如何認(rèn)識有為政府的經(jīng)濟(jì)功能：理論基礎(chǔ)和實(shí)踐成效的檢視*

朱富強(qiáng)

一、引言

現(xiàn)代各國政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級過程中扮演著越來越積極而重要的作用，但對此情形，新古典自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)卻對此提出強(qiáng)烈的批判，認(rèn)為政府介入經(jīng)濟(jì)將會產(chǎn)生大量的代理成本和扭曲效應(yīng)，因?yàn)檎捌浯砣吮旧硎抢旱?，從而根本上會損害社會的利益來謀取個(gè)人利益。在新古典自由主義學(xué)者看來，政府的潛在功能不是體現(xiàn)在對社會成員利益的協(xié)調(diào)方面，而是集中在對社會成員的控制方面，并依靠強(qiáng)制力量來獲取來自社會大眾的轉(zhuǎn)移收益，從而實(shí)現(xiàn)自身收益的最大化。同時(shí)，按照“惡棍”假設(shè)和主權(quán)理論，那些處于非主權(quán)者地位的社會成員同樣要使用其可能利用的力量以及壯大自身的力量來對抗主權(quán)者的掠奪和剝削行為，以保護(hù)自身的利益不受侵害，從而就會造成社會對抗的升級和加劇，乃至造成社會的動(dòng)蕩。因此，為了避免這種對抗造成的危害，在沖突理論的指導(dǎo)下，西方社會中那些關(guān)注社會長期發(fā)展的學(xué)者往往就把注意力放在構(gòu)設(shè)憲政制度以限制政府的掠奪行為方面；這樣，如何降低“主權(quán)者危害非主權(quán)者的效率”而不是如何提高“協(xié)調(diào)者服務(wù)社會成員的效率”就成為這些憲政主義者關(guān)注的根本課題，相應(yīng)地也就形成了最小國家理論。

確實(shí)，在人類史上，我們可以看到這些事實(shí)：（1）早期國家呈現(xiàn)強(qiáng)烈的主權(quán)性，主要執(zhí)行的是統(tǒng)治功能，并集中體現(xiàn)為對社會秩序的維護(hù)和對違反秩序的制約；（2）在社會權(quán)力分配很不均等以及存在主權(quán)者和非主權(quán)者之分的國家中，政府及其代理人的行為主要表現(xiàn)在監(jiān)督和掠奪方面；（3）即使在最接近于協(xié)作系統(tǒng)這一本質(zhì)的人民主權(quán)國家中，由于還不存在有效解決成員間利益沖突的市場機(jī)制和其他社會中介機(jī)制，社會監(jiān)督和制約仍然是政府非常重要的一項(xiàng)職能。不過，我們同樣可以看到另一些事實(shí)：（1）任何時(shí)期的政府也都必然會承擔(dān)一定的協(xié)調(diào)功能，究其原因，盡管任何社會事物在發(fā)展過程中往往都會出現(xiàn)某種程度的異化，但一般并不會完全背離其本質(zhì)。例如，即使在君王主權(quán)的國家中，那些主權(quán)者對產(chǎn)權(quán)的界定也體現(xiàn)了一定的協(xié)調(diào)職能；（2）隨著市場經(jīng)濟(jì)的崛起，政府的經(jīng)濟(jì)功能得到認(rèn)識和重視，政府在維護(hù)市場運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)秩序上的重要作用日益凸顯。例如，古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家如斯密、穆勒、西斯蒙第等大多關(guān)注政府在建設(shè)交通、教育、救濟(jì)等方面的作用；（3）在體現(xiàn)協(xié)作系統(tǒng)的國家中，政府機(jī)構(gòu)的功能遠(yuǎn)不止限于監(jiān)督一面，而是廣泛體現(xiàn)在對經(jīng)濟(jì)、社會、政治以及人類利益方面的協(xié)調(diào)方面，并成為政府的主要功能。隨著社會制度的逐漸成熟，政府對經(jīng)濟(jì)行為的協(xié)調(diào)職能也將日益凸顯和重要。那么，究竟該如何理解現(xiàn)代政府的經(jīng)濟(jì)功能呢？本文嘗試從理論和實(shí)踐兩方面做一較為系統(tǒng)的闡述。

二、政府何以承擔(dān)經(jīng)濟(jì)功能：理論的分析

對政府經(jīng)濟(jì)功能的探討至少追溯到18世紀(jì)出現(xiàn)的政治學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)之間的學(xué)科交叉，這充分體現(xiàn)在洛克、盧梭、斯密、邊沁、穆勒、李斯特以及馬克思等人的著作中。例如，斯密就強(qiáng)調(diào)，在一個(gè)自由社會中，作為統(tǒng)治者的政府所承擔(dān)的責(zé)任或義務(wù)主要表現(xiàn)在如下三個(gè)方面：（1）保護(hù)社會而使之不受其他獨(dú)立社會的侵犯；（2）保護(hù)社會上的各個(gè)人而使之不受任何其他人的侵害或壓迫；（3）建設(shè)并維持某些公共事業(yè)及某些公共設(shè)施以彌補(bǔ)市場在這方面的不足。①斯密：《國民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》下卷，郭大力、王亞南譯，北京：商務(wù)印書館，1974年，第253頁。然而，到了20世紀(jì)50年代，隨著新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的理性選擇思維逐漸滲透進(jìn)政治學(xué)和法學(xué)之中，出現(xiàn)了一系列影響廣泛的著作，包括排斥政府經(jīng)濟(jì)職能的公共選擇理論。該理論在對國家性質(zhì)和政府功能的認(rèn)知上基本上承襲了西方傳統(tǒng)的主權(quán)觀，并基于理性選擇假說而把主權(quán)者視為不擇手段地最大化私利而不顧社會成員利益的惡棍。

穆勒很早就指出，有關(guān)政治制度一直就有兩種互相沖突的學(xué)說并呈現(xiàn)互相排斥的特征。其中，一些學(xué)者將政府視為人類發(fā)明創(chuàng)造的為達(dá)到特定目的的手段或形式，人有權(quán)選擇是否制作以及怎樣制作或按照什么模式去制作。相應(yīng)地，有關(guān)政府的問題就涉及這樣兩大內(nèi)容：明確政府所必須促進(jìn)的目的；研究什么樣的政府形式最適合于實(shí)現(xiàn)這些目的。另一些學(xué)者則把政府視為一種自然產(chǎn)物，把政治科學(xué)看成自然史的一部分。相應(yīng)地，政府的形式就不是一個(gè)選擇問題，而是必須按照它們的現(xiàn)實(shí)情況加以接受，我們所能做的僅僅是熟悉它們的自然特性并使我們自己適應(yīng)它們。穆勒認(rèn)為，這兩種學(xué)說都不完全正確，也不完全錯(cuò)誤：（1）就選擇說而言，人們對現(xiàn)實(shí)世界中的政治制度的選擇往往并不是因?yàn)樗鼈儽旧硎亲詈玫?，這涉及使用該政治現(xiàn)實(shí)所必須具有的知識和技能等一系列的條件；（2）就演化說而言，幾乎沒有多少人是完全的政治宿命論者，不會妄稱人類對于他們將生活在它下面的政府絕無選擇的余地。尤其是，穆勒強(qiáng)調(diào)，政治制度是人的勞作，它們的根源和全部存在均有賴于人的意志，它們存在的每一階段都是人的意志力作用的結(jié)果。②穆勒（即密爾）：《代議制政府》，汪瑄譯，北京：商務(wù)印書館，1982年，第5-7頁。這顯然反映出，穆勒更傾向于選擇說：政府是人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)其特定目的所創(chuàng)造的形式。那么，人們創(chuàng)制政府的原初目的又何在呢？這顯然就涉及對政府功能及其作用的分析。

對政府經(jīng)濟(jì)功能及其作用方式的理解，大致可以參考一下有效勞動(dòng)價(jià)值說所提供的分析框架。按照有效勞動(dòng)價(jià)值說，一切社會發(fā)展都根源于有效勞動(dòng)創(chuàng)造的價(jià)值，而其發(fā)展的潛力則主要來源于勞動(dòng)有效性的提高。③朱富強(qiáng)：《有效勞動(dòng)價(jià)值論：以協(xié)調(diào)洞悉勞動(dòng)配置》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2004年，第2章。從根本上說，人類社會的一切合作性組織都是為增進(jìn)分立勞動(dòng)間的協(xié)調(diào)、從而深化分工而演化生成的，國家組織及其相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)也不例外。米歇爾?鮑曼就寫道：“作為有目的可協(xié)調(diào)的合作意義上的組織是人類各種文明的最偉大最不可或缺的原動(dòng)力之一。恰恰是在對個(gè)人利益的不懈追求中，經(jīng)常會產(chǎn)生建立組織的強(qiáng)大激勵(lì)，以便通過集體的手段更好地實(shí)現(xiàn)個(gè)體的目標(biāo)。”①米歇爾?鮑曼：《道德的市場》，肖君、黃承業(yè)譯，北京：中國社會科學(xué)出版社，2003年，第366頁。

既然人類社會的發(fā)展依賴于財(cái)富的創(chuàng)造，而財(cái)富創(chuàng)造的效率又取決于社會勞動(dòng)之間的協(xié)調(diào)程度。因此，在一個(gè)協(xié)作系統(tǒng)中，政府的根本作用也應(yīng)圍繞促進(jìn)勞動(dòng)有效性提高和增進(jìn)合作收益這一目的而展開。一般認(rèn)為，政府的協(xié)調(diào)作用表現(xiàn)在兩個(gè)方面：直接的和間接的。其中，直接的協(xié)調(diào)作用主要是指政府以產(chǎn)權(quán)代理者或控制者的身份對經(jīng)濟(jì)直接進(jìn)行計(jì)劃、管理和經(jīng)營等活動(dòng)；間接的協(xié)調(diào)作用則主要是指以裁判者的身份通過間接的方式——如設(shè)定游戲規(guī)則、提高國民整體認(rèn)知水平、培育社會的合作精神等——為市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供輔助性支持以提高社會協(xié)調(diào)性的活動(dòng)。兩者的區(qū)別主要在于，是否存在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接承擔(dān)責(zé)任者。也就是說，進(jìn)行直接協(xié)調(diào)的政府官員站在前臺，其作用是可見的；間接協(xié)調(diào)則是隱性的，隱藏在市場自主活動(dòng)的背后。相應(yīng)地，我們可以把政府進(jìn)行直接協(xié)調(diào)的活動(dòng)稱為顯性協(xié)調(diào)，而將間接協(xié)調(diào)的活動(dòng)稱為隱性協(xié)調(diào)。顯然，這一劃分也與企業(yè)組織中的協(xié)調(diào)方式及其功能相對應(yīng)。

從演化史看，國家組織本身就是家族、氏族、部落、城邦等社會組織演化和擴(kuò)展而來的。相應(yīng)地，這些組織對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的作用及其機(jī)理往往也就具有相通性，典型地可以看成是企業(yè)組織治理的范圍擴(kuò)大和延伸。這表現(xiàn)為兩個(gè)方面：（1）如同企業(yè)組織中存在大量隱性協(xié)調(diào)的內(nèi)容和設(shè)施一樣，國家組織中也有大量的隱性協(xié)調(diào)需要政府來施行，集中表現(xiàn)為社會倫理的培育和法律制度的建設(shè)；（2）如同企業(yè)組織中引入了與市場機(jī)制很不一樣的由管理者主導(dǎo)的計(jì)劃機(jī)制一樣，國家組織中也需要政府及其代理人對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行引導(dǎo)，集中體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)政策的制定和規(guī)劃。事實(shí)上，相對于早期的契約型組織，②王成利：《變革型領(lǐng)導(dǎo)與知識型團(tuán)隊(duì)績效關(guān)系研究：心理資本及組織公平感的中介作用》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2017年第6期。企業(yè)組織的管理協(xié)調(diào)具有這樣兩方面的優(yōu)勢：（1）它通過專人負(fù)責(zé)的形式在一定程度抑制了個(gè)體交易之間的機(jī)會主義行為，并提高協(xié)作生產(chǎn)者之間的協(xié)調(diào)性，這是顯性協(xié)調(diào)的典型表現(xiàn)；（2）在團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)中往往會滋生相互認(rèn)同的文化和倫理，提供其他人勞動(dòng)形成、技能等信息，有助于將個(gè)體知識轉(zhuǎn)化為共同知識，從而又培養(yǎng)和壯大了隱性協(xié)調(diào)。③朱富強(qiáng)：《協(xié)作系統(tǒng)觀的企業(yè)理論》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015年。

同時(shí)，政府顯性協(xié)調(diào)的極端形式就是經(jīng)濟(jì)計(jì)劃。因此，要真正探討政府顯性功能，厘清計(jì)劃機(jī)制在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的角色和作用，也需要從企業(yè)組織以及企業(yè)計(jì)劃機(jī)制的擴(kuò)展著手。一般地，隨著企業(yè)規(guī)模的壯大，生產(chǎn)等級鏈就會越來越長，這就為顯性協(xié)調(diào)的存在提供了技術(shù)和管理基礎(chǔ)；此時(shí)，企業(yè)內(nèi)部產(chǎn)生了命令和服從關(guān)系，談判型交易演變成了“管理型交易”，生產(chǎn)也就越來越具有計(jì)劃性。事實(shí)上，隨著企業(yè)規(guī)模的增大，計(jì)劃的范圍和強(qiáng)度都會相應(yīng)增加，甚至演變成地區(qū)性、全國性，甚至是全球性的，最終就產(chǎn)生了政府組織的顯性協(xié)調(diào)。因此，在某種程度上，我們可以把企業(yè)經(jīng)濟(jì)看成一個(gè)小的統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)，或計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，它成為政府顯性協(xié)調(diào)或經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的縮影和基礎(chǔ)。當(dāng)然，政府計(jì)劃與企業(yè)計(jì)劃畢竟還是存在差異：一方面，國家組織的規(guī)模要比企業(yè)組織大得多，因而就遭到更為嚴(yán)重的信息不完全所帶來的損害；另一方面，政府管理者不像企業(yè)管理者（往往）是直接的收益享有主體，因而就會遭到更為嚴(yán)重的激勵(lì)不相容所帶來的損害。正是從這個(gè)角度上說，政府的經(jīng)濟(jì)功能往往甚至不是主要局限于生產(chǎn)、銷售等計(jì)劃上，而在于對未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的引導(dǎo)以及基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等方面，這就是產(chǎn)業(yè)政策。

基于上述分析，我們可以對國家組織的經(jīng)濟(jì)功能作一整體認(rèn)識。一方面，從起源學(xué)角度上說，國家根本上體現(xiàn)為人類為了特定目的而設(shè)計(jì)、選擇的一種組織形態(tài)，政府則是一種相應(yīng)的政治制度；政府機(jī)構(gòu)以及相應(yīng)制度安排的主要目標(biāo)在于協(xié)調(diào)宏觀經(jīng)濟(jì)以實(shí)現(xiàn)社會有序發(fā)展，它在宏觀經(jīng)濟(jì)的治理中起到重要的協(xié)調(diào)功能，這種功能在很大程度上也可以看成是企業(yè)組織之協(xié)調(diào)機(jī)制的延伸和擴(kuò)展。另一方面，政府顯性協(xié)調(diào)主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等，而這些活動(dòng)都起源于企業(yè)組織內(nèi)部。根本上說，顯性協(xié)調(diào)或行政機(jī)制也就是企業(yè)組織機(jī)制，政府計(jì)劃或行政配置方式只不過是企業(yè)配置方式在國民經(jīng)濟(jì)上的拓延。如果說企業(yè)管理協(xié)調(diào)是在微觀經(jīng)濟(jì)上對市場協(xié)調(diào)方式的替代，那么，政府的管理協(xié)調(diào)就可看成是在宏觀經(jīng)濟(jì)中取代市場協(xié)調(diào)方式；而且，如同企業(yè)的管理協(xié)調(diào)引入了企業(yè)管理人員一樣，國家的宏觀協(xié)調(diào)則引入了政府官員。正因如此，顯性協(xié)調(diào)或行政機(jī)制與市場協(xié)調(diào)或價(jià)格機(jī)制一樣都是引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的兩種基本配置方式。從這個(gè)意義上說，兩種行為協(xié)調(diào)或資源配置機(jī)制就不可能先驗(yàn)地存在優(yōu)劣之分，而只有與什么環(huán)境相適應(yīng)的問題，以及實(shí)施中的“度”的問題，其中影響兩者作用效率的最重要因素是信息結(jié)構(gòu)和激勵(lì)—約束機(jī)制。

新古典自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，在國家這一協(xié)作系統(tǒng)中，不需要政府介入，每個(gè)人在自由市場中追求自身利益就可以促進(jìn)其他人或整個(gè)社會的利益，這就是“私惡即公意”命題。為何新古典自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)有此信條呢？K?波蘭尼做了分析：“市場經(jīng)濟(jì)是一個(gè)只受市場控制、調(diào)節(jié)及指導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體制；商品之生產(chǎn)及分配的秩序，完全委諸此以自律性機(jī)制。這種經(jīng)濟(jì)體制是從人類會以達(dá)到最大金錢利得而新的一個(gè)可能性推衍出來的”，“自律性意味著所有的產(chǎn)品都是在市場上售賣的，而且所有的所得都是從這些售賣中得到的?！钡瑫r(shí)，K?波蘭尼又強(qiáng)調(diào)指出，“自律性市場是聞所未聞的”，從歷史看，“管制與市場是同時(shí)成長的?！崩?，“市場在重商主義制度下高度發(fā)展的時(shí)期，它們是在中央集權(quán)管理——這在農(nóng)民的家計(jì)經(jīng)濟(jì)和全國生活這兩方面都主張獨(dú)裁——的控制之下而發(fā)生滋長的……（因而）自律性概念的出現(xiàn)是完全違反當(dāng)時(shí)發(fā)展之趨勢的。根據(jù)這些事實(shí)可以更全面地了解構(gòu)成市場經(jīng)濟(jì)之基礎(chǔ)的一些不尋常假設(shè)”。①波蘭尼：《巨變：當(dāng)代政治與經(jīng)濟(jì)的起源》，黃樹民譯，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年，第145頁。其實(shí)，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)也承認(rèn)，“私惡即公意”命題（社會一般均衡）建立在一系列的假設(shè)之上，而且大多數(shù)人都公認(rèn)，這些假設(shè)都是不現(xiàn)實(shí)的。但是，奧地利學(xué)派的羅斯巴德卻固執(zhí)地認(rèn)為，“私惡即公意”，“這一事實(shí)是經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的結(jié)論，而不是開展分析所依賴的假設(shè)……是在探究之后而非之前所做的判斷?！雹诹_斯巴德：《人，經(jīng)濟(jì)與國家》下冊，董子云、李松、楊震譯，杭州：浙江大學(xué)出版社，2015年，第824頁。

有鑒于此，針對新古典主義者對市場的堅(jiān)信而對政府的摒絕，我們可以從兩方面作一簡要的審視。

首先，就新古典主義者基于互惠共利信條而對自由市場中的擁抱而言。很大程度上，互惠共利僅僅是一種理論抽象的市場理想，現(xiàn)實(shí)世界則要復(fù)雜得多，涉及市場交易剩余的分配，而分配狀況又取決于力量對比。這也就是說，新古典主義者的這一信條是建立在不現(xiàn)實(shí)的假設(shè)之上。事實(shí)上，它僅僅關(guān)注市場主體在個(gè)人信息以及偏好等方面的差異，卻根本沒有考慮市場力量結(jié)構(gòu)的不平衡。正因如此，羅斯巴德才將市場主體的一切行為都視為自愿的，進(jìn)而只是將國家運(yùn)用公權(quán)力的行為才視為是干預(yù)，卻忽視了擁有更大資源和力量的市場主體往往也可以誘導(dǎo)其他人做出損害自身的行為，這種誘導(dǎo)本質(zhì)上也就是一種“軟”強(qiáng)制；尤其是，那些擁有更大市場力量的大企業(yè)和強(qiáng)勢者，在利益驅(qū)動(dòng)下具有更強(qiáng)烈的誘導(dǎo)以及誤導(dǎo)他人行為的動(dòng)機(jī)。同時(shí)，與自由市場相反，羅斯巴德還認(rèn)定國家干預(yù)必然“為某一批人提供收益，而以損害另一批人為代價(jià)”：其中，“受到強(qiáng)迫的人，其效用總是因?yàn)楦深A(yù)而損失，因?yàn)樗男袆?dòng)被干預(yù)的影響強(qiáng)制性地改變了”；而從中獲得利益的“顯然是干預(yù)者；否則他就不會施行干預(yù)了。在二元干預(yù)的情況下，他本人犧牲其他受害者的利益，直接獲得了可交易的財(cái)貨或者服務(wù)。”③羅斯巴德：《人，經(jīng)濟(jì)與國家》下冊，第826-827頁。果真如此嗎？試問：兒女在未成年之前往往會受到父母的“干涉”和“強(qiáng)制”，但兒女的利益就一定會因此受到損害嗎？

其次，就新古典主義者基于政府“作惡”信條而對政府功能的反對而言。針對一些學(xué)者為支持政府行為所指出的這一理由：“盡管一般選民可能沒有能力決定需要行動(dòng)學(xué)推理鏈條的能力，但挑選專家——政客——他們是勝任的。政客們會決定這些事務(wù)，就如同個(gè)人會在眾多領(lǐng)域中的任意一個(gè)選擇他自己的私人專家顧問”，羅斯巴德提出了強(qiáng)烈批判。羅斯巴德認(rèn)為，“關(guān)鍵的問題正是在于，對于政府的成功與失敗，個(gè)人無法像在市場中那樣，對他所雇傭的專家做直接的、親自的檢驗(yàn)。在市場上，人們傾向于雇傭那些建議最成功的專家。優(yōu)秀的醫(yī)生或者律師在只有市場上收獲獎(jiǎng)勵(lì)，而差的只能歇業(yè)；私人雇傭的專家憑借自己的能力而發(fā)達(dá)。而在政府，對于專家的成功與否并沒有市場化檢驗(yàn)。既然政府中沒有私人的交流或者關(guān)系，選民也就根本沒有辦法估計(jì)他所投的人真正專業(yè)能力如何”；而且，“政客和政府專家不是從市場化上自愿購買服務(wù)而獲得收入。他們的收入是從居民那里強(qiáng)制征收的。因此，這些官員完全缺乏直接的金錢激勵(lì)去關(guān)心如何恰當(dāng)、稱職地服務(wù)大眾”。①羅斯巴德：《人，經(jīng)濟(jì)與國家》下冊，第834-835頁。相應(yīng)地，盡管人的意向和意志在政府形式的選擇和政府功能的承擔(dān)上往往起到明顯作用，但是，由于人類本身也存在有限理性和有限知識等問題，現(xiàn)實(shí)世界中的政府形式往往并不是最好的，它們所承擔(dān)的協(xié)調(diào)功能往往也不一定就是合理的。進(jìn)而，不恰當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)干預(yù)往往會對社會發(fā)展帶來負(fù)效應(yīng)，當(dāng)國家組織和政府機(jī)構(gòu)在發(fā)展過程中出現(xiàn)變異乃至異化的情形下尤其如此，這也是新古典自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)重在提防政府“作惡”的原因。那么，如何避免這一點(diǎn)呢？就涉及政府官員的聘選機(jī)制，涉及社會監(jiān)督體系，也涉及社會責(zé)任倫理和公共企業(yè)家精神。②朱富強(qiáng)：《如何保障政府的積極“有為”？——兼評林毅夫“有為政府論”的社會基礎(chǔ)》，《財(cái)經(jīng)研究》2017年第3期。

只要我們將國家當(dāng)作一個(gè)協(xié)作系統(tǒng)來看待，就可以清楚認(rèn)識到政府的經(jīng)濟(jì)功能，這與企業(yè)組織的管理部門具有相同的原理。關(guān)于這一點(diǎn)，我們也可以看一下賴納特力推的發(fā)展型國家理論：“作為經(jīng)濟(jì)行為者，國家存在的原因從根本上來說是因?yàn)榕c企業(yè)相同的原因，今天以實(shí)物交換和原子論為核心的經(jīng)濟(jì)理論并沒有很好地理解它們存在的原因。我們認(rèn)為，導(dǎo)致現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論缺乏一種企業(yè)理論的原因與缺乏國家理論的原因是相同的。企業(yè)和國家都是由于系統(tǒng)的協(xié)調(diào)效應(yīng)而存在的制度，但新古典理論通過資源的完全可分性、完全信息、完全競爭和沒有報(bào)酬的假設(shè)，排除了這種作用。”③賴納特：《國家在經(jīng)濟(jì)增長中的作用》，霍奇遜主編：《制度與演化經(jīng)濟(jì)學(xué)的現(xiàn)代文選：關(guān)鍵性概念》，賈根良等譯，北京：高等教育出版社，2005年，第239頁。同時(shí)，賴納特也指出，企業(yè)的規(guī)模和力量的大小很大程度上由規(guī)模經(jīng)濟(jì)和規(guī)模不經(jīng)濟(jì)這兩種相互抵消的力量之和所決定，而這往往與產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的特性有關(guān)；但國家的規(guī)模和力量卻受到這兩種相反力量的困擾，因?yàn)閲曳秶囊?guī)模經(jīng)濟(jì)來自于由人類活動(dòng)的多樣性所產(chǎn)生的協(xié)同效應(yīng)，但這種多樣性將為隨國家干預(yù)程度的增加所帶來的一致性而損害。此外，國家與企業(yè)還存在其他的差異：（1）企業(yè)規(guī)模（人員數(shù)量）可以根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)以及不同情境而擴(kuò)展和縮小，但國家規(guī)?？s小卻不能體現(xiàn)為成員數(shù)量的變動(dòng)，而只能體現(xiàn)為參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的范圍上；（2）迄今為止的企業(yè)管理者的利益與企業(yè)經(jīng)營狀況之間存在緊密聯(lián)系，政府代理人的利益與國家發(fā)展?fàn)顩r之間最多存在薄弱的聯(lián)系，因而也就所需要的激勵(lì)和懲罰機(jī)制是不同的。正是從這個(gè)意義上說，政府的經(jīng)濟(jì)功能可以從企業(yè)類比中找到理論依據(jù)，但活動(dòng)范圍和行動(dòng)方式卻存在很大的不同。

三、美國學(xué)派的產(chǎn)業(yè)政策：學(xué)說史的回顧

要理解政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的積極作用，我們首先可以對經(jīng)濟(jì)學(xué)說史作一簡單的梳理。事實(shí)上，盡管現(xiàn)代主流經(jīng)濟(jì)學(xué)迷信市場，進(jìn)而否定政府的任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，但從學(xué)說史的角度看，經(jīng)濟(jì)學(xué)最初就是作為一種指導(dǎo)政府如果運(yùn)用政策來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和壯大國家實(shí)力以及提升人民福利的一門學(xué)科，這無論追溯到古希臘的色諾芬開創(chuàng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究還是追溯到經(jīng)濟(jì)學(xué)從道德領(lǐng)域獨(dú)立出來的重商主義都是如此。賴納特寫道：“國家與市場之間的對抗作為20世紀(jì)的突出特征只是一種相對新的現(xiàn)象。自文藝復(fù)興以來，國家一個(gè)非常重要的任務(wù)就是創(chuàng)造運(yùn)行良好的市場，國家通過提供法律框架、標(biāo)準(zhǔn)、信用、物質(zhì)方面的基礎(chǔ)設(shè)施——如果還有必要的話——最后還要履行企業(yè)家的指南來完成這一任務(wù)?！雹苜嚰{特：《國家在經(jīng)濟(jì)增長中的作用》，霍奇遜主編：《制度與演化經(jīng)濟(jì)學(xué)的現(xiàn)代文選：關(guān)鍵性概念》，第220頁。同時(shí)，無論是率先實(shí)現(xiàn)工業(yè)化荷蘭和英國，還是后來實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的第二代國家如法國、美國和德國，以及第三代工業(yè)化國家如意大利、俄羅斯和日本，甚至是實(shí)現(xiàn)趕超的東亞“四小龍”，它們的經(jīng)濟(jì)增長無一不可歸功于政府廣泛承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)功能。在學(xué)說史上，系統(tǒng)闡述政府積極的經(jīng)濟(jì)功能并被廣泛應(yīng)用實(shí)踐進(jìn)而促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)快速起飛的經(jīng)濟(jì)學(xué)說是18—19世紀(jì)的美國學(xué)派，這里就此作一簡單的回顧。

獨(dú)立之后的美國思想呈現(xiàn)多樣化，一些活躍的學(xué)者更是表現(xiàn)出不受歐洲傳統(tǒng)思想束縛的特點(diǎn)。他們強(qiáng)調(diào)，政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的目標(biāo)并不是為了發(fā)現(xiàn)普遍真理，而是為了增進(jìn)公共和私人財(cái)富，從而需要將從經(jīng)驗(yàn)獲得的知識應(yīng)用到特定場合或既定制度中。相應(yīng)地，經(jīng)濟(jì)政策的制定應(yīng)該以每個(gè)國家的特定歷史條件為轉(zhuǎn)移，而不是必須遵從當(dāng)時(shí)英國古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的指引。正是由于強(qiáng)調(diào)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)該建立在各國的歷史經(jīng)驗(yàn)之上，美國學(xué)者就將“歸納分析”提升到與演繹分析同等地位。同時(shí)，當(dāng)時(shí)美國呈現(xiàn)不同于英法的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境：（1）在社會環(huán)境上，美國社會沒有歐洲社會那樣殘存的封建等級，同時(shí)又有充足的土地等自然資源，因而就衍生出較強(qiáng)的平等主義和自由主義傾向；（2）在經(jīng)濟(jì)環(huán)境上，美國社會城市化程度較低，資本和基礎(chǔ)設(shè)施匱乏，同時(shí)人口稀少又使得勞動(dòng)工資比西歐還高，因而產(chǎn)生了依靠保護(hù)來發(fā)展工業(yè)的取向。顯然，地大物博使得美國可以不借助與他國貿(mào)易而得以源源繁榮下去，因此，美國學(xué)者提出了一種唯物主義的和現(xiàn)實(shí)的社會理論，對聲稱的具有普遍適用性的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)體系發(fā)起了挑戰(zhàn)，進(jìn)而嘗試建立一種新的“美國政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”。

相應(yīng)地，美國政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本主張就是：在國內(nèi)生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)嵭凶杂筛偁?，在對外貿(mào)易領(lǐng)域則實(shí)行貿(mào)易保護(hù)。在大多數(shù)美國學(xué)者看來，正統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)通過選用那些恰好可以得出自由貿(mào)易結(jié)論的假定、概念和定義來掩蓋商業(yè)利益的目的；相反，通過對美國社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)的分析以及對自由貿(mào)易說及其政策的批判，他們提出了影響深遠(yuǎn)的貿(mào)易保護(hù)主義學(xué)說。例如，約翰?雷出版的《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)科的一些新原則的陳述》一書的副標(biāo)題就是《揭露自由貿(mào)易體系和“國富論”主張的一些其他學(xué)說的謬誤》，該書要求政府通過促進(jìn)發(fā)明和技術(shù)進(jìn)步為社會裝備更充分的滿足未來欲求的手段。很大程度上，李斯特的保護(hù)主義學(xué)說也是在美國以及與美國學(xué)者的交流中才得以發(fā)展和成熟的。在旅美期間，李斯特結(jié)識了一大批美國學(xué)者和政治領(lǐng)袖，深受丹尼爾?雷蒙德、亞歷山大?漢密爾頓以及馬修?凱里等美國第一代保護(hù)主義者的影響，從而開始將注意力轉(zhuǎn)向以靜態(tài)假設(shè)和普遍性為特征的自由放任的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)說，并于1827年出版了反映美國第一代貿(mào)易保護(hù)主義思想的著作《美國政治經(jīng)濟(jì)學(xué)大綱》。

李斯特到美國后很快就與馬修?凱里成為朋友，而馬修?凱里的兒子亨利?凱里則受到李斯特的影響而進(jìn)一步闡發(fā)了美國的保護(hù)主義思想，成為美國第二代保護(hù)主義者的領(lǐng)袖，達(dá)到了“政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的美國學(xué)派”的頂峰。亨利?凱里把美國設(shè)想為一個(gè)獨(dú)立的世界，而主張保護(hù)主義以及農(nóng)工商各行業(yè)的調(diào)和。美國保護(hù)主義學(xué)說強(qiáng)調(diào)，工業(yè)需要國家采取“內(nèi)部改善”的形式來加以支持，一方面，通過關(guān)稅保護(hù)有助于推動(dòng)民族工業(yè)的成長，另一方面關(guān)稅收入也可以為工業(yè)發(fā)展提供融資。自此，這種保護(hù)主義很長時(shí)期內(nèi)都是美國學(xué)派的主流，并且也深遠(yuǎn)地影響了今后上百年的美國社會經(jīng)濟(jì)政策。赫德森寫道：“這些保護(hù)主義者成為19世紀(jì)最后幾十年美國興起的制度（歷史）主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家的先驅(qū)。這條脈絡(luò)從以馬修?凱里和丹尼爾?雷蒙德為中心的保護(hù)主義者開始，經(jīng)過李斯特傳到德國，再通過羅雪爾的圈子傳承給諸如帕滕和伊利等在德國大學(xué)求學(xué)的美國學(xué)生?！雹俸盏律骸侗Ｗo(hù)主義：美國經(jīng)濟(jì)崛起的秘訣（1815—1914）》，賈根良等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2010年，第80頁。

保護(hù)主義思想不僅僅停留在輿論和理論上，而是體現(xiàn)在國家發(fā)展方針和產(chǎn)業(yè)政策上，其中，為之奠定基石的就是美國第一任財(cái)政部長漢密爾頓。漢密爾頓具有濃厚的重商主義傾向，主張國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，并認(rèn)為國家政策應(yīng)以商業(yè)利益為重，積極主張實(shí)行保護(hù)關(guān)稅政策；同時(shí)，漢密爾頓注重保護(hù)工業(yè)，把它視為商業(yè)的基礎(chǔ)。在1791年在美國國會提交的《關(guān)于制造業(yè)的報(bào)告》中，漢密爾頓就提出，落后的美國應(yīng)該保護(hù)它的“幼稚產(chǎn)業(yè)”免受外來競爭，并提出了一系列促成工業(yè)發(fā)展和保護(hù)制度的綱領(lǐng)和措施，這包括保護(hù)性關(guān)稅和進(jìn)口禁令、補(bǔ)貼、主要原料的出口禁令、工業(yè)投入品的進(jìn)口自由化和關(guān)稅退讓、發(fā)明獎(jiǎng)勵(lì)、生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的管制、發(fā)展金融和交通基礎(chǔ)設(shè)施。同時(shí)，為把美國建成一個(gè)工商金融體系發(fā)達(dá)的國家，漢密爾頓還為美國構(gòu)建了貨幣金融體系的五大支柱：統(tǒng)一的國債市場、中央銀行主導(dǎo)的銀行體系、統(tǒng)一的鑄幣體系（金、銀復(fù)本位制）、以關(guān)稅和消費(fèi)稅為主體的稅收體系、鼓勵(lì)制造業(yè)發(fā)展的金融貿(mào)易政策。其中，國債市場是國家整體信用優(yōu)劣的最佳指示器，中央銀行負(fù)責(zé)維持銀行體系和貨幣供應(yīng)量之穩(wěn)定，統(tǒng)一的鑄幣體系(后來是美元紙幣體系)極大降低金融貿(mào)易之交易成本，稅收體系確保財(cái)政健全和國債市場之良性循環(huán)，制造業(yè)(真實(shí)財(cái)富創(chuàng)造能力)則是金融貨幣的最終基礎(chǔ)。

當(dāng)然，并非所有的美國經(jīng)濟(jì)學(xué)都是保護(hù)主義者，尤其是美國南方的學(xué)者往往傾向于支持李嘉圖的自由貿(mào)易理論。事實(shí)上，美國建國初期的經(jīng)濟(jì)體系存在明顯的二元結(jié)構(gòu)：（1）本質(zhì)上與家庭農(nóng)場的農(nóng)業(yè)相關(guān)聯(lián)的北方幼稚工業(yè)；（2）實(shí)行奴隸制的南方種植園。相應(yīng)地，北方致力于促進(jìn)國內(nèi)工農(nóng)業(yè)之間城鄉(xiāng)平衡，從而出現(xiàn)主張一個(gè)強(qiáng)有力國家政府的北方聯(lián)邦主義；南方則注重為它的棉花、煙草等其他種植園產(chǎn)品尋找海外市場，從而出現(xiàn)推崇保護(hù)州主權(quán)的分權(quán)制的南方杰斐遜主義。顯然，自由貿(mào)易說更加符合南部種植園主、農(nóng)產(chǎn)品出口商、新英格蘭船運(yùn)利益集團(tuán)以及紐約、費(fèi)城的銀行家們的利益，他們極力主張自由貿(mào)易政策，從而導(dǎo)致貿(mào)易保護(hù)主義被推遲幾十年。同時(shí)，在政府政策上，第一任國務(wù)卿和第三任總統(tǒng)杰斐遜以及第七任總統(tǒng)杰克遜等人都深受斯密學(xué)說影響而主張實(shí)行自由貿(mào)易，漢密爾頓因注重發(fā)展工業(yè)而長期被杰斐遜以來的許多人攻擊為是“平等和自由”的敵人，漢密爾頓鼓吹的城市和商業(yè)社會尤其是對他們所鐘愛的以種植園經(jīng)濟(jì)為核心的美國鄉(xiāng)村民主來時(shí)是一個(gè)威脅。

盡管如此，漢密爾頓的政治遺產(chǎn)在后世卻逐漸顯現(xiàn)出其高瞻遠(yuǎn)矚的視野，包括“工業(yè)建國之路”和建立一個(gè)強(qiáng)有力的中央政府等等主張?jiān)诖撕蟮拿绹鴼v史中起著越來越顯著的作用。不過，從歷史上看，美國保護(hù)主義的確立也是源于特定的歷史條件：首先，1812—1815年的英美戰(zhàn)爭爆發(fā)導(dǎo)致了對英貿(mào)易往來的中斷，美國的北方資本得以從航運(yùn)業(yè)轉(zhuǎn)向生產(chǎn)原本依賴從英國進(jìn)口的制成品，從而建立起頗具規(guī)模的工業(yè)；其次，戰(zhàn)爭結(jié)束后對英貿(mào)易正常化的恢復(fù)馬上又抑制了工業(yè)的繁榮，這進(jìn)一步促使北方聯(lián)邦主義者轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)主義者，而南方在經(jīng)濟(jì)上則更加親英，由此最終爆發(fā)了內(nèi)戰(zhàn)；最后，北方在內(nèi)戰(zhàn)中的獲勝使得亞伯拉罕?林肯、格蘭特以及西奧多?羅斯福等政府可以徹底繼承漢密爾頓的遺產(chǎn)而在保護(hù)主義之下建立一整套產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，自此保護(hù)主義得以成為主導(dǎo)美國時(shí)代精神的成熟學(xué)說。①赫德森：《保護(hù)主義：美國經(jīng)濟(jì)崛起的秘訣（1815—1914）》，第28-29頁。

最后，需要指出，美國政府對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的介入不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)起飛和迅速發(fā)展的歷史階段，而且還體現(xiàn)在它對經(jīng)濟(jì)霸權(quán)的維持和鞏固。正是通過對美國經(jīng)濟(jì)功能的深刻剖析，英國經(jīng)濟(jì)學(xué)教授馬祖卡托在《企業(yè)家型國家》一書中就強(qiáng)調(diào)，美國政府并非只是一個(gè)有限政府，而是在生產(chǎn)和創(chuàng)新中發(fā)揮出了積極的企業(yè)家作用。賈根良對該書評論：“馬祖卡托的研究卻說明，美國政府的干預(yù)并沒有局限在‘競爭前階段’對基礎(chǔ)科學(xué)研究支持的界限，而是深入到了應(yīng)用研究和技術(shù)創(chuàng)新成果商業(yè)化的階段：當(dāng)美國通過國家科學(xué)基金（NSF）支持基礎(chǔ)研究的同時(shí)，卻又通過美國國防高級研究計(jì)劃局（DARPA）、能源部高級研究計(jì)劃和國家衛(wèi)生研究院（NIN）從事應(yīng)用研究，并通過注入小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃（SBIR）這樣的機(jī)構(gòu)履行風(fēng)險(xiǎn)資本投資的職能”。②賈根良：《開創(chuàng)大變革時(shí)代國家經(jīng)濟(jì)作用大討論的新綱領(lǐng)——評馬祖卡托的〈企業(yè)家型國家：破除公共與私人部門的神話〉》，《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)報(bào)》第8卷，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2017年。

四、日本和德國的實(shí)踐：經(jīng)濟(jì)史的考察

事實(shí)上，自工業(yè)革命以來，政府對宏觀經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)和規(guī)劃就從來沒有停止過。特別是，在“二戰(zhàn)”后的很長一段時(shí)間之內(nèi)，世界主要國家或地區(qū)都曾掀起大規(guī)模的國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃運(yùn)動(dòng)。③博恩斯坦：《東西方的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃》，朱泱等譯，北京：商務(wù)印書館，1980年。對那些后發(fā)國家或地區(qū)尤其如此，很大程度上，正是依靠政府強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)政策和資源協(xié)調(diào)，它們才取得高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。斯蒂格利茨曾指出，“假如共產(chǎn)主義在蘇聯(lián)和東歐的失敗，證明市場的優(yōu)越性勝過社會主義，那么東亞的成就就充分證明，一個(gè)政府的積極參與介入的經(jīng)濟(jì)體，絕對優(yōu)于自律性市場?！雹芩沟俑窭模骸缎蜓浴罚ㄌm尼：《巨變：當(dāng)代政治與經(jīng)濟(jì)的起源》，黃樹民譯，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年，第13頁。為了更好地認(rèn)識政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所起到的積極協(xié)調(diào)作用，這里以日本、德國為例作一說明，因?yàn)檫@兩國的政府在經(jīng)濟(jì)增長中所扮演的積極角色非常鮮明，從而提供了極好的觀察坐標(biāo)。

首先，日本的實(shí)踐有力地證實(shí)了政府協(xié)調(diào)作用的高效性，這主要體現(xiàn)了政府在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方面的顯性協(xié)調(diào)作用。事實(shí)上，明治政府建立之初就將“富國強(qiáng)兵”、“殖產(chǎn)興業(yè)”作為“商工立國”的國策來貫徹，其目的就是要建立近代資本主義產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；為此，政府建立“模范工廠”，帶動(dòng)私人企業(yè)學(xué)習(xí)和引進(jìn)西方先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備。當(dāng)官營工廠效益下降而維持不下去之時(shí)，政府就把原來官辦的工廠以非常低廉的價(jià)格出售給三菱、三井、住友、安田等家族或私人公司。所以，本尼迪克特指出，“日本所走的是一條與任何西方國家都不可能比擬的道路。這里也是由‘閣下’們安排步驟，制定準(zhǔn)則。他們不僅制定計(jì)劃，而且由政府創(chuàng)辦并以財(cái)政補(bǔ)助他們認(rèn)為需要的企業(yè)。這些企業(yè)由政府官僚組織、管理。他們聘請了外國技術(shù)專家，并派人出國學(xué)習(xí)。而當(dāng)這些企業(yè)，如他們所說，‘已經(jīng)組織完備、業(yè)務(wù)發(fā)達(dá)’之時(shí)，政府就把他們賣給那些私人公司。這些官辦企業(yè)逐漸以‘低廉得荒謬的價(jià)格’賣給那些經(jīng)過挑選的金融巨子，即以三井、三菱兩家為中心的著名財(cái)閥?！雹俦灸岬峡颂兀骸毒张c刀》，呂萬和等譯，北京：商務(wù)印書館，1990年，第64頁。即使在市場已經(jīng)高度發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力已經(jīng)急速提高的現(xiàn)代，日本政府依舊對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供積極的資助和協(xié)調(diào)。都留重人在分析日本政府對企業(yè)的引導(dǎo)和協(xié)調(diào)時(shí)說，“認(rèn)為行政指導(dǎo)僅僅是揮舞胡蘿卜和大棒兩手，都是不正確的。倒不如說，個(gè)人接受政府領(lǐng)導(dǎo)的日本傳統(tǒng)和普遍承認(rèn)政府官員擁有優(yōu)于一般企業(yè)所能得到的知識、經(jīng)驗(yàn)和信息，再加上政府官員和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人有著共同的價(jià)值觀念、信念和政治偏好”；“一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府機(jī)構(gòu)或者官員在不具有明確的合法權(quán)力情況下，能夠而且確實(shí)可以指導(dǎo)或誘使私營企業(yè)或個(gè)人采取或不采取某些行動(dòng)，這就是日本行政指導(dǎo)的本質(zhì)。在一定程度上，其他資本主義國家也可以進(jìn)行這類實(shí)踐”。②都留重人：《日本的資本主義：以戰(zhàn)敗為契機(jī)的戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，復(fù)旦大學(xué)日本研究中心譯，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，1995年，第117頁。

當(dāng)然，正如貝拉中指出的，日本政府之所以能夠高效地協(xié)調(diào)企業(yè)行動(dòng)和規(guī)劃宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展，關(guān)鍵在于日本的官僚們受到了良好的訓(xùn)練，并表現(xiàn)出具有奉獻(xiàn)的精神且講求效率，特別是在通產(chǎn)省的官僚們能夠精確地調(diào)整經(jīng)濟(jì)以便對不斷變化的國際市場迅速做出反應(yīng)。而且，由于日本社會實(shí)行的是自由經(jīng)濟(jì)體制，因此，通產(chǎn)省不是通過指令來完成這一任務(wù)，而是通過掌握確保信息和信貸，通過依賴私人工業(yè)相互間的合作，使政府官僚能夠把政府計(jì)劃一定程度地納入經(jīng)濟(jì)生活。③貝拉：《德川宗教：現(xiàn)代日本的文化淵源》，王曉山等譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1998年，平裝版前言。實(shí)際上，關(guān)于政府作用形式和范圍的界定，我們也可以從哈耶克的洞見中獲得啟示，他說：“由于各種不同的原因，有些服務(wù)是自發(fā)秩序無法提供的或無法充分提供的，因此讓政府來支配一部分范圍明確的資源，使其可以向一般公民提供這些服務(wù)，是一種可取的做法?！雹芄耍骸督?jīng)濟(jì)、科學(xué)與政治：哈耶克思想精粹》，馮克利譯，南京：江蘇人民出版社，2000年，第396頁。

其次，“二戰(zhàn)”后的聯(lián)邦德國政府也通過法律制度的建設(shè)和市場秩序的整頓而引領(lǐng)宏觀經(jīng)濟(jì)的隱性協(xié)調(diào)作用。實(shí)際上，進(jìn)入20世紀(jì)后，德國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷地出現(xiàn)一些嚴(yán)重的問題：第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束到20世紀(jì)30年代，戰(zhàn)敗的德國由于承擔(dān)深重的戰(zhàn)爭賠款和財(cái)政赤字而爆發(fā)了嚴(yán)重的惡性通貨膨脹，而當(dāng)時(shí)的歷史學(xué)派學(xué)者和官員因采用錯(cuò)誤的政策而加劇了經(jīng)濟(jì)問題；20世紀(jì)30年代到“二戰(zhàn)”期間，當(dāng)時(shí)的納粹政權(quán)對經(jīng)濟(jì)采取了嚴(yán)格的管制政策，不但造成了工業(yè)發(fā)展的極度失調(diào)，更是造成了更為惡性的通貨膨脹；“二戰(zhàn)”后，德國經(jīng)濟(jì)滿目瘡痍，艾哈德開始實(shí)行自由主義的經(jīng)濟(jì)政策，但由于伴隨而來的漲價(jià)也招致了民眾的騷亂。在這種情況下，德國的經(jīng)濟(jì)學(xué)家既反對古典傳統(tǒng)的自由放任，也反對各種形式的中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。

德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家大多認(rèn)為，自由放任的市場經(jīng)濟(jì)和高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)都存在缺點(diǎn)：在中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)方面，計(jì)劃機(jī)關(guān)無力掌握全部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過程的協(xié)調(diào)關(guān)系而做出合理安排，政府官吏任意驅(qū)使人民而使個(gè)人失去經(jīng)濟(jì)自由決策權(quán)；在自由放任市場型經(jīng)濟(jì)方面，經(jīng)濟(jì)自由主義被壟斷組織等利用而形成了供給壟斷或需求壟斷，破壞了自由價(jià)格而導(dǎo)致市場機(jī)制失靈。由此，德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家致力于將理論和歷史結(jié)合起來而奠定了基本的研究方法，并根據(jù)當(dāng)時(shí)德國的情況比較系統(tǒng)地提出了一套理論觀點(diǎn)和政策主張以解決戰(zhàn)后德國經(jīng)濟(jì)的復(fù)興問題，這就是社會市場經(jīng)濟(jì)理論。在他們看來，社會市場經(jīng)濟(jì)是第三條道路，是一條發(fā)展經(jīng)濟(jì)的“經(jīng)濟(jì)人道主義”的道路，社會市場經(jīng)濟(jì)類型也是最好的經(jīng)濟(jì)類型。他們認(rèn)為，不能讓市場過程參與者隨意決定經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的形式，國家應(yīng)該擔(dān)負(fù)起影響整個(gè)框架和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)秩序的重任，國家有責(zé)任形成一種人人可以充分發(fā)揮作用的經(jīng)濟(jì)競爭秩序。

社會市場經(jīng)濟(jì)理論又強(qiáng)調(diào)，國家不應(yīng)深入干預(yù)各種經(jīng)濟(jì)過程，而是應(yīng)制定法律確保市場經(jīng)濟(jì)的“構(gòu)成原則”的實(shí)現(xiàn)以建立起經(jīng)濟(jì)秩序，這些“構(gòu)成原則”包括：貨幣穩(wěn)定、開放的市場、私人產(chǎn)權(quán)、立約自由、承擔(dān)義務(wù)、經(jīng)濟(jì)政策前后一致和穩(wěn)定。在此基礎(chǔ)上，國家才實(shí)行一些輔助性的市場經(jīng)濟(jì)“調(diào)節(jié)原則”：保護(hù)自由市場的壟斷調(diào)節(jié)、收入與財(cái)產(chǎn)再分配的社會政策、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)過程的過程穩(wěn)定政策、蕭條時(shí)期的最低工資政策以及保護(hù)環(huán)境的個(gè)人與社會成本均等化政策等。這也就是社會市場經(jīng)濟(jì)理論的經(jīng)濟(jì)秩序政策主張，它強(qiáng)調(diào)國家應(yīng)該為競爭秩序確立一個(gè)框架并不斷保護(hù)這個(gè)框架，在保證自由進(jìn)入市場和防止壟斷行為的條件下，市場過程的參與者自由做出決策，而市場則把各個(gè)市場參與者的計(jì)劃協(xié)調(diào)成一個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的整體過程。正是在這種自由與秩序相結(jié)合的條件下，自由競爭才能獲得充分的保證，私有財(cái)產(chǎn)才不會受到侵犯，個(gè)人首創(chuàng)精神也才可盡情發(fā)揮，經(jīng)濟(jì)資源才能達(dá)到有效利用。①馮興元：《譯者的話》，何夢筆主編：《秩序自由主義》，董靖等譯，北京：中國社會科學(xué)出版社，2002年。

最后，從過去世界經(jīng)濟(jì)的特征中也可以看出政府的積極作用。事實(shí)上，一個(gè)多世紀(jì)以來，西方經(jīng)濟(jì)中最顯著的變化就是公共部門的迅速增長，包括政府對私人部門的管制以及公共部門公共所有權(quán)的擴(kuò)大，明顯表現(xiàn)在政府稅收和政府支出的絕對量和相對量都在急速增長。例如，“二戰(zhàn)”之前，美國各級政府的稅收還不足國民收入的10%，但現(xiàn)在卻超過了35%。原因就在于德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦格納所指出的幾點(diǎn)：（1）隨著經(jīng)濟(jì)的工業(yè)化，擴(kuò)張的市場和這些市場主體之間關(guān)系的性質(zhì)變得更加復(fù)雜，從而將產(chǎn)生對商法和合同的需要，這些都需要建立仲裁制度來管理；（2）城市化和高密度的生活將導(dǎo)致外在性和擁擠，因而也需要公共部門來干預(yù)和管制；（3）教育、文化、衛(wèi)生和福利等公共品是具有高收入需求彈性的，在經(jīng)濟(jì)和收入增長的同時(shí)，這些方面的公共開支將以更大比率提高。黃有光則進(jìn)一步指出，當(dāng)人們的收入達(dá)到一定程度之后，生活品質(zhì)的提高不僅取決于自己的收入水平，更取決于公共品的消費(fèi)；究其原因，基于競爭性的攀比消費(fèi)并不能提高整個(gè)社會的福利，而把私人消費(fèi)轉(zhuǎn)移成為公共開支就可以在沒有減少私人的快樂的前提下通過把公共支出用在環(huán)保、基礎(chǔ)研究、教育等方面而提高人們的快樂和生活品質(zhì)。正因如此，隨著社會的發(fā)展，政府的作用非但沒有減少，反而有不斷上升的趨勢。

很大程度上，隨著公共設(shè)施供給的增加，私人企業(yè)往往也會更有效率。其實(shí)，盡管現(xiàn)代主流經(jīng)濟(jì)學(xué)們標(biāo)榜自己所信奉的新古典自由主義，但實(shí)質(zhì)上卻是非常虛偽的：一方面，希望并要求政府提供更多的津貼以保護(hù)它們的市場不為競爭對手所戰(zhàn)略；另一方面，又要求政府不向他們征取稅收或者要求政府不要過多地保護(hù)那些非商業(yè)階層的利益，特別不要保護(hù)窮人和生產(chǎn)者的利益。顯然，盡管現(xiàn)代主流經(jīng)濟(jì)學(xué)看似在客觀地分析，新古典自由主義也宣稱要自由、平等和民主，但實(shí)質(zhì)上卻是為少數(shù)富人服務(wù)的。因此，如何充分發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)功能，把“市場上的自由原則與社會平衡結(jié)合起來”，把自由競爭和社會關(guān)懷結(jié)合起來，把市場的競爭秩序塑造成一種合乎人類尊嚴(yán)和有經(jīng)濟(jì)運(yùn)作能力的社會秩序的真正手段，使得市場機(jī)制真正包含了豐富的市場倫理，就是當(dāng)前學(xué)術(shù)界和政府官員的重要任務(wù)。

五、結(jié)語

無論是從理論上還是從實(shí)踐上看，政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域都的協(xié)調(diào)作用都是必要的且可行的，它是作為社會宏觀經(jīng)濟(jì)協(xié)作系統(tǒng)有序運(yùn)行和擴(kuò)展的內(nèi)在要求。當(dāng)然，隨著市場經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展以及市場競爭的日益激烈，現(xiàn)代社會的政府對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的介入以及對經(jīng)濟(jì)功能的承擔(dān)主要不再采用經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的形式，而日益體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)政策的制定上。賴納特就指出，發(fā)展型國家的重要職能就在于由提供有“自然需求”的制度轉(zhuǎn)變?yōu)閷δ撤N必要的但未被清除地表達(dá)出來的事物創(chuàng)造需求，這主要包括：（1）識別經(jīng)濟(jì)增長所具有的活動(dòng)特定的性質(zhì)，進(jìn)而引導(dǎo)國家進(jìn)入“恰當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)”；（2）在“恰當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)”中創(chuàng)造比較優(yōu)勢，進(jìn)而為未來的自由貿(mào)易鋪路；（3）夯實(shí)產(chǎn)業(yè)升級的基礎(chǔ)設(shè)施，這包括制定規(guī)范的產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和法律規(guī)范，完善交通運(yùn)輸設(shè)施，培育有技能的勞動(dòng)力和企業(yè)家，等。①賴納特：《國家在經(jīng)濟(jì)增長中的作用》，霍奇遜主編：《制度與演化經(jīng)濟(jì)學(xué)的現(xiàn)代文選：關(guān)鍵性概念》，第236-237頁。進(jìn)而，在經(jīng)濟(jì)全球化的現(xiàn)代社會，政府的良好產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)政策就體現(xiàn)在對自由貿(mào)易好處的有效利用。賴納特認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)一體化和自由貿(mào)易在生產(chǎn)領(lǐng)域上帶來這樣一些好處：（1）能夠有效實(shí)現(xiàn)商品和服務(wù)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，因?yàn)槭袌鲈酱?，產(chǎn)量越多，生產(chǎn)用于消費(fèi)的商品和服務(wù)就越便宜，從而也就越能增進(jìn)所有人的福利；（2）能夠有效地促進(jìn)技術(shù)變遷和創(chuàng)新，因?yàn)閯?chuàng)新和技術(shù)變遷的成本可以分?jǐn)偟礁嘞M(fèi)者身上，新發(fā)明和改良物也可以更快、更便宜地到達(dá)世界各地的人手中；（3）能夠帶來顯著的協(xié)同效應(yīng)和集群效應(yīng)，因?yàn)樽杂少Q(mào)易和經(jīng)濟(jì)一體化將多樣化的企業(yè)和生產(chǎn)活動(dòng)聯(lián)系到一起，通過創(chuàng)造出更大的市場規(guī)模而促進(jìn)更為深層次的勞動(dòng)分工，進(jìn)而產(chǎn)生更多的專業(yè)化和新增知識。②賴納特：《富國為什么富 窮國為什么窮》，楊虎濤、陳國濤等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2010年，第79頁。

同時(shí)，廣泛的歷史實(shí)踐也表明，經(jīng)濟(jì)一體化和自由貿(mào)易的這三大好處并不會分?jǐn)偨o每一個(gè)國家，任何一個(gè)國家如果應(yīng)對措施不當(dāng)，那么就可能被邊緣化，陷入更為貧窮的狀態(tài)。顯然，所有這一切都涉及產(chǎn)業(yè)政策的合理性。那么，政府究竟依據(jù)什么原則來制定產(chǎn)業(yè)政策呢？這在當(dāng)前學(xué)術(shù)界又引起了激烈爭論，爭論主要在激進(jìn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)以及演化發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)與新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)之間展開：前者推行技術(shù)拉動(dòng)的產(chǎn)業(yè)政策，強(qiáng)調(diào)加快技術(shù)自主創(chuàng)新；后者則主張資本推動(dòng)的產(chǎn)業(yè)政策，強(qiáng)調(diào)提升要素稟賦結(jié)構(gòu)。當(dāng)然，產(chǎn)業(yè)政策爭論的雙方思維實(shí)際上反映出了兩種不同的技術(shù)內(nèi)生觀，進(jìn)而表現(xiàn)為技術(shù)進(jìn)步的兩種路徑依賴：內(nèi)部路徑依賴與本國研發(fā)投入和學(xué)習(xí)機(jī)會等內(nèi)部特征有關(guān)，外部路徑依賴則與要素稟賦和經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)等外部條件有關(guān)。同時(shí)，考慮到要素的異質(zhì)性和技術(shù)的專用性以及技術(shù)對要素相對價(jià)格的影響，一國的技術(shù)革新就應(yīng)該兼顧兩類依賴路徑。由此可見，看似對立的思維和范式之背后實(shí)質(zhì)上存在很強(qiáng)的相通性，周全的產(chǎn)業(yè)和科技政策需要契合這兩種視角的思維和認(rèn)識。