黃 潔

公平競爭審查制度是政府有意識(shí)控制公權(quán)力對(duì)市場經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，體現(xiàn)了政府深化經(jīng)濟(jì)體制改革的決心，其將進(jìn)一步厘清政府與市場的界線，以保障市場在資源配置中起決定性作用。2016年6月，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》(以下簡稱《意見》)，明確提出在我國建立公平競爭審查制度的重要性和緊迫性，并對(duì)建立這一制度的總體要求、基本原則、審查標(biāo)準(zhǔn)作出了規(guī)定。2017年10月，國家發(fā)改委、財(cái)政部等五部門聯(lián)合發(fā)布了《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則(暫行)》(以下簡稱《實(shí)施細(xì)則》)，細(xì)化了公平競爭審查制度的相關(guān)程序和標(biāo)準(zhǔn)，自我審查模式的公平競爭審查制度在我國初步建立。公平競爭審查制度是確立競爭政策的重要舉措，也是我國2018年反壟斷工作的重點(diǎn)，目前從我國初步建立的自我審查模式公平競爭審查制度的實(shí)施情況來看，并未達(dá)到預(yù)期效果，主要是因?yàn)槠淙鄙俦匾谋O(jiān)督和有效的獎(jiǎng)勵(lì)懲罰機(jī)制，本文探析澳大利亞實(shí)施競爭政策審查模式公平競爭審查制度的成功經(jīng)驗(yàn)，并提出相關(guān)建議，以期對(duì)完善我國自我審查模式的公平競爭審查制度有所裨益。

一、自我審查模式公平競爭審查制度的優(yōu)勢及短板

建立自我審查模式的公平競爭審查制度，可以說是目前我國建立公平審查制度最方便、最快捷的方式，無需增加過多的成本。

(一)自我審查模式公平競爭審查制度的優(yōu)勢

1．方便、快捷

根據(jù)《意見》和《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，存量法規(guī)按照“誰制定、誰清理”的原則實(shí)施清理工作，增量法規(guī)則由政策制定機(jī)關(guān)自我審查。政策制定機(jī)關(guān)對(duì)自己所制定的相關(guān)規(guī)定以及擬制定的規(guī)定較其他機(jī)構(gòu)或部門更為了解，運(yùn)行效果也更直觀，由該機(jī)關(guān)自我審查方便、快捷，無需過多的收集、整理時(shí)間，能較快速地完成全國各地大量競爭政策的清理工作。

2．成本較低

政策制定機(jī)關(guān)實(shí)行自我審查，則僅需要在機(jī)關(guān)內(nèi)部調(diào)整人手即可實(shí)施審查，不必組建新的部門，增設(shè)新的機(jī)構(gòu)專門實(shí)施公平競爭審查。組建新部門或設(shè)立新機(jī)構(gòu)需經(jīng)過大量的認(rèn)證和考量，并投入相關(guān)的人力、物力。因此，自我審查模式能夠減少政府的投入，節(jié)約成本。

可見，自我審查模式，可加快推進(jìn)公平競爭審查制度實(shí)施，減少投入成本，且有助于更好地審查并清理競爭政策制定過程中所出現(xiàn)的詬病。

(二)自我審查模式公平競爭審查制度的短板

推進(jìn)公平競爭審查制度全面落地，短期內(nèi)自我審查模式有相當(dāng)優(yōu)勢，能夠較快地展開審查工作，但同樣，自我審查模式亦有其不足之處，無法很好地實(shí)現(xiàn)公平競爭審查的最終目的。自我審查模式要求政策制定機(jī)關(guān)對(duì)自己制定出臺(tái)的競爭政策進(jìn)行審查，但是，從北京、天津、上海等市制訂的網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則來看，在市場準(zhǔn)入方面存在著對(duì)人和車的限制，可知自我審查模式的公平競爭審查制度明顯動(dòng)力不足，沒有充分發(fā)揮公平競爭審查的效用。

1．自我審查模式公平競爭審查制度缺少必要的監(jiān)督機(jī)制

由于政策制定機(jī)關(guān)要主動(dòng)進(jìn)行審查，其制定者和監(jiān)督者的身份是重合的，因此對(duì)政策制定機(jī)關(guān)的要求相當(dāng)高，要求其具有自我革新的勇氣和能力，若其拒絕審查或僅做表面審查，卻沒有必要的監(jiān)督則可能使公平競爭審查無法落到實(shí)處，變成“走過場”①。雖然《意見》提出，可以加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督;《實(shí)施細(xì)則》提出，任何單位和個(gè)人可以向政策制定機(jī)關(guān)反映，但是此種外部監(jiān)督方式是非常規(guī)性的事后監(jiān)督，并不能及時(shí)、全面地發(fā)現(xiàn)有損競爭的政策出臺(tái)。所以，有必要制定更行之有效的監(jiān)督方式，或變革公平競爭審查的模式。

2．自我審查模式公平競爭審查制度缺乏有力的獎(jiǎng)勵(lì)懲罰機(jī)制

缺少有效的激勵(lì)，沒有嚴(yán)厲的處罰，僅依賴政策執(zhí)法機(jī)構(gòu)的自我約束，自我矯正，將使公平競爭審查制度難以得到真正的實(shí)現(xiàn)。誠如我國《反壟斷法》早已明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力排除、限制競爭，但仍“不能有效解決政府通過行政權(quán)力對(duì)市場機(jī)制的侵蝕”②，究其原因，即行政機(jī)關(guān)的壟斷行為規(guī)制機(jī)構(gòu)為上級(jí)主管機(jī)關(guān)，反壟斷執(zhí)法部門僅有建議權(quán)，違反成本過低。同樣，若公平競爭審查制度沒有相關(guān)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，也不能真正避免出臺(tái)的公平競爭政策對(duì)市場經(jīng)濟(jì)的不當(dāng)干預(yù)。

公平競爭審查的目的是為了讓市場在資源配置中起決定性作用，雖然能夠提高社會(huì)整體利益，但有可能需要某些地區(qū)作出“犧牲”和“讓步”，作出犧牲沒有獎(jiǎng)勵(lì)，無動(dòng)于衷不被處罰，這樣的自我審查模式公平競爭審查制度即便在短期內(nèi)有一定作用，但必然無法走得長遠(yuǎn)。

二、澳大利亞競爭政策審查模式公平競爭審查制度

政府對(duì)競爭的不合理干預(yù)和影響在各國均是不可避免的，各國紛紛采取相應(yīng)措施應(yīng)對(duì)。澳大利亞20世紀(jì)對(duì)競爭政策相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行全面清理，這種競爭政策審查模式公平競爭審查制度為其經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了強(qiáng)大的動(dòng)力，成為各國效仿的典范。

(一)“守門”機(jī)制③

澳大利亞競爭政策審查模式的一大特點(diǎn)即“守門”機(jī)制，要求各州及領(lǐng)地政府在進(jìn)行影響競爭的立法時(shí)應(yīng)進(jìn)行監(jiān)管影響評(píng)估，并對(duì)監(jiān)管影響評(píng)估實(shí)行監(jiān)督。該機(jī)制最重要的兩個(gè)因素，即“守門員”的獨(dú)立性和“守門”過程的透明性，以保證該機(jī)制能夠有效運(yùn)行?！笆亻T”機(jī)制對(duì)于澳大利亞的經(jīng)濟(jì)繁榮至關(guān)重要，既保證了競爭政策審查的效率，又加強(qiáng)了監(jiān)督作用。

(二)競爭補(bǔ)償機(jī)制

澳大利亞競爭政策審查模式有一個(gè)重要的特色，即由國家根據(jù)各州和領(lǐng)地政府在競爭改革過程中的承諾進(jìn)展給予競爭補(bǔ)償，讓各州和領(lǐng)地政府分享改革紅利，以刺激各州和領(lǐng)地按照改革時(shí)間表來完成審查清理工作，若未按相應(yīng)要求完成改革，將被扣除相應(yīng)補(bǔ)償。

綜上所述，澳大利亞競爭政策審查模式從監(jiān)督和激勵(lì)兩方面來保障公平競爭審查的順利進(jìn)行，一方面通過內(nèi)部和外部的監(jiān)督以督促審查，另一方面通過獎(jiǎng)勵(lì)來刺激其主動(dòng)改革，雙管其下，成效卓著。

三、逐步完善符合我國國情的公平競爭審查模式

公平競爭審查模式將直接影響審查效果，我國已初步建立起自我審查模式的公平競爭審查機(jī)制，但是，國家發(fā)展改革委價(jià)監(jiān)局局長張漢東指出，推進(jìn)落實(shí)公平競爭審查制度仍存在個(gè)別地方落實(shí)積極性不高的情況，包括實(shí)施意見未印發(fā)，或雖發(fā)了文件，建了機(jī)制，但沒有實(shí)際開展審查等問題。④由此可見，我們應(yīng)進(jìn)一步完善和發(fā)展公平競爭審查制度，使之更適合我國國情。借鑒澳大利亞競爭政策審查模式公平競爭審查制度的成功經(jīng)驗(yàn)，能夠加快我國推進(jìn)公平競爭審查制度的步伐，在自我審查模式基礎(chǔ)之上，加強(qiáng)內(nèi)部外部雙重監(jiān)督，并通過制度化的獎(jiǎng)勵(lì)懲罰機(jī)制來發(fā)揮公平競爭審查的積極作用。

(一)在自我審查模式中增設(shè)二次審查和監(jiān)督機(jī)制

自我審查模式并非一無是處，仍有其相當(dāng)?shù)膬?yōu)勢，在目前我國自我審查模式既定的情況下，隨意變更審查模式是不明智的，因此，可以進(jìn)一步補(bǔ)充和完善該審查模式，以彌補(bǔ)自我審查模式的不足。根據(jù)《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，政策制定機(jī)關(guān)開展公平審查后應(yīng)形成明確的書面審查結(jié)論，并將該結(jié)論存檔，但此種程序沒有任何監(jiān)督，無法保證政策制定機(jī)關(guān)公平競爭審查的效果。因此，為保證自我審查切實(shí)發(fā)揮效用，可以效仿澳大利亞的“守門”機(jī)制，自我審查后，增設(shè)二次審查和監(jiān)督機(jī)制。

《實(shí)施細(xì)則》中提出建立各級(jí)公平競爭審查聯(lián)席會(huì)議或者相應(yīng)的工作協(xié)調(diào)機(jī)制(以下統(tǒng)稱聯(lián)席會(huì)議)，以負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本地區(qū)公平競爭審查工作。為減少二次審查和監(jiān)督機(jī)制的成本，可以將該聯(lián)席會(huì)議獨(dú)立出來，給予其獨(dú)立性地位，并擴(kuò)大其職權(quán)范圍，除統(tǒng)籌協(xié)調(diào)公平競爭審查工作之外，賦予其對(duì)政策制定機(jī)關(guān)提交的自我審查書面結(jié)論進(jìn)行二次審查和監(jiān)督的權(quán)力，分析政策制定機(jī)關(guān)的自我審查書面結(jié)論對(duì)競爭影響的評(píng)估是否準(zhǔn)確，保障該機(jī)制的運(yùn)行符合我國的公平競爭政策。

具有獨(dú)立性的內(nèi)部機(jī)構(gòu)監(jiān)督能夠在一定程度上減少自我審查的隨意性，避免政策制定機(jī)關(guān)在制定與競爭有關(guān)的法律法規(guī)時(shí)過多干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。

(二)保證社會(huì)監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)

《意見》和《實(shí)施細(xì)則》均強(qiáng)調(diào)社會(huì)監(jiān)督，指出任何單位和個(gè)人均可以反映涉嫌未進(jìn)行公平競爭審查或者違反審查標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)的政策措施。但《意見》和《實(shí)施細(xì)則》都沒有具體措施保證政策出臺(tái)的透明度，以方便單位和個(gè)人了解該政策是否進(jìn)行了公平競爭審查，缺少了解政策出臺(tái)情況的渠道，社會(huì)監(jiān)督只是空殼，不能落到實(shí)處，因此，有必要提高公平競爭審查的透明度。

第一，增設(shè)公平審查信息公開制度?？梢栽诙螌彶檫^程中公開相關(guān)信息，向社會(huì)公眾公開除涉及秘密信息之外的其他自我審查相關(guān)資料，包括公平競爭自我審查書面結(jié)論及其對(duì)競爭影響的評(píng)估，方便公眾及受影響的利益相關(guān)方第一時(shí)間獲知相關(guān)政策制定情況，以監(jiān)督政策制定機(jī)關(guān)在政策出臺(tái)時(shí)是否進(jìn)行了充分的公平審查。

第二，明確社會(huì)監(jiān)督信息反饋機(jī)制。僅給予社會(huì)公眾以舉報(bào)的權(quán)利，卻無相應(yīng)的反饋機(jī)制，會(huì)降低公眾的積極性，必須要讓舉報(bào)公眾知悉相關(guān)的處理過程和結(jié)果，才能鼓勵(lì)公眾行使舉報(bào)監(jiān)督的權(quán)利?！秾?shí)施細(xì)則》規(guī)定，相關(guān)處理決定和建議依據(jù)法律法規(guī)向社會(huì)公開，但如何公開不得而知，應(yīng)有明確的社會(huì)監(jiān)督信息反饋機(jī)制。建議相關(guān)部門接到舉報(bào)后，應(yīng)在明確的期限內(nèi)(例如五日內(nèi))作出受理的通知，并著手核實(shí)相關(guān)情況，同時(shí)承諾核實(shí)的期限，在承諾期限內(nèi)給予舉報(bào)人核實(shí)情況的答復(fù)，避免出現(xiàn)相關(guān)部門怠于行使職責(zé)的情況。而處理決定和建議除向社會(huì)公開外，還應(yīng)直接告知舉報(bào)人，以方便舉報(bào)人明確知曉該結(jié)果。明確的社會(huì)監(jiān)督信息反饋機(jī)制是社會(huì)公眾行使監(jiān)督權(quán)的保障，也能提高公眾監(jiān)督的積極性。

(三)加快開展第三方評(píng)估

《意見》和《實(shí)施細(xì)則》中提出要引入第三方評(píng)估，但僅使用“在時(shí)機(jī)成熟時(shí)”、“鼓勵(lì)”等字樣，可見第三方評(píng)估尚未真正納入到公平競爭審查制度中。第三方評(píng)估作用重大，專業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)地位中立，完全獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)，能夠較客觀地對(duì)政策制定機(jī)關(guān)的自我審查行為進(jìn)行評(píng)估，避免政策制定機(jī)關(guān)因自身利益而規(guī)避公平競爭審查制度的實(shí)施。同時(shí)，由于第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的專業(yè)性，在評(píng)估過程中能夠主動(dòng)將類型化問題反饋給政策制定機(jī)關(guān)，為相關(guān)部門提供更可行的意見和方法，以促進(jìn)公平競爭審查制度的推進(jìn)。

因此，不必等到時(shí)機(jī)成熟時(shí)才組織開展第三方評(píng)估，而應(yīng)該加快進(jìn)度，在逐步完善公平競爭審查制度過程中同時(shí)開展第三方評(píng)估，讓第三方評(píng)估隨公平競爭審查制度的實(shí)施一同發(fā)展完善，二者相互促進(jìn)。

(四)制定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制

2017年底，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部和商務(wù)部聯(lián)合印發(fā)了《2017～2018年清理現(xiàn)行排除限制競爭政策措施的工作方案》，明確了自查梳理、審核排查、公開清廢、總結(jié)匯報(bào)以及督促檢查等五個(gè)階段的清理步驟，但是并沒有設(shè)置獎(jiǎng)懲機(jī)制以激勵(lì)和保障清理工作的完成，而有效的激勵(lì)和有力的懲罰，能促使相關(guān)部門按要求完成存量法規(guī)的清理工作。當(dāng)然，獎(jiǎng)懲機(jī)制不應(yīng)當(dāng)僅限于存量政策的清理，還應(yīng)包括增量法規(guī)的出臺(tái)。

1．制定適當(dāng)?shù)募?lì)制度

公平競爭審查的順利實(shí)施需要政策制定機(jī)關(guān)的主動(dòng)參與，我國亦可借鑒澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)，制定必要的激勵(lì)制度。根據(jù)存量政策清理完成的進(jìn)度以及增量競爭政策的審查情況給予各地適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)鼓勵(lì)。同時(shí)，亦可將公平競爭審查制度實(shí)施的效果作為對(duì)政府考核的一個(gè)項(xiàng)目，以刺激其參與公平競爭審查的積極性。

2．制定必要的懲罰制度

無處罰或處罰過輕，對(duì)拒不實(shí)施公平競爭審查制度的政策制定機(jī)關(guān)無威懾力。因此，只有對(duì)拒不實(shí)施公平競爭審查制度的政策制定機(jī)關(guān)實(shí)施嚴(yán)厲的懲罰，才能促使其認(rèn)真完成自我審查任務(wù)。首先，從經(jīng)濟(jì)方面進(jìn)行制裁，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)政策制定機(jī)關(guān)拒不實(shí)施公平競爭審查制度或違反公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)政策，則立即取消相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)政策，并通報(bào)該不當(dāng)行為;其次，要層層落實(shí)責(zé)任，追究主管人員和相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任;最后，若造成相關(guān)市場主體的損害，還應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。

此外，所制定的獎(jiǎng)勵(lì)懲罰機(jī)制應(yīng)當(dāng)制度化、長期化，以獎(jiǎng)勵(lì)鼓勵(lì)政策制定機(jī)關(guān)主動(dòng)實(shí)施公平競爭審查，用處罰震懾怠于實(shí)施公平競爭審查的政策制定機(jī)關(guān)，雙管其下，必能全面推進(jìn)我國公平競爭審查的進(jìn)度。

公平競爭審查制度的實(shí)施在我國剛剛起步，為了使之更有效地發(fā)揮作用，可以在自我審查模式的基礎(chǔ)上，由聯(lián)席會(huì)議對(duì)審查結(jié)果進(jìn)行二次審查及監(jiān)督，增加其透明度以加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，引進(jìn)專業(yè)的第三方評(píng)估，并制定相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)懲罰機(jī)制，以達(dá)到內(nèi)外監(jiān)督并行，獎(jiǎng)勵(lì)懲罰并重的效果。公平競爭審查制度與反壟斷執(zhí)法監(jiān)督，分別對(duì)行政機(jī)關(guān)干預(yù)市場的行為進(jìn)行事先監(jiān)督和事后監(jiān)管，相信二者合力必能營造出公平、開放的市場環(huán)境。

注 釋:

①劉繼峰:《論公平競爭審查制度中的問題與解決》［J］，《價(jià)格理論與實(shí)踐》，2016年第11期，第31～34頁。

②李俊峰:《公平競爭自我審查的困局及其破解》［J］，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2017年第1期，第118～128頁。

③周麗霞:《澳大利亞競爭政策及其審查機(jī)制給我國帶來的啟示》［J］，《價(jià)格理論與實(shí)踐》，2016年第9期，第48～52頁。

④張漢東:《公平競爭審查制度總體落實(shí)情況》［J］，《中國價(jià)格監(jiān)管與反壟斷》，2017年第5期，第4～5頁。