孟鴻志 張運昊

一、問題的提出

如何實現(xiàn)大學自主和政府管制之間的平衡一直是高校改革中的核心命題。一方面，一旦過于強調(diào)國家權(quán)力對高校的管制權(quán)，高校的自主空間就可能被壓縮，可能“摧毀脆弱的大學自治和學術(shù)自由”[1]。另一方面，如果將高校絕對排除在國家管制的范圍之外，高校又有可能被“塑造為一個具有壓迫、宰制力量的小利維坦”[2]。學位授權(quán)審核制度因其直接關(guān)涉高校與國家教育行政機關(guān)的關(guān)系，同樣延續(xù)著這種平衡邏輯。但由于我國學位制度一開始就被納入國家計劃體制之中，因此這種平衡的維持主要體現(xiàn)為國家教育行政權(quán)力的管制放松和高校自主權(quán)的擴大，最終目標為實現(xiàn)從“他組織”到“自組織”的轉(zhuǎn)向[3]。在此背景下，國務(wù)院學位委員會于2018年4月19日出臺《關(guān)于高等學校開展學位授權(quán)自主審核工作的意見（學位〔2018〕17號）》（以下簡稱“《高校授權(quán)自主審核意見》”），就進一步深化學位授權(quán)審核制度改革、擴展高校自主權(quán)作出政策安排。

《高校授權(quán)自主審核意見》延續(xù)了此前的改革邏輯，是貫徹落實此前教育部等五部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見（教政法〔2017〕7號）》（以下簡稱“《高教放管服若干意見》”）的具體舉措，該意見指出：“穩(wěn)妥推進部分高校自主審核博士碩士學位授權(quán)點?！眴栴}在于，面對我國高校和國家權(quán)力之間關(guān)系的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，理論界的研究卻主要集中于學位制度下游——高校與學生關(guān)系的一端，“很大程度上冷落了大學與政府關(guān)系定位的研究”[4]。殊不知，“大學相對于政府的關(guān)系定位對大學與教師、學生的關(guān)系定位具有決定性意義”[5]。因此，在學位制度的研究領(lǐng)域中應掀起一場從下游學位授予關(guān)系向中上游學位授權(quán)關(guān)系轉(zhuǎn)變的學術(shù)運動。關(guān)于學位授權(quán)自主審核，我們認為須對以下問題作出回應：第一，高校學位授權(quán)自主審核的行為性質(zhì)應如何界定？第二，學位授權(quán)自主審核制度目前的建構(gòu)方式具有哪些制度風險？第三，應如何克服改革中存在的合法性危機及其他風險？

二、高校學位授權(quán)自主審核改革中的兩權(quán)分離與性質(zhì)界定

“學位授權(quán)審核是國家行政部門按照一定程序，對學位授予申請單位及其學科和已經(jīng)獲得學位授予權(quán)的單位及其學科進行學位授予資格的審定?！盵6]這是國家介入高等教育領(lǐng)域的一種表現(xiàn)形式。因此，學位授權(quán)審核一直被定位為教育行政機關(guān)行使的行政職權(quán)，具體包括“學位審核”和“學位授權(quán)”兩個階段：“學位審核”是對高校是否擁有學科建設(shè)能力的專業(yè)判斷，“學位授權(quán)”是國家作出的授予高校學位授予資格的行政決定。前者是后者作出決定的前提，后者是行政機關(guān)進行審核后在其裁量范圍內(nèi)作出的定論。而學位授權(quán)自主審核改革對傳統(tǒng)學位授權(quán)審核制度作出了重大改變，主要體現(xiàn)為將“學位審核”和“學位授權(quán)”進行了二權(quán)分離并將前者賦予部分高校自主行使，這有效助推了高校學位授權(quán)審核程序的簡化和學位授權(quán)審核屬性的轉(zhuǎn)變。

（一）高校學位授權(quán)自主審核中的兩權(quán)分離

在具體分析高校學位授權(quán)自主審核改革中的兩權(quán)分離及其影響之前，有必要先行厘清高校的公法地位。原因在于，我國高校的公法地位一直以來都存在規(guī)范與事實之間的矛盾和沖突。簡言之，在規(guī)范上，高校被定位為事業(yè)單位法人，享有廣泛的自主權(quán)①《中華人民共和國高等教育法》第三十條第一款：“高等學校自批準設(shè)立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人。”。然而，事實上我國高校仍被當作一種“準政府組織”從而被納入政府的科層制體系中進行管理[7]。高校公法地位定位的不同會對此輪改革的意義產(chǎn)生根本影響，如果將高校等同于某種“準政府組織”，高校學位授權(quán)自主審核改革就僅具有政府內(nèi)部職權(quán)調(diào)整的功能。相反，如果高校被歸屬于政府科層體系之外，此輪改革的外部行政法意義就重要得多。

1.高校的公法地位

高等教育法律關(guān)系涉及多方主體，根據(jù)高校所對應主體的不同，高校的公法地位也不同。理論界的關(guān)注焦點一直是高校在與學生關(guān)系中所處的公法地位。受特別權(quán)力關(guān)系理論的影響，高校與學生的關(guān)系一般被定位為內(nèi)部關(guān)系，不具有可訴性。當然，伴隨著特別權(quán)力關(guān)系理論的打破以及司法實踐中學生受教育權(quán)保障的需要，我國法院通過田永案、劉燕文案、何小強案等創(chuàng)造性地將高校定性為法律、法規(guī)授權(quán)組織，從而有效保障了高校學生的訴訟權(quán)利。

高校與學生關(guān)系中的公法地位并非本文關(guān)注的問題，本文要關(guān)心的是高校與教育行政機關(guān)的關(guān)系中處于何種公法地位。換言之，面對高校與教育行政機關(guān)的關(guān)系在規(guī)范與事實層面的沖突，究竟應作何選擇？我們認為，我國高校在事實層面上受到了政府科層體系的強力管制是無法回避的歷史事實和現(xiàn)狀，即便我國已歷經(jīng)多次學位授權(quán)審核權(quán)的下放，這一事實仍然存在。但這不能成為用實然事實推翻規(guī)范應然價值的理由。否則，法學研究就會“從描述走向評價，從科學走向玄思，從一個客觀的領(lǐng)域走向一個主觀的領(lǐng)域”[8]38。

因此，高校在公法規(guī)范上而非事實上的地位才是正確的選擇。在此意義上，此次學位授權(quán)自主審核改革的外部行政法意義在于政府向社會的放權(quán)而非政府內(nèi)部行政職權(quán)的簡單調(diào)整。

2.高校學位授權(quán)自主審核：從權(quán)力集中到兩權(quán)分離

高校學位授權(quán)審核的屬性并不單純，有學者認為學位授權(quán)是一種實體性行政決定，而學位審核則僅僅是學位授權(quán)的過程及相應的程序[6]。這種觀點認識到了學位授權(quán)與學位審核兩者之間的界分，具有顯著理論意義。然而，由于其僅將學位審核作為教育行政部門作出最終學位授權(quán)決定的“過程”和“程序”，因此，學位授權(quán)審核總體上仍然是單一的行政權(quán)力屬性。

事實上，高校學位審核雖然具有程序價值，但絕非僅是附屬于學位授權(quán)的程序事項，作為一種學術(shù)判斷權(quán)，學位審核的獨立價值體現(xiàn)在其最終是否作出學位授權(quán)決定，是一種區(qū)分于行政權(quán)力的學術(shù)判斷權(quán)。

改革之前，教育行政部門壟斷了作為學術(shù)判斷權(quán)的學位審核權(quán)和作為行政權(quán)力的學位授權(quán)決定權(quán)。從實踐來看，雖然國務(wù)院學位委員會將學位審核的具體評議和審核工作交由學科評議組完成，而學科評議組是國務(wù)院學位委員會領(lǐng)導下的學術(shù)評價組織，表面上看似實現(xiàn)了學位審核和學位授權(quán)在教育行政機關(guān)內(nèi)部的分離。但是，“在學位授權(quán)審核運行中，行政權(quán)通過分配指標、控制評審程序、提前公布評審政策、選擇學術(shù)評審專家等方面影響學位授權(quán)審核結(jié)果”[9]。由此，學術(shù)判斷權(quán)與行政權(quán)力雜糅在一起并臣服于行政權(quán)力，“學術(shù)評判制度與行政管理制度交叉混同”[10]，學術(shù)判斷權(quán)被行政化了。這種權(quán)力集中的模式產(chǎn)生了諸多弊端，不僅衍生了各種權(quán)力尋租行為，而且由國家行政權(quán)力自上而下地決定是否作出最終授權(quán)決定，也很難保證高校學位對社會的回應性。

正是因為認識到“學術(shù)是學位的內(nèi)在規(guī)定性，是學位的核心，學位授權(quán)審核主要是對學術(shù)水平的判斷和審核，是學術(shù)方面的事務(wù)，應由學術(shù)組織運用學術(shù)權(quán)力進行判斷”[11]。根據(jù)高等教育放管服改革的要求，《高校授權(quán)自主審核意見》將學位審核與學位授權(quán)決定、學術(shù)判斷權(quán)與學位行政權(quán)作出了明確區(qū)分，并將作為學術(shù)判斷權(quán)的學位審核權(quán)下放給20所高校自主行使，實現(xiàn)了學位授權(quán)審核從傳統(tǒng)“集中制”向“分離制”的轉(zhuǎn)變。

（二）高校學位授權(quán)自主審核的性質(zhì)界定：授權(quán)、確認抑或許可？

既然學位審核權(quán)是一種學術(shù)判斷權(quán)，那么，在學位授權(quán)自主審核中，仍然保留由教育行政機關(guān)行使的學位授權(quán)是何屬性？目前，學界大致存在授權(quán)說、確認說、許可說三種觀點。鑒于不同的性質(zhì)定位將使得高校獲得的學位授予資格具有截然不同的屬性，并最終連帶影響高校與學生學位授予糾紛的司法解決，為此有必要進一步澄清。

1.授權(quán)說

授權(quán)說得到了司法實踐的普遍承認，該說認為高校學位授予權(quán)來自于法律、法規(guī)的授權(quán)，學位授權(quán)被界定為具體的學位授權(quán)行為，依據(jù)授權(quán)理論的一般觀點，高校獲得的學位授予權(quán)自然被定性為一種經(jīng)授權(quán)獲得的行政權(quán)力?！八且环N合法的行政授權(quán)，它有明確的授權(quán)機關(guān)、授權(quán)方式和授權(quán)范圍?！盵12]授權(quán)說是法院對《中華人民共和國學位條例》（以下簡稱“《學位案例》”）第八條和《中華人民共和國教育法》第二十一條的創(chuàng)造性解釋①《學位條例》第八條：“學士學位，由國務(wù)院授權(quán)的高等學校授予；碩士學位、博士學位，由國務(wù)院授權(quán)的高等學校和科學研究機構(gòu)授予。授予學位的高等學校和科學研究機構(gòu)（以下簡稱學位授予單位）及其可以授予學位的學科名單，由國務(wù)院學位委員會提出，經(jīng)國務(wù)院批準公布。”《教育法》第二十一條：“國家實行學業(yè)證書制度。經(jīng)國家批準設(shè)立或者認可的學校及其他教育機構(gòu)按照國家有關(guān)規(guī)定，頒發(fā)學歷證書或者其他學業(yè)證書。，以田永案為代表的一系列學位糾紛案件的判決無疑是“法院發(fā)展行政法”的最佳注腳[13]，但是授權(quán)說卻并非是顛撲不破的真理。盡管《學位條例》中有“國務(wù)院授權(quán)”的規(guī)范表述，但是“國務(wù)院授權(quán)并不一定解釋為法律法規(guī)授權(quán)，根據(jù)學位的本質(zhì)和內(nèi)涵，也可以理解為對高校辦學水平和學位質(zhì)量的認可”[14]。沈巋教授也認為僅僅依據(jù)法院的現(xiàn)有解釋路徑很難通過授權(quán)理論得出高校學位授予權(quán)的行政權(quán)力屬性[15]。

實際上，授權(quán)說產(chǎn)生的直接目標是為了實現(xiàn)高校學位授予行為可訴性。我國臺灣地區(qū)在早期大法官解釋中也有類似的認定。例如，臺灣地區(qū)司法機構(gòu)382號大法官解釋就將公立學校認定為行政機關(guān)，將私立學校視為在特定范圍內(nèi)經(jīng)授權(quán)行使公權(quán)力的教育機構(gòu)，“在行使錄取學生……核發(fā)畢業(yè)或?qū)W位證書時具有與行政機關(guān)相當?shù)牡匚弧?。同樣，臺灣地區(qū)司法機構(gòu)462號大法官解釋也將高校教師評審委員會關(guān)于教師升等評審之權(quán)限認定為系屬法律在特定范圍內(nèi)“授予公權(quán)力之行使”[16]64。

我們認為，雖然授權(quán)說一定程度上解決了高校在行政訴訟中的被告資格問題，但是該說并不符合行政法上的授權(quán)理論對授權(quán)主體、形式等的要求，另外，授權(quán)說在保障學生訴權(quán)的同時也有巨大的后遺癥。

第一，不符合行政授權(quán)理論。在組織法理論中，行政主體被劃分為職權(quán)性行政主體與授權(quán)性行政主體，前者擁有的行政職權(quán)直接源于憲法、組織法，而后者的行政職權(quán)則來源于憲法、組織法外的其他法律、法規(guī)和規(guī)章的授權(quán)。行政授權(quán)在實踐中具備兩種形態(tài)：法律、法規(guī)、規(guī)章的直接授權(quán)以及行政機關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定將擁有的行政職權(quán)授出[17]。如果采取授權(quán)說的立場，學位授權(quán)自然被歸屬于第二種類型，《學位條例》第八條和《教育”法》第二十一條被解釋為授權(quán)的法律依據(jù)，教育行政機關(guān)作出的學位授權(quán)行為則被認為是行政機關(guān)的具體行政授權(quán)行為。但是，法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的前提條件是行政機關(guān)本身擁有該項行政職權(quán)而將之授權(quán)給其他組織行使，換言之，被授權(quán)主體本身并不擁有該項權(quán)力。顯然，從目前《學位條例》《教育法》和《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱“《高等教育法》”）中很難確證高校的學位授予權(quán)本身就屬于國家權(quán)力而非高校本身所擁有，由于這一前提要素未能得到充分證成，將學位授權(quán)定性為行政授權(quán)的結(jié)論并不具說服力。

第二，有悖于高校的公法地位。授權(quán)說源于一種高壓政治和威權(quán)的傳統(tǒng)，通過將高校定性為法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)組織，高校因其行使行政職權(quán)而被納入國家科層制體系中，這種做法與高校在規(guī)范上的公法地位是相悖的。借由授權(quán)說搭建的橋梁，國家高權(quán)可以直接介入學位的具體管理之中，通過制定詳細的學位授予標準、程序等對高校的學位授予行為進行強制指導，大學自主的空間被極大壓縮?！按髮W與國家之間如果不進行區(qū)分，其負面效果極為明顯：可能會在根本上動搖大學自治的制度性保障功能。”[18]

第三，違背學位授權(quán)自主審核改革的方向。授權(quán)說意味著是否授權(quán)、如何授權(quán)的裁量權(quán)掌握在行政機關(guān)手中，作為授權(quán)對象的高校無法參與教育行政機關(guān)的行政授權(quán)行為。但是，學位授權(quán)自主審核改革的目的是將從學位授權(quán)審核中分離出來的學位審核權(quán)交由高校自主行使。因此，一旦采取授權(quán)說，則高校學位授權(quán)自主審核就可能陷入高校“自己授權(quán)”的悖論之中。

2.確認說

確認說認為高校學位授予權(quán)屬于高校自主權(quán)的一部分，并源于國家的授權(quán)。相反，教育行政機關(guān)的學位授權(quán)本質(zhì)上屬于對高校辦學水平的審查，以此為標準批準的學位點是對其培養(yǎng)水平和資格的“確認”。“國務(wù)院學位委員會所謂的‘授權(quán)’最多不過是對某一機構(gòu)是否具有授予學位資格的一種‘確認’或‘許可’而已”①袁明圣教授認為學位授權(quán)審核具有“確認”和“許可”兩種屬性，令人疑惑，但從其論述的具體內(nèi)容來看，其實質(zhì)主張應為“確認說”。參見袁明圣：《解讀高等學校的“法律法規(guī)授權(quán)的組織”資格——以田永訴北京科技大學案為范本展開的分析》，載《行政法學研究》2006年第2期第6頁。。行政確認“包括對法律關(guān)系存否之確認，以及對人之地位或物之性質(zhì)在法律上具有重要意義事項的認定”[16]342。與授權(quán)說將高校納入國家的組織建制不同，確認說的目的是將學位問題納入高校自主管理的范圍中。換言之，教育行政機關(guān)的學位授權(quán)只是對高校既有法律地位的認可而已，并不因其不確認而導致高校學位授予缺乏依據(jù)。

確認說最大限度地賦予了高校自主空間，高校擁有的學位授予權(quán)不再被視為國家行政權(quán)力。同時，由于高校本身的學術(shù)專業(yè)性，學位授權(quán)自主審核改革將行政確認中的部分內(nèi)容——學術(shù)水平的確認交由高校自行行使也不至于陷入與“自我授權(quán)”相類似的悖論。但是，目前確認說尚未得到充分論證。另外，確認說的弊端也很明顯，由于過度強調(diào)高校自主，教育行政機關(guān)對高校監(jiān)督管理的權(quán)力受到限制，稍有不慎就有可能因為觸犯高校的自主權(quán)而不具備合法性。

3.許可說

將學位授權(quán)定性為行政許可主要存在于學理討論中?！皩W位授予審核工作作為一種行政行為，具有很強的行政審批色彩?！盵19]“我國目前的這種學位授予審核制度實質(zhì)上仍然是一種政府主導下的行政審批模式?！盵20]

許可是某種“法律禁止的解除”[21]209，與授權(quán)的對象為行政權(quán)力不同，經(jīng)過許可，相對人獲得的是某種權(quán)利的新設(shè)或者恢復。因此，學位授權(quán)被界定為行政許可更傾向于大學自主權(quán)的維護，這一立場與確認說是一致的。不過，許可說也并未放棄行政監(jiān)管的重要性，借由許可前的條件審核以及許可后的監(jiān)督檢查、實施情況評估等后續(xù)監(jiān)管方式可以確保高校學位制度的合法運行。因此，相比于授權(quán)說、確認說在國家行政和高校自主之間選邊站隊，許可說采取的以高校自主為主、兼顧國家監(jiān)管的立場更符合我國學位授權(quán)審核改革的方向。

需要進一步追問的是：學位授權(quán)是哪種類型的行政許可？行政許可分為普通許可與特別許可，普通許可是對一般行動自由的恢復。換言之，許可的對象本身即具有行為的自由，只不過因為公共利益的考量對其施加控制，只有滿足必要的條件方能恢復原有的行動自由，就像“高高豎起的欄桿，欄桿控制之下的不得入內(nèi)”[21]210。特別許可則大為不同，特別許可的事項本身屬于法律嚴格禁止的范圍，行政機關(guān)特別許可對象從事某種事項僅屬于法律禁止的例外。

在計劃體制下產(chǎn)生的傳統(tǒng)學位授權(quán)審核制度旨在促進“社會主義現(xiàn)代化建設(shè)”①《學位條例》第一條：“為了促進我國科學專門人才的成長，促進各門學科學術(shù)水平的提高和教育、科學事業(yè)的發(fā)展，以適應社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，特制定本條例。”，在此背景下，高校學位授予權(quán)從來不被視為高校自身所擁有的行為自由，相反，在未經(jīng)學位授權(quán)之前，高校的學位授予行為被嚴格禁止。至于是否作出授權(quán)決定，對哪些高校作出授權(quán)決定則由教育行政機關(guān)裁量決定。因此，這一時期的學位授權(quán)具有特許的屬性，高校借由特許獲得的是某種“恩賜”與“特權(quán)”。

然而，隨著高校學位授權(quán)自主審核改革的推動，由于掌握了作為學術(shù)判斷權(quán)的學位審核權(quán)，高校在學位授權(quán)審核中具備更多的自主權(quán)，與此相對，教育行政機關(guān)的裁量權(quán)則被壓縮，在審核與批準分離的情況下，只要高?！皟?nèi)部審核充分，政府自然應該批準”[22]。因此，學位授權(quán)的特許權(quán)屬性消退，高校學位授予成為大學所固有的“天賦權(quán)利”[23]。

綜上，學位授權(quán)自主審核改革將學術(shù)判斷權(quán)與教育行政權(quán)進行分離，高校的自主權(quán)范圍擴大，教育行政機關(guān)不再越界侵犯學術(shù)自治。對于政府保留行使的學位授權(quán)而言，其屬性則應采用普通許可說，經(jīng)由許可，高校獲得的學位授予資格是對高校行為自由的恢復。

三、學位授權(quán)自主審核的制度架構(gòu)與風險

不論是學位審核權(quán)的下放還是學位授權(quán)的許可權(quán)屬性界定，邁向更為自主的大學都是改革的目標。這種改革方向是否正當？學位授權(quán)自主審核制度應如何搭建？其中蘊含的制度風險該如何防范？

（一）學位授權(quán)自主審核的正當性

學位授權(quán)自主審核改革是穩(wěn)步推進教育領(lǐng)域簡政放權(quán)的重要舉措，長遠目標是“恢復高校作為法人的自主權(quán)，實現(xiàn)大學自治”[24]。之所以以此為目標，可從歷史經(jīng)驗和價值追求兩個方面尋求支撐。

第一，賦予高校更大的自主權(quán)有利于高校的未來發(fā)展。歷史地看，無論中外在大學治理模式上都存在著“國家行政的管制模式”和“高校自主管理模式”兩種選擇[25]。前者是我國在學位制度的初創(chuàng)時期采用的管理模式，這種模式讓我國得以很快建立起完整的學科結(jié)構(gòu)，有利于社會主義經(jīng)濟建設(shè)。但在我國高等教育開始邁入“內(nèi)涵式發(fā)展”階段時，國家對學位的直接管控往往意味著低效率及較差的社會回應性。相反，賦予高校更多的自主權(quán)則被證明可以調(diào)動高校的積極性和主動性。

第二，賦予高校更大的自主權(quán)是我國憲法的價值追求。我國《中華人民共和國憲法》（以下簡稱“《憲法》”）第四十七條盡管未明確規(guī)定“學術(shù)自由”而使用了“科學研究自由”的概念②《憲法》第四十七條：“中華人民共和國公民有進行科學研究、文學藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動的自由。國家對于從事教育、科學、技術(shù)、文學、藝術(shù)和其他文化事業(yè)的公民的有益于人民的創(chuàng)造性工作，給以鼓勵和幫助?！?，但一般認為《憲法》第四十七條可以解釋為我國學術(shù)自由的憲法基礎(chǔ)?；诖耍?998年通過的《高等教育法》也在第十條規(guī)定了“科學研究自由”③《高等教育法》第十條第一款：“國家依法保障高等學校中的科學研究、文學藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動的自由?！保瑢崿F(xiàn)了學術(shù)自由從憲法權(quán)利向法律權(quán)利的轉(zhuǎn)變?；诨緳?quán)利的雙重屬性，學術(shù)自由不僅意味著賦予高校防范國家侵犯的防御權(quán)，作為客觀價值秩序的學術(shù)自由也要求國家的積極作為，為高校學術(shù)自由的實現(xiàn)提供制度性保障[26]。而構(gòu)建一個完善的高校自主制度就是國家應該提供的最重要的制度性保障之一。

（二）高校學位授權(quán)自主審核的制度架構(gòu)

《高教放管服改革的若干意見》中僅就高校授權(quán)自主審核改革作出了宏觀政策要求，具體的制度架構(gòu)是由《博士碩士學位授權(quán)審核辦法》和《高校授權(quán)自主審核意見》規(guī)定的。整體而言，學位授權(quán)自主審核的制度架構(gòu)分為高校獲得自主審核資格階段的制度架構(gòu)和高校進行學位授權(quán)自主審核階段的制度架構(gòu)兩部分。

第一，高校獲得學位授權(quán)自主審核資格階段的制度架構(gòu)。在現(xiàn)有的制度設(shè)計中，并非所有高校都有自主審核的權(quán)利。相反，根據(jù)“穩(wěn)步推進”的要求，只有符合申請基本條件并按照程序獲得國務(wù)院學位委員會審批后，高校才具有自主審核的資格，才能開展自主審核工作。就高校申請自主審核的基本條件而言，《博士碩士學位授權(quán)審核辦法》第二十條對此作出了一般要求，評價指標包括學科整體水平、綜合辦學實力、學術(shù)聲譽和社會聲譽三個方面。同時，為了進一步增強可操作性，《學位授權(quán)審核申請基本條件（試行）》又規(guī)定了具體量化指標。高校申請獲得自主審核資格的程序分為高校申請、省級學位委員會核查報送、國務(wù)院學位委員會評議審批三個環(huán)節(jié)①參見《博士碩士學位授權(quán)審核辦法》第二十一條。。

第二，高校進行學位自主審核階段的制度架構(gòu)。一旦獲得自主審核資格，高校就可以在學科范圍內(nèi)自主審核新增博士碩士學位點和制定審核標準。首先，高?？梢宰灾鲗徍说膶W科范圍包括兩類，即已列入本單位學科建設(shè)與發(fā)展規(guī)劃的學科或?qū)I(yè)學位類別以及新興交叉學科學位類別。其次，高校可以制定自主審核標準，《博士碩士學位授權(quán)審核辦法》第二十二條規(guī)定高校制定的自主審核標準必須高于國家相應學科或?qū)I(yè)學位類別的申請基本條件②《學位授權(quán)審核申請基本條件（試行）》第四部分對267個一級學科的申請基本條件作出了詳細規(guī)定。。再次，為了合理控制高校自主審核的節(jié)奏，《高校授權(quán)自主審核意見》對高校每年新增博士學位授權(quán)點規(guī)定了數(shù)量上限，即不得超過其已有博士學位點數(shù)量的5%。最后，高校學位自主審核也要按照一定的審核程序進行，《高校授權(quán)自主審核意見》要求單位自主審核程序包括以下環(huán)節(jié)：院系申請、高校內(nèi)學位點管理部門初審、不少于7人的專家論證、新增學位點校內(nèi)公示、學位評定委員會委員2/3以上通過、黨委常委會會議研究決定、國務(wù)院學位委員會批準。

（三）學位授權(quán)自主審核的制度風險

學位授權(quán)自主審核改革通過“上帝的歸上帝、愷撒的歸愷撒”的改革方式將行政權(quán)力與學術(shù)判斷權(quán)分離開來。如此，教育行政機關(guān)得以從自己不擅長的專業(yè)判斷領(lǐng)域內(nèi)抽身，減少權(quán)力尋租，集中關(guān)注公共利益的判斷，而高校則可以充分利用學術(shù)判斷權(quán)對自身是否具備學科建設(shè)能力作出自主判斷。為此，此次改革多被賦予“實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”的重任[27]。但是，目前的制度設(shè)計仍隱藏著諸多制度風險，如不能正視并加以防范，此次改革可能與過去我國實施的多輪行政審批改革一樣陷入改革怪圈。

1.學位授權(quán)自主審核與政策推動的改革方式

一直以來，通過政策而非法治的方式推動改革在我國教育領(lǐng)域中普遍存在。異地高考制度、民辦教育制度、免費師范生制度的提出與推進莫不如此。甚至一度出現(xiàn)了以政策代替立法進行改革的“政策替代現(xiàn)象”[28]。產(chǎn)生此種現(xiàn)象的理由無外乎：①計劃體制下政府政策管理思維的慣性遺留，在事實層面上，政府從未將高校視為自己管轄范圍外的獨立主體，高校一直被視為某種“準政府組織”而被納入行政體系中管理，因此，通過政策的方式管理“內(nèi)部主體”自然無可厚非。②政策化改革的方式具有成本低、效率高的特點，政府可以依托自身強大的行政權(quán)力推動改革，不用受到法治化改革方式面臨的程序約束。

我國學位授權(quán)審核制度的歷次改革也基本采取了政策化推動的方式，主要體現(xiàn)為國務(wù)院學位委員會制定的“若干意見”“意見”或者“通知”等規(guī)范性文件。承繼一貫的改革方式，此次學位授權(quán)自主審核改革同樣是通過政策推動的方式進行的。其中，值得說明的是：盡管《博士碩士學位授權(quán)審核辦法》冠以“辦法”之名，且規(guī)定的內(nèi)容具備法條應具有的形式特征，但由于其制定主體——國務(wù)院學位委員會的機構(gòu)性質(zhì)不明確，使得《博士碩士學位授權(quán)審核辦法》的法律屬性也很難認定③馬懷德認為根據(jù)《學位條例》規(guī)定，國務(wù)院是學位授予工作的最高領(lǐng)導，是學位授權(quán)審核、學位授予資格撤銷和條例實施辦法批準等核心權(quán)力的行使主體，而國務(wù)院學位委員會僅享有行使學位授權(quán)名單提議、名譽博士授予、學位異議處理等權(quán)力。但事實上國務(wù)院學位委員會又實際行使著國務(wù)院所享有的上述職權(quán)，法律文本與具體實踐存在著的嚴重脫節(jié)導致其機構(gòu)屬性不明確。參見馬懷德等《論學位管理體制的立法邏輯》，載《教育研究》2014年第7期，第18頁。。事實上，政策推動的改革方式蘊含著諸多風險。首先，政策推動式的改革帶有政策本身所具有的規(guī)范性不足、體系性不夠和模糊性的特點，政策的穩(wěn)定性和確定性也較差，很可能基于領(lǐng)導人意志的改變而改變。其次，政策推動式改革的法治化程度較低，不利于權(quán)利保障，就學位授權(quán)自主審核改革而言，由于采取了以政策進行改革的方式，使得高校與教育行政機關(guān)之間是否成立外部行政法律關(guān)系很難確定，導致高校的權(quán)益無法獲得法律的保障。最后，雖然學位授權(quán)自主審核改革以高校自主權(quán)的擴大為目標，但是政策化的改革方式卻與之格格不入，因為高等教育領(lǐng)域的改革之所以能夠以政策的方式進行，其前提是將高校視為國家行政的一部分，因此，改革的方式與改革的目標之間相互抵牾。

2.學位授權(quán)自主審核與自主審核資格的審批制

盡管國務(wù)院學位委員會授予 20所高校自主審核權(quán)，高校在獲得學位點和進行學科建設(shè)的過程中擁有更大的自主權(quán)，但是想要獲得學位授權(quán)自主審核的資格卻并不容易。根據(jù)目前的制度架構(gòu)，高校能夠進行自主審核的前提是獲得國務(wù)院學位委員會的“另行審批”。

誠然，另行增設(shè)審批的目的是確保改革“穩(wěn)妥推進”，避免一哄而上。但是，這種另行增設(shè)許可的方式也面臨著合法性質(zhì)疑。主要包括兩個方面：一方面，以政策的方式新設(shè)許可是否具有合法性？另一方面，以新設(shè)許可的方式推進改革是否有違改革的目標？

新設(shè)行政許可“涉及對個人權(quán)利與自由的限制，因此，從合法性角度而言必須予以限制”[29]。從《中華人民共和國行政許可法》的規(guī)定來看，其并未排除政策性文件設(shè)定許可的可能性?！吨腥A人民共和國行政許可法》第十七條規(guī)定：“除本法第十四條、第十五條規(guī)定的外，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可?！睂υ摋l進行反面解釋即可得出其他規(guī)范性文件可以針對第十四條、第十五條規(guī)定的事項設(shè)定行政許可。那么該條是否能夠成為國務(wù)院學位委員會新設(shè)自主審核資格審批的合法依據(jù)呢？從第十四條和第十五條的規(guī)定來看①《中華人民共和國行政許可法》第十四條第二款：“必要時，國務(wù)院可以采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可。實施后，除臨時性行政許可事項外，國務(wù)院應當及時提請全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律，或者自行制定行政法規(guī)?！保瑖鴦?wù)院僅能設(shè)定“必要性”和“臨時性”的許可，而此次新設(shè)的自主審核資格許可將在未來可期的時間段內(nèi)長期實施，并不符合“必要性”和“臨時性”的特征，因此這一新設(shè)許可面臨著形式合法性的缺失。

另外，通過新設(shè)許可的方式推進改革也有違改革的目標。此次賦予高校自主審核權(quán)的目標是為了實現(xiàn)高校更大的自主權(quán)，但是將作為學術(shù)判斷權(quán)的學位審核權(quán)還權(quán)于高校的前提卻是另行獲得國務(wù)院學位委員會的許可，這種以新設(shè)許可的方式進行高校行政審批制度改革的做法很大程度消解了此次改革的目標。此次改革不僅在自主審核資格的獲得階段增設(shè)了許可，即便獲得自主審核資格的20所高校也并非實現(xiàn)了絕對自主，高校按照內(nèi)部程序自主審核后仍然要報國務(wù)院學位委員會審批通過。換言之，此次改革表面上賦予了高校更大的自主權(quán)，但是，教育行政主管機關(guān)的控制權(quán)力并沒有退場。因此，此次改革可能只是“學位授權(quán)自主審核程序更為簡化”而已[30]。

3.學位授權(quán)自主審核與高等教育的平等發(fā)展權(quán)

教育權(quán)是典型的社會權(quán)，因此國家權(quán)力介入教育權(quán)的保障之中具有正當性，但是國家權(quán)力的干預必須同時確保教育的平等發(fā)展?！皩W位授權(quán)審核是帶有競爭性質(zhì)的，必須充分保障評價和審核過程的公平、公正和公開，才能保證學位審核的結(jié)果是公平的?！盵11]否則就可能人為導致不同高校之間地位差異，例如西北政法大學申博案就很大程度上是由學位授權(quán)審核程序設(shè)計的粗陋所致[9]。

學位授權(quán)自主審核改革將使得具有自主審核資格的高校能夠更加自主地根據(jù)國家科技發(fā)展要求和社會經(jīng)濟發(fā)展需要進行學科調(diào)整和建設(shè)。學校一旦獲得學位自主審核權(quán)，也就意味著高校申請增設(shè)博士碩士學位點的程序大大簡化，較之于其他高校無疑將帶來學科建設(shè)時間成本的下降。

因此，從學位授權(quán)自主審核改革的結(jié)果來看，必定會使得本已存在地位差別的“雙一流”建設(shè)高校和“雙非”院校之間進一步分化：“雙一流”建設(shè)高校內(nèi)部進一步分化為擁有自主審核權(quán)的“雙一流”建設(shè)高校和不擁有自主審核權(quán)的“雙一流”建設(shè)高校兩類。我們可以合理推測，如果學位授權(quán)自主審核的審核標準、審核程序出現(xiàn)偏差，必然會加劇高校之間的平等鴻溝。

4.學位授權(quán)自主審核與高校學位糾紛司法救濟的困境

一直以來，法院大多都將學位授權(quán)定性為行政授權(quán)，進而將高校定性為授權(quán)組織，將高校獲得的學位授予權(quán)定性為經(jīng)授權(quán)獲得的行政權(quán)力，由此，高校在行政訴訟中成為適格的被告。

如上文所言，學位授權(quán)應為行政許可，高校獲得的不是某種行政權(quán)力，而是經(jīng)由政府禁止的解除實現(xiàn)的對其行為自由的恢復，由此，高校的學位授予權(quán)成為高校自主權(quán)的一部分。同樣，在高校學位授權(quán)自主審核改革之后，不論是國務(wù)院學位委員會對高校申請自主審核資格的批準行為還是高校進行自主審核后報請國務(wù)院學位委員會予以批準的行為也都屬于行政許可。

許可說帶來的問題是：如果高校不再是“法律法規(guī)授權(quán)組織”，學位授予權(quán)屬于高校自主權(quán)的內(nèi)容，應該如何實現(xiàn)司法救濟呢？換言之，高校學位授予不再需要國家授權(quán)，是否會造成高校作為“法律法規(guī)授權(quán)組織”的主流觀點的松動并損害學生的救濟權(quán)？

四、高校學位授權(quán)自主審核制度的風險防范

學位授權(quán)自主審核制度仍需要在改革方式、制度設(shè)計等方面進行更為精細的考量，以控制改革可能帶來的系統(tǒng)性風險。

（一）學位授權(quán)自主審核改革的法治化塑造

盡管政策推動式的改革方式有不少制度風險，但有學者認為通過公共政策的方式對高校進行管理有其合理性。“如果認為高校是教育部的下屬機構(gòu)，那么就不存在依法行政的問題——行政機關(guān)內(nèi)部之間的管理依賴內(nèi)部指令即可?！盵31]顯然，論者是試圖通過將高校納入國家行政的內(nèi)部框架內(nèi)進行管理。此種主張并不符合進一步擴大高校自主權(quán)的改革方向，而且存在著以事實論代替規(guī)范論的弊端。另外，該主張的另一缺陷是高校行政法律關(guān)系中其實存在著復合主體，不僅包括教育行政主管部門和高校，而且也包括高校教師、在讀學生、校友等“第三人”[6]。因此，教育行政機關(guān)的任何政策措施影響的對象從來就不會僅限于高校本身，必然存在著外溢效應，教育公共政策僅對高校內(nèi)部關(guān)系生效的預想并不成立。由此可見，在政策化與法治化的改革方式之間應該優(yōu)先選擇后者。

《學位條例》第八條是我國學位授權(quán)審核制度少有的法律依據(jù)，自此以后，我國關(guān)于學位授權(quán)審核制度的改革措施都是通過出臺公共政策的方式予以推進的，這些制度安排多半超越了《學位條例》的已有法治框架。未來在《學位條例》的修改過程中，應該將多年來學位授權(quán)審核改革的政策內(nèi)容予以法治化塑造，及時將政策上升為法律。從國務(wù)院學位委員會辦公室委托中國政法大學起草的《學位條例（修訂建議稿）》來看，其已經(jīng)通過專章規(guī)定的方式對學位授權(quán)審核主體、權(quán)限、條件、程序等作出了規(guī)定[32]。不過，由于該建議稿發(fā)布的時間較早，其不可能涵蓋目前最新的改革內(nèi)容，此次學位授權(quán)自主審核改革的內(nèi)容難以納入其中，對此在將來修訂實施的《學位法》中應該一并予以考量。

另外，值得強調(diào)的是，法治化的過程本身也是國家立法權(quán)力介入高校自主空間的過程，因此，法治化也應當遵循必要的限度?！皯椃ūＵ洗髮W自主之旨意，在于使大學內(nèi)部事項由大學自行決定，不受國家外力制約，包括立法者不得立法侵害。”[33]就學位授權(quán)自主審核制度而言，由于分離后的學位審核權(quán)成為高校掌握的學術(shù)判斷權(quán)，因此，不僅教育行政機關(guān)應予以尊重，立法機關(guān)也不例外，未來《學位法》應該僅能就學位授權(quán)自主審核的主體、權(quán)限、程序作出規(guī)定，對于高校自主審核的學術(shù)判斷標準則不宜介入過多。簡言之，政府應主要進行宏觀調(diào)控，而不應該再通過詳細的標準和程序設(shè)置干涉其自主審核權(quán)的行使。

（二）學位授權(quán)自主審核制度設(shè)計的平等權(quán)保障

學位授權(quán)審核改革不僅面臨著“政策替代立法”的隱憂，而且也有催生新的教育不平等的風險。這一風險主要來源于新設(shè)的自主審核資格的審批，對通過政策新設(shè)許可存在的形式合法性質(zhì)疑可以通過法治化的方式化解，那么其可能衍生出的對教育平等的侵害又該如何解決呢？我們認為，應該通過審批標準、審批程序和退出機制的重置來實現(xiàn)對教育平等權(quán)的保障。

第一，審批標準的分類設(shè)置。目前，學位授權(quán)自主審核資格的審批標準主要包括綜合實力、整體水平、學術(shù)聲譽和社會聲譽三個方面。從這些評價標準來看，是否授予高校以自主審核資格的標準仍然基于對高校整體實力的評價，例如，綜合實力的判斷標準就要求高校博士學位一級授權(quán)學科不少于20個，且其中 50%以上排名進入國內(nèi)同類學科前10%①《學位授權(quán)審核申請基本條件（試行）》：“學科整體水平較高，博士學位授權(quán)一級學科不少于20個，其中50%以上一級學科排名進入國內(nèi)同類學科前10%（或前兩名），并有一定數(shù)量的學科處于國際前列?！?。這種審批標準的設(shè)置基本上是對我國綜合性院校的“量身定制”，并未根據(jù)多樣化的高校類型分類設(shè)置標準，將很多實力強勁但學科設(shè)置不齊全的專業(yè)性院校排除在外，造成了綜合性院校與專業(yè)性院校之間的不平等。因此，為了消除高校之間因單一的審批標準導致的不平等，未來應該根據(jù)綜合性高校和專業(yè)性高校、研究型高校和職業(yè)型高校等不同的高校類型分別設(shè)置審批標準。

第二，審批程序的有效參與。公眾參與是一種微觀層面實現(xiàn)民主的形式[34]，行政程序中公眾參與機制的引入意味著程序主體之間平等地對話與協(xié)商。不過，公眾參與存在著以“專家理性”為目標和以“民主可接受性”為目標的兩種模式。前者適用的事項往往需要更多的專業(yè)判斷，因此其選取的參與對象主要限縮在專業(yè)人士的范圍內(nèi)，后者則將參與的主體范圍擴及所有受到行政決定影響的對象，以使行政決定獲得民主正當性為目標。并非所有的行政程序都需要公眾參與，因為“群眾的逐漸掌權(quán)對于所有以科學意見為基礎(chǔ)的立法來說都是最壞的兆頭”②轉(zhuǎn)引自馬丁·洛克林《公法與政治理論》. 北京: 商務(wù)印書館, 2013: 198.。就學位授權(quán)自主審核資格的審批程序來看，顯然更多地需要同行業(yè)專家的專業(yè)評審，因此，通過引入專家參與即可以實現(xiàn)審批的理性要求。目前，《博士碩士學位授權(quán)審核辦法》已將專家評議納入到審批程序之中，值得肯定。不過，為了防止再次出現(xiàn)改革之前行政權(quán)力通過設(shè)置“學科評議組”的方式對學術(shù)判斷權(quán)進行宰制的情況，專家評議應該以第三方獨立主體的身份參與其中。

第三，評估與動態(tài)調(diào)整機制的建設(shè)。正義首先是“每一個人都享有平等的權(quán)利以享受最廣泛的基本自由”[8]131，機會平等意味著每一個高校都有潛在的機會獲得自主審核的資格。為此，需要通過定期評估和動態(tài)調(diào)整將已不符合基本條件的高校排除出去并將新的符合標準的高校納入其中，這樣不僅可以防止高?！爸厣陥?、輕建設(shè)”現(xiàn)象的發(fā)生，也可以避免形成已獲益高校的階層固化。目前，《博士碩士學位授權(quán)審核辦法》第二十六條和《高校授權(quán)自主審核的意見》中已經(jīng)就學位授權(quán)自主審核資格的評估制度作出規(guī)定③《博士碩士學位授權(quán)審核辦法》第二十六條：“自主審核單位發(fā)生嚴重研究生培養(yǎng)質(zhì)量或管理問題，或在學位點合格評估和專項評估中出現(xiàn)博士碩士學位點被評為不合格的，國務(wù)院學位委員會將取消其自主審核學位授權(quán)點的權(quán)限?！?。不過，國務(wù)院學位委員會對高校學位授權(quán)自主審核資格的撤銷屬于一種損益性的行政行為，因此，即便經(jīng)評估后要撤銷也應符合基本正當程序的要求，給予高校陳述申辯和提出異議的權(quán)利，甚至在必要時舉行聽證會。

（三）學位授權(quán)自主審核后由審批制走向備案制

此次學位授權(quán)自主審核改革面臨的另外一大風險是其并未實現(xiàn)高校簡政放權(quán)和擴大自主權(quán)的目標，毋寧只是一種程序的簡化而已。因為，雖然高校獲得了自主審核權(quán)，但是國務(wù)院學位委員會仍然采取了許可保留措施，高校自主審核通過后仍需按程序報批。不僅如此，此次改革還新設(shè)了自主審核資格的審批事項，政府管制的拳頭并未放松。

為了充分賦予高校實質(zhì)自主權(quán)，我們認為：國務(wù)院學位委員會對申請自主審核資格的審批已經(jīng)表明高校符合自主審核條件，且通過評估和動態(tài)調(diào)整機制的引入也能有效確保高校自主審核的質(zhì)量，因此沒有必要在高校自主審核后仍然采取許可保留的做法，而應該放手讓符合條件的高校根據(jù)社會經(jīng)濟需要、自身學科建設(shè)能力自主決定學科建設(shè)。下一步的改革內(nèi)容應該是進一步將高校自主審核后的審批程序改為備案程序，實現(xiàn)高校學位授權(quán)審核的真正自主?！爸鸩礁母飳徟茷閭浒钢?，給予學校自主設(shè)置碩士點和博士點的權(quán)限?！盵6]

（四）學位授予糾紛可訴性標準的澄清

學位授權(quán)審核的屬性界定對學位授予糾紛的可訴性及其裁判思路具有決定性作用，在許可說的屬性界定之下，國務(wù)院學位委員會對高校自主審核資格的“授權(quán)”以及對高校自主審核后的“批準”都被界定為行政許可。因此，高校獲得的學位授予權(quán)不再被認為是國家授予的行政權(quán)力而是對其所擁有的自主權(quán)利的禁令解除。問題在于，這是否將高校塑造成了可以任意宰制學生權(quán)益的“小利維坦”？高校學生在學位授予糾紛中的權(quán)益應該如何保障？我們認為有必要對學位授予糾紛的可訴性標準予以重新審視。

司法實踐之所以普遍承認授權(quán)說，根本原因在于其能夠直接將高校界定為“法律、法規(guī)授權(quán)組織”，成為行政法理論中的行政主體并具備行政訴訟被告資格。由此，高校作出學位授予的行為自然就成為行使行政職權(quán)的行為，其可訴性得以成立。此種可訴性的判斷以高校獲得行政主體資格為標準，因此可將其稱為主體標準。不過，這種標準也因為授權(quán)說本身存在的問題而備受質(zhì)疑。

實際上，在徹底擺脫授權(quán)說后，并不意味著學位授予糾紛通過行政訴訟加以解決的路徑被完全切斷。相反，誠如金自寧教授所言，“只要在公/私法區(qū)分方面放棄簡單的形式標準/主體標準而轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)標準，就都可以以相當接近的實質(zhì)理由認同大學具有作為行政主體和行政訴訟被告的資格”，而這一實質(zhì)標準為“被告行使的是公共職能且相對一方的權(quán)利受到重大影響”[4]。黃厚明教授同樣認為：“證成高校學位授予權(quán)案件應通過行政訴訟法途徑來解決，還是必須證成高校自主權(quán)具有公法的法律特征。”[35]這種新的可訴性判斷標準并不是依據(jù)高校是否獲得法律法規(guī)授權(quán)來判斷學位授予行為的可訴性，相反，只要證成學位授予行為具有公共職能的屬性并對學生的權(quán)益產(chǎn)生實際影響即可。

那么，高校作出的學位授予行為是否是在行使某種“公共職能”呢？公共職能標準的產(chǎn)生源于對行政訴訟被告資格主體判斷標準的反思。隨著公共行政的日益多元化，諸如村民自治委員會、行業(yè)協(xié)會、高等學校等主體也開始承擔公共任務(wù)，但是一元化的形式/主體標準卻無法賦予這些主體適格的行政訴訟被告資格，“這將不利于確保監(jiān)督與責任機制”[36]。因此，必須根據(jù)行為的實質(zhì)內(nèi)容，即是否屬于公共職能的履行，來判斷其是否可以成為行政訴訟的適格被告。

英國法院通過判例建構(gòu)了公共職能的具體含義，具體包括：①該主體不存在是否代表國家將不可避免地自己管理該項公共任務(wù)；②該主體在其行使公共任務(wù)的范圍內(nèi)是否擁有壟斷性權(quán)力；③特定群體的權(quán)利是否受到該主體決定的影響；④該主體是否受到國家的鼓勵和資助[37]。從高校學位授予行為的實質(zhì)內(nèi)容來看，其完全符合公共職能的判斷標準。首先，高校學位授予權(quán)是國家還權(quán)于高校的結(jié)果，如果不存在高校這一主體，勢必意味著政府要直接承擔管理高等教育的任務(wù)，顯然這種做法并不符合高校自主（或者大學自治）的世界潮流；其次，高校雖然具有自主權(quán)，但是現(xiàn)代高等教育的發(fā)展不可能離開國家財政的資助；再次，高校和部分科研機構(gòu)擁有作出學位授予行為的壟斷權(quán)力，其他主體不能擁有學位授予權(quán)；最后，高校教師、學生、校友等群體直接且自愿受到高校學位授予權(quán)的影響。

由此，我們可以得出以下結(jié)論：雖然學位授權(quán)自主審核中政府“授權(quán)”和“批準”被定性為許可說將使得目前司法實踐中普遍承認的高校被告資格的認定標準被打破，但是通過引入新的公共職能標準可以化解這一制度風險，同時也可以有效回避主體標準將高校納入行政體系內(nèi)部對其自主權(quán)可能帶來的侵犯。

五、結(jié)語

自新中國建立以來，我國高校就被納入國家行政的體系內(nèi)進行內(nèi)部管理。然而在規(guī)范層面，我國高校卻擁有不少自主權(quán)。因此，在事實與規(guī)范之間，如何平衡高校在國家行政與高校自主之間的關(guān)系就成為高等教育改革的重要使命?？傮w來看，改革的目標是向著更為廣泛的高校自主邁進。學位授權(quán)自主審核改革也是這一改革進程中的一部分，仔細審視其制度架構(gòu)，我們認為盡管其一定程度上確實擴大了高校自主權(quán)，但是也仍然存在著一系列制度風險，包括政策化推進的改革方式，可能對高校平等的侵犯；新設(shè)審批的形式違法性以及可能帶來的司法救濟的困局等。為此，需要通過采取多種舉措實現(xiàn)風險的有效控制：即改革方式的法治化塑造，自主審核審批標準、程序和退出機制的重置，學位授權(quán)自主審核備案制以及學位授予糾紛被告資格公共職能判斷標準引入。