王再武

摘要：運(yùn)動(dòng)式治理在社會(huì)治理中廣泛存在，它是在常規(guī)治理機(jī)制失效的背景下為應(yīng)對(duì)治理過(guò)程中遇到的重大和棘手問(wèn)題而開展的突擊性治理活動(dòng)。動(dòng)員技術(shù)是運(yùn)動(dòng)式治理有效開展的必備要素。通過(guò)對(duì)浙江省X縣“五水共治”案例的分析可知，地方政府實(shí)施運(yùn)動(dòng)式治理的動(dòng)員技術(shù)主要包括：（1）以政治掛帥克服運(yùn)動(dòng)式治理的阻力；（2）以文山會(huì)海突顯政府的高度重視與治理運(yùn)動(dòng)的順利推進(jìn)；（3）以項(xiàng)目化運(yùn)作獲取各方的支持；（4）以運(yùn)動(dòng)式宣傳樹立典型、營(yíng)造氛圍。運(yùn)動(dòng)式治理雖然有效，但并非社會(huì)治理的常態(tài)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，治理體系和治理能力現(xiàn)代化才是社會(huì)治理機(jī)制的發(fā)展目標(biāo)。

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-3729（2018）06-0054-08

關(guān)鍵詞：地方政府；合法性；運(yùn)動(dòng)式治理；動(dòng)員技術(shù)；常規(guī)機(jī)制

2004年6月3日，《中國(guó)青年報(bào)》發(fā)表了一篇署名劉效仁的報(bào)道短文——《淮河治污：運(yùn)動(dòng)式治理的敗筆》。這篇報(bào)道文章針對(duì)淮河治污的現(xiàn)狀，指出淮河10年來(lái)治污的成效甚微，有的地方污染依然嚴(yán)重，甚至比以前更甚，并借水文工程師的話對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理的效果提出了質(zhì)疑，同時(shí)對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理淮河失效的原因進(jìn)行了剖析，認(rèn)為僅靠運(yùn)動(dòng)式治理、行政命令式的單方推動(dòng)，要根治淮河污染之痼弊，顯然勉為其難；僅靠高壓態(tài)勢(shì)下的暫時(shí)的關(guān)閉停工，甚至靠不惜血本的用自來(lái)水沖洗河道，一旦“零點(diǎn)行動(dòng)”過(guò)后，污染必然故態(tài)復(fù)萌，甚至變本加厲[1]。該報(bào)道反映了我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾讓政府面臨著重大的治理困境，表明運(yùn)動(dòng)式治理在實(shí)行過(guò)程中已異化為應(yīng)付式治理，強(qiáng)調(diào)運(yùn)動(dòng)式治理是失效的，既不能治標(biāo)也不能治本。

學(xué)術(shù)界對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理早有關(guān)注，并形成了不少研究成果。馮志峰[2]較早地從宏觀上論述了運(yùn)動(dòng)式治理的定義、特征和缺陷；葉敏[3]比較了政治運(yùn)動(dòng)與運(yùn)動(dòng)式治理的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和異同，分析了從政治運(yùn)動(dòng)到運(yùn)動(dòng)式治理的演變機(jī)制，考察了運(yùn)動(dòng)式治理出現(xiàn)的原因；唐皇鳳[4]以治安治理中的嚴(yán)打政策作為研究對(duì)象，具體考察了三次嚴(yán)打政策的發(fā)動(dòng)背景、打擊對(duì)象、主要做法和治理成效，認(rèn)為運(yùn)動(dòng)式嚴(yán)打是社會(huì)治理面臨資源瓶頸情況下作出的理性選擇；馮仕政[5]將1978年以后的運(yùn)動(dòng)式治理作為一個(gè)整體來(lái)研究，從合法性的角度對(duì)其形成、形態(tài)和歷史演變進(jìn)行了探討；周雪光[6-7]則從社會(huì)治理的有效性角度，以權(quán)威體制與有效治理之間的矛盾為主線，分析了當(dāng)代中國(guó)社會(huì)治理的制度邏輯，認(rèn)為運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制是在社會(huì)治理過(guò)程中為應(yīng)對(duì)常規(guī)治理失效而出現(xiàn)的，但是在現(xiàn)代社會(huì)中這一機(jī)制的合法性受到質(zhì)疑，需要?jiǎng)?chuàng)造出新的組織治理模式。

綜上所述，學(xué)者們對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理已有了較為深入的研究，形成了不少成果。但既有研究鮮有對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理動(dòng)員技術(shù)進(jìn)行研究的，而動(dòng)員技術(shù)是運(yùn)動(dòng)式治理過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)。鑒于此，本文擬以X縣開展的“五水共治”作為案例，以合法性與有效性的關(guān)系為主線，對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理中的動(dòng)員技術(shù)進(jìn)行分類總結(jié)，并對(duì)其運(yùn)行機(jī)制作深入分析，以進(jìn)一步提高政府治理的成效。

一、X縣開展“五水共治”的概況

1.X縣簡(jiǎn)況

X縣地處浙江省T市西部，屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，面積約2000平方公里，人口約50萬(wàn)，下轄20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、418個(gè)行政村（社區(qū)）。該縣水資源總量達(dá)25億立方米，人均水資源量達(dá)5644立方米，是T市人均水資源占有量的3倍、全省人均水資源的2倍。永安溪自西向東貫穿全境，是X縣的母親河、椒江流域的源頭，流域面積2310平方公里，有大小支流38條，兩岸分布著X縣的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊，是該縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)賴以生存和發(fā)展的生命線。該縣森林覆蓋率達(dá)80%，是T市的生態(tài)屏障。

2.X縣開展“五水共治”的背景

2013年底召開的中共浙江省委十三屆四次全會(huì)提出“要以治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水為突破口，倒逼轉(zhuǎn)型升級(jí)”的要求，即 “五水共治”?！拔逅仓巍钡闹苯悠鹨蚴牵?013年初，浙江多地環(huán)保局長(zhǎng)被網(wǎng)友懸賞邀請(qǐng)下河游泳，引起了媒體對(duì)浙江乃至全國(guó)各地水污染的高度關(guān)注。網(wǎng)友、媒體的高度關(guān)注引起了浙江省人民政府的重視，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為政府的治理行為。而其深層原因則在于“五水共治”是一石多鳥的舉措，既擴(kuò)投資又促轉(zhuǎn)型，既優(yōu)環(huán)境更惠民生[8]。對(duì)于X縣來(lái)說(shuō)，醫(yī)藥化工是其支柱產(chǎn)業(yè)，但又對(duì)該縣生態(tài)環(huán)境帶來(lái)巨大壓力。與此同時(shí)，X縣又堅(jiān)持生態(tài)立縣，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)，這對(duì)環(huán)境尤其是水環(huán)境又提出了更高的要求，兩者之間的矛盾無(wú)形中倒逼X縣進(jìn)行產(chǎn)業(yè)的升級(jí)和轉(zhuǎn)型，而“五水共治”恰好給其產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提供了重要契機(jī)。

3.X縣“五水共治”工作進(jìn)度

2013年底中共浙江省委十三屆四次全會(huì)后，“五水共治”作為2014年全省的重點(diǎn)工作被明確下來(lái)，X縣迅速行動(dòng)，截至2014年8月初，其主要工作進(jìn)度具體見表1。該工作進(jìn)度主要是依據(jù)官方發(fā)布的有關(guān)“五水共治”的正式文件而制定。

二、X縣“五水共治”運(yùn)動(dòng)式治理的動(dòng)員技術(shù)分析

所謂運(yùn)動(dòng)式治理，簡(jiǎn)單說(shuō)就是以開展運(yùn)動(dòng)的方式進(jìn)行治理，它是指由各級(jí)政府、政府部門或領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)動(dòng)的，以干部為主要的動(dòng)員和參與對(duì)象，針對(duì)政府治理中遇到的重大和棘手問(wèn)題而開展的一種突擊性運(yùn)動(dòng)[3]。那么，政府開展運(yùn)動(dòng)式治理的合法性基礎(chǔ)又在哪里呢？按照馬克斯·韋伯對(duì)權(quán)力合法性來(lái)源的分析：第一種權(quán)威來(lái)自傳統(tǒng)和習(xí)俗；第二種權(quán)威來(lái)自領(lǐng)袖個(gè)人的超凡稟賦和魅力；第三種權(quán)威來(lái)自法理，即法律上賦予的權(quán)威。據(jù)此我們可以說(shuō)1978年之前的中國(guó)即是一個(gè)典型的魅力型權(quán)威體制，領(lǐng)袖個(gè)人的超凡魅力賦予了領(lǐng)袖行使權(quán)力的合法性基礎(chǔ)。1978年之后，魅力型權(quán)威逐漸開始讓位于法理型權(quán)威，政治運(yùn)動(dòng)逐漸被各類以社會(huì)治理為目的的運(yùn)動(dòng)所取代，運(yùn)動(dòng)式治理開始成為中央政府和地方各級(jí)政府處理各類在原有常規(guī)行政系統(tǒng)中難以解決的治理困境的有力武器。政治運(yùn)動(dòng)與運(yùn)動(dòng)式治理的區(qū)別見表2。

雖然1978年以后我國(guó)社會(huì)治理體制開始從魅力型權(quán)威體制向法理型權(quán)威體制轉(zhuǎn)變，我們黨從習(xí)慣于發(fā)動(dòng)政治運(yùn)動(dòng)到開始啟用運(yùn)動(dòng)式治理與常規(guī)治理相結(jié)合，但是我國(guó)的魅力型權(quán)威體制并沒(méi)有發(fā)生根本改變。正因?yàn)槿绱?，運(yùn)動(dòng)式治理在動(dòng)員技術(shù)上必然對(duì)政治運(yùn)動(dòng)有所繼承和延續(xù)。X縣“五水共治”即具有此特征。該縣在實(shí)施運(yùn)動(dòng)式治理過(guò)程中所采用的動(dòng)員技術(shù)主要有以下幾個(gè)方面。

1.政治掛帥：一切運(yùn)動(dòng)都是政治運(yùn)動(dòng)

中國(guó)真正意義上的以揭發(fā)和批斗為特征的大規(guī)模的政治運(yùn)動(dòng)實(shí)際上在1978年后就逐漸消失了。但是，1978年之后的各類運(yùn)動(dòng)，即使如招商引資等明顯沒(méi)有太強(qiáng)政治性的運(yùn)動(dòng)，也無(wú)不被政府部門打上濃厚的政治色彩。政治性既是運(yùn)動(dòng)式治理的一大特征，也是運(yùn)動(dòng)式治理的一大策略。這主要是出于兩個(gè)方面的考慮：一是政策的合法性需求；二是追求運(yùn)動(dòng)結(jié)果的有效性需求。合法性越強(qiáng)的政策，越需要由更高級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)所強(qiáng)調(diào)、由更高規(guī)格的會(huì)議所通過(guò)?！拔逅仓巍北闶巧嫌墒∥瘯洜款^、由高規(guī)格的省委全會(huì)討論通過(guò)，下由X縣縣委書記和縣長(zhǎng)親自擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)負(fù)責(zé)實(shí)施和落實(shí)的。在當(dāng)前我國(guó)法理型權(quán)威尚未正式確立之前，我國(guó)社會(huì)治理的人治色彩依然很濃，領(lǐng)導(dǎo)的高度重視一般會(huì)被認(rèn)為是工作取得成功的關(guān)鍵。

所謂運(yùn)動(dòng)式治理的政治掛帥，就是說(shuō)運(yùn)動(dòng)式治理往往既是一項(xiàng)政治要求，同時(shí)也被當(dāng)作一項(xiàng)政治任務(wù)。所謂政治要求，就是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門的要求，領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)定意志必須得到執(zhí)行，下級(jí)必須服從上級(jí)。對(duì)于政治任務(wù)，我們可以從以下幾方面去理解。其一，體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)意志。因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)意志的最終實(shí)現(xiàn)必須借助于常規(guī)行政管理系統(tǒng)，領(lǐng)導(dǎo)的意志常常通過(guò)相應(yīng)的程序轉(zhuǎn)化為官方正式的集體的意志，有的甚至可以轉(zhuǎn)化為政策、法律。其二，政治組織機(jī)構(gòu)是落實(shí)政治任務(wù)的保障?！拔逅仓巍北闶菑氖〉娇h市（甚至到鄉(xiāng)鎮(zhèn)）都成立了工作領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮部、辦公室。例如，X縣成立了由縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)的縣“五水共治”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，抽調(diào)了專職人員17人，X縣水利、農(nóng)辦、環(huán)保、建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)等部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均成立相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)[9]。其三，政治紀(jì)律是落實(shí)政治任務(wù)的“紅線”。所謂“紅線”就是誰(shuí)也不能碰。X縣在召開本縣“五水共治”動(dòng)員會(huì)不久即由縣委常委會(huì)討論公布了“五水共治”工作禁令。該工作禁令的出臺(tái)，一方面反映了執(zhí)法和守法的機(jī)會(huì)主義傾向，另一方面也反映了政府管理部門需要借助這一運(yùn)動(dòng)來(lái)推動(dòng)常態(tài)機(jī)制下難以推進(jìn)的工作。

2.文山會(huì)海：一種工作實(shí)施的主要方法

運(yùn)動(dòng)式治理的第二種動(dòng)員技術(shù)是會(huì)議和文件。盡管中央八項(xiàng)規(guī)定對(duì)于會(huì)議和文件都作了簡(jiǎn)化要求，但這只是原則性規(guī)定，針對(duì)的是一般性的會(huì)議和文件。對(duì)于地方政府而言，面對(duì)特殊情況、政治任務(wù)，會(huì)議和文件不但不能減少，反而要增加。因?yàn)橹挥羞@樣，才能彰顯地方政府對(duì)該項(xiàng)治理運(yùn)動(dòng)的高度重視和扎實(shí)推進(jìn)。

會(huì)議和文件向來(lái)是行政領(lǐng)域的常規(guī)性治理工具。只不過(guò)法理型權(quán)威越是充分有效的國(guó)家，其會(huì)議和文件出現(xiàn)的頻率就越低。因?yàn)榉ɡ硇蜋?quán)威強(qiáng)大的國(guó)家常常是法治高度健全的國(guó)家，社會(huì)治理的手段主要是常規(guī)的行政規(guī)則和法律體系。而在非法理型權(quán)威的國(guó)家，由于規(guī)則和法律的權(quán)威尚未真正樹立起來(lái)，社會(huì)治理在很大程度上還要依靠領(lǐng)導(dǎo)的意志。

會(huì)議作為一種工作方法或動(dòng)員技術(shù)，其優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在：一是在會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)可構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)與下級(jí)的權(quán)力關(guān)系。話語(yǔ)權(quán)是權(quán)力的重要體現(xiàn)。會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)的臺(tái)上與臺(tái)下的布局、發(fā)言者的滔滔不絕與聽眾的沉默不語(yǔ)的強(qiáng)烈對(duì)比、領(lǐng)導(dǎo)意志觀念的鼓動(dòng)和傳遞與聽眾默默記錄和領(lǐng)會(huì)的區(qū)別，無(wú)不凸顯出政治領(lǐng)域中領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系格局。二是會(huì)議具有統(tǒng)一思想、下達(dá)任務(wù)、明確獎(jiǎng)懲的重要功能。會(huì)議的現(xiàn)場(chǎng)感和權(quán)力秩序感，會(huì)讓參會(huì)者具有更強(qiáng)烈的參與感和緊迫感，使得會(huì)議所要達(dá)成的一系列目的、任務(wù)更加容易實(shí)現(xiàn)。例如，針對(duì)“五水共治”，就召開過(guò)從省級(jí)到村級(jí)干部的視頻動(dòng)員大會(huì)。這種直接借助會(huì)議落實(shí)工作的方法，尤其適合運(yùn)動(dòng)式治理，可以更好地凸顯領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)部門的高度重視。三是會(huì)議形式多樣，可以應(yīng)對(duì)不同階段的不同工作重點(diǎn)。比如，在運(yùn)動(dòng)開始階段，會(huì)有動(dòng)員大會(huì)、誓師大會(huì)、部署會(huì)等；在中間階段，會(huì)有討論會(huì)、座談會(huì)、推進(jìn)會(huì)、研討會(huì)等；在最后階段，會(huì)有反饋會(huì)、考核會(huì)等。

在中國(guó)政治的運(yùn)作中，文件是一個(gè)重要的構(gòu)成[10]。文件是黨政部門決策的載體和領(lǐng)導(dǎo)意志的外化，也是行政系統(tǒng)執(zhí)行人員的行動(dòng)依據(jù)。文件往往與會(huì)議相伴隨，因?yàn)槲募膬?nèi)容往往需要靠會(huì)議去傳達(dá)。開展運(yùn)動(dòng)式治理，更離不開大量有針對(duì)性的文件，如重要會(huì)議通過(guò)的決議文件、主要領(lǐng)導(dǎo)講話文件、各類規(guī)定規(guī)則文件、各種實(shí)施方案文件、計(jì)劃規(guī)劃文件、總結(jié)匯報(bào)文件、考核要求文件等。

3.項(xiàng)目化運(yùn)作：“打包”與“抓包”

運(yùn)動(dòng)式治理的第三種動(dòng)員技術(shù)是以“打包”和“抓包”為主要特征的項(xiàng)目化運(yùn)作。所謂“項(xiàng)目”，在此是特指中央對(duì)地方或地方對(duì)基層的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的一種運(yùn)作和管理方式[11]。所謂“打包”，就是指按照某種發(fā)展規(guī)劃和意圖，把各種項(xiàng)目融合或捆綁成一個(gè)大的綜合工程，使之不僅可以利用財(cái)政項(xiàng)目政策來(lái)動(dòng)員使用方的資源，而且可以加入地方意圖，借項(xiàng)目之勢(shì)，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)更加宏大的地方發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃。而“抓包”既是地方政府打包過(guò)程的延續(xù)，又是村鎮(zhèn)主動(dòng)爭(zhēng)取項(xiàng)目的過(guò)程。

具體而言，“五水共治”的“打包”就包括了項(xiàng)目的融合和資金的融合，即地方政府在國(guó)家或上級(jí)政府部門的轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ?xiàng)資金補(bǔ)助下，將原本分散的項(xiàng)目融合包裝成一個(gè)大的項(xiàng)目。例如，X縣將原本屬于水利部門的飲用水工程、水庫(kù)建設(shè)、河道整治、防洪堤壩建設(shè)，屬于城建的污水管道鋪設(shè)工程，屬于環(huán)保的污水處理工程，以及屬于城建、國(guó)土、農(nóng)辦的農(nóng)村環(huán)境整治工程等項(xiàng)目，綜合列入“五水共治”項(xiàng)目，并且將各種項(xiàng)目資金統(tǒng)一在新的項(xiàng)目名義下使用。例如，X縣在2014年工作總結(jié)中就提到，2014年縣財(cái)政安排10億多元用于“五水共治”重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，制定下發(fā)了《X縣2014年“五水共治”項(xiàng)目投資計(jì)劃》，共涉及治水項(xiàng)目59個(gè)。其中，治污水項(xiàng)目計(jì)劃投資53 422萬(wàn)元，防洪水、排澇水項(xiàng)目計(jì)劃投資34 294萬(wàn)元，保供水和抓節(jié)水項(xiàng)目計(jì)劃投資15 802萬(wàn)元。為確保治水資金到位，積極向上爭(zhēng)取國(guó)家、省級(jí)生態(tài)補(bǔ)助和項(xiàng)目補(bǔ)助資金，還整合縣財(cái)政、發(fā)改、水利、農(nóng)辦、環(huán)保、建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)等資金，以做到集中力量辦大事。[9]

除涉及“五水共治”項(xiàng)目本身的各類項(xiàng)目被打包整理并加入X縣自身的發(fā)展意圖外，X縣還圍繞治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水“五水”工作，將X縣開展的其他工作如新農(nóng)村規(guī)劃、旅游規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以及小城鎮(zhèn)建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、中小河流重點(diǎn)縣建設(shè)、森林城市建設(shè)等各類建設(shè)內(nèi)容與之結(jié)合起來(lái)[9]。這種“打包”加綜合的操作方法，其原因之一即在于地方政府要應(yīng)付各級(jí)政府部門的不同指令和不同考核要求，在實(shí)用主義的考量下，一個(gè)項(xiàng)目有時(shí)候既可以用來(lái)作為某一個(gè)上級(jí)指令的成果選項(xiàng)，同時(shí)又可以被用來(lái)應(yīng)付另一個(gè)與之相關(guān)的上級(jí)部門考核。比如，農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目，既是新農(nóng)村建設(shè)的一個(gè)項(xiàng)目，也可以作為“五水共治”的工作內(nèi)容；河道整治既是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)或中小河流重點(diǎn)縣建設(shè)的一項(xiàng)內(nèi)容，同時(shí)也可以作為“五水共治”的工作項(xiàng)目。

“抓包”一方面是指本級(jí)政府抓上級(jí)政府或上級(jí)部門“發(fā)的包”（國(guó)家、省市或部門項(xiàng)目資助或財(cái)政轉(zhuǎn)移支付），另一方面是指基層如村鎮(zhèn)抓縣級(jí)政府“打的包”（國(guó)家、省市、部門發(fā)包后通過(guò)縣級(jí)政府整合后到達(dá)村莊）。前者主要是地方政府通過(guò)營(yíng)造發(fā)展模式、打造地方特色，以及同上級(jí)政府部門甚至是私人搞好關(guān)系的方法來(lái)爭(zhēng)取上級(jí)“發(fā)的包”，使上級(jí)的專項(xiàng)補(bǔ)助資金能夠向本地傾斜。對(duì)于后者，即村鎮(zhèn)“抓包”問(wèn)題，其背后也有著相似的邏輯。X縣下面的GQ村村支書在回答“五水共治”過(guò)程中“為什么縣里和鎮(zhèn)里會(huì)把那么多錢投給你村而不是別的村？道理是什么？”的問(wèn)題時(shí)講道：

首先，項(xiàng)目投入到哪個(gè)村，主要看領(lǐng)導(dǎo)對(duì)哪個(gè)地方關(guān)注得比較多。GQ村是中國(guó)歷史文化名村，是省級(jí)農(nóng)房改造示范村，以文化旅游開發(fā)為主，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)到訪頻繁（2003年習(xí)近平曾來(lái)參觀過(guò)）。這些項(xiàng)目既是各部門需要完成的相關(guān)任務(wù)，也是GQ村需要的配套設(shè)施。其次，項(xiàng)目投到哪個(gè)村，與該村的干部是否團(tuán)結(jié)有關(guān)，也與主要干部的工作能力關(guān)系很大。如SQ村主任工作能力非常強(qiáng)，鄉(xiāng)干部非常器重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)在喜歡“獅子型”干部，會(huì)沖，會(huì)干，會(huì)擺平。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部現(xiàn)在普遍急功近利，熱衷于做能立竿見影的工作，如果項(xiàng)目三五年才會(huì)見成效，他們肯定不會(huì)感興趣。因?yàn)樗麄兺鶡嶂杂谝娦Э斓摹⒖梢越o他們帶來(lái)政績(jī)的項(xiàng)目。

通過(guò)對(duì)項(xiàng)目的“打包”和“抓包”，地方政府既能將多項(xiàng)常規(guī)工作納入到運(yùn)動(dòng)式治理的項(xiàng)目框架內(nèi)，完成上級(jí)政府的指令和要求，又能夠從上級(jí)部門獲得各種資金支持。地方政府可以將這些項(xiàng)目和資金投到對(duì)自己的政績(jī)和形象提升幫助最大的村莊，在投放（實(shí)際上是轉(zhuǎn)發(fā)）過(guò)程中，能夠通過(guò)對(duì)投放對(duì)象的取舍達(dá)成對(duì)村莊的控制。

4.運(yùn)動(dòng)式宣傳：樹立典型、營(yíng)造氛圍

運(yùn)動(dòng)式治理的第四種動(dòng)員技術(shù)是以宣傳機(jī)器全方位開動(dòng)、樹立典型和營(yíng)造氛圍為主要特征的運(yùn)動(dòng)式宣傳。在運(yùn)動(dòng)式治理過(guò)程中，為了論證一項(xiàng)運(yùn)動(dòng)開展的合理性、必要性，也為了實(shí)現(xiàn)該運(yùn)動(dòng)治理的有效性，大張旗鼓地開展宣傳活動(dòng)是必不可少的技術(shù)或策略之一。

宣傳是一門觀念的營(yíng)銷藝術(shù)。它通過(guò)各種傳媒技術(shù)，將宣傳者的理念、追求，經(jīng)過(guò)精心地包裝和加工后，向受眾進(jìn)行灌輸、宣傳和推廣，其主要目的就是希望后者了解、認(rèn)可、支持前者的主張和做法，以此為其特定治理策略提供民意上的合法性基礎(chǔ)。宣傳的性質(zhì)和主要做法類似于廣告學(xué)和市場(chǎng)營(yíng)銷學(xué)中的推廣和營(yíng)銷：不斷重復(fù)地播放、無(wú)孔不入地覆蓋、簡(jiǎn)單明了的字眼、字面上的暖意和溫情、有意識(shí)的方向引導(dǎo)等。盡管有些宣傳本身被不少人指責(zé)為“選擇性報(bào)道”（只報(bào)喜不報(bào)憂）、“傾向性引導(dǎo)”，但作為一項(xiàng)被黨政系統(tǒng)熟練操作的技術(shù)，其在運(yùn)動(dòng)式治理中還是有諸多價(jià)值的。

那么在運(yùn)動(dòng)式治理過(guò)程中，宣傳工具是如何發(fā)揮引導(dǎo)民意、論證運(yùn)動(dòng)合理性、體現(xiàn)政府執(zhí)政效能，以及全方位發(fā)揮運(yùn)動(dòng)式宣傳的功能的呢？以“五水共治”為例可總結(jié)如下。

其一，突出領(lǐng)導(dǎo)的帶頭和表率作用。榜樣的力量是無(wú)窮的，而最好的榜樣就是領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)的帶頭和表率作用的發(fā)揮，一是通過(guò)講話，二是通過(guò)行動(dòng)。講話主要有會(huì)議講話、電視訪談等，行動(dòng)體現(xiàn)為實(shí)地考察等活動(dòng)。在X縣“五水共治”中，縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)除第一時(shí)間組織動(dòng)員大會(huì)、發(fā)表動(dòng)員講話、號(hào)召全縣人民通過(guò)治水建設(shè)美麗X縣外，還帶領(lǐng)有關(guān)人員參與河道撿垃圾等活動(dòng)。正如由該縣水利局提供的新聞稿件上所提到的，2月8日上午，X縣開展“五水共治”清三河活動(dòng)，縣四套班子領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門工作人員共100多人來(lái)到母親河永安溪石壁段清理垃圾，全面拉開該縣節(jié)后“五水共治”行動(dòng)序幕[12]。突出宣傳報(bào)道領(lǐng)導(dǎo)的帶頭和表率作用，主要是為了表達(dá)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于開展運(yùn)動(dòng)式治理的高度重視，以及工作本身的重要性，有助于接下來(lái)工作的推進(jìn)。

其二，突出各部門各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的積極協(xié)同配合。由于“五水共治”不單單是水利和環(huán)保等部門的工作，而是涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等基層組織的工作，所以就需要通過(guò)宣傳報(bào)道營(yíng)造一種各單位、各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道齊心協(xié)力、共同為“五水共治”獻(xiàn)計(jì)出力的氛圍。

其三，突出群眾的廣泛參與。隨著“文革”式的政治運(yùn)動(dòng)退出歷史舞臺(tái)，運(yùn)動(dòng)式治理開始逐漸成為我國(guó)社會(huì)治理活動(dòng)中的常態(tài)現(xiàn)象。運(yùn)動(dòng)式治理的動(dòng)員對(duì)象雖主要是體制內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)干部，但在宣傳上則必須突出群眾的廣泛參與[9]。因?yàn)橹挥型怀鋈罕姷膹V泛參與，營(yíng)造出干部、群眾齊心協(xié)力的景象，才能更好地體現(xiàn)運(yùn)動(dòng)的合法性。

其四，突出典型人物、典型事跡和典型工程。創(chuàng)造典型、宣傳典型向來(lái)是宣傳工作的主要內(nèi)容之一。正如毛澤東在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問(wèn)題》中所指出的，“共產(chǎn)黨人無(wú)論進(jìn)行何項(xiàng)工作，有兩個(gè)方法是必須采用的，一是一般和個(gè)別相結(jié)合，二是領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合”[13]。樹立典型就是宣傳工作中一般與個(gè)別相結(jié)合工作方法的具體運(yùn)用，旨在通過(guò)突出個(gè)別來(lái)引領(lǐng)和代表整體。“五水共治”作為一項(xiàng)運(yùn)動(dòng)式治理，也特別突出了對(duì)典型的宣傳。例如，在全縣開展“治水先鋒·閃光言行”評(píng)選活動(dòng)，對(duì)治水過(guò)程中涌現(xiàn)出來(lái)的一大批“治水先鋒”進(jìn)行挖掘評(píng)選；開展“治水標(biāo)兵戶”評(píng)選行動(dòng)，選出“治水標(biāo)兵戶”2475戶。同時(shí)，對(duì)評(píng)選的先進(jìn)典型人物、案例，通過(guò)媒體進(jìn)行總結(jié)推廣，營(yíng)造全民治水的良好氛圍。[9]當(dāng)然，為了表明治理的嚴(yán)肅性，對(duì)于一些不良現(xiàn)象也要適當(dāng)通過(guò)“抓典型”進(jìn)行曝光。

其五，突出宣傳形式的多樣性。電視問(wèn)政、征文、知識(shí)競(jìng)賽、文藝演出、演講、講座、宣講、捐款等皆是運(yùn)動(dòng)式治理的宣傳形式。如X縣圍繞“五水共治”就舉辦過(guò)電視問(wèn)政，邀請(qǐng)大學(xué)教授開講座，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展“草根講師”宣講等活動(dòng)。這些多樣化的宣傳形式，可以較好地營(yíng)造出一場(chǎng)領(lǐng)導(dǎo)重視、利國(guó)利民的運(yùn)動(dòng)正在有條不紊地開展的景象。

其六，突出外界的好評(píng)。借他人之口來(lái)評(píng)價(jià)自己、宣傳自己，是宣傳操作的重要技術(shù)之一。因?yàn)樗嗽u(píng)論，會(huì)在外觀上給人以更加客觀的印象。

上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批示、外界媒體報(bào)道、群眾的正面評(píng)價(jià)等皆是這種宣傳技術(shù)的常用方法。例如，X縣“五水共治”工作情況總結(jié)中就提到，“全民治水”的工作方法受到了省政府顧問(wèn)王建滿的批示肯定，同時(shí)也得到了省市“五水共治”督導(dǎo)組的好評(píng)”[9]。浙江在線、浙江水利網(wǎng)、《TZ日?qǐng)?bào)》等省內(nèi)媒體頻率較高地轉(zhuǎn)載X縣關(guān)于“五水共治”的新聞，以及全國(guó)性的媒體如人民網(wǎng)、《中國(guó)建設(shè)報(bào)》等媒體專題報(bào)道，都對(duì)該項(xiàng)運(yùn)動(dòng)加分不少。在有關(guān)“五水共治”的新聞中，我們也可以發(fā)現(xiàn)大量關(guān)于群眾高度評(píng)價(jià)政府終于給了農(nóng)村一個(gè)整潔的環(huán)境這樣的報(bào)道。這些來(lái)自各方的外界好評(píng)，共同營(yíng)造了運(yùn)動(dòng)式治理工作的一種領(lǐng)導(dǎo)高度肯定、群眾非常滿意、工作開展卓有成效的喜人局面。

三、結(jié)語(yǔ)

國(guó)家常規(guī)治理機(jī)制的失效及其所面臨的現(xiàn)實(shí)難題，是政府采用運(yùn)動(dòng)式治理的根本動(dòng)因，這一做法具有一定的歷史慣性。運(yùn)動(dòng)式治理的首要目標(biāo)不是治本而是治標(biāo)，而在治標(biāo)的過(guò)程中，為了快速有效地開展工作，原本常規(guī)的工作往往被泛政治化地解讀與處理。運(yùn)動(dòng)式治理作為一項(xiàng)政治任務(wù)往往被各類頻繁的會(huì)議和文件加以反復(fù)強(qiáng)調(diào)，這種政治任務(wù)在實(shí)際的落實(shí)過(guò)程中，往往以項(xiàng)目化操作的形式被包裝處理，政治任務(wù)項(xiàng)目化操作反映了不同層級(jí)政府部門之間的互相博弈。在整個(gè)運(yùn)動(dòng)式治理過(guò)程中貫穿始終的是宣傳，可以說(shuō)，運(yùn)動(dòng)式治理所達(dá)成或呈現(xiàn)出一個(gè)什么樣的局面，是同宣傳機(jī)構(gòu)的塑造和打造密切相關(guān)的。實(shí)際上，在我國(guó)社會(huì)治理行為中，運(yùn)動(dòng)式治理業(yè)已常態(tài)化，也就是說(shuō)運(yùn)動(dòng)式治理一個(gè)接一個(gè)地發(fā)生，只是它們發(fā)生在不同的領(lǐng)域，持續(xù)的時(shí)間長(zhǎng)短不一。隨著時(shí)間的推移，類似于X縣“五水共治”的運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制會(huì)逐漸轉(zhuǎn)為常規(guī)機(jī)制，直到新的運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制出現(xiàn)，以應(yīng)付那已經(jīng)呈現(xiàn)治理失效的機(jī)制（如治水機(jī)制）。

事實(shí)上，對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理問(wèn)題的研究可以追溯到更早。根據(jù)周雪光[7]的研究，孔飛力在其《叫魂：1768年中國(guó)妖術(shù)大恐慌》和黃仁宇在其《萬(wàn)歷十五年》中就已經(jīng)對(duì)國(guó)家為應(yīng)對(duì)常規(guī)官僚制度失效而采取的超常規(guī)行動(dòng)的邏輯進(jìn)行了分析，只不過(guò)沒(méi)有明確使用“運(yùn)動(dòng)式治理”這個(gè)詞。周雪光[7]認(rèn)為，中國(guó)社會(huì)治理的困境由來(lái)已久，運(yùn)動(dòng)式治理在歷史上就曾反復(fù)發(fā)生過(guò)，即當(dāng)常規(guī)機(jī)制失效時(shí)，天子常常會(huì)中斷常規(guī)機(jī)制而啟動(dòng)運(yùn)動(dòng)機(jī)制。但當(dāng)運(yùn)動(dòng)機(jī)制不斷啟動(dòng)、不斷打破常規(guī)機(jī)制后，常規(guī)機(jī)制和運(yùn)動(dòng)機(jī)制的邊界會(huì)變得模糊，運(yùn)動(dòng)機(jī)制本身不斷被常規(guī)化、常態(tài)化甚至同化后而陷入惰性和無(wú)效當(dāng)中。當(dāng)前中國(guó)正在發(fā)生的各種運(yùn)動(dòng)式治理，實(shí)際上有著深厚的歷史淵源。正如有學(xué)者指出的，今天的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人與當(dāng)時(shí)的國(guó)君都面臨著同樣的挑戰(zhàn)：如何統(tǒng)治——或用今天的術(shù)語(yǔ)來(lái)說(shuō)，如何治理——一個(gè)遼闊龐大的國(guó)土以及居住其中的數(shù)以億萬(wàn)計(jì)的民眾？[14]

實(shí)際上，政府部門對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理的局限并非一無(wú)所知，政府部門在某些運(yùn)動(dòng)式治理的實(shí)施方案或者工作總結(jié)中，也經(jīng)常提到建立工作長(zhǎng)效機(jī)制，如在X縣“五水共治”的工作情況匯報(bào)材料中就提到要建立并完善“五水共治”長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制?？梢娬旧硪彩且庾R(shí)到運(yùn)動(dòng)式治理并非常態(tài)，建立長(zhǎng)效機(jī)制使治理常態(tài)化，才是政府治理的目標(biāo)之一。

因此，討論運(yùn)動(dòng)式治理，不得不讓我們進(jìn)一步思考如何能夠擺脫那種不斷地陷入運(yùn)動(dòng)式治理陷阱的深層因素。因?yàn)閷?shí)現(xiàn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化才是我們所追求的目標(biāo)。

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