嚴垠章

(陽春市法制局，廣東陽春 529600)

一、問題的提出

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“健全行政裁決制度，強化行政機關(guān)解決同行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛功能。”這是健全完善社會矛盾糾紛預(yù)防化解機制的一項重要舉措，對于新形勢下有效化解民間矛盾糾紛、維護社會和諧穩(wěn)定具有重要意義①引自《無錫日報》，2015年1月6日。。但對于當事人不服行政機關(guān)裁決民事爭議提起訴訟的，我國舊《行政訴訟法》沒有明確規(guī)定適用行政訴訟模式，而在理論界一直被視為屬于行政機關(guān)侵犯當事人依法享有的民事權(quán)利的范疇，從而在司法實踐中適用行政訴訟模式處理。2014年11月1日第十二屆全國人大常委會第十一次會議通過的《關(guān)于修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，進一步擴大了法院受理行政訴訟案件的范圍，將不服行政機關(guān)作出的確認自然資源權(quán)屬的決定明確納入了行政訴訟的受案范圍，并規(guī)定法院在行政訴訟中可以一并審理民事爭議。

筆者認為，行政機關(guān)依職權(quán)作出的行為應(yīng)否納入行政訴訟審查的范圍，應(yīng)當根據(jù)糾紛的法律性質(zhì)和訴訟規(guī)律來確定。從有效解決行政訴訟模式所存在的解決糾紛功能失靈問題的角度出發(fā)，對于不服行政機關(guān)裁決民事爭議提起訴訟的，應(yīng)當適用民事訴訟審查模式，這樣才能有效化解民間矛盾糾紛，維護社會和諧穩(wěn)定，而行政訴訟一并審理民事爭議的模式并無助于解決行政訴訟模式所存在的弊端。

二、不服行政裁決民事爭議的法律性質(zhì)分析

行政裁決是指行政機關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)，處理公民、法人或者其他組織相互之間發(fā)生的與其行政職權(quán)密切相關(guān)的民事糾紛的活動①參見湖南省人民政府2008年4月頒布的《湖南省行政程序規(guī)定》第109條規(guī)定。。本來，行政機關(guān)裁決的民事爭議屬于傳統(tǒng)民事訴訟管轄的范圍，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和政府職能的擴大，該類民事爭議與行政機關(guān)管理活動密切相關(guān)，因而通過立法授權(quán)由行政機關(guān)處理。但從 1990年代開始，基于行政裁決缺乏憲法依據(jù)并侵蝕了法院審判權(quán)的觀念，在相關(guān)法律的制定或修訂中，出現(xiàn)了大量削減行政裁決民事爭議的現(xiàn)象，例如，《食品衛(wèi)生法》《治安管理處罰法》《海洋環(huán)境保護法》《商標法》等法律均取消了行政裁決制度[1]。同時，《城市房屋拆遷管理條例》廢止后，拆遷行政裁決制度亦不復(fù)存在。目前，我國法律規(guī)定的行政裁決民事爭議制度主要有兩類：一類是《森林法》《土地管理法》《草原法》等法律規(guī)定的對自然資源權(quán)屬糾紛的行政裁決制度；一類是《專利法》第 58條規(guī)定的專利強制許可使用費糾紛裁決制度。

但實際上，行政機關(guān)在實施行政裁決時是以第三者的身份裁決民事糾紛，并未改變司法權(quán)的性質(zhì)[2]。而且當事人不服行政裁決提出起訴的，行政裁決亦要接受司法審查，所以也符合司法最終解決的原則。同時，司法權(quán)在本質(zhì)上屬于一種判斷權(quán)，行政權(quán)在本質(zhì)上則屬于一種管理權(quán)，而行政機關(guān)裁決民事爭議屬于一種典型的判斷性質(zhì)的權(quán)力，行政機關(guān)的裁決并沒有改變民事法律關(guān)系的本質(zhì)。在以三權(quán)分立為典型的美國，從上世紀開始，就將大量原本由法院管轄的案件通過立法規(guī)定由行政機關(guān)管轄，英國在上個世紀 50年代也通過立法規(guī)定由行政裁判所裁決大量民事糾紛[3]。因此，行政機關(guān)裁決民事爭議應(yīng)當屬于委任司法性質(zhì)的先行處理程序，它并不屬于一般行政行為。傳統(tǒng)的行政法學(xué)理論認為行政主體行使該項權(quán)力而屬于行政權(quán)的觀點，實際上把權(quán)力與權(quán)力行使機關(guān)的關(guān)系本末倒置了[1]。但我國的司法實踐長期深受這一錯誤觀點影響，將行政裁決作為行政權(quán)處理。

當然，我國對于產(chǎn)生大量糾紛的民事爭議，如 2009年頒布的《農(nóng)村土地承包調(diào)解仲裁法》仍規(guī)定由行政機關(guān)組建專門仲裁機構(gòu)，對農(nóng)村土地承包合同糾紛實行或裁或?qū)彽闹贫取Ｄ欠N基于行政主體行使權(quán)力就認為屬于行政權(quán)的觀點在該立法中并沒有被認可。

三、現(xiàn)有不服行政裁決民事爭議的司法審查模式及其弊端

第一，我國法律沒有明確規(guī)定不服行政裁決民事爭議的司法審查模式，僅由司法解釋規(guī)定按照行政案件處理。對于不服國家知識產(chǎn)權(quán)局專利強制許可使用費裁決糾紛，筆者無法搜索到相關(guān)案例，實際上該類糾紛發(fā)生極少。所以我國行政機關(guān)裁決的民事爭議以自然資源權(quán)屬爭議為典型，對于當事人不服行政機關(guān)裁決該類民事爭議提起訴訟的，2014年11月1日修訂前的《行政訴訟法》并未明確規(guī)定按照行政訴訟模式處理。最高法院1987年7月頒布的《關(guān)于人民法院審理案件如何適用〈土地管理法〉第13條、〈森林法〉第14條規(guī)定的批復(fù)》認為：當事人之間發(fā)生的土地、林木林地所有權(quán)和使用權(quán)爭議由縣級以上人民政府處理，其性質(zhì)仍屬于民事權(quán)益糾紛，人民法院審理此類案件仍應(yīng)以原爭議雙方為訴訟當事人。但該院1991年7月頒布的《關(guān)于貫徹執(zhí)行《行政訴訟法》若干問題的意見(試行)》第7條卻又規(guī)定該類糾紛作為行政案件受理。顯然，我國原來的法律并未規(guī)定不服行政裁決民事爭議的司法審查模式，但司法解釋最初規(guī)定按照民事訴訟模式處理，后來又轉(zhuǎn)而按照行政訴訟模式處理，明顯屬于司法解釋“立法化”的情形，而且將本應(yīng)立法劃定的司法與行政的分工悄悄地通過司法解釋變現(xiàn)了。

第二，對不服行政裁決自然資源權(quán)屬爭議，司法解釋規(guī)定實行復(fù)議前置制度，這增加了糾紛解決程序的復(fù)雜性。我國《行政復(fù)議法》第30條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當先申請行政復(fù)議。”對于該條文的適用問題，最高法院頒布的《關(guān)于適用〈行政復(fù)議法〉第30條第1款有關(guān)問題的批復(fù)》(法釋[2003]5號）和最高法院行政庭[2005]行他字第 4號批復(fù)規(guī)定，當事人對自然資源的權(quán)屬發(fā)生爭議后，行政機關(guān)對爭議的自然資源的權(quán)屬所作的確權(quán)決定經(jīng)行政復(fù)議后，才可以向法院提起行政訴訟。本來，行政確認是指行政主體依法對相對人法律地位、法律關(guān)系和法律事實進行甄別，給予確認、認可、證明并予以宣告的行政行為[4]。但前述解釋將行政機關(guān)裁決自然資源權(quán)屬爭議的行為歸類為確認自然資源權(quán)屬的行為，并規(guī)定實行復(fù)議前置，這更是增加了解決該類民事糾紛的程序復(fù)雜程度。

第三，現(xiàn)有不服行政裁決民事爭議司法審查模式存在的弊端。我國存在大量的土地、山林等自然資源權(quán)屬爭議，隨著自然資源權(quán)屬價值的日益突顯，這種爭議亦成為影響社會穩(wěn)定的重要因素。不服行政機關(guān)裁決該類民事爭議而提起行政訴訟的，實踐中由于受到該類民事爭議的實體處理屬于行政機關(guān)專有職權(quán)的理論影響，法院不能直接對民事爭議作出處理，而只能根據(jù)行政裁決是否符合法定程序，是否證據(jù)充分，來作出維持或撤銷行政裁決結(jié)論的判決。這實際是將關(guān)于民事性質(zhì)的爭議，轉(zhuǎn)化成了對于行政機關(guān)裁決民事爭議決定的行政爭議，從而導(dǎo)致了該類民事爭議不能直接通過訴訟解決。由此形成行政裁決機關(guān)與法院之間存在“裁者不決，決者不裁”的問題，造成循環(huán)訴訟和民事爭議案結(jié)事未了的現(xiàn)象，使當事人所關(guān)心的民事權(quán)益問題長期不能得到解決。筆者所在地方就有上世紀80年代末發(fā)生的土地權(quán)屬爭議，經(jīng)過多輪裁撤至今仍未處理終結(jié)。此外，行政機關(guān)裁決民事爭議適用民事證據(jù)規(guī)則，與一般行政案件適用的證據(jù)規(guī)則并不相同，而按照行政訴訟模式審理行政裁決爭議，必然會造成行政裁決結(jié)論難以得到支持的結(jié)果。因此，不服行政裁決適用行政訴訟模式使得司法解決糾紛的暢通社會管理、降低矛盾解決成本的功能受到嚴重削弱，亦與行政裁決制度的設(shè)立初衷相悖離。

第四，行政訴訟一并審理民事爭議模式不適用于行政裁決糾紛。為了提高解決民事行政交叉糾紛的效率，最高法院2000年頒布的《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第61條規(guī)定：被告對平等主體之間民事爭議所作的裁決違法，法院可以根據(jù)當事人要求一并審理民事爭議。但該制度在司法實踐中并沒有得到實際應(yīng)用，最高法院頒布《關(guān)于當前形勢下做好行政審判工作的若干意見》(法發(fā)[2009]38號)提出要充分發(fā)揮行政訴訟附帶解決民事爭議功能的意見后，才有浙江、重慶等省市的法院試行依照該模式審理不服工傷認定和頒發(fā)權(quán)屬證書等行政確認類型的案件。但對于行政裁決自然資源權(quán)屬類爭議的案件，卻未見有法院按照該審理模式處理的案例。

根據(jù)最高法院頒布的《關(guān)于適用〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋[2015]9號）第 18條規(guī)定，行政訴訟一并審理民事爭議制度是將本應(yīng)分別通過行政訴訟和民事訴訟來解決的兩種糾紛案件歸并為一個訴訟程序處理。因而對于不服行政確認類型的案件，原來需要通過行政訴訟和民事訴訟來分別處理民事爭議和行政爭議，適用一并審理模式確實能夠達到簡化程序的效果。但行政機關(guān)裁決民事爭議本身屬于委任司法性質(zhì)的先行處理程序，并不存在需要通過兩種訴訟程序來分別處理行政爭議和民事爭議的情形。若按照行政訴訟一并審理民事爭議模式的要求，實際上就是徑行審理民事爭議。因此，規(guī)定不服行政裁決民事爭議適用行政訴訟一并審理民事爭議的模式，是將民事爭議錯誤轉(zhuǎn)化為行政爭議并徒增訟累的疊床架屋之舉。

此外，最高法院《關(guān)于適用〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第17條第2款規(guī)定，當事人請求一并審理的民事爭議屬于法律規(guī)定應(yīng)當由行政機關(guān)先行處理的，不予準許。而根據(jù)《土地管理法》《森林法》《草原法》等法律規(guī)定，當事人產(chǎn)生土地、山林、草原等自然資源權(quán)屬爭議必須先申請行政裁決來處理，這顯然屬于法律規(guī)定的行政機關(guān)先行處理程序。所以對于該類行政裁決糾紛而言，一并審理民事爭議制度實際成了出師未捷身先死的“隆中對”。因此，企圖以建立一并審理民事爭議的模式，來解決不服行政機關(guān)裁決民事爭議適用行政訴訟模式所帶來的程序失靈問題，就變成了“海市蜃樓”。

四、構(gòu)建我國不服行政裁決民事爭議適用民事訴訟審查模式的必要性

第一，不服行政裁決適用民事訴訟審查模式既符合訴訟規(guī)律，又有利于構(gòu)建便捷高效的糾紛解決機制。訴訟的本質(zhì)是解決糾紛的活動，案件的性質(zhì)應(yīng)當根據(jù)糾紛本身的性質(zhì)來確定而不能根據(jù)處理機關(guān)的性質(zhì)來確定。當事人不服行政機關(guān)裁決民事爭議的，正如經(jīng)過法院審理的民事爭議一樣，該類糾紛仍然屬于民事爭議性質(zhì)。對此，經(jīng)中央批準的最高法院《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》（法發(fā)[2009]45號）第8條亦規(guī)定：“當事人不服行政機關(guān)對平等主體之間民事爭議所作的調(diào)解、裁決或者其他處理，以對方當事人為被告就原爭議向人民法院起訴的，由人民法院作為民事案件受理。法律或司法解釋明確規(guī)定作為行政案件受理的，人民法院在對行政行為進行審查時，可對其中的民事爭議一并審理。”

同時，訴訟效率是訴訟法的最基本理念，適用何種訴訟模式處理糾紛應(yīng)當從是否有利于提高審判效率、節(jié)省訴訟成本、徹底解決糾紛等方面進行考量。相比較而言，不服行政裁決民事爭議適用民事訴訟審查模式，當事人無須與行政機關(guān)直接對抗，既能夠簡化糾紛解決程序，又能夠促使行政機關(guān)更加積極地履行行政裁決職能。而且適用民事訴訟審查模式，法院必須對民事爭議進行實體性審查和處理，尤其是我國上下級法院之間對解決疑難案件的請示和答復(fù)制度，有利于形成徹底解決民事爭議的統(tǒng)一裁判標準。相反，若適用行政訴訟審查模式，除了徒增程序增加當事人負擔外，由于法院不能對民事爭議作出實體裁決，也造成了民事糾紛實體處理的“百家爭鳴”現(xiàn)象，無法形成統(tǒng)一的裁判標準。因此，不服行政裁決適用民事訴訟的審查模式，有利于構(gòu)建便捷高效權(quán)威的糾紛解決機制。

第二，建立不服行政裁決適用民事訴訟審查模式既有域外模式可供借鑒，又能提升訴訟程序的針對性、科學(xué)性和有效性。從域外的經(jīng)驗來看，日本《行政事件訴訟法》第4條規(guī)定行政裁決民事糾紛實行“當事人訴訟”模式，以該法律關(guān)系的一方當事人為被告①參見王天華的文章《日本的“公法上的當事人訴訟”》，載《中國憲政網(wǎng)》，訪問時間2009年10月30日。。英國的行政裁判所和美國的行政法官也是該種制度的典型[1]。雖然日本的“當事人訴訟”模式與我國的民事訴訟模式不完全相同，但其是以民事訴訟程序為原則，因而應(yīng)當成為我國不服行政裁決適用民事訴訟模式的借鑒。同時，行政機關(guān)裁決民事爭議與法院審理民事案件在本質(zhì)上是一致的，當事人不服行政裁決提起訴訟的結(jié)果對作出裁決的行政機關(guān)并沒有多少影響，但卻直接影響民事爭議雙方當事人的合法權(quán)益。此外，正如王漢斌副委員長所指出的：“行政訴訟法規(guī)定‘民可以告官’，有觀念更新問題，有不習(xí)慣、不適應(yīng)的問題?！雹賲⒁娡鯘h斌（原全國人大常委會副委員長）的《關(guān)于〈行政訴訟法（草案）〉的說明》。所以從切合我國民眾心理的角度來說，對于適用民事訴訟模式能夠更有效解決的問題，應(yīng)當盡量適用民事訴訟模式來處理。因此，不服行政裁決民事爭議適用民事訴訟模式既有域外模式可供借鑒，又能提升訴訟程序在保障權(quán)利、制約權(quán)力上的針對性、科學(xué)性和有效性。

第三，不服行政裁決適用民事訴訟審查模式既能夠保持法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，又能夠符合訴訟解決糾紛的規(guī)律。當事人對行政機關(guān)裁決權(quán)屬的決定不服的，土地管理法、森林法規(guī)定“可以自接到處理決定通知之日起三十日（一個月）內(nèi)，向人民法院起訴”，但沒有規(guī)定提起何種訴訟，其與《農(nóng)村土地承包爭議調(diào)解仲裁法》第 48條規(guī)定的訴訟救濟表述是一致的。而行政機關(guān)裁決民事爭議制度與農(nóng)村土地承包爭議仲裁、勞動爭議仲裁制度一樣，均屬于廣義的行政裁決范疇[5]。所以對于不服行政裁決民事爭議所適用的訴訟審查模式，應(yīng)當與不服農(nóng)村土地承包爭議仲裁所適用的訴訟審查模式是一致的。而最高法院規(guī)定后者適用民事訴訟審查模式，該院民一庭負責人就頒布《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁案件適用法律若干問題的解釋》答記者問時認為，撤銷仲裁裁決是一個重大的裁訴制度設(shè)計，在《調(diào)解仲裁法》沒有明確規(guī)定的情況下，不應(yīng)賦予當事人請求撤銷仲裁裁決的權(quán)利②參見《最高法：對農(nóng)村土地承包經(jīng)營仲裁不服30日內(nèi)可起訴》，載法制網(wǎng)，訪問時間：2014年1月23日。。既然如此，當事人不服行政裁決提起訴訟亦應(yīng)當適用民事訴訟審查模式。此外，司法解釋規(guī)定當事人不服勞動爭議仲裁向法院起訴的，仲裁裁決不發(fā)生法律效力，因而當事人不服行政裁決提起民事訴訟后，行政裁決亦應(yīng)當不發(fā)生法律效力，所謂行政裁決“公定力”的問題就不復(fù)存在了。因此，不服行政裁決適用民事訴訟審查模式既能夠保持法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，又能夠提高訴訟效率和符合訴訟解決糾紛的規(guī)律。

五、對新《行政訴訟法》的修改建議

在解決“立案難、審理難、執(zhí)行難”等突出問題的背景下，2014年11月1日全國人大常委會通過了對《行政訴訟法》的修改。在修改過程中，聚焦更多的是如何破解“三難”問題，而忽視了對表面細微但又十分重要的問題進行明確立法這一問題。例如，對不服行政機關(guān)裁決民事爭議的審查模式問題，盡管 2000年司法解釋規(guī)定了行政訴訟可以“一并審理民事爭議”程序，最高法院法發(fā)[2009]45號文亦提出“法律或司法解釋明確規(guī)定作為行政案件受理的，在作出行政判決的同時，依法對當事人之間的民事爭議一并作出民事判決?！钡Y(jié)合前述系列司法解釋或司法文件，在不服行政裁決民事爭議究竟應(yīng)適用何種司法審查模式的問題上，顯示出最高法院的態(tài)度是前后矛盾、左右搖擺的，“一并審理民事爭議”程序亦缺乏司法實踐經(jīng)驗的支撐。而且，最高法院法釋[2015]9號《解釋》規(guī)定，由行政機關(guān)先行處理的民事爭議不適用“一并審理民事爭議”程序，新《行政訴訟法》又沒有賦予法院對該類民事爭議處理享有司法變更權(quán)，司法實踐中就只能仍然適用普通行政訴訟模式來處理。因而設(shè)立“一并審理民事爭議”制度的美好設(shè)想就成了一紙空文，中央所提出的健全行政裁決制度，強化行政機關(guān)解決同行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛功能的要求也就難以落實。因此，從法要管用并要可行的角度出發(fā)，應(yīng)當對新《行政訴訟法》進行修改，規(guī)定不服行政機關(guān)裁決民事爭議適用民事訴訟模式處理，從而達到有效化解民間矛盾糾紛的目的，克服適用行政訴訟模式所造成的解決民間矛盾糾紛功能失靈的問題。

[1]沈開舉.論行政機關(guān)裁決民事糾紛的性質(zhì)[J].昆明理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2009（5）：32-38.

[2]沈開舉.委任司法初探：從行政機關(guān)解決糾紛行為的性質(zhì)談起[J].鄭州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2007（1）：77-79.

[3]鄭磊，沈開舉.英國行政裁判所的最新改革及其啟示[J].行政法學(xué)研究，2009（3）：65-70.

[4]羅豪才.行政法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，1998：184.

[5]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：法律出版社，2006：171.