衣霄翔，蘇萬(wàn)慶

(哈爾濱工業(yè)大學(xué) 建筑學(xué)院，哈爾濱 150001)

控制性詳細(xì)規(guī)劃(簡(jiǎn)稱(chēng)“控規(guī)”)是我國(guó)城市規(guī)劃體系中直接干預(yù)城市土地開(kāi)發(fā)建設(shè)的核心工具之一，其基本原理是通過(guò)規(guī)劃預(yù)先設(shè)定的開(kāi)發(fā)控制指標(biāo)(包括土地用途、容積率上限、建筑密度上限、建筑限高、綠地率下限、配建要求等)對(duì)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)起到直接的約束作用，從而在整體上實(shí)現(xiàn)資源的合理分配，并在局部上保證每個(gè)地塊開(kāi)發(fā)的基本合理性。然而，由于控規(guī)的“剛性”管控手段過(guò)于嚴(yán)格，在其實(shí)施的過(guò)程中需要一定的“彈性”機(jī)制去彌補(bǔ)當(dāng)前控規(guī)不足或使其更好地適應(yīng)城市發(fā)展需要，這便是與控規(guī)實(shí)施一直相伴的重要管理事務(wù)——控規(guī)調(diào)整。由于涉及多方利益的協(xié)調(diào)，為保證程序正義，控規(guī)調(diào)整的實(shí)施通常包括必要性論證、專(zhuān)家論證、征求規(guī)劃地段利害關(guān)系人意見(jiàn)、征求相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)、審查、審批等一系列管理環(huán)節(jié)。從其作用來(lái)看，控規(guī)調(diào)整本應(yīng)是一種修正、適應(yīng)和優(yōu)化機(jī)制，但在近十幾年的管理實(shí)踐中卻一直飽受非議，主要表現(xiàn)為控規(guī)調(diào)整過(guò)程中和結(jié)果上所表現(xiàn)出的一些消極影響。[注]李浩將這些消極問(wèn)題概括為：一是以“增容”為主導(dǎo)的調(diào)整可能引發(fā)城市人口、環(huán)境、公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的一系列問(wèn)題，表現(xiàn)為環(huán)境容量、交通壓力、基礎(chǔ)設(shè)施承載力、公共設(shè)施服務(wù)水平，等等；二是調(diào)整可能業(yè)主、周邊群眾或整個(gè)城市形象造成“隱形傷害”，影響社會(huì)公平與公正；三是控規(guī)調(diào)整這一機(jī)制會(huì)導(dǎo)致建設(shè)單位“相互攀比”“不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)”，造成惡劣的社會(huì)影響；四是在大面積的控規(guī)調(diào)整取代原有控規(guī)的趨勢(shì)下，控規(guī)編制的“低質(zhì)量”和控規(guī)調(diào)整的“高頻率”可能形成惡性循環(huán)；五是頻繁的控規(guī)調(diào)整工作會(huì)影響到規(guī)劃管理工作的嚴(yán)肅性與穩(wěn)定性。[1]在此前的一項(xiàng)案例研究中(詳見(jiàn)《控規(guī)調(diào)整的評(píng)價(jià)研究——基于調(diào)整結(jié)果和決策過(guò)程的評(píng)價(jià)》[2]一文)，通過(guò)對(duì)調(diào)整結(jié)果和過(guò)程的評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)，控規(guī)調(diào)整確實(shí)暴露出許多消極問(wèn)題，比如，調(diào)整結(jié)果上出現(xiàn)的不合理與不合法情況，調(diào)整過(guò)程在論證、審查和決策等方面表現(xiàn)出的隨意性、方法不當(dāng)和盲目等問(wèn)題；除此之外，通過(guò)對(duì)控規(guī)調(diào)整各參與者[注]通常來(lái)講，需求者(申請(qǐng)單位、建設(shè)單位)、論證者(設(shè)計(jì)單位)、其他論證參與者(相關(guān)部門(mén)、專(zhuān)家)、公眾、管理者(規(guī)劃行政主管部門(mén)或控規(guī)調(diào)整主管委員會(huì))是控規(guī)調(diào)整的主要參與者。的權(quán)責(zé)和實(shí)際行為的對(duì)比分析發(fā)現(xiàn)，造成這些消極問(wèn)題的重要原因在于各參與者之間失衡的“權(quán)責(zé)關(guān)系”[注]表現(xiàn)為論證者和管理者的權(quán)力過(guò)大、其他論證參與者的權(quán)力過(guò)小、公眾(除了規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人)的權(quán)力幾乎被虛化掉以及監(jiān)督權(quán)力的缺失。，導(dǎo)致制度安排中各參與者的參與機(jī)制未能發(fā)揮積極有效的作用，尤其表現(xiàn)為對(duì)控規(guī)調(diào)整起到關(guān)鍵作用的規(guī)劃行政主管部門(mén)(后稱(chēng)“管理者”)的權(quán)力過(guò)大，在缺少權(quán)責(zé)主體(公眾、監(jiān)督者)和實(shí)質(zhì)內(nèi)容(關(guān)于調(diào)整本身和調(diào)整管理)的情況下，控規(guī)調(diào)整過(guò)度受到管理者消極能動(dòng)因素[注]比如，在管理者立場(chǎng)和態(tài)度有失偏頗的情況下，其“有意”的行為令調(diào)整內(nèi)容上出現(xiàn)的消極問(wèn)題得以開(kāi)脫或放行；抑或在管理者能力和水平有限的情況下，其“無(wú)意”的行為令消極問(wèn)題被忽視。的左右。

在行政法的視野下，管理者的這種基于能動(dòng)因素的行為被稱(chēng)為“行政裁量”(也稱(chēng)“行政自由裁量”)，也即是不受制度所嚴(yán)格約束的行為；而控規(guī)調(diào)整管理中所暴露出的這些發(fā)揮消極作用的裁量行為，反映的恰恰是現(xiàn)代行政法中非常惹人注目的一個(gè)問(wèn)題——行政裁量的濫用，其危害是嚴(yán)重的。管理者在控規(guī)調(diào)整中需承擔(dān)維護(hù)公共利益和城市利益的核心責(zé)任，但由于這兩方面利益的模糊性和復(fù)雜性，在管理實(shí)踐中又不得不在很大程度上交由管理者的行政裁量來(lái)應(yīng)對(duì)，如果行政裁量發(fā)揮了不恰當(dāng)?shù)淖饔?，便極有可能造成公共利益和城市利益“失守”的局面。所以，本文借助行政法學(xué)中關(guān)于行政裁量控制的相關(guān)理論，針對(duì)控規(guī)調(diào)整的發(fā)展階段、特殊性以及上述案例研究所反映的消極問(wèn)題，系統(tǒng)地探討適合于當(dāng)下控規(guī)調(diào)整管理的行政裁量控制途徑以及相應(yīng)的制度安排。

一、關(guān)于行政裁量控制領(lǐng)域的探討

縱覽行政法學(xué)中有關(guān)行政裁量的控制理論，宏觀上的領(lǐng)域劃分并無(wú)爭(zhēng)議，無(wú)外乎“立法控制”、“司法控制”、“行政控制”和“社會(huì)控制”四大類(lèi)，這樣的四元結(jié)構(gòu)幾乎囊括了所有可行的控制技術(shù)，只是針對(duì)不同管理事務(wù)及其不同的發(fā)展階段，控制領(lǐng)域及相應(yīng)技術(shù)的效用有所不同，接下來(lái)依次從這四元控制領(lǐng)域分析控規(guī)調(diào)整管理的適用情況。

(一)立法控制

行政裁量源于立法的有限性，由于立法者認(rèn)知能力的局限、不確定法律概念表述的必然存在，以及調(diào)和法律的普遍公正與現(xiàn)實(shí)個(gè)別不公正之間矛盾的需要，允許立法機(jī)關(guān)將一部分立法權(quán)授予行政機(jī)關(guān)，有人將這種方式形容為“批發(fā)權(quán)力”“傳送帶模式”。由于行政裁量的源頭在立法上的缺陷，來(lái)自立法的控制一直被認(rèn)為是一種“治根”的方法，比如從立法上縮小行政裁量范圍、明確行政裁量標(biāo)準(zhǔn)、建立司法審查制度、確立明確的權(quán)利救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)立法解釋?zhuān)鹊取3]但換個(gè)角度來(lái)看，也正是由于立法存在不可避免的局限性，過(guò)多的法律和規(guī)章反而會(huì)損害行政機(jī)關(guān)在個(gè)案處理中適當(dāng)平衡各方利益的能力，而且無(wú)法苛求立法者事先預(yù)料所有可能出現(xiàn)的問(wèn)題并一一作出具體的、幅度適當(dāng)?shù)膽?yīng)對(duì)，[4]所以，立法對(duì)行政自由裁量的控制又被視為一種能力有限的控制途徑。

對(duì)于控規(guī)調(diào)整而言，當(dāng)前的立法是比較模糊的。在國(guó)家層面，《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》只規(guī)定了對(duì)控規(guī)進(jìn)行調(diào)整的法定程序，在“程序正義”的實(shí)現(xiàn)上明確了基準(zhǔn)，但尚不足以保障“實(shí)質(zhì)正義”。在地方層面，大多城市的相關(guān)法律、法規(guī)也只是在國(guó)家法律的基礎(chǔ)上作出了十分有限的延伸，以適用性規(guī)定為主。整體來(lái)看，目前控規(guī)調(diào)整的立法存在大量空白和一定不確定概念，立法機(jī)關(guān)將大部分的權(quán)力移交給行政機(jī)關(guān)，令管理者擁有很大的行政裁量權(quán)，這是導(dǎo)致控規(guī)調(diào)整管理中常常出現(xiàn)審查不到位和盲目決策等情況的根源之一。

所以，通過(guò)立法的深化去縮小管理者的行政裁量范圍，削減其行政裁量權(quán)，將會(huì)是限制管理者隨意發(fā)揮能動(dòng)因素的重要途徑之一。由于立法能力的有限，以及管理者所需維護(hù)的公共利益和城市利益難以被清晰界定的特點(diǎn)，通過(guò)立法所能實(shí)現(xiàn)的保護(hù)對(duì)象在很大程度上是公共利益和城市利益中能夠獲得普遍共識(shí)的“底線(xiàn)”內(nèi)容，正如蘇騰等人所言，“公共利益并不存在什么普適定義或固定標(biāo)準(zhǔn)……但我們至少可以明確城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)關(guān)注的公共利益底線(xiàn)”，于是，“公共利益的實(shí)現(xiàn)路徑基于這樣一個(gè)邏輯：在‘依法治國(guó)’理念下，被法定化的公共利益(包括法本身)是可以被實(shí)施的”。[5]

但是，立法的控制途徑仍是十分有限的。一方面從立法機(jī)關(guān)的意圖來(lái)看，由于控規(guī)的實(shí)踐僅有十幾年時(shí)間，控規(guī)在實(shí)施過(guò)程中必然會(huì)面對(duì)各種難以預(yù)料的問(wèn)題，調(diào)整在所難免，立法為調(diào)整賦予合法性，但在操作上留有很大余地，一是為行政機(jī)關(guān)在控規(guī)實(shí)施中預(yù)留足夠的空間去協(xié)調(diào)城市發(fā)展中可能出現(xiàn)的各種問(wèn)題，二是為了取得控規(guī)的進(jìn)一步發(fā)展和完善，需要行政機(jī)關(guān)在地方的實(shí)踐中不斷嘗試甚至是“試錯(cuò)”，如果立法進(jìn)行過(guò)多的規(guī)制，這種取得進(jìn)一步完善的可能性就會(huì)變得很小。另一方面從立法機(jī)關(guān)的能力來(lái)看，全國(guó)各地的控規(guī)編制情況、具體實(shí)施機(jī)制和實(shí)施中面臨的問(wèn)題均有所差異，那么，在國(guó)家層面通過(guò)立法在很大程度上實(shí)現(xiàn)控規(guī)調(diào)整的統(tǒng)一規(guī)制是不現(xiàn)實(shí)的，而地方層面也不可能在短時(shí)間內(nèi)界定清晰控規(guī)調(diào)整中可能出現(xiàn)的所有情況和需要面對(duì)的所有問(wèn)題，只有在這個(gè)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步的立法控制才可能取得重大的突破。

(二)司法控制

現(xiàn)代行政法學(xué)中，通過(guò)司法審查(行政訴訟)來(lái)控制行政裁量權(quán)一直是比較受推崇的方法之一，有學(xué)者甚至認(rèn)為，“對(duì)自由裁量權(quán)控制的動(dòng)力不會(huì)來(lái)源于行政機(jī)關(guān)本身”，“對(duì)行政自由裁量權(quán)的最根本的控制，還應(yīng)當(dāng)來(lái)自于行政系統(tǒng)之外”。[6]從這個(gè)角度講，司法控制的作用更加顯得突出。但是，司法控制也存在明顯的局限性，一方面，“在實(shí)際世界中，絕大多數(shù)的行政行為并沒(méi)有受到司法審查，而且其中相當(dāng)一部分行為的性質(zhì)決定了他們不可能受到有效的司法控制”[7]，另一方面，司法控制在很大程度上屬于“事后”控制，相比更為積極的“事前”和“事中”控制，這種事后行為對(duì)于某些行政事務(wù)而言并不具備充分的意義。

可見(jiàn)，司法審查的控權(quán)方法能否奏效，不僅取決于行政行為本身的特征，還受到控制階段的限制，而這兩條重要線(xiàn)索恰恰阻斷了由司法途徑控制控規(guī)調(diào)整中行政裁量的進(jìn)路。具體而言，一方面，司法審查側(cè)重對(duì)行政相對(duì)人的保護(hù)，避免行政違法、權(quán)力濫用等情況，但對(duì)于控規(guī)調(diào)整的行政行為而言，事實(shí)剛好相反，行政相對(duì)人(申請(qǐng)單位、建設(shè)單位)在控規(guī)調(diào)整中往往是獲利的群體，而真正受到侵害的群體[注]這些利益可能“受損”的人群往往是被調(diào)整用地尚且未知的潛在使用者(比如居住區(qū)開(kāi)發(fā)的未來(lái)居民)，或是被調(diào)整用地以外周邊地區(qū)的群眾。比如，過(guò)高的居住用地容積率可能導(dǎo)致居住區(qū)過(guò)于擁擠，造成居住空間不適，再比如，由于被調(diào)整用地居住人口增加，導(dǎo)致被調(diào)整用地及周邊地區(qū)的中小學(xué)配建不足或是交通壓力過(guò)大。一般都被排除在外，從這個(gè)角度講，控規(guī)調(diào)整中對(duì)行政裁量進(jìn)行控制并非要保護(hù)行政相對(duì)人，而是約束相對(duì)人，司法審查無(wú)從存在。另一方面，控規(guī)調(diào)整所產(chǎn)生消極影響的作用對(duì)象并非僅僅是可能利益受損的公眾，更多的潛在危害直接落實(shí)在城市的建成環(huán)境上，所謂“建成”基本上是無(wú)法改變的事實(shí)，這一特性決定了“事后控制”對(duì)目前控規(guī)調(diào)整的控權(quán)來(lái)說(shuō)意義不大，因?yàn)榫徒Y(jié)果而言，等到“米已成炊”再去補(bǔ)救“為時(shí)已晚”。當(dāng)然，并不是說(shuō)司法控制是毫無(wú)意義的，當(dāng)控規(guī)調(diào)整發(fā)展到一定成熟階段，權(quán)利糾葛與利益矛盾已轉(zhuǎn)向其他方面時(shí)，司法審查的引入便可能起到積極成效。

(三)行政控制

一直以來(lái)，學(xué)界對(duì)行政裁量的控制動(dòng)力是來(lái)源于外部還是內(nèi)部，存在一定爭(zhēng)議，外部控制的合理性在于，立法可以在根源上控權(quán)，司法能夠在權(quán)力上實(shí)現(xiàn)制衡，但局限性在于立法能力始終是有限的，司法干預(yù)也僅限于事后；對(duì)于內(nèi)部控制，盡管其難逃“自說(shuō)自話(huà)”“自我包庇”的嫌疑，但內(nèi)部控制具有“不可替代性”和“天然優(yōu)越性”。一方面，由于行政活動(dòng)具有專(zhuān)業(yè)性，行政主體與行政相對(duì)人之間以及與外部監(jiān)督主體之間的信息往往是不對(duì)稱(chēng)的，行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員具有不可比擬的信息優(yōu)勢(shì)，所以，從行政機(jī)關(guān)內(nèi)部建立的控制機(jī)制，往往更加具有針對(duì)性，更加有效；而且，無(wú)論是來(lái)自立法、司法還是社會(huì)的控制，“都必須轉(zhuǎn)化為行政機(jī)關(guān)自覺(jué)的內(nèi)部控制行動(dòng)，才能最終發(fā)揮出控制效果”[8]。另一方面，不論立法對(duì)行政機(jī)關(guān)的授權(quán)多么抽象，行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時(shí)都能通過(guò)處理大量類(lèi)似案件的“試錯(cuò)”過(guò)程形成較為穩(wěn)定的運(yùn)行機(jī)制和規(guī)則，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)通過(guò)合法性評(píng)價(jià)將這些潛在的規(guī)則轉(zhuǎn)化為正式的行政規(guī)則，從而建構(gòu)行政裁量。概而言之，不論是來(lái)自立法還是司法的控制，如果沒(méi)有以行政機(jī)關(guān)在實(shí)踐中不斷試錯(cuò)并通過(guò)規(guī)則建構(gòu)的裁量為基礎(chǔ)，立法和司法的控制方法都是難以落到實(shí)處的。

進(jìn)一步分析不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)于目前的控規(guī)調(diào)整工作而言，當(dāng)前控規(guī)調(diào)整的發(fā)展階段、相關(guān)管理工作的特點(diǎn)以及產(chǎn)生消極問(wèn)題的癥結(jié)所在，都恰恰與“行政控制”的手段具有高度的內(nèi)在統(tǒng)一性和契合度。一方面，目前全國(guó)各地的控規(guī)調(diào)整工作尚處在嘗試和探索的初期發(fā)展階段，由于過(guò)多的未知情況和不確定因素，相關(guān)立法不得不為行政機(jī)關(guān)在實(shí)踐中留有很大的自由裁量余地，在這個(gè)過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)需要承擔(dān)重要任務(wù)，而且這個(gè)任務(wù)也只能由行政機(jī)關(guān)來(lái)完成，正是在實(shí)踐中不斷的試錯(cuò)與積累經(jīng)驗(yàn)，逐漸形成一套相對(duì)穩(wěn)定和確定的管理規(guī)則，在此基礎(chǔ)上可以再通過(guò)立法加以鞏固。另一方面，由于城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，從理性的角度講，控規(guī)調(diào)整中的行政裁量在很大程度上應(yīng)依賴(lài)于專(zhuān)業(yè)判斷，那么，由具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)背景和實(shí)踐管理經(jīng)驗(yàn)的行政主體(控規(guī)調(diào)整管理者)對(duì)裁量的規(guī)則進(jìn)行建構(gòu)，無(wú)疑是首選。總而言之，在上文所探討的立法控制基礎(chǔ)上，即在立法所保護(hù)的“底線(xiàn)”問(wèn)題以外，如何令管理者的行政裁量發(fā)揮更好的作用，在很大程度上需交由行政控制的手段去實(shí)現(xiàn)。

(四)社會(huì)控制

對(duì)行政裁量的社會(huì)控制一直是一個(gè)比較模糊的研究領(lǐng)域，也少有被提及，并不是說(shuō)它不重要，相反，對(duì)于現(xiàn)代民主政治國(guó)家而言，這種理念是極為重要的，但由于時(shí)代和社會(huì)條件的局限，這種方式似乎暫時(shí)還無(wú)法成為一種主流。通常而言，社會(huì)控制包括兩支力量，一是以“權(quán)利抗衡權(quán)力”，二是以“輿論監(jiān)督權(quán)力”。[3]前者強(qiáng)調(diào)公民參與政治的權(quán)利及其對(duì)行政權(quán)力的制約，目前來(lái)看，控規(guī)調(diào)整中建立真正意義上的公眾參與制度尚有許多難點(diǎn)和不明之處，這種控制力量似乎難以成為目前的有效途徑；后者則是以新聞媒體、大眾輿論監(jiān)督行政裁量的行使情況，這種方式固然可以對(duì)行政機(jī)關(guān)形成一定的輿論壓力和敦促作用，令行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)內(nèi)部的自我約束，甚至引導(dǎo)立法與司法的外部干預(yù)，但這種途徑存在太多不確定因素，難以把控，作為一種輔助形式尚可，不大可能成為主流方式。

二、關(guān)于行政裁量控制技術(shù)的辨析

(一)總體控制進(jìn)路

上述“四元控制領(lǐng)域”的諸多控制技術(shù)中暗含著兩種處理行政裁量的不同進(jìn)路。一是積極肯定行政裁量的存在價(jià)值，并致力于將行政裁量的行使引向“理性化”，從而減少“濫用”的情形；二是對(duì)行政裁量秉持一定保留態(tài)度，在肯定其存在價(jià)值時(shí)，既強(qiáng)調(diào)對(duì)裁量的控制和引導(dǎo)，也主張“消滅”一定的行政裁量空間，從而杜絕一些可以避免的“濫用”情形。對(duì)于第二種思路，可以回溯到有關(guān)行政自由裁量控制的早期思考中戴維斯所提供的兩種方案，[9]一是更好地控制“必要的”裁量，二是刪減“不必要的”裁量，前者所倡導(dǎo)的更多是行政和司法控制，后者則建議從立法的層面上精簡(jiǎn)裁量。這兩種進(jìn)路一個(gè)強(qiáng)調(diào)積極引導(dǎo)，一個(gè)重視嚴(yán)格控制，二者本質(zhì)上并不是對(duì)立的，只是方向有所不同。從具體所采用的控制技術(shù)來(lái)說(shuō)，都是多元的，也是相互交織的，只是有關(guān)兩種進(jìn)路的學(xué)說(shuō)往往對(duì)一種控制方式存在一定爭(zhēng)議，即是否以“規(guī)則”控制或建構(gòu)裁量。

對(duì)于傾向于“積極引導(dǎo)”的學(xué)說(shuō)，往往不太主張以“規(guī)則”去控制行政裁量，認(rèn)為“過(guò)分”或“僵化”的規(guī)則會(huì)令裁量消失，這與裁量的作用是相悖的。而對(duì)于傾向于“嚴(yán)格控制”的學(xué)說(shuō)，往往認(rèn)為規(guī)則控制是實(shí)現(xiàn)其他控制途徑的基礎(chǔ)，尤其對(duì)我國(guó)而言(規(guī)則相對(duì)匱乏)具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義。對(duì)于目前的控規(guī)調(diào)整管理而言，“嚴(yán)格控制”更具有現(xiàn)實(shí)意義，由于現(xiàn)階段的管理工作仍處于“行政自由裁量權(quán)過(guò)大”和“規(guī)則極度匱乏”的狀態(tài)，如果不以“嚴(yán)格控制”為基礎(chǔ)，“積極引導(dǎo)”可能只會(huì)成為“空談理想”，如果不以必要的規(guī)則為基礎(chǔ)，不論是實(shí)際的裁量，還是裁量的監(jiān)督和約束，都極有可能產(chǎn)生偏差。當(dāng)然，這樣的論調(diào)絕不是否認(rèn)“積極引導(dǎo)”的意義，只是它無(wú)法解決眼下的問(wèn)題，相反，應(yīng)將其作為一種更有遠(yuǎn)見(jiàn)和理想的方式，置于控規(guī)調(diào)整的長(zhǎng)遠(yuǎn)“治理”中來(lái)思考，但仍要強(qiáng)調(diào)的是，這種“長(zhǎng)遠(yuǎn)”一定是以“嚴(yán)格控制”為前提和基礎(chǔ)的。

(二)具體控制技術(shù)

王錫鋅把自由裁量權(quán)的控制技術(shù)分為四種模式：第一，通過(guò)規(guī)則的命令控制模式；第二，通過(guò)原則的指導(dǎo)控制模式；第三，通過(guò)程序的競(jìng)爭(zhēng)控制模式；第四，通過(guò)監(jiān)督的審查控制模式。[10]具體而言，他認(rèn)為“命令控制”的目的是消滅或削減自由裁量空間，階段是事先控制，主體為規(guī)則制定者，本質(zhì)上是一種立法控制；“指導(dǎo)控制”是通過(guò)對(duì)自由裁量的指引，促進(jìn)裁量的合法和合理，也是事先控制，主體為執(zhí)法者，強(qiáng)調(diào)行政主體的素質(zhì)和品性；“競(jìng)爭(zhēng)控制”是通過(guò)程序過(guò)程中的當(dāng)事人競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)裁量權(quán)行使的理性化，是過(guò)程中的控制，強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人是控制的核心角色；“審查控制”的目標(biāo)是通過(guò)更權(quán)威主體的判斷評(píng)價(jià)，促使執(zhí)法者更準(zhǔn)確地利用法律的原則和規(guī)則進(jìn)行裁量，并且為裁量的受害者提供救濟(jì)，是一種事后的控制，強(qiáng)調(diào)外部的監(jiān)督主體的角色。對(duì)于“指導(dǎo)控制”，他補(bǔ)充到，由于原則過(guò)于抽象存在不確定性，需要通過(guò)其他輔助機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)，具體表現(xiàn)為“通過(guò)判例制度，行政官員和法官可以對(duì)法律原則進(jìn)行不斷闡明和解釋?zhuān)瑫r(shí)結(jié)合具體案例，還能夠?yàn)樾姓黧w的具體行為提供指導(dǎo)”。

戴維斯在談到如何更好地控制必要的裁量時(shí)提供了兩種核心方法：一是“構(gòu)建裁量”(structuring)，二是“監(jiān)控裁量”(checking)。[9]前者指通過(guò)公開(kāi)事實(shí)、規(guī)則和先例來(lái)具體建立裁量的結(jié)構(gòu)，后者指對(duì)裁量進(jìn)行司法與行政的監(jiān)控。與上述的四種控制技術(shù)相比較，戴維斯的“構(gòu)建裁量”似乎包括了“命令控制”與“指導(dǎo)控制”雙重含義，“監(jiān)控裁量”明顯地與“審查控制”技術(shù)相對(duì)應(yīng)。只是戴維斯眼中的“規(guī)則”更多是行政導(dǎo)控層面的，而王錫鋅傾向于將“規(guī)則控制”局限在立法導(dǎo)控層面，這是他不看好規(guī)則式的命令控制的重要原因之一，認(rèn)為立法對(duì)規(guī)則的細(xì)化在一定程度上是對(duì)自由裁量的否定。其實(shí)，我們只要將探討“規(guī)則”的視線(xiàn)從立法層面轉(zhuǎn)向行政層面，便會(huì)發(fā)現(xiàn)，“規(guī)則之治”本是不需要太多爭(zhēng)議的，規(guī)則與裁量并不是對(duì)立的，規(guī)則的建構(gòu)本身存在裁量，更需要來(lái)源于裁量的實(shí)踐，反之，以裁量為基礎(chǔ)所建構(gòu)的規(guī)則可以進(jìn)一步反哺裁量，引導(dǎo)裁量的自覺(jué)理性。

進(jìn)一步依據(jù)這四種控制技術(shù)探討控規(guī)調(diào)整中的問(wèn)題。首先，王錫鋅所倡導(dǎo)的“通過(guò)程序的競(jìng)爭(zhēng)性”模式強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人的作用，無(wú)疑與公眾參與存在較強(qiáng)的內(nèi)在聯(lián)系，一方面對(duì)于控規(guī)調(diào)整目前的發(fā)展階段而言，公眾參與不僅難以實(shí)現(xiàn)，而且難以發(fā)揮恰當(dāng)?shù)淖饔?；另一方面目前的管理工作不乏“程序性”的控制機(jī)制，引入專(zhuān)家、地段內(nèi)利害關(guān)系人、相關(guān)部門(mén)共同參與，并涉及多重審查和審議程序，但從本文之初所援引的案例分析來(lái)看，這些程序未能起到很好的效果，行政裁量的濫用仍比較廣泛地存在。其次，對(duì)于事后的“審查控制”模式，也如前文在司法控制中所分析的，“事后”存在很大的局限性，但跳出司法層面，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制似乎可以提供一個(gè)重要的思路——能否將“監(jiān)控”延伸至整個(gè)控規(guī)調(diào)整的過(guò)程中，一方面監(jiān)督違法、違規(guī)的濫用行為，另一方面避免“不計(jì)后果”的控規(guī)調(diào)整以及因此長(zhǎng)期累積的潛在惡果，實(shí)時(shí)和定期地對(duì)調(diào)整的技術(shù)內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)控和評(píng)估，及時(shí)地作出整頓、補(bǔ)救措施以及進(jìn)一步建構(gòu)規(guī)則。最后，對(duì)于事前的“規(guī)則控制”和“原則控制”手段，本文傾向于根據(jù)戴維斯的理論將兩者歸結(jié)為“建構(gòu)裁量”，結(jié)合前文多次的分析，都將解決目前控規(guī)調(diào)整行政裁量濫用的途徑指向行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部控制，尤其是內(nèi)部的規(guī)則建構(gòu)；同時(shí)，結(jié)合原則控制模式，給予我們重要的啟發(fā)是，在一些由規(guī)則無(wú)法精確控制的情形下，引入“判例技術(shù)”來(lái)引導(dǎo)裁量不失為一個(gè)有效的辦法?！斑@種通過(guò)法院判例形成的確定性模式，也完全可以援用到行政行為過(guò)程中，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部通過(guò)遴選和編輯以往行政執(zhí)法的相關(guān)案例，主動(dòng)賦予其類(lèi)似于法院判例的拘束效果與規(guī)范功能，要求執(zhí)法人員閱讀、學(xué)習(xí)與實(shí)踐”[4]，北京的控規(guī)調(diào)整中便采取了這種模式作為裁量的依據(jù)，通過(guò)“案例匯編”來(lái)指導(dǎo)論證和審查工作，而且事實(shí)證明這種方法取得了一定成效。[11]

三、控規(guī)調(diào)整的制度建設(shè)思考

(一)總體制度建設(shè)思路

根據(jù)前文對(duì)不同控制領(lǐng)域、控制進(jìn)路和控制技術(shù)的分析，便可大致勾勒出一套適合當(dāng)前控規(guī)調(diào)整的行政裁量控制方案。

概而言之，從“立法控制”和“行政控制”(控制領(lǐng)域)入手，以強(qiáng)調(diào)規(guī)則的“嚴(yán)格控制”(控制進(jìn)路)為中心思路，一方面刪減控規(guī)調(diào)整中“不必要”的裁量，另一方面更好地控制“必要”的裁量。從具體控制技術(shù)來(lái)看，針對(duì)“不必要”的裁量，需要通過(guò)立法和行政規(guī)則的建立將這部分裁量行為轉(zhuǎn)變?yōu)榱b束行為，減少管理者能夠發(fā)揮能動(dòng)因素的空間，也相應(yīng)規(guī)避了被刪減的裁量空間可能帶來(lái)的消極問(wèn)題；針對(duì)“必要”的裁量，一方面通過(guò)“命令控制”和“指導(dǎo)控制”兩種手段去“構(gòu)建裁量”，令管理者的能動(dòng)因素在其行使行政裁量時(shí)發(fā)揮更為恰當(dāng)和積極的作用，另一方面通過(guò)“審查控制”手段來(lái)“監(jiān)控裁量”，減少甚至避免管理者突破制度約束的行政行為，并實(shí)現(xiàn)對(duì)控規(guī)調(diào)整結(jié)果的實(shí)時(shí)和持續(xù)監(jiān)控，避免多個(gè)調(diào)整對(duì)城市整體利益造成的難以挽回的惡果。

(二)具體制度安排建議

1.刪減裁量

第一，盡可能通過(guò)“立法”去界定和保護(hù)一些與控規(guī)調(diào)整相關(guān)的公共利益和城市利益的“底線(xiàn)”問(wèn)題，或以立法的修訂或以立法解釋的補(bǔ)充去完善這些與控規(guī)調(diào)整有關(guān)的“實(shí)質(zhì)內(nèi)容”，比如環(huán)境問(wèn)題、設(shè)施問(wèn)題、居住問(wèn)題、歷史資源問(wèn)題等，將一些當(dāng)前需要基于合理性判斷的裁量?jī)?nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)榛诤戏ㄐ詫彶榈牧b束內(nèi)容，從而令管理者在控規(guī)調(diào)整管理中面對(duì)與這些底線(xiàn)問(wèn)題相沖突的調(diào)整情況時(shí)所擁有的裁量權(quán)力被削弱甚至被取締，便可以在很大程度上保護(hù)好一些易于達(dá)成共識(shí)的和易于落實(shí)的公共利益和城市利益問(wèn)題。對(duì)于一些受到認(rèn)識(shí)限制或由于復(fù)雜性導(dǎo)致難以落實(shí)的公共利益和城市利益底線(xiàn)問(wèn)題，也即是一些暫時(shí)無(wú)法或難以通過(guò)立法獲得明確概念的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，可以依托行政管理的實(shí)踐積累，借助“行政規(guī)則”的建立和行政管理的嘗試逐步落實(shí)這些內(nèi)容，并有可能在條件成熟的情況下將一部分行政管控的內(nèi)容反饋至立法，獲得更為明確的法律概念。

第二，針對(duì)前文所引案例反映的隨意、不到位的論證情況以及論證過(guò)分左右審查和決策的局面，管理者需要對(duì)論證者的論證進(jìn)行“嚴(yán)格管理”，既有“嚴(yán)格審查”(即對(duì)調(diào)整項(xiàng)目的審查)的內(nèi)涵，也有“嚴(yán)格要求”的需要。其中，“嚴(yán)格要求”的方法指向了“刪減裁量”的制度安排，即通過(guò)“行政規(guī)則”的建立去嚴(yán)格要求論證者該如何論證，這不僅可以令當(dāng)前管理者在審核論證報(bào)告的依據(jù)和深度上的裁量行為轉(zhuǎn)變?yōu)榱b束行為，而且可以令實(shí)際的論證對(duì)審查起到更好的基礎(chǔ)性作用。

總而言之，應(yīng)通過(guò)“規(guī)則”的建立(包括立法和行政兩個(gè)層面)去削減管理者在審查調(diào)整項(xiàng)目和審核論證報(bào)告上的裁量空間，令控規(guī)調(diào)整所涉及的一些關(guān)于公共利益和城市利益的底線(xiàn)問(wèn)題得到規(guī)則的直接保障，也令論證者的論證行為受到規(guī)則的直接限制。

2.構(gòu)建裁量

在“刪減裁量”的制度安排中，所關(guān)注的是一些比較容易獲得確定概念的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，而對(duì)于那些無(wú)法或難以在短時(shí)間內(nèi)通過(guò)立法或行政規(guī)則所明確的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，主要指管理者在審查調(diào)整項(xiàng)目時(shí)除了合法性以外所需考慮的其他幾個(gè)方面重要因素，包括調(diào)整的適用性、必要性和合理性(可行性)等，由于對(duì)這些內(nèi)容的判斷與裁決不得不在很大程度上依賴(lài)于管理者的行政裁量，那么便需要通過(guò)“規(guī)則”和“原則”的安排對(duì)這些內(nèi)容的行政裁量進(jìn)行“構(gòu)建”，否則的話(huà)，如果這些對(duì)控規(guī)調(diào)整起到?jīng)Q定作用的實(shí)質(zhì)內(nèi)容過(guò)于模糊，便會(huì)令管理者的審查失去抓手，導(dǎo)致控規(guī)調(diào)整結(jié)果的極大不確定性。與“刪減裁量”所不同的是，“構(gòu)建裁量”中“規(guī)則”的建立并不是要去直接界定公共利益和城市利益的概念，由于調(diào)整的適用性、必要性和合理性所反映的公共利益和城市利益問(wèn)題存在太多模糊且復(fù)雜的概念，這里所要建立的“規(guī)則”不是問(wèn)題本身，而是如何去判斷和裁定這些問(wèn)題，換言之，通過(guò)規(guī)則令管理者在審查中的行政裁量更有章法、更具合理性，從而令管理者的行政裁量發(fā)揮更積極的作用。

3.監(jiān)控裁量

“刪減裁量”和“構(gòu)建裁量”是對(duì)裁量的“事前”干預(yù)和“事中”控制，“事后”的監(jiān)控也是必不可少的。一方面，不論通過(guò)怎樣的事前和事中干預(yù)，行政裁量帶來(lái)的結(jié)果始終會(huì)存在很多不確定性，對(duì)于控規(guī)調(diào)整而言，調(diào)整最終會(huì)造成怎樣的結(jié)果并不是可以通過(guò)對(duì)調(diào)整過(guò)程的建構(gòu)從而得知的，尤其是在“積少成多”的情況下，長(zhǎng)時(shí)間里大范圍的調(diào)整對(duì)城市發(fā)展和規(guī)劃實(shí)施到底起到了怎樣的作用是十分有必要得到關(guān)注的，正如李浩等人所言，要警惕控規(guī)的“局部調(diào)整向整體調(diào)整的蛻變”、謹(jǐn)防局部調(diào)整以“化整為零”的方式肢解城市發(fā)展的整體性。[12]調(diào)整的過(guò)程固然重要，但結(jié)果更為重要，如果控規(guī)調(diào)整帶來(lái)的消極問(wèn)題未能得到有效地解決，抑或是控規(guī)調(diào)整所產(chǎn)生的消極影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了積極作用，那么，即便控規(guī)調(diào)整的制度建設(shè)再完善，也在一定程度上失去了意義。因此，在調(diào)整“事后”對(duì)調(diào)整產(chǎn)生的影響進(jìn)行監(jiān)控是十分有必要的。另一方面，制度機(jī)制不是一成不變的，需要通過(guò)實(shí)踐的不斷“試錯(cuò)”和管理經(jīng)驗(yàn)的不斷積累從而對(duì)制度機(jī)制的完善和創(chuàng)新產(chǎn)生反饋，因此，在調(diào)整“事后”對(duì)制度機(jī)制的實(shí)施效果進(jìn)行監(jiān)控也是十分必要的。

通過(guò)監(jiān)督的審查控制模式是“一種事后監(jiān)控和校正機(jī)制”[10]，監(jiān)控本身不是目的，通過(guò)監(jiān)控檢驗(yàn)行政裁量的行使是否存在問(wèn)題并及時(shí)糾正出現(xiàn)的問(wèn)題，以及進(jìn)一步采取相應(yīng)的預(yù)防措施才是監(jiān)控的意義，一言以蔽之，“事后監(jiān)控”發(fā)揮作用的關(guān)鍵是“反饋機(jī)制”的建立。所以，對(duì)控規(guī)調(diào)整中的行政裁量進(jìn)行事后監(jiān)控，有兩個(gè)目的。一是通過(guò)對(duì)“裁量結(jié)果”的監(jiān)控，定期檢查由多個(gè)局部調(diào)整形成的總體調(diào)整是否對(duì)城市的整體規(guī)劃與發(fā)展產(chǎn)生了重大影響，是否需要在規(guī)劃編制層面進(jìn)行相應(yīng)的整改從而適應(yīng)這種變化，以及是否需要在控規(guī)調(diào)整管理中采取相應(yīng)的防范措施從而避免某些消極影響；二是通過(guò)對(duì)“裁量結(jié)果”和“裁量過(guò)程”的監(jiān)控，定期檢查控規(guī)調(diào)整的相關(guān)制度機(jī)制對(duì)調(diào)整的實(shí)施起到了怎樣的效果，是否達(dá)到了預(yù)期的成效，是否產(chǎn)生了反面的作用，并依此進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化相關(guān)制度機(jī)制從而令其發(fā)揮更好的控制作用。

四、結(jié)語(yǔ)

本文基于此前一項(xiàng)案例研究的結(jié)論，針對(duì)控規(guī)調(diào)整中出現(xiàn)的諸多消極問(wèn)題，并將造成問(wèn)題的重要原因之一鎖定在管理者對(duì)行政裁量的濫用問(wèn)題上，由此援用行政法學(xué)中的行政裁量控制理論直接展開(kāi)對(duì)控規(guī)調(diào)整管理中行政裁量控制途徑的探討，并提出相關(guān)的制度建設(shè)內(nèi)容。一言以蔽之，目前的控規(guī)調(diào)整管理尚處于“規(guī)則十分匱乏”的階段，這是導(dǎo)致行政裁量權(quán)過(guò)大和行政裁量發(fā)揮消極作用的根本原因，所以，控規(guī)調(diào)整的制度建設(shè)應(yīng)進(jìn)一步圍繞“規(guī)則之治”展開(kāi)深化，削減那些本沒(méi)有存在必要的行政裁量，并令那些必要的行政裁量發(fā)揮更好的作用，從而在整體上令管理中的行政裁量發(fā)揮積極的作用。

最后需要強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，本文的論述始終著眼于行政裁量的控制途徑，并非意指行政裁量的存在本身不對(duì)或多余，只是目前控規(guī)調(diào)整管理中的行政裁量發(fā)揮了“不對(duì)”的作用；相反，對(duì)于控規(guī)調(diào)整的管理而言，管理者對(duì)行政裁量權(quán)的行使恰恰是控規(guī)調(diào)整得以發(fā)揮作用的關(guān)鍵機(jī)制，因此，控規(guī)調(diào)整能否發(fā)揮“修正、適應(yīng)和優(yōu)化”的正確作用，更離不開(kāi)行政裁量的積極作用。同理，本文對(duì)諸多有關(guān)行政裁量控制要素的分析，也不是以批判為目的，目前為控規(guī)調(diào)整管理選擇的控制方案只是解決當(dāng)下問(wèn)題的首選或必經(jīng)途徑，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這只是一個(gè)需要被夯實(shí)的重要基礎(chǔ)，未來(lái)隨著基礎(chǔ)的鞏固和控規(guī)調(diào)整的轉(zhuǎn)型，除此以外的多重途徑必將發(fā)揮適當(dāng)甚至巨大的能量，繼而不再是單一的“控制”思路，而是更為廣闊的“治理”概念。