論P(yáng)PP模式在公共體育場館項(xiàng)目中的應(yīng)用

鄭芳媛

[摘 要] 當(dāng)前，我國公共體育場館建設(shè)運(yùn)營中普遍存在兩大矛盾，主要是公共體育場館建設(shè)質(zhì)量要求的日益增高與政府財(cái)政無力負(fù)擔(dān)之間的矛盾；公共體育場館后續(xù)運(yùn)營公益性與商業(yè)性多寡之間的矛盾。通過集中闡述PPP模式的相關(guān)概念、分類、必要性以及在公共體育場館項(xiàng)目中的應(yīng)用價(jià)值，并以PPP模式在公共體育場館項(xiàng)目中的應(yīng)用為主題，分別從項(xiàng)目招投標(biāo)階段、建設(shè)階段以及運(yùn)營階段剖析了項(xiàng)目實(shí)施過程中存在的共性問題，并就解決對策提出個(gè)人看法。PPP模式雖然仍舊有待完善，但是不失為我國公共體育場館改革的路徑選擇。

[關(guān)鍵詞] PPP模式；社會(huì)資本；公共體育場館；應(yīng)用價(jià)值

[中圖分類號] F566 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-6043（2018）01-0120-03

一、前言

自2008年我國首都北京首次成功承辦夏季奧運(yùn)會(huì)以來，人民群眾對體育鍛煉的需求日益旺盛，全民健身活動(dòng)蓬勃開展，而公共體育場館的建設(shè)是保證人民群眾順利開展體育健身活動(dòng)的必要條件。傳統(tǒng)方式下公共體育場館的建設(shè)工作由政府一力承擔(dān)，但是隨著公共體育場館建設(shè)質(zhì)量要求的日益增高，政府財(cái)政難以獨(dú)立支撐，不僅如此，后續(xù)公共體育場館高額的運(yùn)營與維護(hù)成本更是加重了政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

我國公共體育場館的興建目的應(yīng)以滿足人民群眾的健身需求為主，然而實(shí)際上我國修建公共體育場館主要是為了成功舉辦體育賽事。應(yīng)運(yùn)而生的專為賽事承辦而建成的公共體育場館在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長、展現(xiàn)國家和城市形象等方面作用顯著，但隨之而來的是一系列“歷史遺留問題”。第一，服務(wù)于大型體育賽事的公共體育場館在修建過程中均使當(dāng)?shù)卣?cái)政產(chǎn)生巨大的赤字缺口；第二，公共體育場館同質(zhì)化高，閑置率高，帶來的社會(huì)效益弱；第三，公共體育場館的后續(xù)運(yùn)行管理與維護(hù)成本居高不下，未實(shí)現(xiàn)良好的經(jīng)濟(jì)效益。

然而，PPP模式在我國公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的逐步推行，為解決上述矛盾帶來了希望。PPP模式能以其獨(dú)有的“公私合作、利益共享、提高效率、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”特色，為公私雙方帶來“共贏”的局面，即在減輕政府財(cái)政壓力的同時(shí)，向人民群眾提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，兼顧經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益，使公共體育場館走出連年虧損的困境。

二、PPP模式的概述

（一）PPP模式的概念

PPP模式的全稱為Public-Private-Partnership，又名公私合營模式。2014年財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號）文件指出：“政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化”。

世界各國對PPP模式的定義的共通點(diǎn)如圖1所示：

（二）PPP模式分類

我國多數(shù)學(xué)者將PPP模式分為三大類：外包類、特許經(jīng)營類以及私有化類。

從外包類到私有化類，政府的參與程度與其所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)呈正相關(guān)關(guān)系，即社會(huì)資本占比越高，風(fēng)險(xiǎn)越大。這三種模式的主要差異如下表：

（三）應(yīng)用PPP模式的必要性

2017年是PPP模式在中國發(fā)展的第4年，這4年間PPP項(xiàng)目持續(xù)增加、熱度有增無減的主要“推手”就是政府。PPP模式滿足了政府的現(xiàn)實(shí)需要。首先，政府債務(wù)已遇瓶頸，截止2015年中央財(cái)政債務(wù)余額已達(dá)10.66萬億，是2006年債務(wù)的3倍多。其財(cái)政實(shí)力難以支撐經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、體制機(jī)制改革、普惠民生等目標(biāo)下的壓力。其次，基礎(chǔ)設(shè)施投資板塊存在巨大缺口亟待彌補(bǔ)，但是龐大的社會(huì)資本又難以進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域進(jìn)行彌補(bǔ)。最后，盡管政府每年因?yàn)榇罅ν顿Y基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而債臺高筑，但是基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行效率低下，政府財(cái)政已經(jīng)不堪重負(fù)。

通過采用PPP模式投資基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，政府打破了財(cái)政資金有限的瓶頸，與采用具有管理實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)的私營投資者合作，通過引入私營部門的資金和實(shí)踐來重組公共部門的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)提供更高效率的公共服務(wù)的目標(biāo)。近年來政府部門更為偏好PPP模式的決定性原因在于“PPP模式的提效作用”，即其促使政府提供的公共產(chǎn)品質(zhì)量更好、成本更低、效益更高。

三、PPP模式在公共體育場館項(xiàng)目的應(yīng)用價(jià)值

（一）公共體育場館項(xiàng)目的實(shí)施模式

不管是新建場館、改擴(kuò)建場館還是運(yùn)營維護(hù)場館，都可以從PPP模式中找到相應(yīng)的優(yōu)質(zhì)實(shí)施模式，如圖2所示。其中，運(yùn)營維護(hù)、新建、改擴(kuò)建最常用的模式分別為O&M、BOT、ROT。

（二）公共體育場館項(xiàng)目應(yīng)用PPP模式的前提條件

在傳統(tǒng)方式中，公共體育場館作為公共基礎(chǔ)設(shè)施，主要由政府直接提供，而PPP模式的誕生增加了政府提供公共產(chǎn)品方式的選項(xiàng)。但是，PPP模式的施行必須是建立在雙方有合作意愿的前提之下的。由于社會(huì)資本具有逐利性質(zhì)，社會(huì)資本只有在確保一定的經(jīng)濟(jì)效益下才會(huì)進(jìn)行投資，所以要在保障公共體育場館公益性的基礎(chǔ)上合理增加其商業(yè)性，設(shè)計(jì)合理的收益回報(bào)機(jī)制，增加其盈利的機(jī)能，才能更好的吸引社會(huì)資本進(jìn)入，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性，才能奠定良好的合作基礎(chǔ)。

（三）公共體育場館項(xiàng)目應(yīng)用PPP模式的必要性

1.解決公共體育場館經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益不均衡的矛盾。公共體育場館作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其用途就在于為人民群眾提供運(yùn)動(dòng)健身場所，這是其所能帶來的社會(huì)效益。公共體育場館對外租賃用于比賽訓(xùn)練或是舉辦體育賽事獲得的租金，以及場館內(nèi)的相關(guān)體育用品商鋪獲得的營業(yè)利潤，都是體育場館所能帶來的經(jīng)濟(jì)效益。目前我國體育場館進(jìn)行的公益性活動(dòng)居多，商業(yè)性活動(dòng)較少，收入不足以維持日常營運(yùn)。PPP模式的引進(jìn)能解決公共體育場館經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益不均衡的矛盾，即通過體育場館的市場化運(yùn)作，提升其運(yùn)營效率，以商業(yè)帶動(dòng)公益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的雙贏。endprint

2.解決社會(huì)資本需求旺盛與政府財(cái)政供給乏力之間的矛盾。從黨的十五大至今，國家不斷鼓勵(lì)發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)，黨的十六大中也明確指出應(yīng)大力支持非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與到公共基礎(chǔ)設(shè)的建設(shè)中來。在良好的政策支持下，近年來社會(huì)資本更是不斷發(fā)掘投資機(jī)會(huì)，活躍在各個(gè)領(lǐng)域中，規(guī)模驟增。由于公共體育場館的建設(shè)規(guī)格越來越高，相應(yīng)的建設(shè)成本也越來越高，政府財(cái)政獨(dú)木難支，面對后續(xù)的高額運(yùn)營及維護(hù)成本更是焦頭爛額。PPP模式給政府提供了把其對基礎(chǔ)設(shè)施投資的職責(zé)部分分擔(dān)給社會(huì)資本的機(jī)會(huì)，調(diào)動(dòng)了社會(huì)資本投資的積極性的同時(shí)也滿足了社會(huì)資本投資的需求，很好地解決了社會(huì)資本的投資需求與政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的矛盾。

（四）公共體育場館項(xiàng)目應(yīng)用PPP模式的可行性

1.政策環(huán)境。在我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制階段，公共產(chǎn)品僅由政府提供。公共體育場館屬于公共產(chǎn)品，故政府獨(dú)攬其建設(shè)工作，并且不允許社會(huì)資本參與其中。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革，國家放寬了對非公有制經(jīng)濟(jì)的管制，近幾年國內(nèi)外利用PPP模式獲得成功的案例不在少數(shù)，政府對PPP模式的態(tài)度也逐漸由排斥變?yōu)橹鲃?dòng)嘗試，陸續(xù)頒布相關(guān)條例政策支持社會(huì)資本參與到公共體育場館項(xiàng)目中來。近兩年頒布了《財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作（PPP）專家?guī)旃芾磙k法》、《政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》、《政府和社會(huì)資本合作（PPP）咨詢機(jī)構(gòu)庫管理暫行辦法》來著重規(guī)范PPP項(xiàng)目的管理。

2.社會(huì)資本。在國家政策的大力扶持下，我國私營經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了從小漸大、從弱到強(qiáng)的發(fā)展歷程，已經(jīng)具有足夠的實(shí)力參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2014年底，我國城鄉(xiāng)居民人民幣儲蓄存款年底余額達(dá)到了48.53萬億元，且全國私營經(jīng)濟(jì)固定資產(chǎn)投資達(dá)到14.95萬億元。居民儲蓄與私營經(jīng)濟(jì)中的巨額閑置資金能夠有效的彌補(bǔ)公共體育場館建設(shè)中的資金缺口，私營經(jīng)濟(jì)所具有的管理方式、專業(yè)技術(shù)等能使公共體育場館改變效率低下的運(yùn)營方式，助力體育產(chǎn)業(yè)逐步走向市場化。

3.體育產(chǎn)業(yè)。體育產(chǎn)業(yè)扶植政策向好。2014年國務(wù)院提出“到2025年，中國體育產(chǎn)業(yè)總規(guī)模超過5萬億元，增加值2萬億元”的目標(biāo)，表明國家對體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重視度不斷提高。近年來居民健康意識的增強(qiáng)，加速了居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)的改變，居民在體育產(chǎn)業(yè)中的消費(fèi)占比不斷增大。

市場規(guī)模不斷增大。2014與2015的體育產(chǎn)業(yè)總規(guī)模分別達(dá)到了1.35、1.8億元。體育產(chǎn)業(yè)歷年增加值相關(guān)數(shù)據(jù)如圖3：

體育產(chǎn)業(yè)鏈更為完善。以競賽表演和健身休閑為驅(qū)動(dòng)，體育用品為支撐，公共體育場館、體育培訓(xùn)、體育中介、體育傳媒等業(yè)態(tài)快速發(fā)展的體育產(chǎn)業(yè)鏈已初步形成，以百度、阿里巴巴為首的資本巨頭也看好體育產(chǎn)業(yè)這塊“香餑餑”，大力注資體育產(chǎn)業(yè)。

（五）公共體育場館項(xiàng)目應(yīng)用PPP模式的優(yōu)勢

1.提高公共體育場館的運(yùn)營效率。在PPP模式下，一方面社會(huì)資本的參與拓寬了項(xiàng)目的融資渠道，增加了項(xiàng)目的資本金，降低了政府部門的財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)；另一方面，社會(huì)資本與政府的合作貫穿整個(gè)項(xiàng)目周期，權(quán)責(zé)對等，雙方一榮俱榮，一損俱損，能同時(shí)兼顧公共體育場館項(xiàng)目的公益性與商業(yè)性。另外，PPP模式下市場化機(jī)制的引入，帶來了成本降低、效益增大、效率提高等諸多益處。

2.促進(jìn)公共體育場館制度變革。PPP模式的推行，將會(huì)使社會(huì)資本大量注入到公共體育場館的建設(shè)和運(yùn)營中，打破我國公共體育場館發(fā)展資金的“瓶頸”，減輕政府的財(cái)政壓力，形成了多元化的投資主體，改變了政府包辦公共體育場館的腐朽體制，推進(jìn)了大型公共體育場館管理體制的深化改革。

3.提高社會(huì)資本投資的積極性。按照PPP模式的操作流程，社會(huì)資本與政府部門的合作貫穿整個(gè)項(xiàng)目始終，從設(shè)計(jì)、建設(shè)到運(yùn)營社會(huì)資本均在其中，且二者共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益。同時(shí)社會(huì)資本能享受到政府部門給與的扶持政策。如此一來，降低了社會(huì)資本的投資風(fēng)險(xiǎn)，保障了社會(huì)資本相應(yīng)的利益，極大的提高了社會(huì)資本投資公共體育場館項(xiàng)目的積極性。

四、公共體育場館項(xiàng)目應(yīng)用PPP模式的問題與對策

（一）項(xiàng)目招投標(biāo)階段

1.存在問題。該階段主要問題是多元化融資背景下投資主體的磨合問題。主體之間存在兩方面矛盾，即風(fēng)險(xiǎn)與利益的分擔(dān)比例、權(quán)利與責(zé)任的分配問題。如我國第一座國際標(biāo)準(zhǔn)的公共體育場館“鳥巢”在建設(shè)過程中，由于考慮國家形象、敏感政治因素以及一些對于社會(huì)資本準(zhǔn)入條件的限制，造成最終只有3個(gè)聯(lián)合體正式遞交了投標(biāo)文件參加評審，并且聯(lián)合體代表均變更為國內(nèi)企業(yè)，沒有外資企業(yè)參與其中。并且“鳥巢”項(xiàng)目存在著一些投資方資金不到位、中途退出、分頭施工等問題，影響了國家公共體育場館的施工進(jìn)度。這些問題均是投資主體項(xiàng)目合作中權(quán)責(zé)不明晰導(dǎo)致的。

2.解決方案。在風(fēng)險(xiǎn)與利益的分配問題上，主要是通過談判確定兼顧多數(shù)人利益的項(xiàng)目方案，并在合作協(xié)議中明確規(guī)定出資比例、招標(biāo)流程、場館公益性與商業(yè)性的多寡、設(shè)計(jì)方案等來避免后續(xù)糾紛。在權(quán)利與責(zé)任的分配問題上，PPP項(xiàng)目的實(shí)施需要通過法律法規(guī)界定各方在公共體育場館建設(shè)中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，從而保障各方的合法權(quán)益。深圳大運(yùn)中心項(xiàng)目就成功做到了這一點(diǎn)，在項(xiàng)目合作中詳細(xì)列明了公私雙方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)、利益分配、運(yùn)營要求、商業(yè)模式選擇、財(cái)政扶持政策、績效考核機(jī)制等條件，奠定了雙方合作的基礎(chǔ)，并成為項(xiàng)目成功的保證。

（二）項(xiàng)目建設(shè)階段

1.存在問題。該階段存在信息不對稱以及項(xiàng)目施工難度大的問題。信息不對稱問題主要是由公共體育場館方案設(shè)計(jì)者與建設(shè)運(yùn)營者不相同導(dǎo)致的。在建設(shè)過程中，施工方由于按照并非自行設(shè)計(jì)的圖紙施工，如果施工隊(duì)與設(shè)計(jì)者信息溝通不及時(shí)，施工時(shí)就可能出現(xiàn)錯(cuò)誤不得不返工重建，不僅延緩項(xiàng)目進(jìn)度，也會(huì)增加項(xiàng)目開支。在后續(xù)運(yùn)營中，由于運(yùn)營管理者并非設(shè)計(jì)方案者，建成后公共體育場館相應(yīng)功能規(guī)劃可能不利于后續(xù)商業(yè)化運(yùn)營。如在“鳥巢”公共體育場館的建設(shè)中，就發(fā)生了工期安排與建設(shè)難度的不匹配、設(shè)計(jì)方案臨時(shí)改動(dòng)等問題，均延緩了工期進(jìn)程，損失了相當(dāng)?shù)睦?。另外，公共體育場館是具有鮮明特色的專業(yè)化建筑，它的建造不光包括一般工業(yè)與民用建筑的部分，還包括與體育工藝相關(guān)的系統(tǒng)，建設(shè)難度高。endprint

2.解決方案。建立項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)小組，將管理貫穿項(xiàng)目的概念階段、準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段以及收尾階段，尤其要對實(shí)施階段的進(jìn)度、質(zhì)量和費(fèi)用進(jìn)行嚴(yán)格的控制。注重相關(guān)專業(yè)人才培養(yǎng)，更要注重高端復(fù)合型人才的培養(yǎng)，包括融合經(jīng)濟(jì)、金融、財(cái)務(wù)、等專業(yè)學(xué)科的人才。

（三）項(xiàng)目運(yùn)營階段

1.存在問題。該階段通常存在兩方面問題：一是缺乏專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)或者是不具備項(xiàng)目運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)；二是缺乏良好的商業(yè)模式，難以形成完善的體育商業(yè)鏈，從而帶來可觀的經(jīng)濟(jì)效益。如“鳥巢”因?yàn)槭菄夜搀w育場館，多是用于進(jìn)行一些非營利性活動(dòng)，導(dǎo)致國家公共體育場館的公益性強(qiáng)、商業(yè)性弱，難以維持公共體育場館的日常運(yùn)營。此外，項(xiàng)目公司從未運(yùn)營過體育場，缺乏相應(yīng)經(jīng)驗(yàn)。

2.解決辦法。要引進(jìn)專業(yè)的管理團(tuán)隊(duì)，結(jié)合項(xiàng)目自身特色設(shè)計(jì)合理的運(yùn)營管理模式，同時(shí)項(xiàng)目策劃方案中應(yīng)明確場館后續(xù)運(yùn)營的盈利模式，并論證該模式的可行性。盈利模式的主要設(shè)計(jì)思路為場地出租與衍生服務(wù)相結(jié)合。

具體方案可簡要概括為在專業(yè)運(yùn)營公司的建議下，對公共體育場館片區(qū)整體統(tǒng)一規(guī)劃，劃分場館與商業(yè)片區(qū)，公共體育場館內(nèi)部應(yīng)與周邊各類業(yè)態(tài)相互補(bǔ)充，形成體育生態(tài)圈。公共體育場館可通過出租場地用于文娛活動(dòng)、賽事舉辦、體育隊(duì)訓(xùn)練等賺取租金，另外可同時(shí)出租廣告位獲得廣告收入。建立體育周邊用品商店，結(jié)合賽事、明星選手等賣點(diǎn)售賣相關(guān)體育周邊產(chǎn)品，比如奧運(yùn)會(huì)紀(jì)念品等。在體育場館周邊發(fā)展補(bǔ)充業(yè)態(tài)，包括餐廳、酒店、商圈等。

五、總結(jié)

公共體育場館項(xiàng)目對PPP模式的應(yīng)用，加快了政府的職能轉(zhuǎn)變，使政府專心執(zhí)行其作為領(lǐng)導(dǎo)者和監(jiān)督者的職責(zé)，將提供體育運(yùn)動(dòng)場所的職責(zé)交給管理專業(yè)化、技術(shù)創(chuàng)新力強(qiáng)的社會(huì)資本。同時(shí)，市場競爭機(jī)制的引入使得公共體育場館服務(wù)質(zhì)量提高、運(yùn)營成本降低、運(yùn)營效率提升，達(dá)到了公益性和商業(yè)性的雙贏狀態(tài)。盡管PPP模式在公共體育場館項(xiàng)目實(shí)施中優(yōu)勢明顯，但隨著PPP模式的大量運(yùn)用創(chuàng)新，會(huì)出現(xiàn)越來越多的問題，需要我們不斷研究并努力解決。

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[責(zé)任編輯：潘洪志]endprint