吳建雄

摘 要：黨的十九大關于“構建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系”的論述，為構建中國特色社會主義監(jiān)督體系指明了方向。在新時代，要以國家監(jiān)察體制改革為契機，把黨內監(jiān)督與人民監(jiān)督結合起來，構建在黨中央指揮下“黨委統(tǒng)一領導、紀委組織協調、機關監(jiān)督全面、民主監(jiān)督完善、司法監(jiān)督強化、群眾輿論監(jiān)督有序”的中國特色社會主義監(jiān)督體系，健全完善統(tǒng)籌協調、監(jiān)督有力、制約有效的監(jiān)督運行機制。這是增強反腐敗監(jiān)督合力和提高監(jiān)督效率的必然選擇。其中，黨統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一領導和紀委的組織協調，是監(jiān)督體系發(fā)揮作用的重要保障；國家機關監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督，是監(jiān)督體系發(fā)揮作用的中堅力量；群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督是監(jiān)督體系發(fā)揮作用的重要基礎。

關鍵詞：國家監(jiān)察體制；中國特色社會主義監(jiān)督體系；監(jiān)督；反腐敗

中圖分類號：D613 文獻標識碼：A 文章編號：2096-3378（2018）01-0048-11

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“構建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系，把黨內監(jiān)督同國家機關監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強監(jiān)督合力?！盵1]這一論述深刻闡明了加強中國特色社會主義監(jiān)督體系建設，構建上下一體、左右聯動的全方位腐敗治理體制機制的基本思路。筆者認為，貫徹這一重要論述，要把深化國家監(jiān)察體制改革與中國特色社會主義監(jiān)督體系構建結合起來，對黨的十五大確定的“黨委統(tǒng)一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協調、部門各負其責、人民群眾廣泛參與”[2]的反腐敗體制機制進行改革和完善，構建“黨委統(tǒng)一領導、紀委組織協調、機關監(jiān)督全面、民主監(jiān)督完善、司法監(jiān)督強化、群眾輿論監(jiān)督有序”的反腐敗監(jiān)督體系，為奪取反腐敗壓倒性勝利，換來“海晏河清、朗朗乾坤”提供體制機制保障。

一、國家監(jiān)察體制改革促進中國特色社會主義監(jiān)督體系優(yōu)化

根據中共中央辦公廳印發(fā)的《關于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》，深化國家監(jiān)察體制改革的要義是強化黨對反腐敗斗爭的領導，通過整合檢察、偵查、預防腐敗和行政監(jiān)察力量，組建集中統(tǒng)一、權威高效的反腐敗國家機關——監(jiān)察委員會，與黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對黨員干部和公務人員監(jiān)督、監(jiān)察的全覆蓋。這一重大政治改革標志著黨和國家反腐敗專門機構在政權結構中正式建立，對健全完善中國特色社會主義監(jiān)督體系必將產生重大影響。對此，我們可以從國家監(jiān)察體制改革對中國特色社會主義監(jiān)督體系構成要素所產生的影響進行分析。

（一）國家監(jiān)察體制改革與國家機關監(jiān)督

黨的十九大報告用“國家機關監(jiān)督”替代了以往的“法律監(jiān)督”概念，既突出了人大作為最高權力機關對其所產生的國家機關的監(jiān)督，又避免了與檢察機關“法律監(jiān)督”的混用。從更深層次的意義上講，“國家機關監(jiān)督”除人大監(jiān)督外，還應包括行政機關、監(jiān)察機關、司法機關等國家機關的監(jiān)督。

從國家監(jiān)察體制改革與人大監(jiān)督的關系來看，國家監(jiān)察委員會的組建，形成了人民代表大會制度下與行政權、審判權、檢察權并行的監(jiān)察權。在人民代表大會制度中，行政機關、審判機關和檢察機關都由人民代表大會產生，并對它負責，受它監(jiān)督。深化國家監(jiān)察體制改革所形成的監(jiān)察機關也同行政機關、審判機關和檢察機關一樣，由人民代表大會產生，并對它負責，受它監(jiān)督。人民代表大會及其常務委員會在具有立法職能的同時，必須對它所產生的國家機關進行監(jiān)督。這種監(jiān)督主要通過人事任免、聽取和審議工作報告、就重大事項作出決定等方式進行，是一種宏觀性的工作監(jiān)督。其對行政權、司法權等公共權力的監(jiān)督主要通過監(jiān)察機關、檢察機關來實施。監(jiān)察機關監(jiān)督公共權力運行的著力點是人，即對公務人員是否勤政廉政實行監(jiān)察全覆蓋；檢察機關監(jiān)督公共權力的著力點是“事”，即對公共權力的運行是否符合法律規(guī)定進行監(jiān)督，這種監(jiān)督一般發(fā)生在訴訟領域，是社會公平正義的最后一道防線，屬于司法監(jiān)督。

國家監(jiān)察體制改革使國家監(jiān)察權直接處于人民代表大會及其常委會之下，改變了監(jiān)察權隸屬檢察權、行政權，人大及其常委會只能對其進行間接監(jiān)督的格局。監(jiān)察體制改革試點地區(qū)的監(jiān)察委員會組建起來以后，反腐敗監(jiān)察工作直接受人大及其常委會的監(jiān)督。監(jiān)察委員會由本級人大產生，監(jiān)察委主任由本級人大選舉產生；監(jiān)察委員會副主任、委員由監(jiān)察委主任提請本級人大常委會任免。監(jiān)察委員會對本級人大及其常委會和上一級監(jiān)察委員會負責，并接受監(jiān)督。監(jiān)察委員會要主動及時地將全年監(jiān)察工作中的重大問題和履行監(jiān)督、調查、處置職責的情況向人大常委會報告，把監(jiān)察工作自覺置于人大的監(jiān)督之下。對于人大及其常委會所提出的合理建議，監(jiān)察委員會必須認真聽取并及時采取改進措施。

（二）國家監(jiān)察體制改革與民主監(jiān)督

黨的十九大報告指出：“保證人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！盵3]民主監(jiān)督源自中國共產黨與各民主黨派、無黨派人士團結合作、互相監(jiān)督的理論和實踐，是我國社會主義民主政治的獨特創(chuàng)造和重要制度安排[4]。作為政治監(jiān)督的人民政協和民主黨派民主監(jiān)督，其主要目的是幫助執(zhí)政黨和政府改進工作。這與國家監(jiān)察體制改革的要義——強化黨和國家的自我監(jiān)督殊途同歸。《中國人民政治協商會議章程》規(guī)定：“民主監(jiān)督是對國家憲法、法律、法規(guī)的實施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行、國家機關及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監(jiān)督?！盵5]這就說明，人民政協的民主監(jiān)督涵蓋了對權力機關的政治監(jiān)督，涉及對決策過程、執(zhí)行過程和反饋過程的監(jiān)督三個方面。這使廣大黨員干部和公職人員始終處于多層次、多角度、網絡型的監(jiān)督之中，形成立體化監(jiān)督的態(tài)勢，這種政治監(jiān)督同樣具有全覆蓋的性質。

國家監(jiān)察體制改革的目的是厚植黨的執(zhí)政基礎，維護人民主權的根本性質。民主監(jiān)督既是一種黨外監(jiān)督，又是一種人民監(jiān)督。民主監(jiān)督是中國共產黨領導的人民民主監(jiān)督，是體現所聯系群眾意志和愿望的政治監(jiān)督。民主監(jiān)督有利于完善和鞏固中國共產黨的領導，有利于鞏固和發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，激發(fā)各民主黨派、無黨派人士的參政議政熱情。加強民主監(jiān)督，對推進社會主義民主政治建設，提高中國共產黨的執(zhí)政能力和領導水平，改進黨委和政府工作，都具有重要意義?！吨袊伯a黨黨內監(jiān)督條例》也強調：“黨內監(jiān)督要與黨外監(jiān)督相結合。黨的各級領導干部，應當自覺接受并正確對待黨和人民群眾的監(jiān)督?！盵6]這表明，黨內監(jiān)督是同黨外監(jiān)督密切聯系的?！吨袊伯a黨廉潔自律準則》規(guī)定：“貫徹實施本準則，要堅持黨內監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結合，發(fā)揮民主黨派、人民團體、人民群眾和新聞輿論的監(jiān)督作用。”[7]因此，黨內監(jiān)督與黨外監(jiān)督緊密結合、相互促進、相互強化，有利于促進全面從嚴治黨、黨風廉政建設和反腐敗斗爭的深入開展。endprint

（三）國家監(jiān)察體制改革與司法監(jiān)督

深化國家監(jiān)察體制改革使檢察機關職能結構和權力配置發(fā)生重大變化。檢察機關反腐敗偵查預防力量成建制轉隸到監(jiān)察委員會，原由法律監(jiān)督派生的職務犯罪偵查權將被剝離。在這種情況下，有的人對檢察機關法律監(jiān)督的性質定位產生了疑慮，有的人認為沒有偵查權的法律監(jiān)督必然軟弱無力，有的人認為偵防力量轉隸將動搖檢察機關的法律監(jiān)督地位等[8]。對此，應從黨和國家民主法治建設的全局和法律監(jiān)督的基本屬性、基本功能來統(tǒng)一認識。檢察機關職務犯罪偵查預防工作是適應黨和國家反腐敗斗爭需要而壯大和發(fā)展的。作為檢察機關法律監(jiān)督職能所派生的職權，反貪偵查不僅是檢察機關各項法律監(jiān)督的有力支撐，而且是黨和國家反腐敗格局中重要的執(zhí)法力量。黨的十八大以來，各級反貪反瀆和預防部門忠誠履職，在形成反腐敗壓倒性態(tài)勢的斗爭中發(fā)揮了重要作用。反貪反瀆和預防部門轉隸監(jiān)察委員會，為懲治和預防職務犯罪創(chuàng)造了更廣闊的發(fā)展空間。從表面上看，職務犯罪偵查權的剝離使法律監(jiān)督的威懾力降低；但從實質上看，職務犯罪偵查權的剝離，更加突出了法律監(jiān)督維護法治統(tǒng)一實施的本質特征，祛除了“既當運動員又當裁判員”的詬病，更好地貫徹了偵、訴、審分工負責和相互配合、相互制約的法治原則。這將極大地提升檢察機關法律監(jiān)督的公信力，同時要求檢察、審判機關系統(tǒng)研究監(jiān)察體制改革背景下建立與監(jiān)察委員會有機銜接、相互制衡的反腐敗工作機制。

（四）國家監(jiān)察體制改革與群眾輿論監(jiān)督

深化國家監(jiān)察體制改革的一個重要方面，就是拓寬人民群眾的監(jiān)督渠道，增強輿論監(jiān)督的反腐敗效能。這要求實現國家機關監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督相結合，與輿論監(jiān)督相銜接，增強群眾輿論監(jiān)督的系統(tǒng)性、整體性和協同性。國家監(jiān)察機關的職責是監(jiān)督、調查、處置，監(jiān)察方式主要是“批評教育、組織處理、紀律處分、立案審查”四種形態(tài)，監(jiān)察工作很大程度上體現在抓早抓小、防微杜漸上。這就要求堅持實行各種形式的政務公開，與保障群眾知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權相同步。實踐表明，監(jiān)督對象信息公開透明，是人民群眾進行有效監(jiān)督的前提條件。要進一步明確黨務公開的內容、程序和方式，提高黨組織重大決策、領導班子建設、干部選拔任用、干部廉潔自律等事項的公開性和透明度，真正把公權力的活動置于群眾輿論監(jiān)督之下。

監(jiān)察委員會作為反腐敗機關，其發(fā)現、揭露和證實腐敗問題離不開群眾和媒體的參與和支持。要完善群眾、媒體舉報線索和監(jiān)督意見的受理、核查、反饋、落實制度，讓人民群眾感受到處置過程的及時性、公正性，確保群眾輿論批評監(jiān)督事事有回應、件件有著落。應堅持保障群眾、媒體監(jiān)督權利與保障監(jiān)督對象相關權利相結合。一方面，要始終把保護群眾輿論監(jiān)督權利放在重要位置，對來自群眾輿論的批評、建議、檢舉、申訴、控告及時處理和回應；要對檢舉人和檢舉信息保密，積極預防、嚴肅處理對檢舉人的打擊報復行為；檢舉人及其近親屬人身、財產安全受到威脅時，有關部門要及時采取保護措施。另一方面，要保障監(jiān)督對象的申辯權、申訴權等相關權利。經調查，監(jiān)督對象沒有不當行為的，應當予以澄清和正名；對以監(jiān)督為名侮辱、誹謗、誣陷他人的，應依法依紀嚴肅處理；監(jiān)督對象對處理決定不服的，可依監(jiān)察法規(guī)提出申訴，有關監(jiān)察機關應當認真復議復查，并作出結論。

二、國家監(jiān)察體系構建的法理基礎

構建“黨委統(tǒng)一領導、紀委組織協調、機關監(jiān)督全面、民主監(jiān)督完善、司法監(jiān)督強化、群眾輿論監(jiān)督有序”的反腐敗監(jiān)督體系，是黨中央統(tǒng)一指揮的中國特色社會主義監(jiān)察體系的題中應有之義，是新時代專門工作與群眾路線相結合的重大創(chuàng)制，蘊含著習近平新時代中國特色社會主義思想，特別是習近平總書記反腐敗思想的價值底色，有著深厚的法理基礎。

（一）厚植黨的執(zhí)政基礎的必然要求

堅持黨的領導是我國憲法的基本原則。我國憲法序言反映了我們黨帶領人民進行革命、建設、改革所取得的偉大成就，確立了在歷史和人民選擇中形成的中國共產黨的領導地位。在中國特色社會主義偉大事業(yè)中，中國共產黨既是領導者又是執(zhí)政者，如何體現領導者和執(zhí)政者的準確定位，關系到政治體制和政權運行的有序開展，關系到國家治理體系和治理能力現代化的有序推進。黨內監(jiān)督、國家機關監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾輿論監(jiān)督一體貫穿的中國特色社會主義監(jiān)督體系，既突出了中國共產黨在反腐敗斗爭中的核心領導地位，又強調了紀檢監(jiān)察的監(jiān)督主責和司法機關銜接配合職責，充分發(fā)揮了權力機關、人民政協、民主黨派、社會輿論的作用，為鞏固黨在中國特色社會主義事業(yè)中的核心領導地位提供了有力的民主與法治保障。

反腐敗關系民心、黨心，是全黨的大事，必須全黨齊抓。長期以來，我國具有反腐敗功能的部門和組織分別屬于不同的系統(tǒng)和場域，紀律檢查屬于黨的紀委部門，行政監(jiān)察屬于行政機關，機關監(jiān)督屬于人大，民主監(jiān)督屬于人民政協和民主黨派，司法監(jiān)督屬于法院、檢察院，群眾監(jiān)督屬于社會場域，輿論監(jiān)督屬于新聞媒體，各負有監(jiān)督職責的部門基本自成體系。在國家監(jiān)察體制改革試點之前，除紀檢、監(jiān)察合署辦公外，體制上缺乏有效的紐帶和分工協調機制，容易造成相關職能部門各自為政，主要對系統(tǒng)的上級機構負責，而對充分發(fā)揮反腐敗監(jiān)督體系的整體功能重視不夠。在黨委統(tǒng)一領導下，國家監(jiān)察體制改革與中國特色社會主義監(jiān)督體系的構建，能夠逾越不同系統(tǒng)場域的壁壘，實現反腐敗監(jiān)督體系的整合優(yōu)化，形成監(jiān)督合力，使具有互補功能的監(jiān)督手段和監(jiān)督資源得到有效利用，使反腐敗監(jiān)督體系的整體功能得到充分發(fā)揮。

（二）體現權力屬于人民的本質特征

黨的十九大報告要求，健全人民當家作主制度體系，發(fā)展社會主義民主政治[3]108。中國特色社會主義監(jiān)督體系是人民當家作主制度體系的重要組成部分，是發(fā)展社會主義民主政治的制度保障。習近平總書記指出：“我國社會主義民主是維護人民根本利益的最廣泛、最真實、最管用的民主。發(fā)展社會主義民主政治就是要體現人民意志、保障人民權益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，用制度體系保證人民當家作主?！盵1]中國特色社會主義監(jiān)督體系的構建，是中國共產黨探索符合國情的社會主義民主政治的重大創(chuàng)舉。它通過最大限度地整合監(jiān)督資源，充分實現權力屬于人民、人民監(jiān)督權力的憲法原則，體現人民的意志；通過最大限度地防止權力尋租、權力濫用、非法利益輸送和利益集團等腐敗行為，保障人民權益；通過維護和促進公共權力機關依法規(guī)范行使權力，實現社會公平正義，激發(fā)人民群眾的創(chuàng)造活力；通過支持、監(jiān)督執(zhí)法、司法機關依法履行職能，維護憲法和法律統(tǒng)一正確實施，保障人民當家作主?？梢哉f，中國特色社會主義監(jiān)督體系是馬克思主義人民主權理論中國化的重要成果和重要運用。endprint