在訴諸于自身權(quán)利和利益的同時(shí)，也能夠?qū)Ω邔哟蔚墓怖娴膶?shí)現(xiàn)形成一種自覺(jué)的、理性的認(rèn)同、回應(yīng)并能夠采取合作的行動(dòng)，最終形成公民與公共管理機(jī)構(gòu)之間的良性互動(dòng)，即善治。

回到本文作為研究對(duì)象的三種機(jī)動(dòng)車治理方式來(lái)說(shuō)，要釋放其政策善意，最首要的問(wèn)題就是，公共管理機(jī)構(gòu)必須改變以往重管控輕服務(wù)，重秩序輕回應(yīng)的政策理念，必須轉(zhuǎn)向、明確并強(qiáng)化管理公共事務(wù)，解決公共問(wèn)題只能通過(guò)進(jìn)一步改善、提升公共服務(wù)并使之建立在考慮公眾利益、實(shí)現(xiàn)公眾權(quán)利的基礎(chǔ)之上來(lái)實(shí)現(xiàn)的思維。特別是隨著法治的推進(jìn)，公眾法律意識(shí)的不斷增強(qiáng)，以往重管控輕服務(wù)，重秩序輕回應(yīng)的政策，越來(lái)越遭到公眾抵觸，政策實(shí)踐中的隱性或顯性對(duì)抗越來(lái)越強(qiáng)，政策理念的轉(zhuǎn)變尤其顯得重要和緊迫。公交車限行和私家車單雙號(hào)限行所遭遇的批評(píng)和調(diào)侃無(wú)疑就是政策理念滯后于現(xiàn)實(shí)所必然面臨的。反觀限行后公交免費(fèi)，之所以受到稱道，恰恰在于它在限行的同時(shí)，通過(guò)公交免費(fèi)的方式使公眾的出行利益和權(quán)益盡最大可能得以保障和保護(hù)，讓公眾認(rèn)識(shí)到政府不是為了限行而限行，而是在更廣范圍和更高層次上保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。畢竟，一個(gè)良好的公共環(huán)境也是每一個(gè)公民的期盼，誰(shuí)也不愿意看到由于各自追求自己的利益而造成整個(gè)環(huán)境崩潰，最終大家都沒(méi)有得到利益，出現(xiàn)所謂的“公地悲劇”。于此，限行后公交免費(fèi)既體現(xiàn)出了限行的公益性，彰顯了政策自身的善意，同時(shí)也收獲了來(lái)自公眾方面善意的理解。其次，政策善意的釋放還必須通過(guò)更細(xì)致的措施細(xì)節(jié)，并將之落實(shí)到相關(guān)的公眾生活領(lǐng)域之中，使公眾能夠切實(shí)感受到政策善意之所在。例如，就限行后公交免費(fèi)而言，如果僅僅是采取免費(fèi)，雖然也是一種對(duì)公眾利益的補(bǔ)償和公眾權(quán)利的保障，但它卻又引發(fā)了新的一系列問(wèn)題，如公交運(yùn)力不足導(dǎo)致乘客爆滿，公交出行條件惡化等；而限行公交就更是失策，顯然是走了一步臭棋。媒體報(bào)道稱，某地因?yàn)橄扌泄唬?dāng)?shù)卣k公室每天要接老百姓反映問(wèn)題的電話上百個(gè)。[1]群眾的不滿是顯而易見(jiàn)的。因此，即便是限行免費(fèi)，也必須配套以其它措施細(xì)節(jié)跟進(jìn)，在免費(fèi)之外還需要做很多的加法。只有在免費(fèi)的基礎(chǔ)上形成盡可能的保障體系，盡量使公眾在出行過(guò)程中能夠便利，限行免費(fèi)才能夠最大限度釋放政策善意。據(jù)媒體報(bào)道，某地不僅在推出公交免費(fèi)策略的同時(shí)，還在致市民為此造成不便歉意的道歉信中，表示將采取增加車次、延長(zhǎng)運(yùn)行時(shí)間等，還力推錯(cuò)峰上下班。[3]其它一些城市也采取了諸如重點(diǎn)線路增加早晚高峰車和區(qū)間車、重要節(jié)點(diǎn)安排機(jī)動(dòng)備勤車輛、智能調(diào)度中心發(fā)揮3G視頻監(jiān)控作用，實(shí)時(shí)關(guān)注班次運(yùn)行和車輛客流情況，實(shí)現(xiàn)彈性調(diào)度、安排站點(diǎn)現(xiàn)場(chǎng)值守并及時(shí)反饋信息等保障細(xì)節(jié)。更有地方利用公交網(wǎng)與公交集團(tuán)公眾微信平臺(tái)及時(shí)發(fā)布運(yùn)營(yíng)信息，乘客可手機(jī)下載相關(guān)軟件及時(shí)查詢車輛運(yùn)行情況，科學(xué)安排候車時(shí)間。[6]杜甫詩(shī)“春夜喜雨”其中有云“好雨知時(shí)節(jié)，當(dāng)春乃發(fā)生。隨風(fēng)潛入夜，潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲?！惫仓卫碇趯?shí)現(xiàn)公共利益不但要做“知時(shí)節(jié)”的“好雨”，要著眼于宏觀大局，急公共利益之所急，解公共利益之所需，更應(yīng)該使密織細(xì)節(jié)之網(wǎng)相伴相隨，于細(xì)節(jié)之處便利和方便公眾，如此，才有可能使之真正成為受公眾期待和歡迎的“春夜喜雨”。

四、公共治理實(shí)現(xiàn)公共利益應(yīng)該最大限度限制權(quán)力任性

隨著“公共治理”一詞頻頻出現(xiàn)在官方文件和社會(huì)公眾視野，公共治理的概念已經(jīng)達(dá)到了耳熟能詳?shù)某潭?。人們一般都認(rèn)可這種說(shuō)法：治理意味著一系列來(lái)自政府，但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者，也即治理主體的多元化。毫無(wú)疑問(wèn)，多元化是治理的最重要特性之一，全球治理協(xié)會(huì)對(duì)治理給出的定義是：治理是個(gè)人與機(jī)構(gòu)、官方與私人治理其共同事務(wù)的總和。世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織認(rèn)為，治理是指由許多不具備明確的等級(jí)關(guān)系的個(gè)人和組織進(jìn)行合作以解決沖突的工作方式。[7]我國(guó)學(xué)者俞可平強(qiáng)調(diào)：“治理一詞的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要”；在我國(guó)的立法實(shí)踐層面上，由江蘇省第十一屆人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議批準(zhǔn)的《南京市城市治理?xiàng)l例》是國(guó)內(nèi)首次提出“城市治理”的地方性立法，該條例規(guī)定了多種公眾參與方式，鼓勵(lì)城市管理相關(guān)部門創(chuàng)新機(jī)制，吸收公眾參與城市治理，采取定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議等形式與社會(huì)組織之間建立經(jīng)常、有效的溝通和聯(lián)系；還規(guī)定了企事業(yè)單位參與治理、行業(yè)協(xié)會(huì)及中介組織參與治理等體現(xiàn)公眾參與治理的制度；在該條例的其他章節(jié)也規(guī)定了諸如公眾參與原則、城市治理委員會(huì)、社會(huì)協(xié)同、執(zhí)法輔助等反映公眾參與理念的原則和制度。[8]但是，“盡管‘更少統(tǒng)治，更多治理’是人類政治發(fā)展的普遍趨勢(shì)，但是到現(xiàn)在為止，政府還是最重要的公共權(quán)力，公共權(quán)力依然是決定國(guó)家政治事務(wù)最重要的手段。發(fā)達(dá)國(guó)如此，對(duì)于中國(guó)也是如此?！盵5]客觀現(xiàn)實(shí)地來(lái)看，公共治理中治理主體多元化理念與現(xiàn)實(shí)中公共權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)一旦發(fā)生碰撞，勢(shì)必會(huì)遇到后者的挑戰(zhàn)，遇到諸多問(wèn)題。一方面，在公共治理過(guò)程中，公共權(quán)力作為最重要的主體，扮演著主導(dǎo)角色，為使公共生活按照一定的規(guī)模和秩序有條不紊地進(jìn)行，其實(shí)現(xiàn)公共利益職責(zé)的活動(dòng)必然會(huì)影響或制約到其他主體的活動(dòng)。筆者認(rèn)為，這不僅是治理主體多元化內(nèi)在的結(jié)構(gòu)性矛盾所致，在一定程度上也是公共利益與個(gè)體利益或次群體利益之間差異性、甚至對(duì)立性的必然體現(xiàn)。就此而言，公共治理過(guò)程中公共權(quán)力相對(duì)于其他治理主體的主導(dǎo)性和強(qiáng)勢(shì)性就是一種必然存在。另一方面，正因?yàn)楣矙?quán)力對(duì)其他主體的影響力和制約力，如果沒(méi)有嚴(yán)格的界定和限制，它也非常可能產(chǎn)生權(quán)力任性。

這種權(quán)力任性反映在公共治理過(guò)程中，一個(gè)突出的表現(xiàn)就是一種懶漢式的管理，或懶政。即面對(duì)相關(guān)利益群體的龐雜、公共事務(wù)的復(fù)雜性和政策成本等方面的考量，公共管理機(jī)構(gòu)對(duì)本應(yīng)承擔(dān)的公共責(zé)任不是盡其最大的能力和智力、盡可能周詳?shù)刂贫ㄏ嚓P(guān)政策，而是更傾向于或簡(jiǎn)單了事，或消極推諉，甚至予以擱置。如我們?cè)谌粘Ｉ钪薪?jīng)常會(huì)聽(tīng)到、看到和遇到公共管理機(jī)構(gòu)出臺(tái)的管理措施中含有的“禁止”“限制”“堅(jiān)決取締”和“堅(jiān)決打擊”等用語(yǔ)，這些詞匯大量的、頻繁地出現(xiàn)乃至以被當(dāng)做管理方實(shí)施管理的靈丹妙藥，無(wú)不透露出懶政的慣性思維和方式。分析某些地方所出臺(tái)的機(jī)動(dòng)車治理措施，它們之所以被批評(píng)為“權(quán)力任性”，可以說(shuō)就是這種懶政帶來(lái)的必然結(jié)果，例如對(duì)公交車的限行措施。作為城市載體的公交車，每天承載著城市眾多市民南來(lái)北往，是方便市民出行的最主要的交通工具，是典型的公共利益所在。按理說(shuō)，公共管理機(jī)構(gòu)在出臺(tái)限行政策之前應(yīng)該基于對(duì)公共利益的保護(hù)盡可能尋找其他解決路徑，而不是簡(jiǎn)單地瞬間完成一條限行通知。事實(shí)上，在大力發(fā)展公交的背景下，有不少地方同樣是為了解決公交車的廢氣排放，采取了增加投入以環(huán)保節(jié)能車輛更換落后車輛，或提高燃油質(zhì)量，加快公交車“油改氣”的步伐，或?yàn)槲廴镜墓卉囌{(diào)整線路，不允許進(jìn)入主城區(qū)等。顯然，這些措施的出臺(tái)需要相關(guān)公共管理機(jī)構(gòu)付出諸多努力和工作，如對(duì)相關(guān)公眾利益的考量、對(duì)相關(guān)狀況的調(diào)查研究、與相關(guān)部門的協(xié)商溝通、解決相關(guān)投入成本等等，并在此基礎(chǔ)上，形成相關(guān)治理政策制定的嚴(yán)肅性和連續(xù)性。與此相比，一紙公交限行令，雖則于相關(guān)公共管理機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)單方便、省時(shí)省力，卻不得不讓人懷疑其背后的懶政，也不得不令人感受到其中的權(quán)力任性。令人遺憾的是，這種懶政和權(quán)力任性現(xiàn)象在機(jī)動(dòng)車治理過(guò)程中也并非是孤例。如某地就出現(xiàn)了上午說(shuō)限行，晚上又說(shuō)不限行，造成當(dāng)?shù)匕傩赵庥觥俺请y進(jìn)，家難回”的現(xiàn)實(shí)尷尬。這也被媒體報(bào)道為“有一種權(quán)力任性叫‘朝令夕改’”。[9]必須指出的是，這種懶政和權(quán)力任性的危害不僅在于對(duì)公共利益直接造成嚴(yán)重?fù)p傷，它同時(shí)也在損傷公共治理的績(jī)效，更會(huì)損傷公共治理的合法性根基。因此，公共治理要實(shí)現(xiàn)公共利益，實(shí)現(xiàn)良善治理，就必須應(yīng)該最大限度限制權(quán)力任性。