薛 瀾 張 帆
引言:公共管理學(xué)科的話語(yǔ)體系
“‘話語(yǔ)轉(zhuǎn)向’,是近年來(lái)發(fā)生在我們社會(huì)的知識(shí)中的最重要的方向轉(zhuǎn)換之一?!雹龠M(jìn)入20世紀(jì),隨著西方哲學(xué)研究出現(xiàn)一個(gè)語(yǔ)言(學(xué))轉(zhuǎn)向,即從探究世界本質(zhì)的本體論和如何認(rèn)識(shí)世界的認(rèn)識(shí)論轉(zhuǎn)向如何表述世界的語(yǔ)言學(xué),在人文社會(huì)科學(xué)中,也興起了轉(zhuǎn)向話語(yǔ)及話語(yǔ)理論和話語(yǔ)分析的研究風(fēng)潮。
話語(yǔ)(discourse)有時(shí)指言語(yǔ)或文字片段,有時(shí)指人與人之間的語(yǔ)言互動(dòng),有時(shí)指一種基于社會(huì)和歷史的行為方式,有時(shí)則指一種建構(gòu)世界的社會(huì)實(shí)踐手段。②因此,話語(yǔ)可以從文本、話語(yǔ)實(shí)踐和社會(huì)文化實(shí)踐三個(gè)維度來(lái)分析,③“是一種復(fù)雜的、層次化的、多維度的客體或現(xiàn)象”④,具有歷史性與實(shí)踐性。同時(shí),由于話語(yǔ)具有塑造或建構(gòu)社會(huì)的巨大影響力,它產(chǎn)生了備受關(guān)注的權(quán)力議題。并且,與權(quán)力一樣,話語(yǔ)也是有等級(jí)的。代表社會(huì)主流敘事的政治、法律、哲學(xué)和科學(xué)文本等會(huì)在其深深植根的社會(huì)政治歷史背景和制度情境中不斷被強(qiáng)化,從而成為社會(huì)生活中的強(qiáng)勢(shì)話語(yǔ)。強(qiáng)勢(shì)話語(yǔ)可以使特定實(shí)踐正當(dāng)化,也可以在一定程度上實(shí)現(xiàn)“軟治理”⑤。所謂話語(yǔ)權(quán),即可定義為某一社會(huì)群體對(duì)強(qiáng)勢(shì)話語(yǔ)的控制。
話語(yǔ)存在于歷史之中,具有其自身的前因后果;沒(méi)有任何話語(yǔ)可以憑空產(chǎn)生而不與之前已經(jīng)生成或之后即將生成的話語(yǔ)相聯(lián)系。并且,話語(yǔ)不能脫離語(yǔ)境而生成,根據(jù)語(yǔ)境和受眾的不同,話語(yǔ)可用非常不同的方式來(lái)詮釋。話語(yǔ)之間的這種聯(lián)系即為“互語(yǔ)性(interdiscursivity)”?;フZ(yǔ)性具有歷時(shí)性和共時(shí)性。⑥
公共管理學(xué)科話語(yǔ)體系的發(fā)展同樣呈現(xiàn)出歷時(shí)性和共時(shí)性的特征。一方面,發(fā)軔于威爾遜《行政之研究》一文發(fā)表的公共管理學(xué)科,在百多年的歷史中至少經(jīng)歷了四次席卷美國(guó)的“創(chuàng)新浪潮”⑦。社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化促使新的文本不斷生成和擴(kuò)散。與四次“創(chuàng)新浪潮”緊密相聯(lián)的關(guān)鍵詞——公共行政、公共事務(wù)、公共政策和公共管理,⑧既拓展了公共管理學(xué)科話語(yǔ)體系的內(nèi)涵與外延,又不可避免地增加了公共管理學(xué)科話語(yǔ)體系內(nèi)目標(biāo)、對(duì)象、范疇、模式和方法等的不一致性。例如,公共管理之于公共行政,究竟是繼承發(fā)展,還是學(xué)科替代?為何這個(gè)可以追溯到《行政之研究》的研究領(lǐng)域,被越來(lái)越多地冠上了“公共管理”之名?英國(guó)學(xué)者胡德認(rèn)為,這“沒(méi)有簡(jiǎn)單明了的答案”,或者只能感嘆公共管理的觀念并非是累積性發(fā)展的。⑨基于此,本文在論述中對(duì)公共行政與公共管理也未做刻意區(qū)分。
另一方面,公共管理學(xué)科在美國(guó)經(jīng)歷幾次重大轉(zhuǎn)變的時(shí)期,也正是全球化加速發(fā)展的時(shí)期。全球化呈現(xiàn)了一種跨地區(qū)性的網(wǎng)絡(luò)及交往和交流體系。在全球化背景下,美國(guó)公共管理學(xué)這一強(qiáng)勢(shì)話語(yǔ)體系加速向其他地區(qū)擴(kuò)散,相應(yīng)地區(qū)的話語(yǔ)體系隨之與其產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)或融合等一系列問(wèn)題。而任何在特定時(shí)空中生成的文本,如果被轉(zhuǎn)移到另一個(gè)不同的時(shí)空中,就會(huì)被語(yǔ)境重構(gòu)(recontextualization)。特定的信念、價(jià)值觀、知識(shí)和社會(huì)政治背景等都會(huì)影響語(yǔ)境重構(gòu)的方式。因此,所謂語(yǔ)境重構(gòu),即“有選擇地援用、重新定位、重新調(diào)整和關(guān)聯(lián)其他話語(yǔ),以構(gòu)成自己的秩序和排序方式”⑩。所謂話語(yǔ)體系的本土化(indigenization),即是一種“復(fù)雜的、層次化的、多維度的”文本與實(shí)踐向本土語(yǔ)境轉(zhuǎn)移的過(guò)程;當(dāng)本土闡釋者在援用這些文本與實(shí)踐時(shí),會(huì)對(duì)其重新篩選、定位、調(diào)整、補(bǔ)充,使其與本土的時(shí)空特征相契合。
然而,20世紀(jì)80年代我國(guó)行政學(xué)科恢復(fù)發(fā)展時(shí),國(guó)人幾乎是不假思索、不加取舍地同步引進(jìn)了公共行政、公共事務(wù)、公共政策和公共管理的概念、理論和方法。這種相對(duì)倉(cāng)促的“全盤(pán)”引進(jìn)方式不僅淡化了國(guó)人對(duì)公共管理學(xué)科在西方語(yǔ)境中所獨(dú)有的發(fā)展背景、階段與路徑的關(guān)注,也使其極大忽略了公共管理學(xué)科話語(yǔ)體系內(nèi)存在不一致性的事實(shí)。從這個(gè)意義上說(shuō),當(dāng)前中國(guó)公共管理學(xué)科話語(yǔ)體系的本土化建構(gòu)面臨著雙重難題,一是公共管理學(xué)科話語(yǔ)體系建構(gòu)本身存在著困惑,二是公共管理學(xué)科話語(yǔ)體系建構(gòu)在中國(guó)語(yǔ)境中還面臨著別樣的憂患。
在美國(guó)(甚至在全球),當(dāng)前公共管理學(xué)科話語(yǔ)體系的建構(gòu)并不充分。在《公共行政的語(yǔ)言》一書(shū)中,法默爾不無(wú)幽默地指出:公共行政學(xué)科有一個(gè)優(yōu)秀的傳統(tǒng),就是把那些不承認(rèn)自己是公共行政學(xué)科一員的人看作是公共行政學(xué)家。例如,泰勒、弗里特、巴納德都屬于被收編的管理學(xué)家,甚至哈貝馬斯、霍克海默、??潞秃诟駹柕人枷爰乙部杀皇站幊晒残姓W(xué)科的一員。公共行政這一“沒(méi)有自我意識(shí)”的傾向在公共管理中同樣存在——很多研究者在闡述與公共部門(mén)或公共事務(wù)相關(guān)的重大問(wèn)題時(shí),并沒(méi)有認(rèn)為自己是在對(duì)公共管理發(fā)表高見(jiàn)。誠(chéng)然,身份模糊的“行政學(xué)家們”為公共行政或公共管理的發(fā)展提供了動(dòng)力,但與此同時(shí),也造成其被詬病為一個(gè)“借用的學(xué)科”,并一直遭遇著“認(rèn)同危機(jī)”“知識(shí)危機(jī)”與“合法性危機(jī)”。
公共管理“總是缺少容易辨別的知識(shí)核心與學(xué)科界限”這一現(xiàn)象,與其尚未形成“有自我意識(shí)”的相對(duì)持續(xù)和一致的話語(yǔ)體系這一現(xiàn)實(shí)幾乎是互為因果的。而公共管理話語(yǔ)體系的建構(gòu)之所以如此困難,如果借用法國(guó)哲學(xué)家福柯在《知識(shí)考古學(xué)》一書(shū)中闡述的有關(guān)“話語(yǔ)形成”的理論來(lái)分析,就是因?yàn)槠湓谠捳Z(yǔ)對(duì)象、陳述形式、概念形成和主題選擇四個(gè)方面都遭遇著難題。
??抡J(rèn)為,話語(yǔ)是一個(gè)有機(jī)整體,由話語(yǔ)對(duì)象、陳述形式、概念形成和主題選擇相互交織而成。具體而言,話語(yǔ)對(duì)象的確定與研究界限相關(guān);陳述形式的確定與研究方法相關(guān);概念形成指生成一系列連續(xù)同一的陳述;主題選擇指運(yùn)用具體策略在文本的微觀分析與社會(huì)文化背景的宏觀結(jié)構(gòu)之間,即在文本和語(yǔ)境之間建立聯(lián)系。值得強(qiáng)調(diào)的是,話語(yǔ)體系并不是一個(gè)穩(wěn)定不變的結(jié)構(gòu),而是一個(gè)處于歷史之中的動(dòng)態(tài)事件。因此,與話語(yǔ)體系相關(guān)的各種問(wèn)題在歷史進(jìn)程中并非是一成不變的:有的找到了解決辦法,有的始終無(wú)法克服,有的一時(shí)淡出了人們的視野卻在新的歷史階段卷土重來(lái)。
1.話語(yǔ)對(duì)象:憲政主義還是管理主義?
回顧西方行政學(xué)發(fā)展歷程,憲政主義與管理主義之爭(zhēng)似乎從未停歇。盡管兩者的分歧可以追溯到美國(guó)建國(guó)初期聯(lián)邦主義者和反聯(lián)邦主義者的對(duì)立,但正式為管理主義奠定之后百多年難以撼動(dòng)的主流地位的根本原因,卻是美國(guó)公共行政學(xué)建立時(shí)期的一個(gè)重要基石——政治與行政二分。正是因?yàn)樾姓恼沃蟹蛛x了出來(lái),管理主義才能被用作致力于建立“一種精致的、更符合主流社會(huì)科學(xué)之學(xué)科標(biāo)準(zhǔn)的行政科學(xué)”。此后,憲政主義不斷對(duì)行政學(xué)發(fā)展中的管理主義取向進(jìn)行反思和批判。例如,瓦爾多指出,行政學(xué)是為了服務(wù)于憲政和民主價(jià)值而興起的。弗雷德里克森認(rèn)為,公共性必須建立在憲法、公民精神、對(duì)公眾的回應(yīng)以及樂(lè)善好施與愛(ài)心的基礎(chǔ)之上。羅森布魯姆主張從憲政體制、公共利益、市場(chǎng)和國(guó)家主權(quán)四個(gè)方面考慮建立公共行政的公共性?!昂诒ば浴迸辛藥煼ㄆ髽I(yè)的風(fēng)潮,主張公共行政在民主社會(huì)的治理中應(yīng)扮演更為積極的角色。登哈特極力反對(duì)“企業(yè)家政府”的主張,提出了以公共利益為中心的公共服務(wù)理論。
然而,盡管管理主義受到了猛烈的批評(píng),政治與行政二分的范式在20世紀(jì)40年代也基本被放棄,但政治與行政的分離實(shí)際上仍隱蔽地存在于公共行政學(xué)中。針對(duì)這一“隱蔽性”,《公共行政的合法性》一書(shū)提出了更為深刻的解釋,即“在創(chuàng)立公共行政領(lǐng)域期間,曾有一個(gè)隱秘的、未顯露的甚至可能是無(wú)意識(shí)的旨趣在發(fā)揮作用”,而這種隱秘的旨趣就是“把行政領(lǐng)域理論化為一種與民主制有著緊張的、不一致關(guān)系的存在”。19世紀(jì)末20世紀(jì)初,面對(duì)動(dòng)蕩的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和腐敗的政黨政治,席卷全國(guó)的進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)正力圖恢復(fù)反聯(lián)邦主義者所倡導(dǎo)的合作精神,把美國(guó)重新建構(gòu)成一個(gè)龐大的社區(qū)。從這個(gè)意義上說(shuō),當(dāng)時(shí)“聯(lián)邦主義的政府理論以及以它為框架的憲法已歸于失敗”,“美國(guó)政治失去了信譽(yù),人們尋求新的政府形式替代它”。美國(guó)的民主制走到了十字路口,就在這個(gè)時(shí)刻,公共行政應(yīng)運(yùn)而生。然而,這種與民主制“有著緊張關(guān)系的存在”,或者因?yàn)楫?dāng)時(shí)“膚淺的學(xué)術(shù)精神”,或者因?yàn)橄胍笆惯\(yùn)動(dòng)獲得承認(rèn)并最大地發(fā)揮影響”的樸素愿望,畢竟沒(méi)能提供一種不同形式的民主治理,而最終選擇了避開(kāi)政治,嘗試在保存聯(lián)邦主義憲法原則的基礎(chǔ)上,沿行政方向修正政府的政治規(guī)則。
由此,美國(guó)公共行政學(xué)自創(chuàng)立初期,便以一種“軟弱的方法”與“消極的角色”將自己納入到原本旨在打破的權(quán)力框架中,而在這一框架內(nèi)形成的話語(yǔ)體系的影響是深遠(yuǎn)的:“公共行政領(lǐng)域從未有效地處理過(guò)行政該如何適應(yīng)美國(guó)民主政府體制這一根本問(wèn)題”;所有以憲政為發(fā)端的反思和批判,注定無(wú)法撼動(dòng)管理主義的主流地位;“美國(guó)公共行政要克服的問(wèn)題是它與政治從一開(kāi)始就有的聯(lián)系”,憲政主義和管理主義的“問(wèn)題沒(méi)有被解決,實(shí)際上是無(wú)法解決的”。
當(dāng)然,經(jīng)過(guò)百多年的發(fā)展,也有樂(lè)觀的研究者認(rèn)為鑒于歷史的循環(huán)往復(fù),美國(guó)社會(huì)“眼下的特征與19世紀(jì)末20世紀(jì)初的特征有著直接的相似性,眼下也有著新的機(jī)會(huì)重新界定公共行政領(lǐng)域的特性”。然而,再次走到“十字路口”的美國(guó)是否能找回最初的“有關(guān)公共的善的共識(shí)”,是否能建構(gòu)一種定位于公民的公共行政,這仍是一個(gè)未知之?dāng)?shù)。
2.陳述形式:藝術(shù)還是科學(xué)?
公共管理是一門(mén)藝術(shù)還是一門(mén)科學(xué)?這一爭(zhēng)論與第一個(gè)問(wèn)題一脈相承,在許多研究者那里,它又集中表現(xiàn)為公共管理的學(xué)科定位和由此衍生的研究方法之爭(zhēng)。
爭(zhēng)論的起點(diǎn)在于對(duì)“何為科學(xué)”的認(rèn)知。而所有的認(rèn)知都是歷史性的。當(dāng)時(shí),“科學(xué)”一詞已被“窄化”,即人們認(rèn)為真正的科學(xué)只能建立在“經(jīng)驗(yàn)”的基礎(chǔ)之上,必須借助一系列實(shí)證方法,發(fā)展出一套能說(shuō)明相關(guān)變量之間的因果關(guān)系的規(guī)律式陳述。西蒙為了確立行政學(xué)科的合法身份,試圖將“適用于所有研究領(lǐng)域的自然科學(xué)的方法”運(yùn)用于行政研究。而此后那些希望將公共行政建成一門(mén)真正的科學(xué)的研究,也都致力于尋找變量之間某種穩(wěn)定的線性關(guān)系,并堅(jiān)信只要找到了這種關(guān)系,就找到了公共行政中的自然法則。作為“西瓦之爭(zhēng)”這場(chǎng)世紀(jì)辯論的另一方,瓦爾多則認(rèn)為,人們常常把社會(huì)科學(xué)和自然科學(xué)類比,實(shí)際是對(duì)社會(huì)科學(xué)提出了不適當(dāng)?shù)囊?,社?huì)科學(xué)不能因?yàn)檫_(dá)不到那些要求而被否認(rèn)其科學(xué)性??梢韵胍?jiàn),如果當(dāng)時(shí)有誰(shuí)能預(yù)見(jiàn)到幾十年后“新科學(xué)”的出現(xiàn),西瓦之爭(zhēng)就很可能會(huì)變成另外一個(gè)樣子?!盎煦缋碚摗薄皬?fù)雜性理論”等新科學(xué)不僅動(dòng)搖了以前自然科學(xué)視為“公理”的研究前提,如確定性、線性因果關(guān)系等,它也為社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的研究提供了新視野和新動(dòng)力。
無(wú)論如何,在這場(chǎng)辯論中,西蒙贏得了更多人的支持。其中很重要的一個(gè)原因是,他強(qiáng)化了公共行政的科學(xué)性,并力圖使其成為一種實(shí)用的技術(shù),可以用來(lái)解決政府管理中不斷重現(xiàn)的效率問(wèn)題。與此相呼應(yīng)的是,西蒙所界定的理性專家的角色也更適合二戰(zhàn)后美國(guó)社會(huì)的情境。戰(zhàn)爭(zhēng)期間,政治退居次要——總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)才是一切。管理者和專家最終贏得了戰(zhàn)爭(zhēng),美國(guó)繼而進(jìn)入了一種新的、由理性專家統(tǒng)治的狀態(tài)。
西瓦之爭(zhēng)所開(kāi)啟的兩條研究路徑——實(shí)證研究與規(guī)范研究的爭(zhēng)論直到今天仍在持續(xù)。雖然有越來(lái)越多的研究者開(kāi)始承認(rèn)兩條路徑各自的價(jià)值,但是,實(shí)證主義的影響是如此之大,甚至造成了難以預(yù)料的負(fù)面后果。例如,公共行政中的技術(shù)基調(diào),常常使其淪為一種對(duì)細(xì)枝末節(jié)的研究。因?yàn)閷?duì)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域中具有抽象本質(zhì)的概念進(jìn)行測(cè)量是異常困難的,公共行政作為社會(huì)工程學(xué)所需要的信息和技術(shù)超出了其學(xué)科范圍,而作為管理科學(xué),公共行政所遇到的學(xué)科邊界的限制則少一些。所以在研究者看來(lái),盡管行政理論旨在面向所有研究層面,但很可能的是,在更微觀的行政學(xué)層面要比在更宏觀的行政學(xué)層面更容易實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。另一方面,對(duì)技術(shù)和方法的迷戀以及對(duì)數(shù)學(xué)的偏好隔斷了公共行政與那些對(duì)其深入拓展具有實(shí)質(zhì)性影響的研究的聯(lián)系。公共行政日益淪為應(yīng)用數(shù)學(xué)的分支,行政學(xué)者似乎也漸漸迷失在成為數(shù)學(xué)家或統(tǒng)計(jì)學(xué)家的理想之中。
然而,盡管如此,“低技術(shù)”層次研究的有效性仍是令人懷疑的。例如,哈耶克曾指出,實(shí)證研究是事后分析,即依據(jù)過(guò)去情況進(jìn)行分析;如果環(huán)境劇變,則實(shí)證研究的結(jié)論不過(guò)是昨日黃花。研究視角和研究方法的局限,也使美國(guó)公共行政領(lǐng)域累積的成果大部分是“亂七八糟的大雜燴”和“理論的廢墟”。也許研究者們應(yīng)該重新考量,公共管理學(xué)真正的尊嚴(yán)或者并不在于借助理性或技術(shù)的所謂可靠性與客觀性,而在于解釋公共管理實(shí)踐的有效性。
3.概念形成:宏大敘事還是地方性敘事?
所謂宏大敘事,即忽略時(shí)空特征,把一切人類歷史視為一部歷史。作為話語(yǔ)研究的常用術(shù)語(yǔ),宏大敘事被用于公共管理研究是受到了后現(xiàn)代主義的影響,但公共管理確是不折不扣的現(xiàn)代性的產(chǎn)物?,F(xiàn)代性的主要特征包括技術(shù)理性、官僚制行政國(guó)家和多元主義政治。在美國(guó),支配19、20世紀(jì)大部分時(shí)間的宏大敘事即是進(jìn)步、個(gè)人主義、效率、自由和民族主義等主題的混合物。其中,實(shí)證主義形態(tài)的科學(xué)是所有宏大敘事中流傳最廣的。人們相信,嚴(yán)格遵守自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)和文化科學(xué)中的普遍的合理性標(biāo)準(zhǔn)就能產(chǎn)生普遍的真理、正義、繁榮和美。
然而,回顧公共行政的發(fā)展歷程卻可發(fā)現(xiàn),以為“存在一種使公共行政領(lǐng)域合法并能指導(dǎo)理論和實(shí)踐統(tǒng)一的宏大敘事”不過(guò)是另一種“致命的自負(fù)”。西方公共行政學(xué)本質(zhì)上是由各個(gè)地方性的知識(shí)體系所組成的,美國(guó)的公共行政學(xué)也只是一種“特殊主義”的知識(shí)體系。首先,作為目前公共行政學(xué)界的主流話語(yǔ)體系,美國(guó)公共行政學(xué)的興起實(shí)際上借鑒了部分歐洲國(guó)家的研究,包括英國(guó)的憲政史、德國(guó)的財(cái)政學(xué)等。其次,正是在一系列國(guó)內(nèi)事件——如確立聯(lián)邦制度、文官制度改革、市政管理改革、卷入兩次世界大戰(zhàn)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、人權(quán)運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下,伴隨著眾多地方性敘事的出現(xiàn)——如立憲主義、政治行政二分、行政科學(xué)的信念、理論貫穿于實(shí)踐的信念、新公共行政、女性主義理論和新公共管理,美國(guó)公共行政學(xué)才不斷發(fā)展出自身特色,逐漸成長(zhǎng)為一門(mén)獨(dú)立的學(xué)科。
因此,美國(guó)公共行政領(lǐng)域從沒(méi)有發(fā)展出“一套獨(dú)立于其特殊的國(guó)家平臺(tái)的一般原則”,也“不存在從傳統(tǒng)模式向現(xiàn)代模式發(fā)展的單一線性的公共管理理論發(fā)展”。然而,雖然公共行政領(lǐng)域容納了眾多的地方性敘事,與目前美國(guó)公共管理學(xué)科話語(yǔ)體系的強(qiáng)勢(shì)地位相結(jié)合、受科學(xué)分析思維方式及工程學(xué)心態(tài)主導(dǎo)的宏大敘事仍在幕后發(fā)揮著支配作用,而由此引發(fā)的話語(yǔ)和語(yǔ)境的背離,正是美國(guó)新近重建公共行政理論和實(shí)踐卻無(wú)法成功的重要原因。
4.主題選擇:大問(wèn)題還是對(duì)策研究?
如前所述,自一開(kāi)始,美國(guó)公共行政在確定和實(shí)現(xiàn)自己在政府政治過(guò)程中的角色方面就是消極的。在管理主義、實(shí)證主義的影響下,行政學(xué)家們更是習(xí)慣于將有關(guān)大問(wèn)題(big question)的討論——如工業(yè)社會(huì)的建立對(duì)公共行政的影響,拱手相讓給其他學(xué)科,自己則埋頭于旨在改進(jìn)公共部門(mén)管理實(shí)踐的對(duì)策研究中。當(dāng)研究者被實(shí)踐者關(guān)注的問(wèn)題牽著鼻子走,則意味著承認(rèn)實(shí)踐者對(duì)公共行政理論具有更大的所有權(quán),行政研究也必然會(huì)在當(dāng)代問(wèn)題中跳來(lái)跳去。這種非積累性的研究最終會(huì)損害研究者的嚴(yán)謹(jǐn)性、中立性和尊嚴(yán)。而所謂的“研究成果”,或者會(huì)淪為政府改革實(shí)踐的注腳,或者會(huì)成為幫助公共機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)話語(yǔ)體系更新的口號(hào),也或者干脆會(huì)被束之高閣、無(wú)人問(wèn)津。
然而,眼前美國(guó)公共行政這種碎片化的狀態(tài)似乎又迎來(lái)了改革的時(shí)機(jī)。高度復(fù)雜和快速變遷的社會(huì)對(duì)以技術(shù)-工具理性為支撐的體系提出了根本性的挑戰(zhàn)。既有的制度結(jié)構(gòu)即將喪失回應(yīng)性和創(chuàng)新能力,突破管理機(jī)制和管理工具層面的思維限制,重新將目光轉(zhuǎn)向國(guó)家治理層面的重大問(wèn)題,重新關(guān)注經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和技術(shù)變遷對(duì)國(guó)家治理的影響,重新引入更為廣闊的視野和更加社會(huì)性的思維結(jié)構(gòu)似乎已是公共管理研究的唯一出路。
這些年來(lái)中國(guó)社會(huì)科學(xué)一直跟在西方研究身后亦步亦趨,滿足于對(duì)西方理論和方法的簡(jiǎn)單移植,卻對(duì)本國(guó)豐富且復(fù)雜的大國(guó)轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)視而不見(jiàn),以致形成了沒(méi)有“中國(guó)”的中國(guó)社會(huì)科學(xué)。在公共管理研究領(lǐng)域,西方流行的概念、理論和方法往往未加審視就被用來(lái)討論中國(guó)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,一方面使中國(guó)公共管理學(xué)科在理論建構(gòu)方面失語(yǔ),另一方面,不可避免地,也使美國(guó)公共管理學(xué)科話語(yǔ)體系中的許多問(wèn)題被“移植”到了中國(guó)。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)此已有非常深刻的洞見(jiàn)。
例如,有學(xué)者總結(jié)了中國(guó)公共行政學(xué)研究存在的八大問(wèn)題,其中最突出的兩個(gè)問(wèn)題即研究重心的“非中國(guó)化”和“管理主義”盛行?!肮芾碇髁x”的思維方式使中國(guó)公共行政學(xué)成為一個(gè)缺乏“公共性”的“公共”行政學(xué)。一方面,無(wú)論是理論界還是實(shí)務(wù)界,都對(duì)公共行政或公共管理的基本價(jià)值和根本目的缺乏系統(tǒng)性思考,使公共管理淪為一種“實(shí)務(wù)性的盲動(dòng)”。另一方面,在脫離“公共性”反思的管理主義的驅(qū)動(dòng)下,學(xué)者們也對(duì)那些關(guān)乎國(guó)家基礎(chǔ)性制度建設(shè)和民生福祉的根本性重大問(wèn)題逐漸喪失了研究興趣與學(xué)術(shù)熱情。
也有學(xué)者將中國(guó)所遭遇的與西方公共管理學(xué)相類似的“合法性危機(jī)”歸因于中國(guó)公共管理學(xué)研究方法的滯后,即“研究品質(zhì)危機(jī)”。一方面,很多學(xué)者對(duì)規(guī)范研究存在著一種誤讀,即以為不采用量化數(shù)據(jù)就是在做規(guī)范研究,而不知規(guī)范研究也有其特定的形式和內(nèi)容要求,從而產(chǎn)生了一大批既非規(guī)范研究又非實(shí)證研究的“成果”,造成了我國(guó)公共管理學(xué)的“規(guī)范理論困境”。另一方面,在“行政學(xué)研究成果結(jié)構(gòu)性失衡”的認(rèn)知以及近年來(lái)西方“實(shí)證主義”研究風(fēng)潮的影響下,越來(lái)越多的學(xué)者開(kāi)始熱衷于實(shí)證研究,而對(duì)規(guī)范研究日漸輕視。但一味地追求如自然科學(xué)般精準(zhǔn)地掌握和計(jì)量公共管理領(lǐng)域的現(xiàn)象與事實(shí),就很可能會(huì)在有意無(wú)意中忽視那些難以觀察和把握的關(guān)鍵性因素,從而使相關(guān)研究陷入“信息豐富卻理解貧乏的悖論”,最終“陷入‘實(shí)證主義’的泥潭而走向另一個(gè)極端”。
與此同時(shí),值得指出的是,行政學(xué)在中國(guó)已走過(guò)近百年的歷史。雖然其間有曲折,有中斷,但經(jīng)過(guò)近百年的發(fā)展,中國(guó)公共管理學(xué)科話語(yǔ)體系事實(shí)上已經(jīng)存在。也正因如此,除了上述與美國(guó)公共管理研究相類似的困惑,中國(guó)公共管理學(xué)科話語(yǔ)體系還有其自身的特點(diǎn)與憂患。
1.復(fù)雜的語(yǔ)境
語(yǔ)境是話語(yǔ)的意義所反映的外部世界的特征,任何話語(yǔ)只有在特定的語(yǔ)境中才有意義。當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)新常態(tài),整個(gè)社會(huì)的復(fù)雜性與不確定性日漸增加,為了全面深化改革,解決在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中所出現(xiàn)的許多重大實(shí)際問(wèn)題,中國(guó)已啟動(dòng)了由國(guó)家治理現(xiàn)代化所引領(lǐng)的國(guó)家制度建設(shè)的重大轉(zhuǎn)型。同時(shí),隨著全球化進(jìn)程的深入和國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)格局的改變,中國(guó)的改革發(fā)展越來(lái)越與全球問(wèn)題的治理以及全球治理體系的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變所緊密聯(lián)系。
不僅如此,話語(yǔ)是社會(huì)情境中的一個(gè)進(jìn)程,是連接過(guò)去、現(xiàn)在和未來(lái)的橋梁。正如行政史學(xué)家拉施爾德斯所說(shuō)的,“沒(méi)有地理和歷史的相關(guān)知識(shí),我們就無(wú)法評(píng)估社會(huì)現(xiàn)象的獨(dú)特性和相對(duì)性……過(guò)去的知識(shí)有助于我們?cè)鲩L(zhǎng)見(jiàn)識(shí),并有助于我們深入了解當(dāng)代行政架構(gòu)和過(guò)程是怎樣的,為什么會(huì)這樣,以及它們的起源”,如果我們想要深刻地理解中國(guó)公共管理的現(xiàn)在,更好地展望其將來(lái),就不能不去追溯中國(guó)公共管理近百年發(fā)展的歷史背景和歷史脈絡(luò),也不能不將國(guó)家和政府的治理活動(dòng)放到兩千多年的時(shí)間線中去考量。
“關(guān)于中國(guó)時(shí)間的分析可以定位在長(zhǎng)期的歷史傳統(tǒng)時(shí)間和短暫的現(xiàn)代化時(shí)間?!遍L(zhǎng)期的歷史傳統(tǒng)時(shí)間留下了積淀深厚的文化傳統(tǒng)。短暫的時(shí)間維度中最重要的莫過(guò)于新中國(guó)的建立,而從1949年到現(xiàn)在不足70年的時(shí)間里又產(chǎn)生了太多的變化??焖俚淖兓c發(fā)展在某種程度上使中國(guó)具有了“斷裂社會(huì)”的特征,即在同一歷史時(shí)刻,我國(guó)有三種文明形態(tài)(農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明、新技術(shù)革命)同時(shí)出現(xiàn);而多個(gè)時(shí)代的社會(huì)成分共存,其結(jié)果就是原本屬于不同時(shí)代的心理、態(tài)度和訴求共存于一時(shí)。由此,中國(guó)文化傳統(tǒng)——以中國(guó)差等結(jié)構(gòu)為依歸的傳統(tǒng)、以全權(quán)國(guó)家為核心的新傳統(tǒng)、百年來(lái)因變革而傳入的西方傳統(tǒng)——中所蘊(yùn)含的不同時(shí)代的心理、態(tài)度和訴求同時(shí)存在于每個(gè)階層、群體或個(gè)人的思維中;與官本位、重禮輕法、全能主義等傳統(tǒng)觀念、與革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的動(dòng)員策略及國(guó)家建設(shè)初期“短平快”的追趕心態(tài)、與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和全球化浪潮沖擊下涌入的法治、多元、參與理念所關(guān)聯(lián)的話語(yǔ)也同時(shí)充斥于我國(guó)的公共管理領(lǐng)域之中。
“重大的事件、偶然的小時(shí)間和錯(cuò)綜復(fù)雜的變化共同推動(dòng)了歷史的前進(jìn)?!睂?duì)于我國(guó)公共管理話語(yǔ)體系研究來(lái)說(shuō),“如何認(rèn)識(shí)這些時(shí)間維度在不同層次和不同序列上的作用是關(guān)鍵的問(wèn)題”,也是極富挑戰(zhàn)的問(wèn)題。
2.體制性的話語(yǔ)
體制性話語(yǔ)是一種很有中國(guó)特色的話語(yǔ)類型。它既是我國(guó)公共管理學(xué)科的研究對(duì)象,同時(shí)又影響著我國(guó)公共管理學(xué)科的發(fā)展軌跡。體制性話語(yǔ)包括一系列口頭的和書(shū)面的行政詞匯、政治口號(hào)、宣傳輿論和政策文件等,它與“流行于社會(huì)上居支配地位的集團(tuán)的態(tài)度、信仰和價(jià)值觀”是相一致的。體制性話語(yǔ)并不完全等同于官方話語(yǔ)體系,更不局限于政府公文語(yǔ)言體系,它的特征主要體現(xiàn)在以下幾方面:
第一,中國(guó)所特有的革命與改革實(shí)踐建構(gòu)了體制性話語(yǔ)的主體部分。在革命斗爭(zhēng)實(shí)踐、社會(huì)主義建設(shè)實(shí)踐和改革開(kāi)放實(shí)踐中,中國(guó)的社會(huì)主義理論家們以馬列思想體系為原本,逐漸發(fā)展出了一套獨(dú)特的話語(yǔ)體系,并演進(jìn)成為馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀和習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想。
第二,體制性話語(yǔ)包含著歷史文化因素。例如,“小康社會(huì)”是從中華傳統(tǒng)文化中提煉出的標(biāo)識(shí)性概念。改革開(kāi)放初期,鄧小平同志指出:我們的四個(gè)現(xiàn)代化的概念,不是像你們那樣的現(xiàn)代化概念,而是“小康之家”。十九大報(bào)告中,習(xí)近平同志指出:我們既要全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo),又要乘勢(shì)而上開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程,向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍。中國(guó)古老的“小康”概念,就是這樣指引著新理論和新實(shí)踐,成為中華民族實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的強(qiáng)大動(dòng)力。
第三,體制性話語(yǔ)并不排斥學(xué)術(shù)話語(yǔ)。參與、問(wèn)責(zé)、多元共治、學(xué)習(xí)型政府、服務(wù)型政府等在政府文件中頻頻出現(xiàn)的概念幾乎都是西方的“舶來(lái)品”。這是因?yàn)樵趯W(xué)界大規(guī)模引入西方公共管理思想、理論和方法的背景下,決策者、管理者在與研究者的互動(dòng)過(guò)程中,總會(huì)直接或間接地受到西方理念的影響。
第四,體制性話語(yǔ)也不排斥民間話語(yǔ)。例如,“摸著石頭過(guò)河”“擼起袖子干”等都是極富民間特色的官方話語(yǔ)。并且,目前公共機(jī)構(gòu)話語(yǔ)實(shí)踐中越來(lái)越重要的一個(gè)趨勢(shì)就是“公共話語(yǔ)聊天化”,即官方話語(yǔ)加強(qiáng)了對(duì)民間話語(yǔ)的模仿,這種模仿改變了公共生活和日常生活之間話語(yǔ)秩序的界限,能贏得更廣泛的社會(huì)接受和認(rèn)可。
第五,體制性話語(yǔ)的更新總會(huì)引發(fā)一波公共管理領(lǐng)域的研究熱潮。例如,2013年11月12日,十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》,提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。會(huì)后,研究“國(guó)家治理體系”和“國(guó)家治理能力”的文獻(xiàn)數(shù)量呈爆炸式增長(zhǎng)。基于中國(guó)知網(wǎng)期刊全文數(shù)據(jù)庫(kù)的文獻(xiàn)搜索,2013年,篇名中包含“國(guó)家治理”的文獻(xiàn)僅485篇,2014年,這個(gè)數(shù)字則一躍變?yōu)?122篇。大部制、服務(wù)型政府、應(yīng)急管理和環(huán)境治理等話語(yǔ)的擴(kuò)散也有類似特點(diǎn)。然而,體制性話語(yǔ)中很多詞匯的“歷史起落”十分明顯,過(guò)分追逐熱點(diǎn)的研究,往往隨著層出不窮的改革創(chuàng)新而難以深入和延續(xù)。
3.離散化的主題
如前所述,我國(guó)公共管理研究尚沒(méi)有充分挖掘整理治國(guó)理政的傳統(tǒng)文化資源,也沒(méi)能真正深入結(jié)合改革發(fā)展的社會(huì)實(shí)踐,同時(shí)還受到西方管理主義和實(shí)證主義研究取向的消極影響,這些都是造成我國(guó)公共管理研究原創(chuàng)性不足與主題離散化的重要原因。
同時(shí),我國(guó)公共管理研究領(lǐng)域的人員結(jié)構(gòu)特點(diǎn)也加深了上述矛盾。20世紀(jì)80年代行政學(xué)恢復(fù)以后,承擔(dān)研究重任的學(xué)者“基本上都是‘半路出家’。他們分別從法學(xué)、哲學(xué)、科社、黨史、共運(yùn)史等學(xué)科領(lǐng)域轉(zhuǎn)向行政學(xué)的研究。……當(dāng)學(xué)者們由這些學(xué)科轉(zhuǎn)向行政學(xué)研究時(shí),自覺(jué)或不自覺(jué)地把他們的思維方式、研究方法運(yùn)用到行政學(xué)研究上。同時(shí),又潛移默化地影響著他們培養(yǎng)出來(lái)的第二代學(xué)者”。這部分研究者由于缺乏行政學(xué)科的系統(tǒng)訓(xùn)練,相關(guān)專業(yè)基礎(chǔ)往往比較薄弱。
近年來(lái),越來(lái)越多的年輕學(xué)者從歐美獲得了公共管理學(xué)博士學(xué)位,而后歸國(guó)加入了中國(guó)公共管理學(xué)研究。這極大提高了我國(guó)公共管理學(xué)界的研究水平。然而,另一方面,由于學(xué)習(xí)和研究的慣性,西方的研究議程和研究話題往往也很快轉(zhuǎn)變?yōu)橹袊?guó)學(xué)界的研究熱點(diǎn)。并且,即便這些話題被轉(zhuǎn)換到中國(guó)語(yǔ)境中來(lái)討論,這些“訓(xùn)練有素”的研究者仍會(huì)習(xí)慣性地用中國(guó)的土壤來(lái)填充美國(guó)的理論。此外,由于學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)機(jī)制的局限,很多學(xué)者為了增加其國(guó)際學(xué)術(shù)成果產(chǎn)出,提升其國(guó)際學(xué)術(shù)知名度,十分熱衷于追逐國(guó)外研究熱點(diǎn)而常常對(duì)本國(guó)的重大問(wèn)題視而不見(jiàn),這往往又會(huì)加劇我國(guó)公共管理研究的碎片化程度。
目前,西方公共管理研究受到特殊主義、科學(xué)主義、技術(shù)主義、企業(yè)家思維和解釋學(xué)的局限,在話語(yǔ)體系建構(gòu)方面遇到諸多困惑,并且,這些問(wèn)題在其固有語(yǔ)境中幾乎無(wú)法徹底解決。我國(guó)公共管理研究長(zhǎng)期移植西方的理論和方法,但西方的經(jīng)驗(yàn)并不完全適合中國(guó)復(fù)雜且異質(zhì)的社會(huì)實(shí)踐,所以出現(xiàn)了研究“空心化”與“非中國(guó)化”等現(xiàn)象。因此,中國(guó)公共管理學(xué)科話語(yǔ)體系的本土化建構(gòu)實(shí)際包含兩個(gè)方面,一是公共管理學(xué)科話語(yǔ)體系在非西方語(yǔ)境中的重新定位與調(diào)整,二是公共管理學(xué)科話語(yǔ)體系在中國(guó)的本土化與發(fā)展。并且,這兩個(gè)方面沒(méi)有孰先孰后之分,它們是同時(shí)發(fā)生且相互促進(jìn)的。
1.話語(yǔ)對(duì)象:國(guó)家治理體系現(xiàn)代化
在美國(guó),公共行政被視為一種管理的過(guò)程,而不是一種民主國(guó)家治理的過(guò)程,但在中國(guó),公共管理“包括國(guó)家的行動(dòng),的確也根植于國(guó)家”,其最大的一個(gè)特點(diǎn)就是,政治與行政是水乳交融、無(wú)法分離的。我們所期望的公共管理,也不應(yīng)僅僅是一個(gè)公認(rèn)有效率的政策執(zhí)行者,而且還應(yīng)是一個(gè)在國(guó)家治理中擁有正當(dāng)性的行動(dòng)者。
改革開(kāi)放40年來(lái),中國(guó)改革所強(qiáng)調(diào)的一直是如何重構(gòu)國(guó)家治理以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的訴求,從而忽略了市場(chǎng)化的社會(huì)結(jié)果及其對(duì)國(guó)家治理的挑戰(zhàn)。但是,進(jìn)入21世紀(jì),社會(huì)的自我修復(fù)機(jī)能構(gòu)成了中國(guó)國(guó)家重建的驅(qū)動(dòng)力量,中國(guó)的國(guó)家治理開(kāi)始在市場(chǎng)化運(yùn)動(dòng)和社會(huì)自我保護(hù)運(yùn)動(dòng)這一“雙向運(yùn)動(dòng)”的張力下重構(gòu)國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系。因此,雖然依舊是“泥濘前行”的過(guò)程,我國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展路徑已越來(lái)越清晰。
首先,國(guó)家基本政治制度是在我國(guó)歷史文化傳承、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和革命建設(shè)改革實(shí)踐的基礎(chǔ)上確立的,是關(guān)于我國(guó)國(guó)家權(quán)力的性質(zhì)、組織、分配、運(yùn)作等方面的基本規(guī)范法度,規(guī)定著政黨體系、選舉制度、立法機(jī)構(gòu)、政府組織、司法體系、軍隊(duì)體系、政府-市場(chǎng)關(guān)系等一系列內(nèi)容。因此,研究國(guó)家治理體系現(xiàn)代化,就要深入探索國(guó)家-政黨-政府、政府-市場(chǎng)-社會(huì)、中央-地方之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)及其動(dòng)態(tài)發(fā)展,包括如何理解黨政關(guān)系;如何根據(jù)時(shí)代和環(huán)境的變化來(lái)確定政府-市場(chǎng)-社會(huì)的角色和職能;如何理解不同政府機(jī)構(gòu)在國(guó)家治理中的角色,并在強(qiáng)化其各自功能的基礎(chǔ)上促進(jìn)其有效合作;如何處理中央與地方之間、地方政府之間的關(guān)系;如何實(shí)現(xiàn)有效的區(qū)域合作及協(xié)同發(fā)展;如何處理改革開(kāi)放、大國(guó)崛起和全球治理之間的關(guān)系等。
其次,國(guó)家治理的有效性與國(guó)家治理體系的科學(xué)性和合理性密切相關(guān)。一方面,國(guó)家治理體系和治理能力受到基本政治制度的規(guī)范與制約。另一方面,治理體系和治理能力也必須遵循公共管理領(lǐng)域的一些基本原則,如確保政府職能定位與其運(yùn)行資源相匹配,部門(mén)運(yùn)行邏輯與其組織結(jié)構(gòu)及管理模式相匹配,公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制與其責(zé)任機(jī)制相匹配等。
2.陳述形式:跨學(xué)科、多形式、多層次的多方對(duì)話
盡管公共管理在其發(fā)展過(guò)程中存在著“沒(méi)有自我意識(shí)”的傾向,但其始終是一個(gè)尋求自我理解的領(lǐng)域,并且,隨著其在中國(guó)語(yǔ)境中的重新定位,公共管理的研究和實(shí)踐將更好地處理以下幾組關(guān)系,從而越來(lái)越成為一種具有自我意識(shí)的活動(dòng)。
首先,處理好專業(yè)知識(shí)和領(lǐng)域研究的關(guān)系。知識(shí)的日益專業(yè)化和分支學(xué)科的繁榮是現(xiàn)代性的一大特征?,F(xiàn)代社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域被劃分為一個(gè)個(gè)學(xué)科,這一現(xiàn)象致使專家們總是想依據(jù)自身所在學(xué)科的特定知識(shí)來(lái)看待問(wèn)題,而忽略了許多問(wèn)題只能通過(guò)整體的視角才能被把握的事實(shí)。探索國(guó)家治理層面的大問(wèn)題,需超越行政國(guó)家的視角或單一學(xué)科的界限,去直面和回應(yīng)整個(gè)社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程。尋求行之有效的改革方案,更是需要公共管理進(jìn)一步深入到其他領(lǐng)域——哲學(xué)、法學(xué)、政治學(xué)和社會(huì)學(xué)等,并更靈活地進(jìn)入經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域。
其次,處理好規(guī)范研究和實(shí)證研究的關(guān)系。目前,在我國(guó)公共管理學(xué)界,試圖以簡(jiǎn)約的模型設(shè)計(jì)或邏輯說(shuō)明來(lái)解決錯(cuò)綜復(fù)雜的行政或政策問(wèn)題幾乎成為一種風(fēng)尚。應(yīng)該說(shuō),這種對(duì)西方社會(huì)科學(xué)研究方法的仿效,有利于推動(dòng)我國(guó)公共管理學(xué)科研究方法體系的發(fā)展與完善,也有助于我國(guó)公共管理研究更快地立足于國(guó)際學(xué)術(shù)前沿,但是,對(duì)實(shí)證研究的推崇不應(yīng)淪為對(duì)模型和數(shù)據(jù)的過(guò)度迷信,能陳述某一問(wèn)題卻不能解釋其意義更不能提出實(shí)踐建議的研究,只能加劇我國(guó)公共管理研究的碎片化與空心化程度,使之淪為一種“精致的平庸”。事實(shí)上,重構(gòu)國(guó)家治理體系、實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的多元協(xié)作、“滿足人民美好生活需要”亟需整體性的解決方案與根本性的價(jià)值引導(dǎo),這也就意味著當(dāng)前我國(guó)的公共管理改革實(shí)踐比以往任何一個(gè)時(shí)期都更需要有建設(shè)性的規(guī)范理論作為指導(dǎo)。
再次,處理好研究者、決策者、管理者和公眾的關(guān)系?,F(xiàn)實(shí)中,理論和實(shí)務(wù)之間總是存在距離。例如,對(duì)于決策者,托克維爾認(rèn)為,“那些熱衷于制造事件的政客們從未對(duì)事件本身做過(guò)深入的思考”,他們生活在“兩個(gè)不相連的事實(shí)之中,樂(lè)于把每一個(gè)事件都看作偶爾發(fā)生的突發(fā)事件”。對(duì)于管理者和公眾,弗里德里克則認(rèn)為,“現(xiàn)代政府行為的復(fù)雜性”不可避免地使公眾與他們的代理人(行政管理者)之間對(duì)于“即將發(fā)生的行為或至少將要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)”只有近似的理解。對(duì)于管理者和研究者,現(xiàn)實(shí)的情況是,很多時(shí)候?qū)嵺`者對(duì)公共管理問(wèn)題并不比研究者更有發(fā)言權(quán)。一方面,實(shí)踐者更關(guān)心問(wèn)題的解決,尤其是當(dāng)前的緊迫問(wèn)題。一旦問(wèn)題解決,他們就開(kāi)始下一個(gè)問(wèn)題,而不會(huì)在任何事件上花費(fèi)較長(zhǎng)的時(shí)間,做任何漫長(zhǎng)的科學(xué)分析。另一方面,實(shí)踐者容易被紛繁復(fù)雜的表象所牽制而無(wú)法看到更深層次的因果關(guān)系。針對(duì)這一點(diǎn),研究者的優(yōu)勢(shì)正如貝利·波茲曼所說(shuō),“當(dāng)公共管理以廣闊的理論視野為指導(dǎo)……提出解決辦法才是公共管理最精彩的地方”。因此,往往只有當(dāng)研究者和公眾都能廣泛地參與到解決問(wèn)題的行列中時(shí),行政官員和實(shí)踐者的管理過(guò)程才更有效。并且,也正是在決策者、管理者、研究者與公眾共同參與政策制定與事務(wù)管理的表達(dá)、對(duì)話、協(xié)商和辯論過(guò)程中,機(jī)構(gòu)的、權(quán)威的或常識(shí)的話語(yǔ)豐富發(fā)展著公共管理話語(yǔ)體系。
3.概念形成:選擇-借鑒-轉(zhuǎn)換與傳承-創(chuàng)新-共享
中國(guó)的公共管理當(dāng)然也是一種“特殊主義”的知識(shí)體系,其學(xué)科話語(yǔ)深深植根于一系列地方性敘事中。然而,本土化并非拒絕國(guó)際化。作為一個(gè)有自信、有擔(dān)當(dāng)?shù)拇髧?guó),努力將中國(guó)公共管理實(shí)踐的圖景真實(shí)而生動(dòng)地勾勒出來(lái),使其融入世界知識(shí)體系,是中國(guó)回應(yīng)全球公共管理改革與發(fā)展的應(yīng)有之意。
而我們要講好公共管理學(xué)的中國(guó)故事,可遵循兩條路徑:一是選擇-借鑒-轉(zhuǎn)換,即對(duì)從西方引入的公共管理概念、假設(shè)、范疇、理論和方法等做本土化“再造”;二是傳承-創(chuàng)新-共享,即首先從本土實(shí)踐的實(shí)際需求出發(fā),從原始材料的收集開(kāi)始,扎扎實(shí)實(shí)地進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)性研究,以此了解中國(guó)公共管理現(xiàn)象與過(guò)程的事實(shí)及特點(diǎn);然后以我們獨(dú)特的視角對(duì)世界公共管理現(xiàn)象進(jìn)行詮釋性或批判性的思考;最后用中國(guó)的話語(yǔ)把中國(guó)人看中國(guó)和看世界的心得與各國(guó)研究者分享。很多時(shí)候,以上兩條路徑是緊緊交織在一起的,有學(xué)者將其簡(jiǎn)化為三個(gè)關(guān)鍵詞,即批判的吸收、創(chuàng)造性的思考和平等的交流。
4.主題選擇:公共管理學(xué)科體系的新發(fā)展
如果缺乏積累性的知識(shí)體系,建構(gòu)本土化的學(xué)科話語(yǔ)體系就無(wú)從談起。而要獲得系統(tǒng)性和積累性的研究成果,就需完善學(xué)科體系,明確重點(diǎn)領(lǐng)域,促使重要論題獲得集中關(guān)注。目前,經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展與公共部門(mén)的改革實(shí)踐正不斷對(duì)我國(guó)的公共管理研究提出全新的挑戰(zhàn)和更高的要求。為回應(yīng)這些挑戰(zhàn),公共管理學(xué)科不僅應(yīng)持續(xù)關(guān)注政府改革與治理、公共政策的理論與實(shí)踐、公共組織理論和政府工具等傳統(tǒng)研究領(lǐng)域,針對(duì)重大基礎(chǔ)研究問(wèn)題激勵(lì)原始創(chuàng)新,適應(yīng)深化改革的需求,推動(dòng)重點(diǎn)突破;還應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注全球治理體系重構(gòu)與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略及新時(shí)期國(guó)家安全戰(zhàn)略等新興研究主題,把握未來(lái)趨勢(shì),支持前端戰(zhàn)略布局,加強(qiáng)全球網(wǎng)絡(luò)建設(shè),推動(dòng)研究方式轉(zhuǎn)變。
2018年恰逢中國(guó)改革開(kāi)放四十周年之際,四十年來(lái)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)形態(tài)和治理模式經(jīng)歷了史無(wú)前例的重大轉(zhuǎn)型,成為人類發(fā)展史上的一個(gè)奇跡。在這個(gè)發(fā)展過(guò)程中,公共治理體系的改革與演進(jìn)為經(jīng)濟(jì)體制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和社會(huì)形態(tài)的轉(zhuǎn)型提供了重要的體制性支撐,其中積累的各種認(rèn)識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和體會(huì)也被不同程度地記錄下來(lái)。但是必須看到,這個(gè)時(shí)期的公共治理體系改革在很大程度上也是“摸著石頭過(guò)河”,是在不斷探索中“泥濘前行”,而當(dāng)前在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化這一宏觀思路的指導(dǎo)下,也尚有很多關(guān)乎國(guó)家基礎(chǔ)性制度建設(shè)和民生福祉的重大問(wèn)題亟需在理論上做出解答。因此,中國(guó)公共管理學(xué)科迫切需要通過(guò)“批判的吸收、創(chuàng)造性的思考和平等的交流”來(lái)構(gòu)建一種既扎根中國(guó)又連接世界的概念體系和理論框架,為公共管理學(xué)科做出原創(chuàng)性的貢獻(xiàn),從而無(wú)愧于中國(guó)改革開(kāi)放的輝煌歷程,亦無(wú)愧于新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的偉大實(shí)踐。
①斯圖亞特·霍爾:《表征:文化表象與意指實(shí)踐》,徐亮、陸興華譯,商務(wù)印書(shū)館,2003年,第6頁(yè)。
②A.Jaworski and N.Coupland, (eds.),TheDiscourseReader,London and New York: Routledge, 1999,p.ix.
③N.Fairclough,CriticalDiscourseAnalysis(2ndedition):TheCriticalStudyofLanguage, Harlow: Pearson,2010,p.95.
⑤“治理術(shù)”的概念是??略?978年和1979年的一系列演講中提出來(lái)的。他認(rèn)為國(guó)家應(yīng)拋棄單純壓制和行政控制的“硬治理”方式,轉(zhuǎn)向國(guó)家自身法治化和理性化建設(shè),依賴對(duì)社會(huì)復(fù)雜權(quán)力關(guān)系的有效調(diào)配和對(duì)權(quán)力話語(yǔ)細(xì)致入微的疏導(dǎo),進(jìn)行“軟治理”。戴維·約翰遜:《語(yǔ)言政策》,方小兵譯,外語(yǔ)教學(xué)與研究出版社,2016年,第40頁(yè)。
⑥戴維·約翰遜:《語(yǔ)言政策》,方小兵譯,外語(yǔ)教學(xué)與研究出版社,2016年,第152-153頁(yè)。
⑦“第一次浪潮‘創(chuàng)造了早期公共行政學(xué)的綱要,孕育了進(jìn)步時(shí)代想把行政與政治分開(kāi)使其成為一個(gè)專業(yè)研究領(lǐng)域的急切愿望’。第二次浪潮是公共事務(wù)運(yùn)動(dòng),其基礎(chǔ)是對(duì)政治與行政的分離的反駁。……第三次浪潮是20世紀(jì)六七十年代由政策分析家的需求理論所推動(dòng)的公共政策運(yùn)動(dòng)。第四次浪潮是公共管理運(yùn)動(dòng)?!贝骶S·約翰·法默爾:《公共行政的語(yǔ)言——官僚制、現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性》,吳瓊譯,中國(guó)人民大學(xué)出版社,2005年,第43頁(yè)。
⑩B.Bernstein,Class,CodesandControl.VolumeIV:TheStructuringofPedagogicDiscourse,London:Routledge,1990,p.184.