◎張康之（1.中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872；2.南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇南京210023）

19世紀(jì)后半期，工業(yè)社會基本定型，所呈現(xiàn)的是“政治與生活的分離，形式法的領(lǐng)域與道德商談的領(lǐng)域相脫節(jié)，自主的藝術(shù)與個(gè)人的生活過程相分離，最后，生活世界本身越來越從屬于經(jīng)濟(jì)和行政過程的動力，這些因素不斷地把個(gè)人推向一種物化的社會體系的邊緣”［1］91?？傊?，工業(yè)社會在每一個(gè)方面都只不過是孤立的碎片，以普遍性為支柱的同一性的社會治理也經(jīng)常性地表現(xiàn)出無從著力的狀況。每當(dāng)政府想解決某個(gè)迫切的、嚴(yán)重的問題時(shí)，在另一個(gè)（些）地方，就會冒出來一堆更為迫切、更為嚴(yán)重的問題。而且，政府在解決了某個(gè)問題的時(shí)候，又總是引發(fā)出一些無法預(yù)想到的新問題，這就是社會治理所遭遇的空前困窘狀態(tài)。20世紀(jì)后期，在工業(yè)社會的基本框架下，在既有社會治理模式的儲備庫中，不再有可資利用的工具，而且社會治理體系本身已經(jīng)成為制造各種麻煩的總根源。所以，人類在今天所遇到的最迫切、最根本的問題是——唯有通過社會治理模式的變革才能找到出路。事實(shí)上，自20世紀(jì)80年代起，社會治理變革的主題就一直引起人們的廣泛關(guān)注，幾乎世界上的所有國家都在用行動闡釋這一主題。然而，經(jīng)歷將近四十年的時(shí)間后，再來觀察這一主題闡釋的情況，卻不得不去進(jìn)行再反思?？梢哉J(rèn)為，起始于20世紀(jì)80年代的這場全球性的改革仍然耽于近代以來的思想及其理論框架中，并未找到一條展現(xiàn)光明前景的道路，以至于我們需要換一種思路，并努力去發(fā)現(xiàn)社會治理建構(gòu)的另一個(gè)可能的出發(fā)點(diǎn)。正是這一追求，把我們引向?qū)Φ赖碌年P(guān)注。

一、社會治理普遍性、同一性追求中的問題

民主與法治是工業(yè)社會治理文明的標(biāo)志，但是就民主而言，當(dāng)代學(xué)者已經(jīng)充分證明，這個(gè)社會所建構(gòu)的民主是一種形式民主?！靶问矫裰鞯母拍畎环N經(jīng)常被忽視的模糊性。它可能意味著一種只在正式制度的層面上才是實(shí)在的民主形式。在這種情形中，與‘形式’民主相對的‘實(shí)質(zhì)’民主已經(jīng)是一種非形式的實(shí)在，已經(jīng)滲透在社會生活和它的公民的習(xí)慣、反思和情感中”［1］257-258。必須承認(rèn)，在工業(yè)社會的低度復(fù)雜性和低度不確定性條件下，形式民主已經(jīng)能夠滿足社會治理的需要，它的歷史合理性是毋庸置疑的。然而，韋爾默也認(rèn)為，20世紀(jì)的歷史經(jīng)驗(yàn)證明，“純粹形式民主的概念也可能意味著一種以對正義和自由的形式和普遍原則的承認(rèn)為基礎(chǔ)的民主形式。在這種情形下中，‘實(shí)質(zhì)’民主只可能意味著這樣一種民主形式，在這種形式中，自由主義的自由和正義原則的有效性從屬于某種共同體的或‘人民的’意志，這種意志的內(nèi)容已經(jīng)被宣布為實(shí)質(zhì)上合理的。這種民主概念邏輯上只能導(dǎo)致專政形式或威權(quán)體系；而且最近的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明了這一點(diǎn)。在這種情形中，實(shí)質(zhì)民主的實(shí)現(xiàn)意味著個(gè)人自由和共同體自由的廢除”［1］258。如果是這樣的話，人們也就不會再在民主追求上繼續(xù)前行，因?yàn)樾问矫裰饕呀?jīng)構(gòu)成終極性的最佳社會治理框架。其實(shí)，從形式民主在20世紀(jì)定型后的各種表現(xiàn)來看，并不能夠認(rèn)為它是一種最優(yōu)的社會治理框架。因而，對實(shí)質(zhì)民主的追求仍然是一個(gè)尚未破題的課題，仍然有著巨大的誘惑力。我們不認(rèn)為實(shí)質(zhì)民主必然與集權(quán)專政聯(lián)系在一起；相反，它恰恰是一種高于形式民主的社會治理框架，是人類需要在社會的高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下努力建構(gòu)的社會治理框架。

一個(gè)顯而易見的道理是，民主是有條件的。在古希臘的雅典，在衛(wèi)城西那個(gè)民主活動賴以開展的廣場中，令人難以做出形式民主與實(shí)質(zhì)民主的區(qū)分。然而，在近代以來的社會中，由于對政治家美德的懷疑，不得不求助于外在性的設(shè)置，從而對制度、程序和運(yùn)行機(jī)制不斷強(qiáng)化，建構(gòu)了形式民主，而且排除了實(shí)質(zhì)民主建構(gòu)的可能性。用黑格爾的話說，“凡是存在的都是合理的”，形式民主的出現(xiàn)是與工業(yè)社會的要求相適應(yīng)的，是與低度復(fù)雜性和低度不確定性的條件聯(lián)系在一起的。然而，在全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中，我們發(fā)現(xiàn)，人類社會呈現(xiàn)了高度復(fù)雜性和高度不確定性。當(dāng)人類走進(jìn)高度復(fù)雜性和高度不確定性的社會中，政治生活以及整個(gè)社會治理都無法通過形式民主去獲得賴以開展和得以實(shí)現(xiàn)的良好效果。所以，我們在全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中所提出的一個(gè)構(gòu)想就是，需要告別形式民主。實(shí)際上，當(dāng)我們關(guān)注高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下的合作行動時(shí)，已經(jīng)包含要求揚(yáng)棄形式民主的理論內(nèi)涵。最為重要的是，社會的高度復(fù)雜性和高度不確定性并不是一種理論假設(shè)，而是已經(jīng)成為一種現(xiàn)實(shí)力量并對我們形成壓制，迫使我們必須去探索社會高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下的社會治理問題，并關(guān)注社會治理的基本框架。

法默爾在《公共行政的語言》一書中認(rèn)為，工業(yè)社會的民主活生生地表現(xiàn)為一種盛大節(jié)日。民主更多地反映在選舉等活動中。意思是說，人們在選舉日到來的時(shí)候，就如過節(jié)一樣興奮。在日常性的社會治理過程中，特別是通過用官僚制組織起來的政府去開展社會治理時(shí)，是不可能時(shí)時(shí)恪守民主原則的。從20世紀(jì)社會治理的基本表現(xiàn)來看，在政治方面，貫徹了民主原則，打造出程式化和操作性都非常強(qiáng)的形式民主，而在政府的日常社會治理活動中，則表現(xiàn)出集權(quán)，是通過集權(quán)的方式作用于社會的。也就是說，政治與行政的表現(xiàn)是不同的。密爾說：“人民政體中的好政府的一個(gè)最重要的原則是，任何行政官員都不應(yīng)根據(jù)人民的選舉來任命，即既不根據(jù)人民的投票也不根據(jù)他們的代表的投票來任命。政府的全部工作都是要專門技術(shù)的職務(wù)；完成這種職務(wù)需要具備特殊的專業(yè)性的條件，只有多少具備這些條件或者具有這方面的經(jīng)驗(yàn)的人才能對這種條件作出適當(dāng)?shù)脑u價(jià)?！保?］這既是對民主制度缺陷的一種深刻洞察，也是基于這種認(rèn)識而提出通過對技術(shù)的關(guān)注去矯正民主缺陷的要求。

密爾的這一思想后來被威爾遜概括為政治—行政二分原則。正是政治—行政二分原則得到廣泛認(rèn)同并付諸實(shí)施后，政治部門的民主與行政部門的集權(quán)才被認(rèn)為是一種理所當(dāng)然的事情。具體地說，政治部門依然在民主的原則下運(yùn)行，行政部門則開始在兩個(gè)維度上得到發(fā)展。首先，行政部門在效率追求上走上技術(shù)主義的發(fā)展維度，甚至以技術(shù)的名義而把民主政治生態(tài)中的行政集權(quán)看作合理的，進(jìn)而引發(fā)官僚病、行政傲慢等一系列問題。由于公共行政的發(fā)展走上技術(shù)主義的道路，“在20世紀(jì)的大多數(shù)時(shí)間里，公共管理者被看作是技術(shù)官員，他們只有獨(dú)立于公眾，才能最好地從事行政管理工作。然而，新的觀念卻認(rèn)為，現(xiàn)代公共管理者作為公共政策的制定者，他們對于公民偏好與利益的認(rèn)定和選擇，遠(yuǎn)比他們對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的界定和提供要重要得多。因此，公共管理者在與公民相隔絕的狀態(tài)下，是根本無法知曉并理解公民的偏好的”［3］。其次，行政部門在法治的維度上進(jìn)行自我建構(gòu)和作用于社會。民主與法治是近代以來所擁有的最為基本的政治特征。因?yàn)樵诿裰髦邪ㄖ蔚囊螅瑯?，法治也只有在民主的框架下才能成為現(xiàn)實(shí)，而且民主也必須得到法治的保障。應(yīng)當(dāng)說，在一個(gè)較長的時(shí)期內(nèi)，人們是在政治的層面上去認(rèn)識民主與法治的關(guān)系的。隨著政治—行政二分，政治層面上的民主與法治關(guān)系依然是社會治理的一個(gè)重要方面，而政治與行政間的分工也體現(xiàn)在民主與法治的選擇上。顯而易見，對于行政而言，政治民主是社會治理框架，也被一些學(xué)者看作社會治理生態(tài)，而行政在民主的框架下開展行動的時(shí)候，則是通過集權(quán)的方式去推行法治的。只要行政部門在推行法治的過程中不突破政治民主的框架，就是合法的，而且也被認(rèn)為是合理的。

當(dāng)然，行政過程的技術(shù)主義特征更突出一些，從20世紀(jì)后期的文獻(xiàn)來看，具有人文主義精神的學(xué)者基本上都把批判目標(biāo)集中在對技術(shù)主義的批評上。從公共行政的發(fā)展史來看，自二戰(zhàn)后，基本上是處在技術(shù)主義的統(tǒng)治中，主要是通過技術(shù)對技術(shù)主義進(jìn)行詮釋。即便是在我們所說的那些批評意見中，也主要停留在通過重申民主去對技術(shù)主義加以矯正。直到20世紀(jì)后期，人們才開始思考用倫理及其道德去矯正技術(shù)主義帶來的公共行政的片面性和畸形化，但是關(guān)于社會治理重建的問題，一直未引起人們的關(guān)注，所有矯正公共行政技術(shù)主義的探討，基本上都是停留在不對既有的社會治理模式做出根本性變革的前提下。就全球化、后工業(yè)化的要求來看，社會治理實(shí)際上是不能耽于民主或技術(shù)兩個(gè)方面去做出選擇的，而是需要對二者都加以揚(yáng)棄，即重建社會治理模式，為社會治理模式的重建尋找新的基礎(chǔ)。按照這一思路，倫理及其道德所發(fā)揮的就不是矯正技術(shù)主義的作用，而是應(yīng)當(dāng)被作為社會治理重建的基礎(chǔ)來對待。

總的說來，社會治理一直是在形式民主的框架下運(yùn)行的，無論是在技術(shù)主義的維度上還是在法治的維度上，由政府所承擔(dān)的社會治理都是在形式民主的框架中展開的。在民主的政治框架下，政府的日常性社會治理必須遵從的是普遍性原則，結(jié)果，“搭便車”的現(xiàn)象任何時(shí)候都不可能完全杜絕。為了防止搭便車行為對公共利益的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生消極影響，就需要對相關(guān)人的行為進(jìn)行規(guī)范。從行為性質(zhì)的角度來看，一切搭便車的行為都是有害的，但從量的角度分析，并不是所有搭便車的行為都會對公共利益造成消極影響。有些搭便車的行為不會對公共產(chǎn)品的供給和配置造成影響，就不屬于規(guī)范控制的對象，而且也可能在道德容許的范疇中。既然政府不能從根本上杜絕搭便車的問題，也就只能在道德容許的限度內(nèi)對某些搭便車行為持寬容的態(tài)度。當(dāng)然，即使是對這些道德容許的搭便車行為，也應(yīng)盡力加以限制，以防止被效仿而擴(kuò)大化。由此，就會形成一種認(rèn)識，即認(rèn)為政府出于長期利益以及發(fā)展正義的要求，應(yīng)當(dāng)杜絕搭便車的行為。顯然，在既有的社會治理模式中，這樣做是不可能的，因?yàn)樾问矫裰饕约八囈越⒌睦碚摶A(chǔ)都崇尚普遍性和同一性。在對普遍性和同一性的追求中，民主的一切操作方式以及社會治理的一切實(shí)施方案，都無法不給搭便車者留下廣闊的空間。

審視既有的社會治理模式，也許我們可以做出這樣一種構(gòu)想，即從文化方面去謀求杜絕搭便車的行為。這樣的話，就需要造就一種鄙棄搭便車行為的氛圍。其實(shí)也就是對形式民主以及工業(yè)社會的社會治理模式所奉行的普遍性、同一性哲學(xué)原則的揚(yáng)棄，也是對科學(xué)化操作方案的超越。因?yàn)椋@樣無疑是告別了通過外在于人的規(guī)則去約束和規(guī)范人的行為的做法，而是把防止搭便車行為的發(fā)生寄托在人的文化自覺上，特別是讓人們因?yàn)橐环N道德意識的生成而主動地去與一切搭便車的做法劃清界限。這一點(diǎn)是非常重要的，因?yàn)樗鼘⒁馕吨鐣卫砦幕系淖兏?，即意味著一種社會治理的合作文化的生成。只有合作文化，才能讓每一個(gè)人都成為自覺的行動者而不是旁觀者，更不是搭便車者?？梢哉J(rèn)為，一切搭便車行為都是與合作的要求相背離的，即使它對合作體系不構(gòu)成破壞，也屬于合作上的“不作為”。

20世紀(jì)后期，在公共選擇學(xué)派那里，“搭便車”一詞是包含某些特定指向的。那就是，要防止窮人在公共領(lǐng)域的活動中占小便宜，即防止富人在利益的實(shí)現(xiàn)中吃虧。這是從社會對立的角度看問題而提出的問題，而實(shí)際情況可能是與公共選擇學(xué)派的判斷相反的。因?yàn)槲覀兯吹降氖牵诠怖娴膶?shí)現(xiàn)和公共事務(wù)的展開過程中，“占小便宜”的總是富人，而窮人歷來都處于不利地位，不但不可能搭便車，而且社會治理的幾乎所有安排，也都包含讓窮人對社會做出更多貢獻(xiàn)的內(nèi)涵。即便我們不使用諸如剝削和壓迫的詞匯，而是用“勞動”一詞去描述那些靠出賣自己的體力和智力的人的活動，認(rèn)為他們是在為了自己獲取生存機(jī)會的同時(shí)而對社會做出貢獻(xiàn)，那么，這些人也都基本上可以歸入窮人的行列。當(dāng)然，在20世紀(jì)，因?yàn)楦＠叩脑蚨鵀楦F人提供了生存保障，但是那是為了富人財(cái)富持續(xù)增長的需要，是為了不至于讓窮人生存不下去而喪失通過勞動去創(chuàng)造財(cái)富的勞動力。

在工業(yè)社會的背景下，我們認(rèn)為，即使從社會對立的角度看問題而要求這種對立不擴(kuò)大而影響富人利益持續(xù)實(shí)現(xiàn)的話，也不應(yīng)刻意地去杜絕搭便車的現(xiàn)象。所以，我們并不一概地否定搭便車行為，而是認(rèn)為需要對搭便車的問題加以研究。如果我們能夠從社會公正的角度去做出合理安排的話，也許就不會形成搭便車的概念，它也就不再是一個(gè)問題。之所以在工業(yè)社會中會出現(xiàn)搭便車的問題，其一，是利己主義話語把人們訓(xùn)練成自私自利的人，使人變得渴望占小便宜；其二，在公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分化中產(chǎn)生公共利益，使得人們有了搭便車的機(jī)會。一旦人類走出工業(yè)社會，所有這些都會得到揚(yáng)棄。那樣的話，也就不再會有所謂搭便車的問題了。我們認(rèn)為，在社會治理的合作文化生成后，搭便車的行為將不會再發(fā)生，甚至搭便車的概念都會失去存在的價(jià)值。在合作文化的框架下，也會存在需要社會治理者惠顧的人，他們無法對社會做出貢獻(xiàn)，卻需要社會為他們提供生存保障。為這些人提供生存保障，將是社會文明化的一個(gè)標(biāo)志，它表明，我們的社會不再是出于為這個(gè)社會儲備勞動力的后備軍的目的而去致力于社會保障事業(yè)。可以相信，一旦合作文化生成，每一個(gè)擁有行動能力的人都會參與到合作行動中做出自己的一份貢獻(xiàn)，而不是時(shí)時(shí)窺探可以搭便車的機(jī)會。

二、社會治理的民主追求及其建構(gòu)前提

在民主追求中，公眾的意志應(yīng)當(dāng)被放在至高無上的位置上，但是當(dāng)社會治理必須通過政府去實(shí)施的時(shí)候，就出現(xiàn)了公眾與政府的區(qū)別。事實(shí)上，政府壟斷了社會治理過程，往往對公眾的意志以及意見采取冷漠的態(tài)度。顯而易見，只要政府壟斷了社會治理，就不可能出現(xiàn)官僚與公眾的平等對話，政府就是發(fā)號施令者，而公眾則是傾聽者。在民主的理念中，可以讓公眾發(fā)聲，但這種聲音在何種程度上能夠被政府及其官員聽取，就是另一個(gè)問題了。當(dāng)然，基于民主理念的一些極端主張會以無政府主義的形式出現(xiàn)，而無政府主義所給予人的又是對社會失序等問題的恐懼。所以，阿馬蒂亞·森復(fù)述了一個(gè)長期為學(xué)者們所持有的理性立場，即“對平等對話的挑戰(zhàn)，包括既要消除官僚主義的剝奪，也要防止無政府主義的影響。在對待官僚主義的態(tài)度上，我們要樹立這樣的觀點(diǎn)：公眾是變革的能動的參與者，不是指令或者資助配合的被動的順從的接受者”［4］。但是，這至多是一個(gè)道德說教。如何讓官僚接受這一點(diǎn)，是無法找到保障的。雖然近代以來的社會治理一直是在民主的框架下展開的，而執(zhí)行社會治理任務(wù)的，卻是政府。在政府面前，公眾就是被治理者。當(dāng)治理者與被治理者相向而立的時(shí)候，關(guān)于公眾通過民主的程式而對政府及其官員進(jìn)行制約，往往成為一句空話。即便能夠看到所謂公眾通過民主程式對行政官員行使權(quán)力的過程做出制約，其效果也是非常微弱的。

當(dāng)然，在民主的理念下，通過制度以及運(yùn)行機(jī)制的設(shè)計(jì)去保障最低限度的民主，也是近代以來社會治理努力追求的方向。事實(shí)上，當(dāng)古德諾基于政治—行政二分原則把決策與執(zhí)行區(qū)分開后，的確一度出現(xiàn)了政治部門致力于決策而行政部門致力于執(zhí)行的狀況。但是，于此之中，我們所看到的則是，社會治理民主追求的一種退縮和妥協(xié)，即不再把民主貫徹到整個(gè)社會治理過程中，而是退縮到?jīng)Q策過程中。就工業(yè)社會的發(fā)展過程來看，從近代早期開始的行程一直表現(xiàn)出社會的復(fù)雜性和不確定性持續(xù)增長的狀況，雖然這種復(fù)雜性和不確定性持續(xù)增長是在20世紀(jì)即將結(jié)束的時(shí)候才發(fā)生質(zhì)變，但在量變的過程中，也對社會治理構(gòu)成了挑戰(zhàn)，以至于威爾遜提出政治—行政二分的要求，而古德諾則基于這種二分而對政治和行政分別定義，把政治界定為承擔(dān)決策職能的部門。我們說這是民主追求的退縮，但這樣做，至少是在決策過程中保證了民主原則能夠得到貫徹。結(jié)果，我們所看到的情況是，在社會治理過程被區(qū)分為決策與執(zhí)行兩個(gè)方面后，人們更多地要求在決策過程中貫徹民主的原則和理念，而對行政過程，并不提出這樣的要求，直到20世紀(jì)70年代新公共行政運(yùn)動發(fā)生的時(shí)候，才含含糊糊地提出所謂民主行政的主張。應(yīng)當(dāng)看到，在進(jìn)入新世紀(jì)后，當(dāng)新公共行政運(yùn)動的一些代表人物重新出場時(shí)，通過提出公眾參與等改造公共行政的方案而把民主行政的主張落到實(shí)處，但直到今天，在實(shí)踐上所取得的進(jìn)展依然是無法給予高度評價(jià)的。

我們指出古德諾對政治與行政進(jìn)行的分別定義，從而把決策與執(zhí)行的職能劃分清楚了，就實(shí)踐來看，僅僅在不到30年的時(shí)間內(nèi)，似乎表現(xiàn)出對古德諾的定義的遵從。很快，社會治理實(shí)踐就突破了古德諾的定義，即顯現(xiàn)出決策已經(jīng)不再限于古德諾所定義的那個(gè)狹義的政治過程中。在經(jīng)歷20世紀(jì)30年代的“大蕭條”后，隨著政府的集權(quán)以及得到專業(yè)技術(shù)和科學(xué)操作程式的支持時(shí)，不再僅僅是政治部門從事決策活動，而是行政部門承擔(dān)起大量的決策任務(wù)，決策事實(shí)上已經(jīng)成為行政部門的一項(xiàng)日常性的活動。當(dāng)行政部門必須承擔(dān)起決策職能的時(shí)候，如果要求用官僚制組織起來的政府也像政治部門那樣按照民主的原則運(yùn)行，那顯然是不可能的。既然無法保證作為行政部門的政府按照民主的原則運(yùn)行，就需要尋求新的約束措施。因而，一種進(jìn)一步退縮的方案被提出，那就是以“合法性”這個(gè)概念為標(biāo)志的新的約束方案。也就是說，必須按照合法性的要求去時(shí)時(shí)審查政府，不僅要求政府遵循合法性的理念，還要在實(shí)際行動中通過制定明確的嚴(yán)格的程序去保證政府所做出的各項(xiàng)決策不偏離方向，或者說，讓行政部門所承擔(dān)的社會治理活動始終在民主的框架中。然而，誠如韋爾默所指出的：“訴諸決策程序的合法性不能帶來實(shí)質(zhì)性的改變，因?yàn)椋谝?，通過合法的程序也可能做出錯(cuò)誤的決策，第二，程序也是法律秩序的一部分，也必須通過決策確定?！保?］272

我們已經(jīng)指出，近代以來，民主與法治是聯(lián)系在一起的，在民主的理念遭遇挑戰(zhàn)或無法貫徹的時(shí)候，法治總會躍身而起，去填補(bǔ)空場。正是由于這個(gè)原因，當(dāng)政府中出現(xiàn)民主缺席的時(shí)候，合法性的問題就被提出來。結(jié)果是：在形式民主的框架中，人們對法治的迷戀被移情到程序上，在程序正義的名義下表達(dá)了對程序的推崇。實(shí)際上，在決策者道德價(jià)值缺失的情況下，即便是在嚴(yán)格的合法程序下進(jìn)行決策，也會生產(chǎn)惡的政策。這也說明，即便在工業(yè)社會低度復(fù)雜性和低度不確定性條件下，也不應(yīng)抱有對程序的迷信，更不用說高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下的決策了。

反思工業(yè)社會的治理文明，可以看到一個(gè)顯而易見的事實(shí)，那就是整個(gè)社會及其治理所包含的建構(gòu)性原點(diǎn)就是個(gè)人。在工業(yè)化、城市化進(jìn)程中生成原子化的個(gè)人，隨著原子化的個(gè)人被賦予人權(quán)之后，也就奠立了社會以及社會治理建構(gòu)的原點(diǎn)。正是基于這種原子化的個(gè)人，才有了民主的理念和制度?？偟恼f來，對于工業(yè)社會的治理文明而言，個(gè)人及其人權(quán)就是社會治理的前提和出發(fā)點(diǎn)。所謂人權(quán)，在第一個(gè)層面上去加以解讀，就是人的平等與自由。社會治理的一切活動，都無非是為了保障人的平等和自由，也是對人的平等和自由的證明。人的人權(quán)并不能從單個(gè)的人出發(fā)去進(jìn)行解讀，而是需要在社會中去加以認(rèn)識。從原子化的個(gè)人出發(fā)，出于維護(hù)和保障人權(quán)的需要，社會治理就不能讓任何一個(gè)人缺席，而是需要讓每一個(gè)人的意見都得到尊重和被聽取，這就是民主的初衷，但是，一旦落實(shí)到社會治理的行動中，理論上的這種邏輯顯然就成為制作空想的作坊。

韋爾默認(rèn)為：“自由的來源并不在孤立的個(gè)人，而在于社會，后者正是通過社會化實(shí)現(xiàn)個(gè)人化的媒介；自由應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為最終存在于一個(gè)更大的社會整體的結(jié)構(gòu)、制度、實(shí)踐和傳統(tǒng)之中……如同泰勒所指出的，自由的概念本身假定了個(gè)人主義的觀念所不具備的一種規(guī)范性的意義。因?yàn)檫@種觀念不再僅僅意味著沒有妨礙行為者做他想做的事情的外在障礙，而且意味著行為者決定他們想做什么的特定方式。作為既是個(gè)人的又是集體的自決觀念，自由觀念具有一種不可化約的規(guī)范性維度，因?yàn)閺母拍钌险f，它是與理性的觀念聯(lián)系在一起的?！保?］192需要指出的是，從原則上說，這種對自由的界定是沒有問題的，但行文背后的潛臺詞則是：個(gè)人與社會之間的關(guān)系構(gòu)成一個(gè)基本的框架，這個(gè)框架是既定的和靜止的。除了個(gè)人與社會之間的關(guān)系以外，沒有其他因素居間存在，或者說，其他因素可以忽略不計(jì)，即無須考慮。在工業(yè)社會低度復(fù)雜性和低度不確定性條件下，這樣去思考問題基本上所實(shí)現(xiàn)的是一種程式化的思維操練，人們基于這種思維去看問題，也同樣基于這種思維去尋求一切社會性問題的解決方案。

平等和自由是人權(quán)的基本內(nèi)容，在談到人權(quán)時(shí)，韋爾默認(rèn)為：“我們的人權(quán)概念與公民的基本權(quán)利這一概念有著很近的親緣關(guān)系，又與一種必須通過基本權(quán)利來注釋的普遍主義道德理解密不可分……‘我們’對人權(quán)或基本權(quán)利的理解這一說法只是一種粗糙的簡化說法。人們也可以在麥金泰爾的意義上說，人權(quán)的概念本質(zhì)上是一個(gè)有爭議的概念……‘我們’對人權(quán)的理解這一說法只是表明，由于在自由主義文化內(nèi)部存在著顯著的共同性，爭議只限于有限的游戲空間內(nèi)。除了普遍主義的道德理解，這種顯著的共同性還包括在其文化內(nèi)部對自由和民主的基本權(quán)利的承認(rèn)?！保?］263-264在對人權(quán)的論證方面，我們認(rèn)為，韋爾默這里所說的人權(quán)的具體適應(yīng)性問題顯然是經(jīng)不起反駁的，因?yàn)槠渌送耆梢哉f中世紀(jì)對異教徒用火刑是一種野蠻狀態(tài)，而“人權(quán)”假設(shè)的提出，則可以一勞永逸地結(jié)束中世紀(jì)的那種事件再度發(fā)生，從而代表了政治文明。這樣的話，也就推翻了韋爾默的看法，從而證明了人權(quán)的普遍性，但是就韋爾默所指出的人權(quán)概念以及這一概念所包含的全部觀念都是與特定語境聯(lián)系在一起的，則是無法反駁的。無論從什么角度看，一旦人類脫離了工業(yè)社會而進(jìn)化到一個(gè)更加文明的社會，就不再會申述人權(quán)，更不允許與人權(quán)聯(lián)系在一起的話語霸權(quán)存在。我們也看到，韋爾默在這里顯然是努力把人權(quán)的適應(yīng)范圍又縮小了一圈，即僅僅將其與自由主義文化語境聯(lián)系在一起。雖然這是韋爾默的深刻洞見，但又無法解釋現(xiàn)實(shí)，因?yàn)樵谌藱?quán)獲得話語霸權(quán)地位后，其影響范圍擴(kuò)大到全世界，而不是“只限于有限的游戲空間內(nèi)”。如果認(rèn)識不到這一點(diǎn)的話，也就無法理解人權(quán)作為一種話語霸權(quán)的性質(zhì)，甚至?xí)萌藱?quán)概念進(jìn)行征戰(zhàn)殺伐的行為視而不見。不過，韋爾默要求人們認(rèn)識人權(quán)概念適用范圍的有限性，這一基本精神是正確的。

我們已經(jīng)指出，從原子化的個(gè)人及其人權(quán)出發(fā)，所建構(gòu)起來的社會治理模式是由民主與法治兩個(gè)維度構(gòu)成的。在政治行動上是民主的；在作用于社會的社會治理過程中則表現(xiàn)為法治。從對政治的觀察中，又可以獲得形式民主與實(shí)質(zhì)民主兩種認(rèn)識。不過，工業(yè)社會的政治實(shí)踐一直是以形式民主的面目出現(xiàn)的，而實(shí)質(zhì)民主更多地停留在理論設(shè)定中。雖然在理論上存在形式民主與實(shí)質(zhì)民主的區(qū)分，但是政治家卻不愿意考慮這種區(qū)分，因?yàn)楸Ａ粢粋€(gè)模糊的、可以任意解釋的民主概念，對政治家是非常有利的，他可以在民主的信仰已經(jīng)深入人心的時(shí)代去充分利用民主概念的模糊性而在一切需要的時(shí)候都做出有利于自己的解釋。以政治家的批判者面目出現(xiàn)的人，往往是被人們歸類為知識分子的人，也同樣希望維護(hù)民主概念的模糊性，以求自己的任何一種批評都顯得非常有力。然而，在高度復(fù)雜性和高度不確定性條件，這種狀況必須終結(jié)。

一旦人類社會呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性和高度不確定性時(shí)，在風(fēng)險(xiǎn)無處不在和危機(jī)隨時(shí)構(gòu)成威脅的情況下，關(guān)于個(gè)人的自由能否實(shí)現(xiàn)的問題，可能就無法單單在個(gè)人與社會關(guān)系的框架中去思考，而是需要在行動中去發(fā)現(xiàn)、去體驗(yàn)。所以，在社會的高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下，一切屬于個(gè)人的和社會的問題的解決，都需要在行動中進(jìn)行。人既在行動中去發(fā)現(xiàn)和獲得自由的體驗(yàn)，也在行動中去創(chuàng)造一切屬于人的自由。這種自由不僅屬于創(chuàng)造者自己，還屬于整個(gè)社會，并成為每一個(gè)行動者的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)。其實(shí)，在高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下，一切預(yù)設(shè)的東西——無論是制度、規(guī)則還是各種各樣的物化設(shè)置——都是不具有合理性的，不管人們怎樣強(qiáng)調(diào)這些預(yù)設(shè)的東西是合乎理性的，而在人的行動展開過程中，都無法被證明或無法獲得合理性。所以，服務(wù)于行動的社會治理本身就是以行動的形式出現(xiàn)的，在這里，任何先驗(yàn)性的框架都將被拋棄。排除一切先驗(yàn)性的因素，在行動中存在的就只有經(jīng)驗(yàn)，但是這種經(jīng)驗(yàn)不再是康德所說的那種經(jīng)驗(yàn)，即不再是近代認(rèn)識論哲學(xué)所貶斥的經(jīng)驗(yàn)，而是具有理性屬性的經(jīng)驗(yàn)。在適應(yīng)社會高度復(fù)雜性和高度不確定性要求的社會治理行動中，我們看到的經(jīng)驗(yàn)必然是具有理性屬性的經(jīng)驗(yàn)，因而，我們也將這種經(jīng)驗(yàn)稱為經(jīng)驗(yàn)理性。當(dāng)然，在這一社會歷史階段中，包括這一社會歷史階段的社會治理中，行動展開的過程會生成兩種經(jīng)驗(yàn)：一種是非理性的經(jīng)驗(yàn)，另一種是理性的經(jīng)驗(yàn)。決定經(jīng)驗(yàn)是否具有理性屬性的因素，就是道德價(jià)值。所以，高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下的行動中所包含的經(jīng)驗(yàn)理性無非是一種包含道德價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)。

在行動主義的視界中，當(dāng)形式民主與實(shí)質(zhì)民主都?xì)w于合作行動的時(shí)候，既是實(shí)質(zhì)民主得到實(shí)現(xiàn)的狀態(tài)，也是民主的概念因?yàn)槊裰髡嬲蔀楝F(xiàn)實(shí)實(shí)踐而失去理論敘事價(jià)值的狀態(tài)。關(guān)于這種狀態(tài)，韋爾默的描述是具有啟發(fā)意義的，“創(chuàng)造形式的和非形式的民主之間、民主實(shí)踐的建制化的和非建制化的形式之間，有一種有效的互補(bǔ)關(guān)系（在這里，‘民主實(shí)踐’應(yīng)當(dāng)被理解為包括參與者在具體的情境中追求相應(yīng)的解決辦法或共同體的自由時(shí)進(jìn)行試驗(yàn)的能力和行使他們的想象力的能力，或者至少有這種準(zhǔn)備和傾向）”［1］257。最為關(guān)鍵的是，這是一種行動者在行動中去表現(xiàn)自我和證明自我的狀態(tài)。這個(gè)時(shí)候，行動者的自主性是得到制度、文化鼓勵(lì)和支持的，也是根源于自我的內(nèi)在要求的。既得到人的共生共在的總體目標(biāo)的規(guī)范，也受到行動者作為人（或最終可以歸結(jié)為人）的道德規(guī)范。行動者的自主性在其想象力中得到表現(xiàn)和詮釋，能夠以創(chuàng)造性的行為去聚合起合作行動，從而使得合作成為民主的實(shí)現(xiàn)狀態(tài)。合作行動具有民主的形式，因而是形式民主的實(shí)現(xiàn)。對于合作行動而言，在工業(yè)社會中的形式民主設(shè)置以及運(yùn)作方式等，都會因具體情況的需要而有選擇地加以運(yùn)用。合作行動自身所具有的是實(shí)質(zhì)民主的性質(zhì)，因而是形式民主與實(shí)質(zhì)民主相統(tǒng)一的真正的民主形態(tài)。也正是在此意義上，人們將關(guān)注和思考合作行動，從而放棄對“民主”一詞的使用。

三、在道德的向度上謀劃社會治理建構(gòu)

雖然我們對工業(yè)社會的形式民主做出諸多批評，但是就人類文明化的進(jìn)程而言，那卻是一個(gè)必經(jīng)的歷史階段。我們必須看到，形式民主的歷史性功績表現(xiàn)在它作為一個(gè)訓(xùn)練機(jī)制而在人類文明化進(jìn)程中發(fā)揮了作用。比如，在代議制中，想成為代表的人，必須表明自己是有著社會責(zé)任感的，同情社會中的那些弱勢群體，力求在個(gè)人生活中（至少在不為人知的意義上）遵守社會主流文化所認(rèn)同的道德。盡管其中有著很多表演的成分，但在一代又一代的傳遞中，發(fā)揮了訓(xùn)練出一批又一批優(yōu)秀的社會成員的作用，至少發(fā)揮了強(qiáng)化某些主流價(jià)值觀的作用。之所以形式民主的這些功能未能在社會治理的實(shí)踐中充分顯現(xiàn)，可能是一些學(xué)者、理論家一直扮演著不光彩的角色所致。正是這樣一批人，反反復(fù)復(fù)地念叨著個(gè)人主義、“經(jīng)濟(jì)人”等詞語，時(shí)時(shí)提醒人們：你是自私自利的存在，不要太多地把社會責(zé)任、道德觀念等當(dāng)作一回事兒。

20世紀(jì)后期，人類走進(jìn)高度復(fù)雜性與高度不確定性的社會，也是與技術(shù)進(jìn)步分不開的。雖然每一單項(xiàng)技術(shù)的發(fā)展并未明顯地表現(xiàn)出推動社會復(fù)雜化和不確定化，而是更多地表現(xiàn)出克服某個(gè)方面困擾人的生活和活動之困難的價(jià)值，或者開拓出人的生活和活動的新領(lǐng)地，但是由無數(shù)的技術(shù)進(jìn)步成果相互促進(jìn)、相互激蕩出的浪潮，則把人類推進(jìn)到高度復(fù)雜性與高度不確定性的社會中。我們也看到，市場本身就是復(fù)雜性與不確定性的重要發(fā)源地，與技術(shù)進(jìn)步相比，市場在推進(jìn)社會的復(fù)雜化和不確定化方面貢獻(xiàn)率更大。也許人們會說，市場中有一個(gè)可以把握的恒定因素，那就是所有市場主體都是“經(jīng)濟(jì)人”，都有著自我利益追求。即便某個(gè)市場主體胸有慈悲、憐愛和道德，也無法改寫市場主體整體上自利追求的事實(shí)。

的確如此，市場主體共有的自利本性可以在理論解釋上消除復(fù)雜性和不確定性。特別是在組織中，通過激勵(lì)手段的運(yùn)用，也能將復(fù)雜性和不確定性納入可以控制的軌道上，甚至達(dá)到降低或消除復(fù)雜性和不確定性的目的。但是，在自由市場的意義上，卻并未因?yàn)槔碚撋铣橄蟪鲆话阈缘淖岳非蠖箯?fù)雜性和不確定性降低，反而是市場主體的自利性追求持續(xù)地推動了社會的復(fù)雜化和不確定化，以至于將人類推入高度復(fù)雜性和高度不確定性的社會狀態(tài)中。當(dāng)然，古典經(jīng)濟(jì)學(xué)所設(shè)想的完全競爭市場并不會促進(jìn)社會復(fù)雜化和不確定化，但在現(xiàn)實(shí)中，競爭總是不完全的。不完全競爭的存在，或者說，正是因?yàn)樗懈偁幎紝儆谝环N不完全競爭，以至于社會走上復(fù)雜化和不確定化的道路。現(xiàn)實(shí)證明，社會的復(fù)雜化和不確定化是不可避免的事實(shí)，社會的復(fù)雜化和不確定化成為近代以來社會發(fā)展的一個(gè)基本趨勢。

在我們所提供的分析視角中，所看到的復(fù)雜性和不確定性可以分為兩種形態(tài)：一種是低度復(fù)雜性和低度不確定性；另一種是高度復(fù)雜性和高度不確定性。在低度復(fù)雜性和低度不確定性條件下，民主與法治無疑是最合適的社會治理框架。然而，在高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下，社會治理的這一框架則顯示了諸多不適應(yīng)，甚至發(fā)揮著某種消極作用。從工業(yè)社會的總體情況來看，它屬于一個(gè)低度復(fù)雜性和低度不確定性的社會。因而，在人類歷史的這個(gè)階段中，人們一直對民主與法治表達(dá)了無限熱情，人們相信民主與法治能夠給予我們最為理想的社會治理，能夠解決所有社會問題，或者說，能夠給予我們解決所有社會問題的最佳路徑和方案。從20世紀(jì)80年代開始，隨著全球化、后工業(yè)化跡象的顯現(xiàn)，隨著社會呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性和高度不確定性特征，社會治理也遭遇了諸多新的問題，以至于不得不提起改革的問題?？陀^地審視已經(jīng)走過將近四十年的全球性改革路程，我們卻發(fā)現(xiàn)，人類所面臨的各種困擾不是減少了，而是增多了。正是在改革的過程中，人類陷入全球風(fēng)險(xiǎn)社會，不得不面對危機(jī)事件頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)。何以如此？可以認(rèn)為，根本原因就是，工業(yè)社會的這個(gè)社會治理框架沒有受到質(zhì)疑；相反，在改革中的幾乎所有探索，都是在努力修補(bǔ)這個(gè)社會治理框架。所以，我們并未通過改革消除那些困擾和可能困擾我們的問題。

上述可見，在我們對始于20世紀(jì)80年代的這場全球性運(yùn)動做出反思的時(shí)候，必然指向工業(yè)社會的社會治理基本框架。只有在這方面實(shí)現(xiàn)根本性的變革，才能將社會治理引向健康發(fā)展的道路，才能開辟人類社會治理的一個(gè)新時(shí)代。黨的十八大以來，提出“深化體制改革”要求，其中所包含的正是這種變革工業(yè)社會基本治理框架的要求。中國的改革、開放在時(shí)間點(diǎn)上也是發(fā)生在20世紀(jì)80年代，是與全球性的改革同一時(shí)間開始的，但是在將近三十年的時(shí)間內(nèi)，中國的改革并不是全球性改革的一部分。因?yàn)橹袊母母镩_放所要解決的主要是中國的問題，即改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的社會治理模式。當(dāng)然，在此過程中，因?yàn)殚_放的原因，我們也感受到全球化、后工業(yè)化的挑戰(zhàn)，但那并未構(gòu)成“主要矛盾”?，F(xiàn)在，情況發(fā)生變化，隨著中國融入全球體系，西方發(fā)達(dá)國家所遇到的問題也在中國顯現(xiàn)出來。中國的改革也就面臨全球性改革所應(yīng)解決的問題。事實(shí)上，西方發(fā)達(dá)國家在將近四十年的改革過程中并未解決這些問題，也就是說，并未承擔(dān)起對工業(yè)社會治理文明基本框架的變革任務(wù)，以至于中國在提出“深化體制改革”的同時(shí)，也要承擔(dān)起為全球性改革探索一條新路的任務(wù)。

民主與法治構(gòu)成工業(yè)社會的社會治理基本框架，對這一框架的變革和調(diào)整，意味著社會以及社會治理建構(gòu)出發(fā)點(diǎn)的調(diào)整，因而社會以及社會治理建構(gòu)的出發(fā)點(diǎn)也就不會停留在個(gè)人及其人權(quán)之上。在全球性改革的時(shí)代，法默爾表達(dá)了對道德的期望。他指出：“心靈的變革乃是最基礎(chǔ)的變革；還有社會關(guān)系的革新和公共生活的改革。沒有更強(qiáng)有力的道德聲音，公共權(quán)威就負(fù)擔(dān)過重，市場就無法運(yùn)轉(zhuǎn)。沒有道德的承諾，人們的行動就不會兼顧各方?！保?］如果說始于20世紀(jì)80年代的這場改革意味著社會治理模式的重建的話，那么，就不僅僅是引入道德因素的問題，而是需要以道德作為社會以及社會治理建構(gòu)的前提和基礎(chǔ)。當(dāng)然，就道德歸根結(jié)底是人的道德來看，仍然是從人出發(fā)的，但是從人的道德出發(fā)與從人的人權(quán)出發(fā)是不一樣的，落實(shí)到社會以及社會治理建構(gòu)方面，會顯示巨大的差異。其實(shí)，從人權(quán)與道德兩個(gè)不同的角度去反觀人，那是完全不同的人。從人權(quán)的角度去反觀人，看到的是原子化的個(gè)人，這個(gè)“個(gè)人”以自我為中心，把自我之外的一切都作為利益實(shí)現(xiàn)的工具。從道德的角度去反觀人，所看到的則是人的“他在性”觀念及其追求，他會把與他人的共生共在看得高于一切，會在與他人間的差異中產(chǎn)生尊重與包容的要求。

從原子化個(gè)人出發(fā)實(shí)現(xiàn)的社會以及社會治理建構(gòu)，會改變個(gè)人的面貌，即把作為原點(diǎn)的抽象個(gè)人改變成僅為自我利益謀劃的“經(jīng)濟(jì)人”。所以，在社會生活以及社會治理活動中，我們所看到的是“經(jīng)濟(jì)人”。如果社會以及社會治理建構(gòu)的出發(fā)點(diǎn)不是抽象的原子化個(gè)人，而是有道德屬性的人，情況就會完全不同。也就是說，在社會生活以及社會治理活動中，所面對的就不再是為了自我利益謀劃的人。就道德的行為不從屬于利益謀劃而在實(shí)際上造成道德主體的利益受損而言，顯然是不合乎經(jīng)濟(jì)人的理性原則的，因而對社會治理的功能定位也就會發(fā)生變化。那樣的話，社會治理既不是出于保護(hù)人權(quán)的需要，也不是在個(gè)人利益實(shí)現(xiàn)過程中維護(hù)普遍性的公共利益，更不是約束和規(guī)范競爭，而是將視線主要放在對因?yàn)榈赖滦袨槎斐傻膫€(gè)人利益損失進(jìn)行必要補(bǔ)償方面。如果社會沒有一個(gè)對道德主體的利益補(bǔ)償機(jī)制，那么道德行為就不會再次發(fā)生。一旦道德行為成為社會稀缺的因素，也就唯有通過強(qiáng)化規(guī)則等外在于人的設(shè)置去實(shí)現(xiàn)社會控制。我們認(rèn)為，道德行為有沒有持續(xù)性和能否普遍化，是由社會決定的。在競爭的社會中，當(dāng)整個(gè)社會設(shè)置都是從屬于工具理性和服務(wù)于“經(jīng)濟(jì)人”的目標(biāo)追求的時(shí)候，只有合法和合理的利益追求才是可以普遍化和具有可持續(xù)性的，道德行為即使由輿論所倡導(dǎo)，也無法普遍化，更不具有可持續(xù)性。因此，道德行為普遍化和可持續(xù)性的基礎(chǔ)是整個(gè)社會設(shè)置系統(tǒng)的道德化。其中，德制建設(shè)就是全部社會設(shè)置系統(tǒng)道德化的重心。我們在全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中所應(yīng)建構(gòu)的社會治理模式，正是圍繞著道德展開的。因而，必然會關(guān)注道德實(shí)現(xiàn)的條件，促進(jìn)道德行為的普遍化，這將成為社會治理的基本功能。

從道德出發(fā)去構(gòu)想社會以及社會治理建構(gòu)的問題，并不必然走向空想；相反，如果撇開道德，即從自利的個(gè)人出發(fā)去尋求改革的方向，任何美好的承諾都會變成空想。比如，在工業(yè)社會治理文明繼續(xù)展開的邏輯中，許多學(xué)者向我們展示了一個(gè)不同于柏拉圖版本的“理想國”。具體地說，就是民主和法治將會帶來一個(gè)和諧社會。果真如此，假如在月球或火星上建起一個(gè)“理想國”的話，那么它的第一批地球移民肯定是一些不道德的“小人”。因?yàn)?，這些地方的生存條件如果比地球優(yōu)越，而地球人又是無法徒步走到那里的，必須通過集中輸送的方式才能到達(dá)那個(gè)地方。誰應(yīng)優(yōu)先被送去，顯然是那些不道德的“小人”。不是說社會有一套甄別“小人”的方法和機(jī)制就能夠把這些不道德的“小人”都選擇出來，并把他們送到那個(gè)“理想國”去（就像英國早年把罪犯送往美洲、澳洲一樣），而是因?yàn)檫@些不道德的“小人”慣常于投機(jī)取巧、欺詐、向可資利用的人行賄等。因?yàn)樗麄兩朴谶@樣做，所以他們肯定會贏得優(yōu)先安排去“理想國”的機(jī)會（就如今天世界各國的貪官及其家屬總能獲得移民美洲的機(jī)會一樣）。這樣的話，一個(gè)充滿不道德“小人”的理想國也可能不再是一個(gè)理想的國度了。也許人們會說，通過嚴(yán)苛的法律以及監(jiān)督制度建設(shè)去防范這些“小人”率先進(jìn)入“理想國”，但是在這類小人的投機(jī)技巧面前，法律應(yīng)當(dāng)嚴(yán)苛到什么程度，監(jiān)督體制又能夠做得多嚴(yán)密？

就社會治理文化而言，我們可以認(rèn)為，只有在社會治理者不擁有道德的時(shí)候，或者說，只有在社會治理者不再從道德的角度去看問題的時(shí)候，社會中的“拍馬逢迎的鼠輩”才會都向社會治理過程匯集。這個(gè)時(shí)候，社會治理者也就會成為一個(gè)自足的群體，至于被作為社會治理對象的公眾如何看待他們，都不會在乎，因而也不會去考慮合法性的問題，但是這只能說是一種較為極端的情況。從歷史上看，當(dāng)社會治理過程中允許價(jià)值因素發(fā)揮作用的時(shí)候，道德也會滲入社會治理過程中并在一定程度上發(fā)揮作用，它會使“拍馬逢迎的鼠輩”有所收斂而不表現(xiàn)得太過露骨。另一種情況是，當(dāng)社會治理祛除“價(jià)值巫魅”，不允許道德發(fā)揮作用時(shí)，則會用科學(xué)以及技術(shù)理性去保障“公事公辦”，會強(qiáng)化程序上的形式合理性。這個(gè)時(shí)候，“拍馬逢迎的鼠輩”一旦進(jìn)入社會治理過程中，就會無孔不入，就能夠找到炫耀其這方面能力的機(jī)會。

農(nóng)業(yè)社會的政治及其社會治理反映的是前一種情況，而工業(yè)社會的政治及其社會治理則是后一種情況的代表。就現(xiàn)實(shí)來看，無論是在農(nóng)業(yè)社會還是工業(yè)社會，官場中的那種阿諛與傲慢神情從來都被人們視而不見，會被認(rèn)為是一種自然而然的事情。對此，為什么人們會不覺得其可恥？就是因?yàn)槿藗兞?xí)慣了社會治理的支配與控制，連帶著接受了支配與控制的衍生現(xiàn)象。正是這些現(xiàn)象的存在，在從工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的歷史時(shí)刻，我們才會要求去構(gòu)想一種新型的社會治理模式。這種新型的社會治理模式應(yīng)當(dāng)是服務(wù)型的社會治理模式。如果社會治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型的社會治理模式，如果社會治理是服務(wù)而不是支配和控制，相信上述現(xiàn)象也就銷聲匿跡了。

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