李志強,張一彥,張晶蕊

(南京信息工程大學(xué)法政學(xué)院, 江蘇 南京 210044)

城市化的快速推進使城鄉(xiāng)空間的融合程度不斷加深,城市社區(qū)要素的系統(tǒng)性和風險性指數(shù)急劇提升,城市治理的難度、廣度、復(fù)雜程度進一步加大,城市社區(qū)安全成為新型城鎮(zhèn)化形勢下凸顯的重要問題。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的初期階段,在城鄉(xiāng)結(jié)合和融合的區(qū)域會產(chǎn)生諸多“邊緣性”社區(qū)，此類社區(qū)的過渡性和復(fù)雜性極易引發(fā)社區(qū)安全治理新問題。隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快,傳統(tǒng)鄉(xiāng)村空間的大小、位置和格局都產(chǎn)生了新的變化和調(diào)整,導(dǎo)致社區(qū)形象、社區(qū)權(quán)力和社區(qū)關(guān)系也隨之發(fā)生變化,即社區(qū)空間轉(zhuǎn)型[1]。這種深刻轉(zhuǎn)型對城市治理提出了新的挑戰(zhàn)。因此，如何化解“邊緣性”社區(qū)的公共安全治理難題,培育和完善社區(qū)安全的治理機制，提升政策執(zhí)行能力,成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中亟待解決的問題。

因此,本文選取“邊緣性”社區(qū)作為研究對象,將政府的傳統(tǒng)公共安全防控式管理方式提升到公共安全共享式治理層面,從社區(qū)培育共同體的新視角,重新剖析城市“邊緣性”社區(qū)的安全治理問題,為政府社區(qū)公共安全治理理論和實踐研究提供借鑒。

一、“邊緣性”社區(qū)公共安全治理的背景及評述

“城市邊緣區(qū)”(stadtrand zone)概念最早由德國地理學(xué)家赫伯特·路易于1936年提出[2]。迪卡普里奧在此基礎(chǔ)上提出了“鄉(xiāng)村—城市邊緣帶”(rural-urban fringe)概念,他認為這一地域是城市區(qū)域增長邊緣上復(fù)雜的過渡地帶,后來“鄉(xiāng)村—城市邊緣帶”概念逐漸由地理學(xué)進入擴展性的社會學(xué)。

在國內(nèi)，直到20世紀80年代中期，學(xué)界才開始關(guān)注和探討這一地域現(xiàn)象，最初也僅從概念層面展開有限討論。學(xué)者們通過從國外引進的“城市邊緣帶”等概念入手,結(jié)合土地管理部門提出的“社區(qū)公共安全治理”框架,闡釋了“邊緣性”社區(qū)公共安全治理的基本含義，即“城市市區(qū)與郊區(qū)交錯分布的接壤地帶”的治理,并提出了“城鄉(xiāng)交緣帶”“城市邊緣區(qū)”“城鄉(xiāng)邊緣帶”“城鄉(xiāng)過渡帶”“半城市化地區(qū)”等相關(guān)概念。2002年,國務(wù)院《關(guān)于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》提及了“城鄉(xiāng)結(jié)合部”的概念,明確指出“邊緣性”社區(qū)包括規(guī)劃中確定為城市建設(shè)用地、國有土地和集體所有用地混雜地區(qū)及規(guī)劃確定為農(nóng)業(yè)用地、在國有建設(shè)用地包含之中的地區(qū)[3],進一步明確了“邊緣性”社區(qū)的概念。作為我國城市化過程中呈現(xiàn)社會屬性和管理體制的交叉性和人員流動復(fù)雜性的特殊地域結(jié)構(gòu),“邊緣性”社區(qū)多元化、動態(tài)性和復(fù)雜性等特點決定了其極易發(fā)生公共安全事故。當前城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展遭遇的“內(nèi)卷化”困境使社區(qū)異質(zhì)性增加，社區(qū)總體性功能衰竭，社區(qū)公共性衰落，社區(qū)組織“空心化”狀況日益嚴重。因此,要改變此種困境,需要政府回歸社區(qū)場域,利用有效的制度和政策工具引導(dǎo)社區(qū)“共同體”發(fā)展,更好地發(fā)揮社區(qū)組織在共同體公共安全中的作用和優(yōu)勢。

城鄉(xiāng)融匯過程中,社區(qū)居民生產(chǎn)模式和生活方式、消費觀念的改變帶來新的社會生產(chǎn)和生活方式,由此也帶動了城市居民組織方式的變革。城市治理對象由單位人向社會人的轉(zhuǎn)變,也改變了社區(qū)居民與社區(qū)環(huán)境的互動合作聯(lián)系狀態(tài)，社區(qū)組織管理進入新的變革時期。隨著人與社區(qū)的關(guān)系日漸緊密,社區(qū)在社會發(fā)展建設(shè)中的地位逐步提高，居委會的功能和地位也發(fā)生了明顯的改變,從最初的承接街道辦行政事務(wù)的自治機構(gòu)逐步向能夠有效發(fā)揮社區(qū)矯正、安全教育和社區(qū)文化建設(shè)的組織轉(zhuǎn)變。自治自主模式逐漸取代原政治性動員模式,推動了居民社區(qū)生活和日常社區(qū)活動的開展。因此,基層政府特別是社區(qū)相關(guān)職能部門的合理引導(dǎo),對于社區(qū)組織共同體的健康發(fā)展、社區(qū)公共安全治理功能的發(fā)揮意義重大。隨著城市治理系統(tǒng)現(xiàn)代性和復(fù)雜性程度的不斷加深,城市治理機制的復(fù)雜性和風險性要素會持續(xù)下延到社區(qū)組織層面，社區(qū)安全問題將日益凸顯,并成為當前基層社會治理的重點關(guān)注領(lǐng)域。

二、“邊緣性”社區(qū)公共安全治理的困境

目前,我國正處于的社會轉(zhuǎn)型期。一方面,新的社會體制尚未完全建立,舊有的社會管理體制仍在發(fā)揮作用；另一方面,社會發(fā)展帶來的新變化又反過來對社會體制變革提出更高的要求。二者相互作用,共同構(gòu)成了當下我國社會公共安全治理體制錯綜復(fù)雜、新舊并存的現(xiàn)狀。

(一)行政思維“脫域”社區(qū)實際，傳統(tǒng)治理方式失效

傳統(tǒng)經(jīng)濟下,人們與單位的關(guān)系要強于同社區(qū)的聯(lián)系,而隨著現(xiàn)代市場社會化程度的增強,社區(qū)原子化趨勢明顯,個人流動性的增強導(dǎo)致傳統(tǒng)“動員式”治理逐漸失效。與之相應(yīng),城市社區(qū)的自治模式要求充分動員社區(qū)治理系統(tǒng)的所有主體參與社區(qū)治理的整體過程,并形成一種穩(wěn)定、持久與和諧的常態(tài)化合作治理的機制。而現(xiàn)實中，城市社區(qū)管理組織長期脫離快速變革的社區(qū)治理情勢,高度行政化的居委會使社區(qū)與居民的關(guān)系由主動參與變?yōu)楣芾砼c被管理。這種社區(qū)組織管理模式在一定時期內(nèi)對城市的建設(shè)發(fā)揮了重要作用，但隨著大規(guī)模現(xiàn)代城市建設(shè)的推進、城市治理機制的成熟和政策體系的完備，傳統(tǒng)的街道、居委會兩級行政機構(gòu)的設(shè)置方式以及政府行政動員為主的綜合治安管理模式,已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)代城市社區(qū)開放式組織機制和共享式的發(fā)展趨勢。在社區(qū)內(nèi)部,尤其是在商居混合性社區(qū)中,行政執(zhí)法復(fù)雜性和公共服務(wù)多元化的治理訴求疊加狀態(tài)非常明顯,傳統(tǒng)社區(qū)治安的“條塊分割”式治理已經(jīng)難以為繼,迫切需要開辟一條以創(chuàng)新社區(qū)公共安全治理體制為切入點的、政府引導(dǎo)型的整合治理新路徑[4]。這種新訴求也成為現(xiàn)代城市社區(qū)組織機構(gòu)走向培育型、引導(dǎo)型和協(xié)同性治理的客觀前提。

(二)社區(qū)組織內(nèi)生性動力不足,傳統(tǒng)組織要素流失

與發(fā)達國家相比,我國的社區(qū)服務(wù)業(yè)傳統(tǒng)組織要素流失嚴重,發(fā)展相對滯后。要想社區(qū)發(fā)揮整合功能,完善規(guī)范、制度是必要前提。由于市、區(qū)和街道的行政關(guān)系尚未有效理順,角色分工不清晰,權(quán)責關(guān)系沒有得到較好的規(guī)范,街道辦事處與三者的隸屬關(guān)系缺乏明確的法律法規(guī)界定,更加模糊了城市社區(qū)治理的組織秩序和運作流程[5]。另外,傳統(tǒng)組織要素流失也導(dǎo)致社區(qū)內(nèi)沒有共同有效的組織行為規(guī)范供社區(qū)居民共同遵守[6]。

社區(qū)組織的內(nèi)生性不足導(dǎo)致以下三方面的問題。一是社區(qū)組織與政府難以有效互動。由于社區(qū)不能有效承接基層政府職能部門的相關(guān)社區(qū)公共安全服務(wù)職能,導(dǎo)致政府不得不深入社區(qū)安全治理的各個方面,這不僅不利于社區(qū)組織的成長壯大,而且抑制了社區(qū)治理的相對獨立性,也使社區(qū)安全治理的整體性機制難以有效建立。二是社區(qū)與企業(yè)、社會組織難以開展良性合作。目前,與在資金、設(shè)備、技術(shù)、人才方面有更多優(yōu)勢的企業(yè)相比,非政府、非盈利性的社會組織和團體的社會話語權(quán)相對較弱,雙方的地位也是一種失衡狀態(tài)。三是社區(qū)與民眾的合作機制建構(gòu)困難。社區(qū)組織是打造社區(qū)參與文化、提升社區(qū)參與能力的載體。內(nèi)生性動力不足使社區(qū)居民參與熱情不高,自治思維缺失,社區(qū)資本和文化要素難以有效集聚。因此,培育社區(qū)組織要素和合作機制,是提升社區(qū)自治質(zhì)量和水平的根本路徑。

(三)社區(qū)共同體重建困難,社區(qū)公共性缺失

社區(qū)公共性的流失是影響社區(qū)民眾參與熱情的重要因素。目前,民眾對社區(qū)建設(shè)的參與性較低,多以被動參與為主,實質(zhì)性參與程度和組織化程度都比較低，究其原因主要有以下四個方面。一是與地區(qū)政府在社區(qū)建設(shè)過程中的行政主導(dǎo)力度和邊界有關(guān)。政府在社區(qū)建設(shè)的決策治理過程中,對民意的了解和尊重不到位,沒有建立相應(yīng)的利益訴求表達機制,從而導(dǎo)致社區(qū)民眾在社區(qū)建設(shè)中原本應(yīng)該處于的主導(dǎo)地位轉(zhuǎn)變?yōu)榱朔牡匚?造成“被社區(qū)化”現(xiàn)象[7]。二是城市邊緣社區(qū)的基礎(chǔ)安全設(shè)施較為缺乏,一旦發(fā)生突發(fā)性公共安全事件,難以及時有效應(yīng)對。近年來,社區(qū)公共安全問題日益嚴重,成為建設(shè)和諧社區(qū)的大敵,因此做好社區(qū)公共安全工作是社區(qū)工作的重中之重。三是土地制度改革后,形成了小家庭模式,公眾利益被社區(qū)民眾個體經(jīng)濟利益淹沒,導(dǎo)致民眾漠視公共利益。四是在勞務(wù)經(jīng)濟的影響下,貧困地區(qū)大量青壯年勞動力外出務(wù)工,婦女、老人以及兒童成為留守社區(qū)的發(fā)展主體,導(dǎo)致社區(qū)內(nèi)生組織資源匱乏。這些因素都是導(dǎo)致“邊緣性”社區(qū)公共體結(jié)構(gòu)流變和要素離散的主要表現(xiàn),也是導(dǎo)致社區(qū)公共安全困境的基礎(chǔ)性問題。

三、“邊緣性”社區(qū)公共安全治理路徑

在城市的治理工作中,社區(qū)公共安全的地位日益凸顯,管理任務(wù)也隨之加重。因此,構(gòu)建一種新型的共同體治理模式成為當下公共安全治理的重要課題。

(一)社區(qū)共同體的治理視角

從現(xiàn)代管理學(xué)的角度來看,引導(dǎo)是政府管理的一種行為方式,也是管理流程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。政府在公共事務(wù)管理活動中對客觀規(guī)律有正確認識,才能夠科學(xué)地組織、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)社會管理過程。從政治學(xué)的角度來看,就是在服務(wù)型政府建設(shè)中提出一種政府職能的引導(dǎo)型體系[8],這種引導(dǎo)性體系也屬于服務(wù)型政府的職能范疇。在歷史發(fā)展過程中，不同類型的政府職能在不斷的更替和轉(zhuǎn)變,引導(dǎo)型共同體也是社區(qū)發(fā)展到一定階段后而產(chǎn)生的新事物。可以說,引導(dǎo)型共同體的治理是促進社區(qū)公共安全治理發(fā)展的客觀要求和重要任務(wù)。社區(qū)共同體,旨在從治理的框架、機制和路徑層面建構(gòu)一種由政府引導(dǎo)、社會協(xié)同和民眾參與的治理結(jié)構(gòu),形成系統(tǒng)化、網(wǎng)絡(luò)化的社區(qū)公共安全治理體系,充分發(fā)揮共同體對社區(qū)安全的整體效能和穩(wěn)固作用。

政府引導(dǎo)公共安全的價值主要體現(xiàn)在三個方面。首先,社區(qū)民間組織具有的特征包括社區(qū)性、群眾性、非營利性和志愿性等,這些都反映出“共同體”具有的自治性。引導(dǎo)型共同體能夠改變政府對社區(qū)組織共同體的行政化主導(dǎo)和控制；其次,政府引導(dǎo)型的共同體能夠推動社區(qū)安全建設(shè)中的府民合作,加強社區(qū)民間組織的自治,促使政府從社區(qū)安全建設(shè)的主導(dǎo)者逐步變?yōu)橐龑?dǎo)者,最后成為監(jiān)督者和評估者,引導(dǎo)社區(qū)組織自發(fā)解決社區(qū)內(nèi)部問題；最后,政府引導(dǎo)與社區(qū)自治協(xié)同下的共同體應(yīng)該是在社區(qū)居民安全健康地工作和生活的共識下,合理利用社區(qū)資源，社區(qū)組織中的負責人、服務(wù)機構(gòu)從業(yè)人員、安全專業(yè)人員等都能以身作則參與到安全建設(shè)中,不斷消除社區(qū)內(nèi)的各種安全隱患,構(gòu)造鄰里間互相關(guān)愛、互動協(xié)作的社會關(guān)系。因此,通過不同主體間的協(xié)同共治,社區(qū)治理才能有效運轉(zhuǎn),這也是引導(dǎo)型社區(qū)治理根本原則所在。

(二)共同體視角下的“過渡性”社區(qū)公共安全治理路徑

就處于城鎮(zhèn)化發(fā)展初期的社區(qū)而言,無論是在自身系統(tǒng)結(jié)構(gòu)建構(gòu)的要素層面,還是治理場域的重塑方面,都帶有明顯的嘗試和實驗性質(zhì)。特別對于新型的城鎮(zhèn)“邊緣性”社區(qū)而言,因整體結(jié)構(gòu)系統(tǒng)不成熟導(dǎo)致的自身安全問題更明顯。社區(qū)安全治理的重要任務(wù)就是加強對安全領(lǐng)域“模糊地帶”的有效管控,這有賴于我們對社區(qū)安全風險的有效管控和高效治理[9]。新型城鎮(zhèn)社區(qū)的話語本身就容易帶來更多的風險和不確定因素，因此,城鎮(zhèn)社區(qū)公共安全背后是政府傳統(tǒng)社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)型的話語意涵。

1.構(gòu)建政府引導(dǎo)型共同體。一是政府權(quán)力模式由強制動員走向協(xié)商合作。在建設(shè)社區(qū)組織的過程中,同樣需要以居民要具有自身素養(yǎng)為基礎(chǔ),尤其是居民要具有自我權(quán)利意識,如此才能更好地承擔相應(yīng)的義務(wù)以及維護自身的權(quán)利。政府作為公共安全的提供者,需要轉(zhuǎn)變職能,從行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣苑?wù)的提供者,切實履行執(zhí)政為民的職責,為社區(qū)居民提供安全保障[10]。要不斷加強對居民權(quán)利意識的宣傳和教育力度,發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)作用,促進公民權(quán)利意識覺醒。二是為社區(qū)治理提供合作環(huán)境。在社區(qū)組織的治理過程中,政府應(yīng)提供制度保障,保證社區(qū)組織中從事社區(qū)服務(wù)的機構(gòu)能夠得到相應(yīng)扶持,并做到“政社分離”[11]。例如,寧波市海曙區(qū)就通過新建社區(qū)平臺探索出“一塊三統(tǒng)”的整合治理模式,即以新建社區(qū)為“塊”,統(tǒng)一協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)一政府管理，統(tǒng)一自我防范。在社區(qū)安全治理過程中,一些社區(qū)還通過對外招聘的方式建立巡查隊,并將綜合協(xié)管員派駐到各村居委會,幫助居委會進行日常治安管理。有些農(nóng)村社區(qū)還建立了晚間巡邏制度,并建設(shè)三級監(jiān)督體系,由專人進行安全檢查工作,有效地保障了社區(qū)安全。三是應(yīng)加快制定社區(qū)民間組織員工就業(yè)、社會保障方面的政策法規(guī),促進社區(qū)民間組織與社會團體的人事和保障制度等方面更好地銜接,營造良好的社區(qū)氛圍,為社區(qū)治理提供合作環(huán)境。

2.建設(shè)以社區(qū)組織為主體的多元治理網(wǎng)絡(luò)。一是強化社區(qū)組織功能培育。進一步改革政府服務(wù)方式,明確權(quán)責關(guān)系,切實強化社區(qū)組織功能培育。建立健全相關(guān)辦事代理機制,有效解決審批項目過程中的各種困難,保證政府相關(guān)服務(wù)的開展。政府的職能單位要嚴格依據(jù)管理規(guī)定,完善安全責任制體系,履行相關(guān)義務(wù),提高為民服務(wù)水平[12]。優(yōu)化指揮中心的管理體系,利用網(wǎng)格化管理方式提高管理效率、水平,加強公共服務(wù)管理能力和服務(wù)水平。二是建立健全街道財政體系建設(shè),建立財務(wù)預(yù)算后管理體系，嚴格按照政府的相關(guān)規(guī)定加大社區(qū)資金援助力度,加快安全社區(qū)的建設(shè)。三是加強組織體系的建設(shè)。政府通過對社區(qū)內(nèi)部力量的把握,以社區(qū)平臺安全管理體系為基礎(chǔ),指導(dǎo)社區(qū)內(nèi)成員與單位組成自我管理的組織,利用網(wǎng)格化方式建立社區(qū)安全體系。四是建立組織間的信任關(guān)系與情感網(wǎng)絡(luò)。架設(shè)社區(qū)感情網(wǎng)絡(luò)與信賴關(guān)系之間的橋梁是社區(qū)民間組織的重要職能。特別是在志愿性的團體當中,人們之間的互幫互助能夠有效地加強合作,并能對彼此產(chǎn)生一定的信用[13]。社區(qū)的民間組織為組織內(nèi)部人員提供了溝通的平臺,不僅能夠加強組織內(nèi)部人員之間的信任,而且有利于促進安全社區(qū)的建設(shè)。應(yīng)通過“情感+利益”關(guān)系中的熟人邏輯再造建立社區(qū)組織間的情感網(wǎng)絡(luò)與信任關(guān)系,并逐步建立起人們對社區(qū)以及政府機構(gòu)的信任,激發(fā)參與社區(qū)建設(shè)的熱情。

3.重建組織和諧的社區(qū)場域共同體。加強社區(qū)凝聚力是建設(shè)過渡性平安社區(qū)的前提,其中最為關(guān)鍵的就是重建和諧的社區(qū)場域共同體。首先,社區(qū)公共生活的培育是社區(qū)安全場域環(huán)境營造的基礎(chǔ)。社區(qū)公共產(chǎn)品供給中,社區(qū)居民不僅是消費者,也是監(jiān)督者和生產(chǎn)者。在社區(qū)公共安全生活中,社區(qū)居民需要提升自我素養(yǎng),轉(zhuǎn)變落后觀念,從社區(qū)整體發(fā)展的層面考慮問題。其次,社區(qū)居民需要樹立主體意識,通過積極的交流互動,形成良好的鄰里氛圍,累積社區(qū)社會基礎(chǔ),最終在社區(qū)建立互惠機制、聲譽機制和信任機制,形成行之有效的社會公共生活[14]。政府可以通過加強宣傳,讓居民學(xué)習公共安全知識,促使社區(qū)居民樹立群防群治理念,最終創(chuàng)造良好的治安環(huán)境。最后,建構(gòu)社區(qū)安全場域的和諧組織生態(tài)。社區(qū)民間組織在構(gòu)建和諧社區(qū)的整體戰(zhàn)略中具有特別優(yōu)勢,是發(fā)展社區(qū)服務(wù)、增強社區(qū)管理和推進社區(qū)自治的重要部分,社區(qū)民間組織能夠幫助居民建立社區(qū)意識,并利用社會資源解決社會矛盾,凝聚社區(qū)力量。隨著政府治理實踐的深入,社區(qū)民間組織在社區(qū)公共安全治理過程中必將發(fā)揮更大作用。

在城市治理層面,社區(qū)整體性、系統(tǒng)性和可持續(xù)性安全成為基礎(chǔ)的治理問題。對于“過渡性”社區(qū)而言,政府培育性共同體的社區(qū)安全模式不僅彌補了社區(qū)自治性安全治理要素的不足和能力的欠缺,為培育和健全社區(qū)安全環(huán)境的組織架構(gòu)提供制度支撐和政策保障，而且還有利于合理引導(dǎo)“邊緣性”社區(qū)向成熟社區(qū)轉(zhuǎn)變,最終建構(gòu)常態(tài)化和持續(xù)性的社區(qū)安全治理體系。

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