深化農(nóng)經(jīng)管理改革 促進(jìn)農(nóng)村和諧發(fā)展

夷建良 張新衛(wèi)/江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)委農(nóng)村工作辦公室

圍繞農(nóng)村發(fā)展實(shí)際，研究和深化農(nóng)經(jīng)管理制度改革，旨在市場(chǎng)化背景下，適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展需求，推進(jìn)農(nóng)村管理綜合性改革，鞏固農(nóng)村基層組織建設(shè)，有效解決農(nóng)經(jīng)管理職能轉(zhuǎn)型、探索監(jiān)管權(quán)責(zé)分置等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，為又好又快推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展提供制度和機(jī)制保障。

推進(jìn)農(nóng)經(jīng)管理深度改革，是農(nóng)經(jīng)管理部門(mén)適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展、促進(jìn)生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系融合協(xié)調(diào)發(fā)展的基本要求，實(shí)行農(nóng)經(jīng)項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作、社會(huì)化服務(wù)，有利于分解層級(jí)工作壓力，釋放管理動(dòng)能，實(shí)現(xiàn)村務(wù)陽(yáng)光，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和諧穩(wěn)定。

現(xiàn) 狀

土地制度活力“強(qiáng)”。常州市武進(jìn)區(qū)作為全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，在穩(wěn)定實(shí)行二輪農(nóng)村土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，積極開(kāi)展農(nóng)村土地制度改革，率先開(kāi)展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，成功試點(diǎn)農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，以二輪承包為依據(jù)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作穩(wěn)步推進(jìn)，經(jīng)過(guò)改革試點(diǎn)推進(jìn)，全區(qū)農(nóng)村集體土地經(jīng)營(yíng)管理制度日趨完善，土地經(jīng)營(yíng)管理流程更加規(guī)范，真正實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”分置，在不變所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)前提下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源自由流動(dòng)，極大地激活了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，為土地的管理、使用、經(jīng)營(yíng)拓展了空間，有效釋放了土地資源的潛能，也為適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)解開(kāi)了制度瓶頸。

經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目發(fā)展“快”。利用武進(jìn)區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展有利契機(jī)，村級(jí)集體積極整合利用資源、區(qū)位、產(chǎn)業(yè)等優(yōu)勢(shì)，參與城鎮(zhèn)化項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)，有效盤(pán)活村域存量資產(chǎn)，通過(guò)招商引資、自主開(kāi)發(fā)、參股經(jīng)營(yíng)、組團(tuán)發(fā)展、異地購(gòu)建等形式，大力發(fā)展村級(jí)物業(yè)經(jīng)濟(jì)。同時(shí)為適應(yīng)農(nóng)村群眾日益增長(zhǎng)的生產(chǎn)生活現(xiàn)實(shí)需求，持續(xù)開(kāi)展農(nóng)村道路、農(nóng)水設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、公共服務(wù)、鄉(xiāng)村旅游等新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目。隨著農(nóng)村土地制度的改革完善和財(cái)政扶持力度逐年加大，各類農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)發(fā)展迅速，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體不斷發(fā)展壯大，該區(qū)對(duì)項(xiàng)目規(guī)范化建設(shè)、質(zhì)量管理和資金管理要求也更加嚴(yán)格，先后出臺(tái)了一批與項(xiàng)目建設(shè)相配套的管理制度，為加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、特色化建設(shè)提供了有力的資金支撐和政策保障。

農(nóng)經(jīng)工作任務(wù)“重”。近年來(lái)，隨著農(nóng)村改革和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的深入推進(jìn)，農(nóng)經(jīng)系統(tǒng)的日常性工作職能不斷拓展，管理職能向服務(wù)職能轉(zhuǎn)型，服務(wù)范圍也從傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村向融合城鄉(xiāng)領(lǐng)域覆蓋。各項(xiàng)改革任務(wù)、建設(shè)任務(wù)、發(fā)展任務(wù)和協(xié)調(diào)工作全面聚焦，主要有農(nóng)村改革發(fā)展政策研究、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)理服務(wù)、農(nóng)村“三資”管理、新型主體培育建設(shè)、土地確權(quán)辦證、三農(nóng)矛盾調(diào)處、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、扶貧開(kāi)發(fā)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等等，中心職能工作外的階段性、綜合性、創(chuàng)新性工作任務(wù)十分繁重，許多微觀性工作擠占了大量的時(shí)間和精力，層級(jí)條線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道經(jīng)管站、行政村的工作職能和任務(wù)明顯增加，村級(jí)“兩委”干部每天忙于各種事務(wù)性工作，專注于農(nóng)村公共服務(wù)、社會(huì)治理、鄉(xiāng)風(fēng)文明、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、項(xiàng)目建設(shè)等方面的工作精力被擠占。

農(nóng)經(jīng)管理力度“大”。農(nóng)經(jīng)管理工作制度化、規(guī)范化、長(zhǎng)效化建設(shè)持續(xù)發(fā)力，結(jié)合農(nóng)村發(fā)展新形勢(shì)，全面開(kāi)展農(nóng)村集體“三資”的調(diào)查摸底，積極探索推行量化、股化管理模式，強(qiáng)化管理主體責(zé)任，規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易行為，建立了統(tǒng)一、高效的信息化監(jiān)管平臺(tái)。針對(duì)財(cái)務(wù)管理、資金使用、產(chǎn)權(quán)交易研究出臺(tái)了多個(gè)專項(xiàng)文件，為促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)、農(nóng)村民主管理發(fā)揮了積極作用。

問(wèn) 題

層級(jí)職能不清。管理制度頂層設(shè)計(jì)的針對(duì)性不強(qiáng)、實(shí)施管理的專業(yè)性不強(qiáng)，事前防范功能偏弱，過(guò)程糾錯(cuò)環(huán)節(jié)乏力，以“堵”代“管”，缺專業(yè)人才，缺標(biāo)準(zhǔn)化質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，行政監(jiān)管職能與專業(yè)技術(shù)管理的權(quán)責(zé)不清、主體不明。

管理分散乏力。由于農(nóng)工辦統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，大量事務(wù)性、專業(yè)性、建設(shè)性工作任務(wù)落到農(nóng)辦肩上，宏觀政策研究職能相對(duì)淡化，大量的事務(wù)性工作沖斥中心職能。由于部門(mén)多頭管理，工作合力不強(qiáng)，有些是半路接手，有些工作存在較強(qiáng)的專業(yè)性，協(xié)調(diào)實(shí)施難度較大，質(zhì)量管理和技術(shù)管理標(biāo)準(zhǔn)不高、實(shí)效性不強(qiáng)。

過(guò)程監(jiān)管缺位。隨著新農(nóng)村建設(shè)的加快，涉及民生、小型社會(huì)事業(yè)、公共服務(wù)、農(nóng)田水利、村莊建設(shè)、物業(yè)增收等一大批項(xiàng)目工程全面鋪開(kāi)，還有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)展的各類產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，均涉及大量的項(xiàng)目資金和復(fù)雜的工程管理，大部分項(xiàng)目主要由村集體和專業(yè)經(jīng)營(yíng)主體組織實(shí)施，上級(jí)職能部門(mén)負(fù)責(zé)驗(yàn)收和資金撥付，項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)管理、績(jī)效管理相對(duì)薄弱，缺乏統(tǒng)一的工程質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，缺乏資金利用效能評(píng)估機(jī)制。

技術(shù)支撐不強(qiáng)。目前，村集體和經(jīng)營(yíng)主體是“三農(nóng)”建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施主體，他們長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)農(nóng)村事務(wù)性工作，缺乏項(xiàng)目工程專業(yè)知識(shí)，不具備工程管理能力，部門(mén)監(jiān)管職能僅停留在建設(shè)啟動(dòng)、建設(shè)結(jié)果管理層次，達(dá)不到專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)管理規(guī)范，以行政職能兼管專業(yè)職能的問(wèn)題較為突出。

建 議

深入推進(jìn)農(nóng)經(jīng)管理制度改革，就是要緊緊抓住當(dāng)前或今后一個(gè)時(shí)期農(nóng)經(jīng)發(fā)展服務(wù)功能不足與農(nóng)村基層現(xiàn)實(shí)需求之間的主要矛盾，通過(guò)功能性、系列性、系統(tǒng)性改革，厘清層級(jí)職能、簡(jiǎn)化管理流程，剔除繁文縟節(jié)，為農(nóng)經(jīng)工作松綁減壓，提質(zhì)增效。

適應(yīng)“一體化”層級(jí)管理要求。明確區(qū)鎮(zhèn)村三級(jí)農(nóng)經(jīng)管理服務(wù)職能，建立完善主體明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的層級(jí)管理關(guān)系。農(nóng)工辦要緊緊抓住城鄉(xiāng)一體化發(fā)展主線，重點(diǎn)落實(shí)農(nóng)村發(fā)展宏觀政策研究，分類做好“三農(nóng)”發(fā)展導(dǎo)向性問(wèn)題研究，履行“三資管理”制度建設(shè)、監(jiān)管職能，加強(qiáng)對(duì)鎮(zhèn)經(jīng)管站業(yè)務(wù)指導(dǎo)。各鎮(zhèn)經(jīng)管站主要做好村級(jí)集體財(cái)務(wù)管理工作，加強(qiáng)農(nóng)村“三資”運(yùn)行管理，做好財(cái)務(wù)臺(tái)賬和經(jīng)營(yíng)主體培育指導(dǎo)規(guī)范化建設(shè)。村級(jí)是落實(shí)農(nóng)經(jīng)工作的責(zé)任主體，要按照一體化農(nóng)經(jīng)職能管理要求，強(qiáng)化“誰(shuí)是主體誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)的責(zé)任誰(shuí)落實(shí)”的層級(jí)管理職能，打破大包大攬、一管到村的慣性管理思維，明晰責(zé)任主體、完善服務(wù)機(jī)制、強(qiáng)化條線管理，將有限的管理資源放在中心工作上。

集聚“二統(tǒng)籌”職能管理合力。農(nóng)工辦要結(jié)合發(fā)展實(shí)際和工作任務(wù)，按照類別、性質(zhì)、時(shí)序、質(zhì)量、目標(biāo)管理要求，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有管理職能和制度的梳理整合，加強(qiáng)對(duì)“服務(wù)性、管理類”兩大職能的分類統(tǒng)籌管理，充分發(fā)揮行政職能和政策資源的合力效應(yīng)。同類職能有效整合，改變科室各自為戰(zhàn)的小團(tuán)體意識(shí)，優(yōu)化調(diào)整內(nèi)部科室職能設(shè)置，進(jìn)行同類工作統(tǒng)籌整合，建立科學(xué)有序、共建共享的管理系統(tǒng)。同類政策集聚利用，分類制訂工作目標(biāo)體系，增強(qiáng)農(nóng)經(jīng)工作質(zhì)量評(píng)價(jià)、目標(biāo)管理、責(zé)任考核體系建設(shè)。要避免一個(gè)項(xiàng)目出臺(tái)一個(gè)政策，同類項(xiàng)目出臺(tái)多個(gè)政策的問(wèn)題發(fā)生。同類資金扎口管理，通過(guò)項(xiàng)目整合、政策集聚，加強(qiáng)項(xiàng)目資金歸口管理，提高資金利用效率，加強(qiáng)資金風(fēng)險(xiǎn)防控，形成政策組合拳，實(shí)現(xiàn)節(jié)約資源成本、政策信息共享、資金管理有序的管理目標(biāo)。

構(gòu)建“三聯(lián)動(dòng)”系統(tǒng)管理格局。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的輻射帶動(dòng)下，農(nóng)村建設(shè)市場(chǎng)化、社會(huì)化融合度越來(lái)越高，農(nóng)村項(xiàng)目工程建設(shè)專業(yè)技術(shù)人才短缺，項(xiàng)目建設(shè)、監(jiān)管職能相對(duì)薄弱，要加強(qiáng)農(nóng)村項(xiàng)目分類管理，按照項(xiàng)目功能、性質(zhì)、專業(yè)重新定位管理職能，有效整合利用農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)管平臺(tái)和“三資”管理信息化平臺(tái)，將農(nóng)村項(xiàng)目分類納入平臺(tái)系統(tǒng)一體化管理，按照“平臺(tái)覆蓋、系統(tǒng)管理、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)”的管理目標(biāo)，建立全區(qū)農(nóng)村項(xiàng)目管理信息庫(kù)，建立涉農(nóng)項(xiàng)目檔案區(qū)、鎮(zhèn)、村三級(jí)管理系統(tǒng)，拓展項(xiàng)目系統(tǒng)立項(xiàng)申報(bào)、工程招標(biāo)、質(zhì)量管理、資金管理、績(jī)效評(píng)估等功能模塊，制定統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系和規(guī)范化運(yùn)行流程，為構(gòu)建三級(jí)聯(lián)動(dòng)農(nóng)經(jīng)管理信息化體系、大數(shù)據(jù)分析創(chuàng)造條件。

探索“四代理”項(xiàng)目管理模式。目前農(nóng)經(jīng)項(xiàng)目建設(shè)發(fā)展的市場(chǎng)化、社會(huì)化程度日益增強(qiáng)，對(duì)接市場(chǎng)、鏈接社會(huì)的條件基本成熟，建議分類分步推進(jìn)，探索農(nóng)經(jīng)項(xiàng)目管理社會(huì)化代理服務(wù)新模式。一是村級(jí)財(cái)務(wù)記賬代理。建立完善村級(jí)財(cái)務(wù)代理服務(wù)、管理制度，進(jìn)一步拓展農(nóng)村財(cái)務(wù)管理內(nèi)涵，將村級(jí)賬務(wù)、財(cái)務(wù)管理職能分解細(xì)化，深度改革必須堅(jiān)持“一變二調(diào)三穩(wěn)”的改革思路推進(jìn)。“一變”即積極轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的農(nóng)村財(cái)務(wù)管理思想，建立農(nóng)村財(cái)務(wù)鎮(zhèn)級(jí)管理與監(jiān)督的監(jiān)管分置體系，實(shí)行記賬員劃片包村管理，開(kāi)展農(nóng)村財(cái)務(wù)專業(yè)化、區(qū)域化管理。“二調(diào)”即優(yōu)化調(diào)整財(cái)務(wù)管理資源要素配置，將記賬服務(wù)與財(cái)務(wù)監(jiān)管職能分置處理；調(diào)整農(nóng)村財(cái)務(wù)代理代管服務(wù)模式，引入專業(yè)化、社會(huì)化服務(wù)機(jī)制，建立鎮(zhèn)級(jí)專業(yè)代理服務(wù)或委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)記賬代理服務(wù)?！叭€(wěn)”即結(jié)合農(nóng)村特點(diǎn)，穩(wěn)定原有的行政監(jiān)管責(zé)任不變；穩(wěn)定農(nóng)村財(cái)務(wù)層級(jí)管理體系不變；穩(wěn)定培育和建設(shè)一支農(nóng)村財(cái)務(wù)記賬員隊(duì)伍，加強(qiáng)與社會(huì)中介機(jī)構(gòu)合作共建，將原來(lái)農(nóng)經(jīng)系統(tǒng)記賬員隊(duì)伍納入社會(huì)一體化培育管理體系。二是公共服務(wù)委托代理。學(xué)習(xí)借鑒社區(qū)化管理模式，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)，開(kāi)展農(nóng)村環(huán)境長(zhǎng)效管理、就業(yè)培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)政策保險(xiǎn)、居家養(yǎng)老等物業(yè)管理代理服務(wù)，同時(shí)促進(jìn)本地農(nóng)民就業(yè)增收。三是工程招標(biāo)建設(shè)代理。村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體實(shí)施廠房、商鋪、綜合服務(wù)用房、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用房、產(chǎn)權(quán)交易、扶貧開(kāi)發(fā)、農(nóng)村生態(tài)保護(hù)監(jiān)測(cè)、農(nóng)田水利工程等項(xiàng)目工程建設(shè)租賃，可在立項(xiàng)申報(bào)通過(guò)后，委托區(qū)鎮(zhèn)項(xiàng)目管理系統(tǒng)和產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)統(tǒng)一組織項(xiàng)目建設(shè)、產(chǎn)權(quán)交易招投標(biāo)，引入專業(yè)化、規(guī)范化、社會(huì)化服務(wù)保障機(jī)制。四是項(xiàng)目管理審計(jì)代理。由區(qū)鎮(zhèn)公開(kāi)聘請(qǐng)第三方中介代理審計(jì)項(xiàng)目工程建設(shè)、質(zhì)量、運(yùn)行及資金使用情況，第三方僅對(duì)委托方負(fù)責(zé)，審計(jì)結(jié)果對(duì)應(yīng)項(xiàng)目檔案一并入庫(kù)管理，最大程度降低工程建設(shè)環(huán)節(jié)的違紀(jì)違法問(wèn)題發(fā)生?！?/p>