熊瑋 鄭鵬

[提 要]2015年以來，隨著國家和各省政府對(duì)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展制定的“產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單”制度出臺(tái)，各地陸續(xù)制定了具體的負(fù)面清單內(nèi)容并付諸實(shí)踐。通過分析江西省國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的負(fù)面清單的具體內(nèi)容和實(shí)施情況，總結(jié)負(fù)面清單推行工作中存在的問題，提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]江西國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū);產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入;負(fù)面清單;問題與對(duì)策

[作者簡(jiǎn)介]熊 瑋（1983—），女，東華理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師，碩士，研究方向?yàn)橘Y源與環(huán)境經(jīng)濟(jì);鄭 鵬（1982—），男，東華理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授，博士，研究方向?yàn)橘Y源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)。（江西南昌 330013）

國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)是指生態(tài)敏感性較強(qiáng)，生態(tài)系統(tǒng)十分重要，關(guān)系到區(qū)域生態(tài)安全，需要在國土空間開發(fā)中限制進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城市化開發(fā)，以保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力的區(qū)域[1]。2016年9月14日《國務(wù)院關(guān)于同意新增部分縣（市、區(qū)、旗）納入國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的批復(fù)》（國函〔2016〕161號(hào)）將我省的浮梁縣、蓮花縣、蘆溪縣、修水縣、石城縣、遂川縣、萬安縣、安?？h、永新縣、靖安縣、銅鼓縣、黎川縣、南豐縣、宜黃縣、資溪縣、廣昌縣、婺源縣等17縣新增納入國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)[2]。我省國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)由此增加至26個(gè)，面積達(dá)到4445平方公里，占全省國土面積29.2%，人口達(dá)到688.82萬人，占全省人口約15.44%。

推行國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的制度創(chuàng)新，是全面推進(jìn)主體功能區(qū)制度落地的重要舉措。我們要在保護(hù)區(qū)域生態(tài)的前提下，發(fā)展有地域特色的生態(tài)產(chǎn)業(yè)，把增強(qiáng)功能區(qū)內(nèi)生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力作為首要任務(wù)。2015年7月31日，國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于建立國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的通知》，正式啟動(dòng)負(fù)面清單工作。2017年4月28日《江西省第一批國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單》（贛發(fā)改規(guī)劃〔2017〕448號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《負(fù)面清單》）給出了第一批的9個(gè)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入的負(fù)面清單。2018年1月30日《江西省第二批國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單》（以下簡(jiǎn)稱《負(fù)面清單》），又規(guī)定了新增的17個(gè)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單。根據(jù)省發(fā)改委的要求，各市（縣）政府要落實(shí)負(fù)面清單的責(zé)任主體，根據(jù)《負(fù)面清單》中的相關(guān)要求，及時(shí)做好區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有企業(yè)關(guān)停、改造升級(jí)、進(jìn)園入?yún)^(qū)等工作。同時(shí)，各市（縣）政府每年年底還要對(duì)本地區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的執(zhí)行情況進(jìn)行自查，并提交專項(xiàng)報(bào)告。省發(fā)改委組織省直有關(guān)部門開展動(dòng)態(tài)監(jiān)督檢查，將相關(guān)情況通過專項(xiàng)報(bào)告形式報(bào)告國家發(fā)改委，并以此作為國家考核國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)成效、落實(shí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等配套激勵(lì)獎(jiǎng)懲政策的重要依據(jù)。

在此背景下，聚焦于研究江西國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單的內(nèi)容和相關(guān)政策，不僅能夠分析總結(jié)江西省國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單的特點(diǎn)，也有助于發(fā)現(xiàn)和解決江西省國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度推進(jìn)工作中出現(xiàn)的問題，具有明顯的必要性和緊迫性?！熬G水青山就是金山銀山”，我們既要生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和改善，又要有針對(duì)性地發(fā)展符合當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)資源和環(huán)境特點(diǎn)和要求的生態(tài)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷提高人民的生活水平。

一、江西省國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單的歸納分析

（一）清單對(duì)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的相關(guān)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)規(guī)定了相關(guān)限制要求

根據(jù)當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境和現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)特色以及國家《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011年本）》中的相關(guān)政策規(guī)定，各市、縣（區(qū)）分別制定了符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，根據(jù)自身的生態(tài)資源和環(huán)境狀況，對(duì)于地區(qū)的相關(guān)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)規(guī)定了相關(guān)限制要求，目的是引導(dǎo)這些主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)符合國家對(duì)生態(tài)功能區(qū)的規(guī)劃要求，進(jìn)行綠色生產(chǎn)和實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，更好地實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的綠色健康發(fā)展。例如，贛州地區(qū)的水果種植是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，素以“贛南臍橙”聞名于世。因而各縣（區(qū)）針對(duì)臍橙種植產(chǎn)業(yè)，規(guī)定了禁止在25度以上坡地、江河源頭、琥珀周圍等相關(guān)生態(tài)保護(hù)區(qū)域種植臍橙，并且要求控制農(nóng)藥化肥使用量及嚴(yán)禁使用高度高殘留農(nóng)藥，以嚴(yán)格保護(hù)和控制生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境。井岡山的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有粘土礦、陶瓷制品制造和旅游景區(qū)管理，針對(duì)上述產(chǎn)業(yè)，《負(fù)面清單》也做了相應(yīng)的限制規(guī)定，如2019年12月31日前粘土礦的生產(chǎn)工藝、設(shè)備清潔生產(chǎn)水平要提升改造達(dá)到國內(nèi)先進(jìn)水平，否則關(guān)停并開展生態(tài)恢復(fù);新建、擴(kuò)建企業(yè)一律進(jìn)入井岡山市工業(yè)園區(qū)，生產(chǎn)工藝、設(shè)備清潔生產(chǎn)水平要達(dá)到國內(nèi)先進(jìn)水平及以上;禁止開展超過旅游景區(qū)承載量的旅游服務(wù)，新建旅游景區(qū)項(xiàng)目須符合國家景區(qū)承載量導(dǎo)則標(biāo)準(zhǔn)。這些都表明各地區(qū)的負(fù)面清單制度結(jié)合了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境恢復(fù)和發(fā)展的需要，對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提出了更高的要求，即使是地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，也不能為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展而影響生態(tài)環(huán)境。

（二）清單將國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的高污染和高危的產(chǎn)業(yè)明確列入禁止類產(chǎn)業(yè)

嚴(yán)格限制區(qū)內(nèi)“兩高一資”產(chǎn)業(yè)落地，并對(duì)四類國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入提出總領(lǐng)性要求，如在水源涵養(yǎng)性生態(tài)功能區(qū)禁止高水資源消耗產(chǎn)業(yè)的布局，在生物多樣性維護(hù)生態(tài)功能區(qū)禁止大規(guī)模水電開發(fā)和林紙一體化產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。例如，黎川縣規(guī)定禁止新建引水式中小水電項(xiàng)目和無下泄生態(tài)流量的引水式水力發(fā)電項(xiàng)目，在建和已建成的中小水電站不再擴(kuò)容;現(xiàn)有小水電站應(yīng)在2020年12月31日前完成改造升級(jí)，對(duì)到期后仍無法修復(fù)改造的小水電站應(yīng)關(guān)停或退出。同時(shí)，國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)都將造紙及相關(guān)紙業(yè)制造產(chǎn)業(yè)及化學(xué)品制造和印染產(chǎn)業(yè)列入了禁止類產(chǎn)業(yè)目錄。這是符合國家政策要求，根據(jù)國家主體功能區(qū)的規(guī)劃，要求國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的主要功能就是要保護(hù)、恢復(fù)和發(fā)展區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境，這些高污染和不利于甚至?xí)茐纳鷳B(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)，即使能夠帶來較好的經(jīng)濟(jì)效益，也不能在區(qū)域內(nèi)發(fā)展。

二、江西省國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單工作中易出現(xiàn)的問題

（一）對(duì)負(fù)面清單工作的認(rèn)識(shí)不清

國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單是根據(jù)國家總體要求結(jié)合各地區(qū)不同資源環(huán)境稟賦，采用負(fù)面清單管理模式對(duì)區(qū)域產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)劃管理。產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入的負(fù)面清單制度以產(chǎn)業(yè)為著眼點(diǎn)，以環(huán)境保護(hù)為首要目標(biāo)。其核心問題是如何處理好區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，本質(zhì)上，該制度就是要解決生態(tài)功能區(qū)發(fā)展方式問題。但是在負(fù)面清單工作的推進(jìn)過程中，很多地區(qū)政府和部門沒有認(rèn)識(shí)到負(fù)面清單的實(shí)質(zhì)和內(nèi)涵，出現(xiàn)了一味關(guān)注生態(tài)保護(hù)，盲目限制各類產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)象，認(rèn)為對(duì)生態(tài)環(huán)境可能產(chǎn)生影響的產(chǎn)業(yè)都要禁止發(fā)展，結(jié)果，影響了部分地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。事實(shí)上，不是生態(tài)功能區(qū)內(nèi)所有產(chǎn)業(yè)都要限制，而是要結(jié)合區(qū)域生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃調(diào)整，對(duì)于可以通過改進(jìn)生產(chǎn)工藝降低或甚至不對(duì)環(huán)境造成影響的產(chǎn)業(yè)，可以引導(dǎo)其升級(jí)改造和進(jìn)行集中規(guī)劃和管理，對(duì)完全不符合區(qū)域生態(tài)要求的產(chǎn)業(yè)需要禁止。

（二）負(fù)面清單工作的推進(jìn)過程中容易出現(xiàn)地區(qū)和部門各自為政的現(xiàn)象

負(fù)面清單應(yīng)該是以當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和區(qū)域功能為基礎(chǔ)，根據(jù)各地實(shí)際情況制定的。國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單的推進(jìn)過程中涉及到財(cái)政支持、產(chǎn)業(yè)投資、土地規(guī)劃、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、人口和民族、生態(tài)環(huán)境及地區(qū)氣候等多方面內(nèi)容，需要統(tǒng)籌國家及省、市、縣（區(qū)）各級(jí)政府和部門工作。在負(fù)面清單推進(jìn)工作中江西省區(qū)域之間相關(guān)政府和部門缺乏融合和協(xié)作機(jī)制。即使同一國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)范圍內(nèi)或者資源要素稟賦條件相近的縣（區(qū)）之間也同樣存在協(xié)調(diào)問題。造成一些地區(qū)不適合的產(chǎn)業(yè)沒有得到應(yīng)有限制和禁止，政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)執(zhí)法不一的現(xiàn)象。

（三）負(fù)面清單工作的相關(guān)配套政策不健全

負(fù)面清單制度的推行需要相應(yīng)財(cái)政、投資、土地、農(nóng)業(yè)、人口、民族、環(huán)境、應(yīng)對(duì)氣候變化政策、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和制度執(zhí)行的績(jī)效考評(píng)體系等各項(xiàng)配套政策為其提供輔助和保障。然而，目前在負(fù)面清單推進(jìn)過程中，國家層面僅環(huán)保部制定出臺(tái)了《關(guān)于貫徹實(shí)施國家主體功能區(qū)環(huán)境政策的若干意見》，提出國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的環(huán)境政策。各省、市的負(fù)面清單制度的配套政策體系尚不健全，其制定和執(zhí)行存在滯后性，生態(tài)補(bǔ)償政策還在探索階段。

（四）負(fù)面清單工作的反饋機(jī)制不順暢

負(fù)面清單制度必須結(jié)合各地區(qū)發(fā)展的實(shí)際情況、生態(tài)資源環(huán)境變化、產(chǎn)業(yè)升級(jí)調(diào)整和數(shù)量變動(dòng)等方面進(jìn)行及時(shí)地調(diào)整和修改。當(dāng)前雖然已經(jīng)制定頒布了一些負(fù)面清單，但是，在負(fù)面清單工作的推行過程中，如何結(jié)合工作實(shí)踐，及時(shí)搜集和反饋負(fù)面清單工作中存在和出現(xiàn)的問題，建立長(zhǎng)效的反饋機(jī)制;對(duì)負(fù)面清單在管理實(shí)踐中出現(xiàn)的問題進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)反饋;對(duì)負(fù)面清單制度進(jìn)行實(shí)時(shí)的調(diào)整和更新都是迫切需要解決的問題。目前這種監(jiān)督和反饋機(jī)制還不健全，更多的是通過周期性的反饋。使得很多地區(qū)對(duì)原有清單形成路徑依賴，工作固態(tài)化。如果要建立一個(gè)實(shí)時(shí)觸發(fā)響應(yīng)機(jī)制，如何確定和識(shí)別觸發(fā)點(diǎn)，各階段由誰負(fù)責(zé)、如何進(jìn)行響應(yīng)，這些問題都需要我們進(jìn)一步地研究和確定。

三、江西省國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單推行工作的若干建議

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和培訓(xùn)指導(dǎo)，確保各級(jí)單位認(rèn)清負(fù)面清單工作的實(shí)質(zhì)和內(nèi)涵

負(fù)面清單制度涉及從中央到地方政策的落實(shí)，需要加強(qiáng)制度的頂層設(shè)計(jì)，保證全國統(tǒng)一規(guī)劃，維護(hù)制度權(quán)威性。為了避免信息層級(jí)傳遞的失真，需要加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府部門工作人員的培訓(xùn)，保證各級(jí)政府能正確認(rèn)識(shí)負(fù)面清單的內(nèi)涵、實(shí)質(zhì)、理念、目標(biāo)、原則和實(shí)現(xiàn)方式等，確保制度能順利穩(wěn)定扎實(shí)落地。在實(shí)踐工作中要統(tǒng)籌規(guī)劃，從空間治理的高度把該項(xiàng)制度作為促進(jìn)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)發(fā)展建設(shè)的重點(diǎn)工作來抓。要從各地區(qū)的生態(tài)保護(hù)出發(fā)，全面統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)發(fā)展目標(biāo)，共同推進(jìn)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)。在保護(hù)區(qū)內(nèi)的自然資源和生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，結(jié)合實(shí)際，合理規(guī)劃生態(tài)農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)的發(fā)展。在保護(hù)生態(tài)的同時(shí)，要兼顧生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的民生問題，切實(shí)提高人民的生活水平。

（二）嚴(yán)格政策審核，加強(qiáng)各部門和地區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)作

負(fù)面清單關(guān)系到國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展全局，具有很強(qiáng)的專業(yè)性，涉及到法律、經(jīng)濟(jì)管理、生態(tài)環(huán)境等多個(gè)學(xué)科，為保證清單的合法性、合理性、必要性和嚴(yán)肅性，必須經(jīng)過各級(jí)政府部門和專業(yè)人士的嚴(yán)格審核和研究論證后才能予以公布和實(shí)施，確保負(fù)面清單覆蓋區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有和規(guī)劃發(fā)展的全部產(chǎn)業(yè)，確保負(fù)面清單逐條內(nèi)容都能符合區(qū)域環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際要求。同時(shí)，清單的編制與管理要結(jié)合國家總體政策要求，以省級(jí)政府作為統(tǒng)籌單位，市縣政府和部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)，確保省內(nèi)縣與縣之間負(fù)面清單整體思路的一致，同時(shí)，又要體現(xiàn)不同地區(qū)的地域特點(diǎn)。在負(fù)面清單的執(zhí)行過程中，在政策和制度層面上要統(tǒng)一設(shè)計(jì)和規(guī)劃，保證各級(jí)政府和部門全面協(xié)調(diào)與配合，堅(jiān)決杜絕各自為政、各地負(fù)面清單相互矛盾，各部門執(zhí)法漏洞的現(xiàn)象發(fā)生，在宏觀層面和全局的角度上推進(jìn)負(fù)面清單工作。

（三）完善法規(guī)體系和各項(xiàng)配套制度

負(fù)面清單作為一種執(zhí)法手段是將法律內(nèi)容以區(qū)域?yàn)榉秶姓?、整合化[3]。因此，推行負(fù)面清單制度離不開科學(xué)完善的法律法規(guī)。為此，在負(fù)面清單工作的推進(jìn)過程中，我們必須建立和完善與負(fù)面清單相關(guān)的法律法規(guī)體系，以生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條件為核心，建立與負(fù)面清單制度相匹配的包括環(huán)境監(jiān)督管理、行政處罰和信息公開等內(nèi)容的法律法規(guī)體系。同時(shí)，還應(yīng)從財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、農(nóng)業(yè)、人口、民族、環(huán)境、應(yīng)對(duì)氣候變化、生態(tài)補(bǔ)償和績(jī)效考核評(píng)價(jià)等方面，建立與負(fù)面清單相適應(yīng)的政策體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、管理機(jī)制、監(jiān)管制度、考核與獎(jiǎng)勵(lì)制度。例如，加大政府對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的支持力度，探索建立主要污染物排放權(quán)交易、生態(tài)產(chǎn)品標(biāo)志等市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償模式等。將各項(xiàng)政策措施穩(wěn)步推進(jìn)，落到實(shí)處，以實(shí)現(xiàn)負(fù)面清單制度的長(zhǎng)效管理。

（四）建立和健全負(fù)面清單工作的反饋機(jī)制

建立與負(fù)面清單相關(guān)的動(dòng)態(tài)調(diào)整和反饋機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)配套政策落實(shí)情況的跟蹤分析。通過建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制加強(qiáng)對(duì)負(fù)面清單的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，以環(huán)境實(shí)時(shí)監(jiān)管為切入點(diǎn)，通過對(duì)污染排放的監(jiān)測(cè)，督查負(fù)面清單落實(shí)情況，并以此觸發(fā)負(fù)面清單的調(diào)整和修改。通過建立這種長(zhǎng)效反饋機(jī)制，根據(jù)負(fù)面清單推行工作中出現(xiàn)的問題，對(duì)負(fù)面清單制度進(jìn)行不斷完善。

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[1]羅成書，周世鋒，倪毅等.重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)聚積綠色財(cái)富新路徑[J].浙江經(jīng)濟(jì)，2018，（1）.

[2]國務(wù)院關(guān)于同意新增部分縣（市、區(qū)、旗）納入國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的批復(fù)（國函〔2016〕161號(hào)）[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/con tent/2016-09/28/content_5112925.htm.

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[責(zé)任編輯：朱晨光]