○ 任雪萍, 左孝翰

(1.合肥工業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院， 安徽 合肥 230009；2.合肥工業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 安徽 合肥 230009)

我國(guó)中西部地區(qū)在積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，不可避免地帶來當(dāng)?shù)卦挟a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，由于不同產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)污染密集度不同，相關(guān)的政策傾向、監(jiān)管力度也有差異，這些都會(huì)對(duì)承接地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生相當(dāng)大的影響，如何采取切實(shí)有效的機(jī)制來保證“金山銀山”與“綠水青山”的并存不悖，這不僅需要政府的規(guī)制、企業(yè)的自律，也需要公眾的廣泛參與。

一、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中公眾參與環(huán)境保護(hù)概述

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是指由于資源供給、要素成本、市場(chǎng)需求等因素發(fā)生變化后，一些產(chǎn)業(yè)無法保持原有的狀態(tài)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，而從一個(gè)地區(qū)轉(zhuǎn)移到另一個(gè)地區(qū)的一種經(jīng)濟(jì)行為。我國(guó)改革開放以來，伴隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程不斷深入，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移日漸成為實(shí)現(xiàn)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要推動(dòng)力。由于種種原因，我國(guó)中西部地區(qū)缺乏資金、技術(shù)、人才等優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)，要想實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)就必須依賴大量外部投資，于是承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移成為中西部地區(qū)難得的發(fā)展機(jī)遇。但機(jī)遇往往與挑戰(zhàn)并存，發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移出的產(chǎn)業(yè)常伴有能耗高、污染大等特征，這樣的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移在給承接地帶來GDP巨幅增長(zhǎng)的同時(shí)，也帶來了資源耗竭、生態(tài)惡化等一系列環(huán)境效應(yīng)。

一般來說，污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移主要有內(nèi)生轉(zhuǎn)移和外生轉(zhuǎn)移兩種形式。內(nèi)生轉(zhuǎn)移是污染產(chǎn)業(yè)的一種自發(fā)行為，是污染產(chǎn)業(yè)經(jīng)過對(duì)其內(nèi)部和外部的環(huán)境因素的變化分析之后做出的理性抉擇。例如某地的環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)提高了，對(duì)于那些由于生產(chǎn)技術(shù)落后而不可避免地產(chǎn)生大量污染物的產(chǎn)業(yè)來說，繼續(xù)在當(dāng)?shù)厣a(chǎn)需要支付比原來高得多的環(huán)境成本，和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到欠發(fā)達(dá)地區(qū)的成本相比，后者的成本更少，在這種情況下，產(chǎn)業(yè)會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)移。應(yīng)當(dāng)看到，環(huán)境規(guī)制可以引起污染產(chǎn)業(yè)的內(nèi)生轉(zhuǎn)移，但是它并不是引起污染產(chǎn)業(yè)內(nèi)生轉(zhuǎn)移的唯一決定性因素，市場(chǎng)、自然資源、勞動(dòng)力連同環(huán)境規(guī)制一起引發(fā)污染產(chǎn)業(yè)的內(nèi)生轉(zhuǎn)移。外生轉(zhuǎn)移指的是污染產(chǎn)業(yè)在面臨轉(zhuǎn)出地進(jìn)行工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)，產(chǎn)業(yè)處于被淘汰的名單當(dāng)中，或者當(dāng)?shù)靥岣吡谁h(huán)境準(zhǔn)入門檻，產(chǎn)業(yè)不滿足其標(biāo)準(zhǔn)，需要被迫關(guān)閉時(shí)，這時(shí)產(chǎn)業(yè)就需要在關(guān)閉和轉(zhuǎn)移中做一個(gè)選擇，污染產(chǎn)業(yè)通過對(duì)關(guān)閉和轉(zhuǎn)移的理性分析，選擇轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)。由此看來，污染產(chǎn)業(yè)在內(nèi)外因素共同作用下，其向外轉(zhuǎn)移從經(jīng)濟(jì)利益角度具有不可避免性。然而能否實(shí)現(xiàn)污染產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，這不是一廂情愿、自娛自樂的事情，轉(zhuǎn)移地是否接納成為關(guān)鍵?！?〕

我國(guó)當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)情況是在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生態(tài)環(huán)境改善需求的雙重壓力下，曾經(jīng)對(duì)東南沿海等發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)的高污染、高能耗、高料耗企業(yè)，其生存和發(fā)展空間日益因政策等因素受到擠壓而陷入困頓狀態(tài)。對(duì)此，除少部分企業(yè)進(jìn)行內(nèi)涵式的變革外，更多的重污染企業(yè)則是選擇向外轉(zhuǎn)出。而我國(guó)廣大的中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)人均GDP水平偏低，部分偏遠(yuǎn)山區(qū)的人們甚至難以維持溫飽，為改變這種狀態(tài)，中西部各省區(qū)乃至各縣均實(shí)施了工業(yè)強(qiáng)省(市、縣)戰(zhàn)略，以加速推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程。為此，開展了轟轟烈烈的招商引資活動(dòng)，為了吸引外來投資，許多地方政府不惜犧牲生態(tài)環(huán)境而采取放松環(huán)境規(guī)制的辦法，有的地方在引資初期甚至實(shí)行環(huán)境零規(guī)制，從而導(dǎo)致大量化工、冶金、制革、電鍍等重污染產(chǎn)業(yè)通過招商引資進(jìn)入欠發(fā)達(dá)地區(qū)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)在一段時(shí)間里成為“污染天堂”，也使得中國(guó)社會(huì)從整體上遏制生態(tài)環(huán)境的惡化，建設(shè)“美麗中國(guó)”變得困難重重。承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中單純的GDP偏好，導(dǎo)致“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”，這意味著單純依靠市場(chǎng)或依靠政府都不足以扭轉(zhuǎn)現(xiàn)行的局面，人們?cè)谥匦乱?guī)整市場(chǎng)和政府力量之時(shí)也努力嘗試著尋找“第三種力量”——公眾參與。

公眾參與本質(zhì)上是一個(gè)政治概念，公眾參與是社會(huì)各階層、各利益群體通過一定的社會(huì)政治與法律機(jī)制，使公眾能夠在更廣泛意義上介入到政策制定的過程中來，以此保證公眾尤其是弱勢(shì)群體的聲音在決策中得以彰顯，真正實(shí)現(xiàn)資源公平、合理配置和有效管理。從趨勢(shì)上看，20世紀(jì)中葉以來，國(guó)際社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)公民參與的呼聲和運(yùn)動(dòng)不斷走強(qiáng)。原因在于：一方面，互聯(lián)網(wǎng)的迅速發(fā)展與普及，使得一般的普通群眾獲得政府決策信息的渠道變得更便利、更暢通，政府管理決策過程中意欲“屏蔽”信息的可能性越來越小。另一方面，隨著社會(huì)群體組織的廣泛興起，公民開始越來越多地借助于各類非盈利組織，參與政府公共政策的制定、執(zhí)行和管理過程，以此表達(dá)自身的意愿和理想。市民社會(huì)的發(fā)展與非盈利組織的活躍成為公民參與強(qiáng)有力的組織基礎(chǔ)?！?〕

環(huán)境保護(hù)的公眾參與是在一定程度上政府環(huán)境規(guī)制決策失靈和企業(yè)自律缺失的背景下提出的。公眾參與環(huán)保行為作為傳統(tǒng)環(huán)境管理——以政府為中心的“命令—控制”型決策的一種完善，從當(dāng)下世界范圍來看也是較為有效的，愈益成為各國(guó)解決環(huán)境污染問題有益而必要的補(bǔ)充方式。公眾不僅通過上訪等網(wǎng)下方式向政府和污染企業(yè)表達(dá)自己的環(huán)境訴求，而且開始利用網(wǎng)上大眾傳媒等途徑披露環(huán)境污染現(xiàn)象，形成對(duì)政府和污染企業(yè)的監(jiān)督?？梢哉f，在中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，重視公眾參與環(huán)保能夠加重污染產(chǎn)業(yè)的生存成本，從而以“廣泛民主”的方式確?！敖鹕姐y山”與“綠水青山”的雙贏。

二、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中公眾參與環(huán)保的必要性和重要性

當(dāng)前中國(guó)正面臨環(huán)境與發(fā)展的新常態(tài)，“十三五”是實(shí)現(xiàn)國(guó)家環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵時(shí)期，要破解中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中遇到的環(huán)境問題，推動(dòng)轉(zhuǎn)移地經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型，公眾參與的力量不容忽視。

1.解決產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中嚴(yán)峻的環(huán)境問題是公眾參與的邏輯起點(diǎn)

長(zhǎng)期以來，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)優(yōu)先理念的支配下，中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移基本走的是“先污染、后治理”的道路，再加上中西部地區(qū)原本自然條件惡劣，水資源短缺，這樣的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移無疑令承接地脆弱的自然環(huán)境雪上加霜。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局中國(guó)經(jīng)濟(jì)景氣監(jiān)測(cè)中心和北京師范大學(xué)聯(lián)合發(fā)布的《2015中國(guó)綠色發(fā)展指數(shù)報(bào)告》指出，浙江、上海、福建、江蘇、海南、山東、廣東等省份的綠色發(fā)展指數(shù)排名靠前，有17個(gè)省份的綠色發(fā)展水平低于全國(guó)平均水平，其中主要以東北地區(qū)和中西部地區(qū)的省份為主，這與當(dāng)下的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有著密切的關(guān)系。因?yàn)橹袊?guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，各個(gè)省市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不一致，無論是空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，還是收入結(jié)構(gòu)，中國(guó)的東部、東北、中部和西部地區(qū)都存在著明顯的梯度分布格局。據(jù)測(cè)算，2010年僅廣東、上海、浙江和福建四省市需要轉(zhuǎn)出的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值就約為14000億元，具體產(chǎn)業(yè)以加工業(yè)尤其是勞動(dòng)密集型加工業(yè)為主。相比之下，在中國(guó)廣大的中西部地區(qū)，人均GDP水平偏低，部分偏遠(yuǎn)山區(qū)的人們甚至難以維持溫飽。為了縮小收入差距，中西部各省區(qū)乃至各縣均實(shí)施了工業(yè)強(qiáng)省(市、縣)戰(zhàn)略，并且開展了轟轟烈烈的招商引資活動(dòng)，但這也埋下了不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)引發(fā)環(huán)境污染的隱患。早在2000年，原國(guó)家環(huán)?？偩致?lián)合國(guó)家經(jīng)貿(mào)委就發(fā)出《關(guān)于禁止向西部轉(zhuǎn)移污染的緊急通知》，嚴(yán)禁東部的污染企業(yè)借西部大開發(fā)的名義轉(zhuǎn)移到西部，但這一規(guī)定并未杜絕污染轉(zhuǎn)移現(xiàn)象，西部地區(qū)承接的污染產(chǎn)業(yè)仍在不斷擴(kuò)大。研究顯示，近年來四川省承接了大量的重化工項(xiàng)目，導(dǎo)致當(dāng)?shù)氐亩趸颉⒘蚧瘹洹⒌趸餆焿m及鉛、鎘和汞等重金屬元素嚴(yán)重超標(biāo)，數(shù)據(jù)顯示，成都土壤污染區(qū)的蔬菜和人體毛發(fā)中汞含量明顯高于土壤安全區(qū)，而彭州有44.4%的樣點(diǎn)處于中度污染狀態(tài)?！?〕承接地居民在收獲一定經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，也對(duì)日益趨惡的環(huán)境問題產(chǎn)生了危機(jī)感和恐懼感，再加上一些地方政府有意或無意地忽略或不作為，促使一些承接地的居民開始通過各種方式表達(dá)自己的呼聲和吁求，有時(shí)甚至是對(duì)抗式的方式。據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計(jì)，環(huán)境污染事故及相應(yīng)的群體性事件以年均29%的速度遞增，對(duì)抗性程度遠(yuǎn)高于其他群體性事件。原國(guó)家環(huán)境保護(hù)部副部長(zhǎng)潘岳說過：“目前，我國(guó)有1/4的人口飲用不合格水，1/3的城市人口呼吸著嚴(yán)重污染的空氣，污染對(duì)公眾健康的危害將引發(fā)社會(huì)的強(qiáng)烈不滿。”

2.維護(hù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的環(huán)境利益是公眾參與環(huán)保的直接動(dòng)因

環(huán)境和生態(tài)是公共物品，公共物品是沒有明晰產(chǎn)權(quán)規(guī)定，人人都可進(jìn)行消費(fèi)，受益過程具有排他性的物品總稱。顯然，資源環(huán)境具有最典型的公共物品的特質(zhì)。然而，不受有效規(guī)制的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移最容易造成諸如大氣、土壤和水等資源環(huán)境的負(fù)外部性。這些資源環(huán)境因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)不清，得不到任何一個(gè)主體有效的保護(hù)和監(jiān)管，始終處于不安全的狀態(tài)；資源環(huán)境的不可分割性，消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性，使得轉(zhuǎn)移來的企業(yè)在消費(fèi)它的過程中，不愿付出代價(jià)，“搭便車”心態(tài)盛行。

從理論上講，對(duì)待這類尚無價(jià)格信號(hào)的公共物品，具有有限理性的主體如果沒有約束，就會(huì)不斷地采取短期行為，攫取最大的利潤(rùn)，導(dǎo)致公共物品的數(shù)量和質(zhì)量急劇下降，終將對(duì)人類自身的生存構(gòu)成威脅，這就是被美國(guó)學(xué)者哈丁稱作的“公地的悲劇”。理想的市場(chǎng)機(jī)制可以對(duì)資源進(jìn)行有效的配置，使各市場(chǎng)主體之間接近或達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。但這種理想的市場(chǎng)機(jī)制建立在諸多假設(shè)的基礎(chǔ)上，如完全理性假設(shè)、完全競(jìng)爭(zhēng)假設(shè)、完全信息假設(shè)、不存在公共物品假設(shè)、不存在交易費(fèi)用假設(shè)，等等。如同地球環(huán)境無法存在“真空”一樣，純粹理想的市場(chǎng)機(jī)制是不可能達(dá)到的。在現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)條件下，企業(yè)高利潤(rùn)低成本的價(jià)值訴求必然帶來資源高耗竭、環(huán)境高污染，如何避免或解決此類問題，市場(chǎng)機(jī)制基本失靈。這些在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中表現(xiàn)得尤為突出?！?〕

為何要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移？在很多時(shí)候表現(xiàn)為污染產(chǎn)業(yè)在面臨環(huán)境規(guī)制約束時(shí)有兩種選擇：選擇轉(zhuǎn)移或者治理污染以達(dá)到規(guī)制要求，而它選擇轉(zhuǎn)移的原因在于治理污染的費(fèi)用要高于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的費(fèi)用。這在經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上也是有依據(jù)的，在資本追逐利潤(rùn)的本性支持下，企業(yè)會(huì)規(guī)避嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)制，因?yàn)檫@種嚴(yán)格意味著企業(yè)環(huán)境成本的增加，其結(jié)果是污染產(chǎn)業(yè)不斷傾向于從環(huán)境規(guī)制嚴(yán)格地區(qū)向環(huán)境規(guī)制寬松地區(qū)轉(zhuǎn)移，以致于環(huán)境規(guī)制寬松地區(qū)最后成為污染天堂。根據(jù)鄧寧的區(qū)位選擇理論，不同的轉(zhuǎn)移動(dòng)機(jī)對(duì)區(qū)位優(yōu)勢(shì)的要求有所不同，因此把污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的內(nèi)生激勵(lì)分為三類，而最重要的就是資源尋求型轉(zhuǎn)移機(jī)理。狹義的資源包括土地、自然資源、勞動(dòng)力等，廣義的資源還囊括了環(huán)境容量。資源尋求型轉(zhuǎn)移機(jī)理就是污染產(chǎn)業(yè)所在區(qū)位出現(xiàn)資源緊缺或是資源瓶頸等現(xiàn)象時(shí)，污染產(chǎn)業(yè)為了維持生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)上的比較優(yōu)勢(shì)，就必須選擇向資源豐富的區(qū)位轉(zhuǎn)移。

怎樣避免產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中污染者受益，普通百姓買單的不公平狀態(tài)，政府必須由后臺(tái)進(jìn)入前臺(tái)，以增進(jìn)資源環(huán)境公共利益為主要目的，不能因局部“私”的利益而改變資源環(huán)境的公共分配形式。公平分配資源環(huán)境利益和負(fù)擔(dān)是社會(huì)公眾的正當(dāng)要求，“在公民之間公平分配資源環(huán)境利益和負(fù)擔(dān)，賦予公民環(huán)境權(quán)這一法律武器，是環(huán)境正義的核心內(nèi)容”，公眾參與資源環(huán)境保護(hù)是維護(hù)自身公共環(huán)境利益，實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平正義的重要促進(jìn)因素。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中，公眾通過廣泛參與對(duì)公共權(quán)力和企業(yè)構(gòu)成制約力量，以保證在環(huán)境利益分配和環(huán)境決策過程中體現(xiàn)各方公平的環(huán)境利益?！?〕

3.彌補(bǔ)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中環(huán)保的“政府失靈”是公眾參與環(huán)保的客觀要求

為使未來企業(yè)生產(chǎn)和競(jìng)爭(zhēng)更加符合生態(tài)學(xué)的原理，消除目前的生態(tài)赤字，規(guī)范企業(yè)環(huán)境行為，培養(yǎng)企業(yè)環(huán)境道德，這一切都必須由政府出面進(jìn)行直接或間接的干預(yù)。因?yàn)檎枪策x擇的結(jié)果，代表著全體公眾的利益，在多數(shù)時(shí)候具有威望的“至上性”；同時(shí)政府手中擁有的意識(shí)形態(tài)陣地和暴力機(jī)構(gòu)也使它具有了進(jìn)行干預(yù)的便利條件。美國(guó)著名生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·霍肯就曾直截了當(dāng)?shù)卣f：“當(dāng)存在著自由市場(chǎng)交易引起的損害和痛苦的時(shí)候——當(dāng)該市場(chǎng)的真正成本并未作為因素進(jìn)入產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格時(shí)——我們要求作為全體公民代表的政府出面干預(yù)，用這種或那種方法避免對(duì)市場(chǎng)的亂用。”〔6〕

現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中資源環(huán)境問題的嚴(yán)重性、緊迫性與“市場(chǎng)失靈”的窘迫，迫切需要各級(jí)政府在環(huán)境管理的過程中由后臺(tái)步入前臺(tái)，實(shí)施必要的政府干預(yù)。然而，現(xiàn)在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府由于短視或?qū)DP的線性偏好一味進(jìn)行非理性競(jìng)爭(zhēng)，只要能引進(jìn)資金，就在資源環(huán)境約束上睜一只眼閉一只眼，使得當(dāng)?shù)爻蔀榇罅课廴酒髽I(yè)轉(zhuǎn)移地。一般來說，政府間競(jìng)爭(zhēng)是為了實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益，這種競(jìng)爭(zhēng)如果是理性的，則有利于制度創(chuàng)新、效率提高；如果是不理性的，則會(huì)給社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等方面帶來負(fù)面影響。

同時(shí)，現(xiàn)行環(huán)境規(guī)制體制的不完善也是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中出現(xiàn)嚴(yán)重資源環(huán)境問題的關(guān)鍵所在。污染產(chǎn)業(yè)與環(huán)保部門猶如“老鼠”和“貓”的關(guān)系，一般來說，貓抓老鼠，但由于有一些共同的物質(zhì)和精神的追求，或者受到一些外在原因的約束，在一些地方出現(xiàn)了“貓”幫“老鼠”的場(chǎng)景。原因有四個(gè)：一是環(huán)保職能設(shè)置矛盾。交叉現(xiàn)象嚴(yán)重，容易出現(xiàn)推諉情況。二是執(zhí)法手段有限，環(huán)保部門執(zhí)法人員素質(zhì)有限。三是環(huán)境保護(hù)投資體制的市場(chǎng)化程度不高。單純計(jì)劃的方式容易造成表面支持，而私底下對(duì)抗的局面。四是規(guī)制結(jié)構(gòu)不明確。環(huán)保部門接受雙重領(lǐng)導(dǎo)，容易造成執(zhí)行力下降的局面?！?〕

凡此種種 ，可以說政府的作用遭遇各種“瓶頸”，公眾力量的介入是對(duì)“政府失靈”的必要和有效的補(bǔ)充。倡導(dǎo)環(huán)境治理的公眾參與就要求把環(huán)境問題的討論從政府領(lǐng)域拓展至社會(huì)領(lǐng)域。公眾參與環(huán)境治理有著多重意義：它既有助于加強(qiáng)對(duì)環(huán)境的監(jiān)管、促進(jìn)污染防治技術(shù)的發(fā)展，也可以有效地組織社會(huì)輿論并在某種程度上形成社會(huì)壓力來推動(dòng)政府與相關(guān)機(jī)構(gòu)的行動(dòng)。同時(shí)，公眾參與環(huán)境治理本身也是一個(gè)不斷強(qiáng)化自身環(huán)境觀念、改造其行為模式并形成新生活習(xí)慣的過程。這一過程中，人們通過調(diào)整自身行為來影響企業(yè)與社會(huì)組織的行為，達(dá)到重塑行為規(guī)范、形成環(huán)境友好為導(dǎo)向的社會(huì)文化的目的?！?〕

三、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中公眾參與環(huán)境保護(hù)的對(duì)策分析

從公眾參與的一般理論來看，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中公眾可以通過以下三個(gè)路徑參與環(huán)境保護(hù)：產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移環(huán)境信息披露的保證、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中公眾參與環(huán)境政策的制定以及公眾質(zhì)疑環(huán)境政策的渠道。

1.保證產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移環(huán)保信息披露的及時(shí)性和準(zhǔn)確性

環(huán)境知情權(quán)是指公民可以自由獲取其居住所在的社區(qū)、工作單位和更廣泛區(qū)域內(nèi)的環(huán)境信息的權(quán)利。這既包括空氣、水、土壤、地貌、資源、生物多樣性等實(shí)體因素，還包括能源、噪聲、輻射、人類活動(dòng)、環(huán)境協(xié)議、政策法規(guī)、環(huán)境開發(fā)項(xiàng)目等一系列改變環(huán)境的因素?！皬娜罕娭衼?，到群眾中去”是我們黨的優(yōu)良作風(fēng)，這是公民環(huán)境知情權(quán)及政府環(huán)境信息公開的理論依據(jù)；我國(guó)《憲法》明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利”，這是公民環(huán)境知情權(quán)及政府環(huán)境信息公開的憲法依據(jù)。

黨的十八大后，我國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)的公眾參與有了更明確的規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定：一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。2016年9月實(shí)施的《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》中第五條規(guī)定：國(guó)家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)。同年修訂的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十一條就環(huán)境公眾參與制度做了特別規(guī)定：除國(guó)家規(guī)定需要保密的情形外，對(duì)環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書前，舉行論證會(huì)、聽證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。建設(shè)單位報(bào)批的環(huán)境影響報(bào)告書應(yīng)當(dāng)附具對(duì)有關(guān)單位、專家和公眾的意見采納或者不采納的說明。

基于上述國(guó)家的法律政策規(guī)定，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中公民的知情權(quán)是指相關(guān)公民對(duì)于當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中一切關(guān)乎資源環(huán)境的重要決策、重要事務(wù)以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中發(fā)生的與普遍公民權(quán)利和利益密切相關(guān)的事件，有了解和知悉的權(quán)利，而這在一定程度上依賴于當(dāng)?shù)卣h(huán)境信息披露的狀態(tài)。因?yàn)楣妼?duì)相關(guān)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目環(huán)境信息的質(zhì)與量?jī)蓚€(gè)維度的獲得狀態(tài)決定了公眾參與程度的狀態(tài)，只有掌握了轉(zhuǎn)移項(xiàng)目充分的環(huán)境信息才能真正發(fā)揮產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中公眾參與的科學(xué)性和民主性。

現(xiàn)實(shí)的情況是一些地方政府在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中畏懼信息完全公開可能帶來的被公眾質(zhì)疑甚至否決的后果，在信息披露的過程中羞羞答答，趨虛避實(shí)，消極規(guī)避其應(yīng)有的義務(wù)，向公眾公開轉(zhuǎn)移項(xiàng)目環(huán)境信息的程度較低，使得公眾對(duì)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目環(huán)境的知情權(quán)受阻。一些地方的公眾要想獲得有關(guān)項(xiàng)目環(huán)境問題的信息，必須私下運(yùn)作，通過個(gè)人人脈或付出大量資金進(jìn)行實(shí)地考察。而當(dāng)個(gè)人能力無法企及這些信息時(shí)，就會(huì)使一些污染企業(yè)能夠順利通過各種環(huán)節(jié)，堂而皇之地實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移。

所以，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中政府應(yīng)主動(dòng)披露轉(zhuǎn)移項(xiàng)目的環(huán)境信息，并對(duì)一些專業(yè)的數(shù)據(jù)或條文進(jìn)行解釋說明，使公眾能更加準(zhǔn)確地掌握和理解整個(gè)項(xiàng)目對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境可能產(chǎn)生的影響；政府應(yīng)認(rèn)真地對(duì)轉(zhuǎn)移企業(yè)和項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境評(píng)價(jià)，并及時(shí)公布環(huán)評(píng)結(jié)果，以及對(duì)環(huán)評(píng)中發(fā)現(xiàn)的問題所采取的應(yīng)對(duì)措施等，否則，環(huán)境保護(hù)的公眾參與等于虛設(shè)；為使公眾參與環(huán)境保護(hù)落于實(shí)處，政府應(yīng)該自覺構(gòu)建公眾制約的屏障，政府有義務(wù)指導(dǎo)公眾如何參與環(huán)境保護(hù)，提高公眾環(huán)保參與的意識(shí)和技能。原環(huán)保部副部長(zhǎng)潘岳認(rèn)為披露相關(guān)環(huán)境信息可以使公眾理解地方政府的環(huán)境決策和規(guī)劃制定，限制官僚作風(fēng)和權(quán)力濫用，充分發(fā)揮媒體輿論以及全社會(huì)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督作用?！?〕

2.夯實(shí)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中公眾參與環(huán)保政策的制定與落實(shí)

世界上許多國(guó)家都制定了公眾參與環(huán)保的各種法規(guī)和政策。美國(guó)的《國(guó)家環(huán)境政策法》最早對(duì)公眾參與制度作出了規(guī)定，“國(guó)會(huì)認(rèn)為每個(gè)人都應(yīng)當(dāng)享受健康的環(huán)境，同時(shí)每個(gè)人也有責(zé)任對(duì)維護(hù)和改善環(huán)境作出貢獻(xiàn)”，〔10〕并將環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度(EIA)寫入其中，提出要傾聽受影響者的意見?！都幽么蟓h(huán)境評(píng)價(jià)法》規(guī)定“加拿大政府將努力促進(jìn)公眾參與由加拿大政府或經(jīng)加拿大政府批準(zhǔn)或協(xié)助實(shí)施項(xiàng)目的環(huán)境評(píng)價(jià)，并提供環(huán)境評(píng)價(jià)所依據(jù)的基礎(chǔ)材料”?！?1〕2006年2月22日我國(guó)正式發(fā)布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，明確了征求公眾意見的時(shí)間和期限，要求建設(shè)單位在環(huán)評(píng)文件報(bào)送審查之前，征求公眾意見的期限不能少于10日，這是我國(guó)環(huán)保領(lǐng)域的第一部涉及公眾參與的規(guī)范性文件。

有了政策沒有實(shí)施細(xì)則，政策依舊是霧里看花，難以形成實(shí)效。在確定實(shí)施細(xì)則的過程中必須廓清公眾參與環(huán)保的優(yōu)缺點(diǎn)，“揚(yáng)善避惡”。按照坎特對(duì)于公眾參與的優(yōu)點(diǎn)的表述，我們認(rèn)為在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中要真正實(shí)現(xiàn)公眾參與要做到五點(diǎn)：一是要給產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移地受影響的普通百姓一個(gè)發(fā)表意見的機(jī)會(huì)，為此要建立一個(gè)切實(shí)可行的公眾表達(dá)訴求的平臺(tái)；二是政府決策部門要相信公眾成員可能對(duì)決策提供有意義信息，尤其是在兩可決策時(shí)，相信群眾的眼睛和智慧；三是政府通過一定的作為加強(qiáng)公眾對(duì)政府決策的信心，讓普通公眾看到政府對(duì)他們意見的尊重；四是組織一些活動(dòng)，如組織一個(gè)討論會(huì)，讓公眾發(fā)泄被掩藏的積累的負(fù)面情緒，這樣的安排在心理上可起到安全閥的作用；五是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的公眾參與對(duì)決策者來說會(huì)增加責(zé)任意識(shí)，從而迫使政府官員必須遵守決策時(shí)所需的程序。當(dāng)然，凡事皆有正負(fù)發(fā)展的可能性，公眾參與可能有的缺點(diǎn)：一是因?yàn)楣姸喽^點(diǎn)意見不統(tǒng)一可能會(huì)帶來決策時(shí)的混亂；二是可能從沒有專業(yè)知識(shí)的公眾那里吸納進(jìn)錯(cuò)誤的信息而導(dǎo)致決策的失誤；三是因?yàn)楣妳⑴c可能推遲項(xiàng)目的開發(fā)并增加項(xiàng)目的費(fèi)用。對(duì)此，政府部門在制定公眾參與的相關(guān)政策中應(yīng)當(dāng)充分考量可能的正負(fù)效應(yīng)，既要激發(fā)公眾的熱情又要避免熱情過高而致行為失范，既要發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用又要發(fā)揮公眾解決問題的創(chuàng)造性作用，既要保護(hù)公眾參與環(huán)保的積極性又要引導(dǎo)公眾合理科學(xué)的參與和監(jiān)督。

在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移公眾參與環(huán)保的落實(shí)上，要特別保證公眾參與渠道的暢通。公眾參與的形式是公眾與引進(jìn)項(xiàng)目以及政府環(huán)保部門之間進(jìn)行磋商達(dá)到監(jiān)督作用的方法和手段，而信息交流與溝通是公眾參與的核心。具體的方式有會(huì)議討論、設(shè)立熱線電話和公眾信箱、開展社會(huì)調(diào)查等等。從現(xiàn)有的狀況來看，為確保所有的方式不會(huì)是“空心”的，不是一種應(yīng)景的擺設(shè)，政府相關(guān)部門在有效性的保證上依舊路漫漫。當(dāng)下中國(guó)面對(duì)嚴(yán)峻的環(huán)境問題，在中央層面已經(jīng)有了嚴(yán)格的要求和規(guī)定，習(xí)近平總書記也做了若干重要講話，但中央層面的指令在地方層面可能出現(xiàn)效力遞減效應(yīng)，許多地方未能很好地貫徹中央的指令，或者打了折扣，原因是地方經(jīng)濟(jì)的短期發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)期效應(yīng)之間存在沖突。我們希冀能夠通過公眾參與環(huán)境治理很好彌合中央政府與地方政府在環(huán)境問題態(tài)度上的差異，從而成為解決中國(guó)環(huán)境問題的一個(gè)重要方式。

3.創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)時(shí)代公眾參與環(huán)保的形式

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中項(xiàng)目引進(jìn)具有很強(qiáng)的動(dòng)態(tài)性，政府主管部門發(fā)布消息與接收咨詢與質(zhì)疑成為一項(xiàng)繁重的工作，沿用傳統(tǒng)的方式在效率和質(zhì)量上都難以令人滿意，而網(wǎng)絡(luò)時(shí)代為此提供了一個(gè)解決問題的平臺(tái)。

當(dāng)前公民環(huán)保行動(dòng)日趨網(wǎng)絡(luò)化，互聯(lián)網(wǎng)作為市民社會(huì)力量組織與行動(dòng)的重要依托，不僅能夠?yàn)樾袆?dòng)者提供即時(shí)交流的平臺(tái)，也能夠成為信息發(fā)布的重要媒介。網(wǎng)絡(luò)參與可以使產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的環(huán)境污染問題得到迅速的傳播和廣泛的曝光。這一工具有助于信息的傳遞，也有助于把相關(guān)各方召集到談判桌上來有針對(duì)性地討論各自關(guān)注的問題。

一方面，互聯(lián)網(wǎng)的使用大大增加了環(huán)境行動(dòng)的行動(dòng)效率，增強(qiáng)了市民社會(huì)力量間的信息交流與資源共享。這種網(wǎng)絡(luò)化的環(huán)境行動(dòng)具有低組織成本的特征，這對(duì)于公益性質(zhì)的公眾環(huán)保行為具有重要意義。另一方面，依托技術(shù)網(wǎng)絡(luò)的環(huán)境保護(hù)行動(dòng)能夠很好的擴(kuò)大影響力，接觸更廣泛的人群，由此傳播相關(guān)的理論和理念。比如，研究顯示，青少年對(duì)環(huán)境問題的關(guān)注度高于其他群體，對(duì)他們進(jìn)行環(huán)境動(dòng)員，不僅短期能夠收獲良好的結(jié)果，而且還能夠收獲代際效應(yīng)，從而長(zhǎng)期保持環(huán)境治理效果，而這些主要基于青少年擁有自身的社交網(wǎng)絡(luò)，冀此網(wǎng)絡(luò)可以實(shí)現(xiàn)相互的意見影響與觀念重塑，并進(jìn)而對(duì)社會(huì)產(chǎn)生影響。最后，中國(guó)是人口大國(guó)，網(wǎng)絡(luò)的使用可以大大降低公眾參與環(huán)境治理的成本，促成公眾參與由可能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

4.重視環(huán)保NGO的作用

環(huán)保NGO(Non-Governmental Organization)，是指不以營(yíng)利為目的、主要針對(duì)環(huán)境保護(hù)開展公益性或互益性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的獨(dú)立的民間組織。與其他的NGO一樣，環(huán)保NGO也有同樣的三個(gè)基本屬性，即非營(yíng)利性、非政府性和志愿公益性。環(huán)保NGO因靈活機(jī)動(dòng)與專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)促成其能夠擔(dān)負(fù)起在環(huán)?；顒?dòng)中執(zhí)行監(jiān)督、理念傳播、專業(yè)知識(shí)提供及矛盾調(diào)解等重要職能。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是一項(xiàng)浩大而繁瑣的系統(tǒng)工程，環(huán)保NGO的作用大致有三個(gè)方面：首先，調(diào)動(dòng)普通百姓對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中環(huán)保問題的先行關(guān)注，避免因結(jié)果不滿而造成群體性事件的發(fā)生。其次，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中涉獵的許多專業(yè)知識(shí)是一般普通百姓所不具備的，需要具有一定專業(yè)知識(shí)人員的引領(lǐng)，環(huán)保NGO在這方面可以發(fā)揮重要的作用。事實(shí)上，制約我國(guó)環(huán)保公眾參與的一大重要瓶頸就是公眾素質(zhì)問題，其中就包括專業(yè)素質(zhì)。再次，環(huán)保NGO為合理有序地解決產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中所出現(xiàn)的環(huán)境問題提供了良好的“組織”保證，不致出現(xiàn)多頭無序而造成解決問題效率的缺失。總之，環(huán)保NGO在提高公眾對(duì)環(huán)保重要性的認(rèn)同、疏通公眾參與的渠道、激發(fā)全民參與環(huán)保的熱情等方面有自己獨(dú)到的貢獻(xiàn)。

注釋：

〔1〕〔7〕彭文斌、鄺嫦娥：《基于環(huán)境規(guī)制和公眾參與的污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移問題研究》，上海：上海三聯(lián)書店，2014年，第41、66頁。

〔2〕〔美〕約翰·克萊頓·托馬斯：《公共決策中的公民參與》，孫柏瑛等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010年，第2頁。

〔3〕鄒曉涓：《產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和承接中的環(huán)境問題研究》，《武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2015年第1期。

〔4〕任雪萍、黃志斌：《環(huán)境管理中政府干預(yù)的經(jīng)濟(jì)制度安排及有效性分析》，《學(xué)術(shù)界》2008年第4期。

〔5〕崔浩：《環(huán)境保護(hù)公共參與研究》，北京：光明日?qǐng)?bào)出版社，2013年，第23頁。

〔6〕〔美〕保羅·霍肯：《商業(yè)生態(tài)學(xué)：可持續(xù)發(fā)展的宣言》，夏善晨等譯，上海：上海譯文出版社，2001年，第92頁。

〔8〕〔9〕林卡、呂浩然：《環(huán)境保護(hù)公眾參與的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)》，北京：中國(guó)環(huán)境出版社，2015年，第2、289頁。

〔10〕李艷芳：《美國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與制度》，《環(huán)境保護(hù)》2001年第10期。

〔11〕吳滿昌：《公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制研究——對(duì)典型環(huán)境群體性事件的反思》，《昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2013年第4期。