“一帶一路”倡議背景下GATT第5條第2款對管道天然氣過境的適用

鐘 磊

過境是國際貿(mào)易中非常重要的一個環(huán)節(jié)，直接影響國家和平共處和經(jīng)濟發(fā)展，但過境所產(chǎn)生的問題卻沒有得到重視。隨著我國對環(huán)境保護的日益重視，天然氣在能源消費中的比重逐漸增加。天然氣運輸具有管道網(wǎng)絡(luò)依賴性，對過境自由有著非常高的要求，因此天然氣得以進入管道成為發(fā)展國際天然氣貿(mào)易的重要先決條件。①Paul Stevens,Transit Troubles:Pipelines as a Source of Conflict,A Chatham Report 16 (Chatham House 2009), https://www.chathamhouse.org/publications/papers/view/108992,visited on 26 February 2018.進入管道后，如果遇到過境國中斷天然氣的情形，石油的管道運輸可以在非常短的時間內(nèi)轉(zhuǎn)換為鐵路、公路或油輪運輸，從而避免供應(yīng)中斷。①Stephen Dow,Ishrak Ahmed Siddiky&Yadgar Kamal Ahmmad,Cross-border Oil and Gas Pipelines and Cross-border Waterways:A Comparison between the Two Legal Regimes,6 Journal of World Energy Law and Business 109(2013).但天然氣管道運輸?shù)膯栴}就嚴(yán)重得多，液化天然氣船舶每單位運量并不高，天然氣的氣態(tài)特征決定了無法在短時間內(nèi)完成運輸工具的切換，而且在中斷運輸后也需要仔細(xì)檢查管道，排除滲漏和混入空氣的可能性才能恢復(fù)運輸。因此，管道運輸天然氣的過境自由一旦無法保障，往往危及國內(nèi)能源安全，并可能進一步影響鄰國關(guān)系。

能源領(lǐng)域的國際合作是“絲綢之路經(jīng)濟帶”建設(shè)的重中之重，已經(jīng)成為“一帶一路”倡議的亮點和明星合作領(lǐng)域。②參見國家能源局：《開放包容的國際能源合作平臺——努爾白克力博鰲縱論“一帶一路”能源合作》，http://www.nea.gov.cn/2018-04/20/c_137125035.htm，2018年8月21日訪問。目前我國有1條過境天然氣管道，即中國—中亞天然氣管道，其包含4條支線，被譽為“新時期的能源絲綢之路”，該管道涉及的國家包括土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦、哈薩克斯坦、塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦，這些國家全部位于我國“一帶一路”倡議中的“絲綢之路經(jīng)濟帶”沿線。2017年5月，中國國家發(fā)展與改革委員會和國家能源局聯(lián)合發(fā)布的《推動絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀(jì)海上絲綢之路能源合作愿景與行動》提出倡議，各國應(yīng)“加強能源基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，不斷完善和擴大促進沿線各國和地區(qū)互聯(lián)通道規(guī)模，共同維護油氣管道安全”。

在國際能源合作領(lǐng)域，中國雖然取得了長足進步，但仍存在短板。中國目前的天然氣消費量及天然氣貿(mào)易合作伙伴與歐洲高度相似。從20世紀(jì)90年代的《歐洲能源憲章》到如今的《國際能源憲章宣言》，歐洲一直沒有停止將其與俄羅斯以及中亞的能源出口國之間的能源貿(mào)易投資納入多邊法治化框架的努力。但中國與其管道天然氣出口國之間并不存在專門的、有約束力的多邊機制，且長期游離于多邊國際能源組織之外，這種局面制約著“一帶一路”能源合作目標(biāo)的實現(xiàn)。

中國已經(jīng)成為WTO較為積極的成員方，俄羅斯、哈薩克斯坦也相繼加入WTO，WTO成為中國在管道天然氣過境問題上唯一可以依賴的、有約束力的多邊機制，這對中國而言十分重要。GATT第5條調(diào)整過境自由問題，但GATT第5條是一個寬泛而缺乏澄清的條款，在適用于管道過境問題時有很多不確定性，而《貿(mào)易便利化協(xié)定》的生效并沒有終結(jié)這種不確定性。因此，本文試圖澄清GATT第5條第2款的過境自由條款在管道天然氣過境中的含義，為我國產(chǎn)業(yè)部門及相關(guān)國家機構(gòu)在援引GATT第5條保護自身利益時提供一定的參考。

一、GATT第5條對管道天然氣過境的可適用性

（一）GATT第5條規(guī)定的過境自由

GATT1994第5條名為“過境自由”（freedom of transit），共7款，為貨物的過境建立了過境自由原則。GATT第5條與GATT其他條款的共同目的與宗旨是維持一個安全和可預(yù)測的多邊貿(mào)易體系。①美國海蝦案的專家小組報告對GATT1994的目的與宗旨的概括是“維持一個安全和可預(yù)測的多邊貿(mào)易體系”。See United States-Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Product,WT/DS58/R,Panel Report,Adopted on 15 May 1998,para.7.44.歷史上每一次促進過境自由的努力都與維持國家之間的和平穩(wěn)定相關(guān)，GATT第5條的建立也基于自由貿(mào)易有利于經(jīng)濟和安全的信念。

《哈瓦那憲章》草案在第33條規(guī)定了過境自由，隨著GATT1947的生效，第33條幾乎被逐字照搬進GATT1947第5條。②B.Kurmanov,Transit of Energy Resources under GATT Article V(provisional),1 Transnational Dispute Management 6(2013).GATT1947第5條自1948年1月至1994年有效，接下來這一條又被納入到GATT1994，沒有進行任何修改。因此可以說，GATT中的過境自由條款從1948年到今天都沒有改變。但是這一條在GATT或WTO的發(fā)展進程中幾乎成為“睡美人”，有學(xué)者認(rèn)為這是GATT中最不成功的條款之一。③C.Bamberger,Adjudicatory Aspects of Transit Dispute Conciliation under the Energy Charter Treaty,3 Transnational Dispute Management 11(2006).直到2009年，專家小組才在哥倫比亞入境港案中第一次對GATT第5條進行了解釋，這也是該條至今唯一一次得到澄清。但是，這一次也僅僅解釋了第5條第2款和第6款。隨著對能源相關(guān)問題的重視，這一條重新進入了人們的視野。

GATT第5條在GATT中的地位非常特殊，即使像GATT第1條的最惠國待遇和GATT第3條的國民待遇這種基本原則都并不適用于第5條，因為GATT中的大部分條款都只與貨物的進口和出口有關(guān)，而并不適用于過境。GATT第5條共7款，建立了保障過境自由的具體規(guī)則。哥倫比亞入境港案的專家小組認(rèn)為，正如第5條的標(biāo)題“過境自由”所體現(xiàn)的那樣，這一條廣泛地調(diào)整與貨物過境自由有關(guān)的問題。這包括保護過境免于不合理的收費或遲延（第2款至第4款），還包括將最惠國待遇擴展到過境運輸?shù)呢浳铮ǖ?款和第5款）或已經(jīng)過境的貨物（第6款）。①Colombia-Indicative Prices and Restrictions on Ports of Entry,WT/DS336/R,Panel Report,Adopted on 20 May 2009,para.7.387.

（二）天然氣是否“貨物”

能源產(chǎn)品的貿(mào)易與傳統(tǒng)產(chǎn)品的貿(mào)易完全不同，因為能源在大自然中是稀缺的，但同時又面臨高度剛性的需求。出口國往往希望通過限制能源的出口和供應(yīng)來提高其談判實力，而進口國想要降低進口的門檻并確保能源供應(yīng)安全。因此，傳統(tǒng)商品貿(mào)易中的貿(mào)易扭曲措施一般都出自于進口國，而能源貿(mào)易的扭曲措施一般是由出口國實施的。能源貿(mào)易缺乏地區(qū)間多樣化的基礎(chǔ)設(shè)施、競爭性的價格、沒有在一個真正的全球化自由市場進行交易，同時能源還具有戰(zhàn)略重要性。②UNCTAD,Trade Agreements,Petroleum and Energy Policies 1-2,2000.因此一些學(xué)者質(zhì)疑，WTO多邊貿(mào)易制度并不調(diào)整天然氣或石油貿(mào)易問題，GATT的締約者并沒有這個目的。③K.Aidelojie&Z.Makuch,Multilateral Organizations,Fossil Fuel and Energy Law and Policy:The Tower of Babel Re-visited,17 European Energy and Environmental Law Review 227(2008).但利用《維也納條約法公約》對GATT條文進行解釋，可以發(fā)現(xiàn)這種論點無法成立。

首先，從用語本身來看，GATT第5條第1款調(diào)整的對象是“貨物、船舶及其他運輸工具”。④GATT第5條第1款規(guī)定：“貨物（包括行李在內(nèi)）、船舶及其他運輸工具，經(jīng)由一締約國的領(lǐng)土通過，不論有無轉(zhuǎn)船、存?zhèn)}、起卸或改變運輸方式，只要通過的路程是全部運程的一部分，而運輸?shù)钠瘘c和終點又在運輸所經(jīng)的締約國的領(lǐng)土以外，應(yīng)視為經(jīng)由這一締約國領(lǐng)土過境，這種性質(zhì)的運輸本條定名為過境運輸?！薄柏浳铩钡囊话阋饬x是廣泛的，包括“所有商品”或“所有物”以及“運輸?shù)奈锲贰?，以區(qū)別于旅客。⑤See Della Thompson,The Oxford Dictionary of Current English 376(Oxford University Press 1993).它的廣義定義可以包括天然氣，因為天然氣是物質(zhì)的組合（一種碳?xì)浠衔锏幕旌衔铮?，它可以在市場上買賣，通過管道以及遠(yuǎn)洋輪船運輸。

其次，《商品描述和編碼協(xié)調(diào)系統(tǒng)》（The Harmonized Commodity Description and Coding System，以下簡稱HS）包含液化天然氣LNG（編碼2711.11）以及氣態(tài)天然氣的條目（編碼2711.21）。WTO成員使用該系統(tǒng)作為貨物貿(mào)易關(guān)稅減讓承諾的基礎(chǔ)，這些條目已經(jīng)納入到絕大多數(shù)WTO成員的關(guān)稅減讓表中。HS是WTO以外的國際協(xié)定，但是上訴機構(gòu)已經(jīng)在案例中表明，HS是《維也納條約法公約》第31條第2款（a）意義上的WTO協(xié)定的上下文，即“全體當(dāng)事國間因締結(jié)條約所訂與條約有關(guān)之任何協(xié)定”。①European Communities-Customs Classification of Frozen Boneless Chicken Cuts,WT/DS269/AB/R,WT/DS286/AB/R,AppellateBodyReport,Adoptedon12September 2005,paras.194-199.Danae Azaria,Treaties on Transit of Energy via Pipelines and Countermeasures 32(Oxford University Press 2015).由此，HS中包含天然氣的條目證明GATT中“貨物”這個詞可以覆蓋天然氣。

再次，在一些天然氣的過境國和出口國加入WTO時，WTO成員十分關(guān)注管道天然氣問題，要求新加入成員作出具體承諾。這構(gòu)成《維也納條約法公約》第31條第3款（b）項的嗣后實踐。②Mireille Cossy,Energy Transport and Transit in WTO,The Graduate Institute of International and Development Studies,Panel 3 Conference Paper for Global Challenges at the Intersection of Trade,Energy and the Environment,2009.例如，烏克蘭作為一個主要的天然氣過境國和進口國于2008年加入WTO，它的入世被認(rèn)為是一個強化能源過境規(guī)則的機會。烏克蘭的入世工作組報告就包含與能源過境相關(guān)的承諾：“烏克蘭確保其所有法律、法規(guī)以及其他調(diào)整貨物（包括能源）過境的措施與GATT1994第5條及其他WTO相關(guān)條款相符?！边@一承諾旨在確保第5條規(guī)則適用于管道天然氣運輸。③WTO,Report of the Working Party on the Accession of Ukraine to the WTO,WT/ACC/UKR/152,Adopted on 25 January 2008.在俄羅斯入世談判過程中，歐委會對歐盟與俄羅斯的能源談判議程提出6個需要談判的問題，即“拉米一攬子”(lami package)，其中包括俄羅斯天然氣價格問題、俄羅斯國有石油天然氣Gazprom公司的天然氣出口壟斷地位問題、天然氣過境自由問題、允許外國資本在俄修建管道問題、本地使用或出口天然氣與過境天然氣價格平等問題、取消天然氣出口關(guān)稅問題。④Andrei A.Konoplyanik,Russia-EU Summit:WTO,the Energy Charter Treaty and the Issue of Energy Transit,2 International Energy Law and Taxation Review 32(2005).俄羅斯關(guān)于市場準(zhǔn)入的一般性承諾中也有“俄羅斯聯(lián)邦將使其規(guī)范貨物（包括能源）過境的措施與GATT和WTO條款一致”的承諾。⑤Danae Azaria,Treaties on Transit of Energy via Pipelines and Countermeasures 32(Oxford University Press 2015).在俄羅斯的入世工作組報告中也記載，一些成員對俄羅斯關(guān)于石油和天然氣的措施是否與GATT第5條相符表示關(guān)切，俄羅斯代表表示管道過境的所有措施將與GATT第5條相符。⑥WTO,Report of the Working Party on the Accession of Russian Federation to the WTO,WT/ACC/RUS/70,Adopted on 17 November 2011.

（三）管道是否“運輸工具”

GATT第5條第1款規(guī)定，其調(diào)整的是“貨物、船舶及其他運輸工具”的過境。有一種觀點認(rèn)為“其他運輸工具”這個詞指的是移動的交通工具。這種觀點認(rèn)為如果全部運輸工具或者至少全程中的一部分運輸工具沒有移動，而是以一種固定設(shè)施來運輸，例如電線、石油或天然氣管道，那么這種運輸就不是第5條第1款調(diào)整的對象。①Mireille Cossy,Energy Trade and WTO Rules:Reflections on Sovereignty over Natural Resource,Export Restrictions and Freedom of Transit,in European Yearbook of International Economic Law 286(Springer 2012).將管道運輸?shù)姆绞脚懦谕獾挠^點主要是考慮到管道與其他運輸方式的不同，尤其是管道的運力有限，且可能為私人所有。但是，管道的特點不足以成為將這種運輸方式從第5條排除的理由。

第一，這一條的用語沒有列舉所有可能的運輸工具，而只提到“船舶”和“其他運輸工具”，唯一被明確排除的運輸方式是航空器，這規(guī)定在第5條第7款中，排除航空器運輸?shù)脑蚴瞧溥^境由1944年《芝加哥公約》所調(diào)整。管道作為固定設(shè)施，其本身的確沒有移動，但是其運輸?shù)呢浳镌谝苿舆^境，屬于廣義上的過境運輸。②Mireille Cossy,Energy Trade and WTO Rules:Reflections on Sovereignty over Natural Resource,Export Restrictions and Freedom of Transit,in European Yearbook of International Economic Law 286(Springer 2012).因此第5條用語本身并不支持將固定基礎(chǔ)設(shè)施排除的解讀方式。

第二，條文的目的往往是界定該條適用范圍的基礎(chǔ)，考慮到GATT第5條的歷史來源以及它在GATT中的獨特地位，可以單獨考察GATT第5條本身的目的和宗旨。WTO上訴機構(gòu)在美國海蝦海龜案③United States-Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products,Appellate Body Report,WT/DS58/AB/R,Adopted on 12 October 1998,para.116.中已經(jīng)使用過這種考察某一條的目的和宗旨的方法。④Michael Lennard,Navigating by the Stars:Interpreting the WTO Agreements,5 Journal of International Economic Law 17(2002).GATT第5條的標(biāo)題是“過境自由”，這一條的主要目的是確保貨物通過WTO成員方領(lǐng)土過境的自由。管道也是可以滿足貨物過境的工具，“運輸工具”這個詞不是要將這個條款的適用范圍限定在自身移動的運輸工具，而是確保過境國不通過妨礙運輸工具的移動來阻止過境。⑤Danae Azaria,Treaties on Transit of Energy via Pipelines and Countermeasures 31(Oxford University Press 2015).

第三，“運輸工具”屬于一般性術(shù)語，其含義可隨時間推移而發(fā)展演進。在未來的案例中，專家小組和上訴機構(gòu)有可能運用演進的解釋方法以及系統(tǒng)的解釋方法，參考其他條約來解釋“運輸工具”這個一般性術(shù)語。上訴機構(gòu)在美國海蝦海龜案中為了尋求“可能用竭的自然資源”這個術(shù)語的現(xiàn)代化含義而參考了《聯(lián)合國海洋法公約》《生物多樣性公約》《卡塔納赫生物安全議定書》。①United States-Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products,WT/DS58/AB/R,Appellate Body Report,Adopted on 12 October 1998,paras.130-131.聯(lián)合國國際法委員會認(rèn)為使用《維也納條約法公約》第31條第3款（c）的恰當(dāng)方法應(yīng)該是，使那些范圍足夠廣，且能反映對某一技術(shù)領(lǐng)域的普遍認(rèn)識的條約在解釋時有效。②Martti Koskenniemi(Study Group of the International Law Commission),Fragmentation of International Law:Difficulties Arising from the Diversification and Expansion of International Law,U.N.Doc.A/CN.4/L.872,13 April 2006.《能源憲章條約》的核心條款——第7條具備了上述資質(zhì)，較好地反映了在能源過境這一技術(shù)領(lǐng)域的普遍認(rèn)識。其第7條第10款（b）規(guī)定，“能源運輸設(shè)施”包括高壓輸氣管道、高壓輸電網(wǎng)格和線路、原油輸送管道、煤漿管道、成品油管道和其他專門應(yīng)對能源材料和產(chǎn)品的固定設(shè)施。這些都不是傳統(tǒng)的運輸工具或設(shè)施，但被《能源憲章條約》包含在內(nèi)。這一定義可能為解釋GATT第5條中的“運輸工具”這一術(shù)語提供參考，這并不需要所有的WTO成員都是《能源憲章條約》的締約方。

綜上，GATT第5條適用于管道天然氣過境運輸。2010年《世界貿(mào)易報告》以“自然資源的貿(mào)易”為主題③World Trade Organization,World Trade Report 2010:Trade in Natural Resources.，可見WTO可以為解決復(fù)雜的能源問題作出貢獻。但是，為了將GATT第5條適用于管道天然氣過境問題，仍需要進一步澄清和發(fā)展。第5條第2款確立了過境自由原則，是GATT第5條的核心，因此這一款是理解GATT第5條的重中之重。

二、GATT第5條第2款過境自由的內(nèi)涵

（一）第5條第2款中“自由”的邊界

GATT第5條雖名為“過境自由”，但在整個第5條的7款條文中，“自由”這個詞只在第2款第一句中出現(xiàn)：“來自或前往其他締約國領(lǐng)土的過境運輸，有權(quán)按照最便于國際過境的路線通過每一締約國的領(lǐng)土自由過境”。

在哥倫比亞入境港案中，專家小組認(rèn)為第5條第2款第一句要求過境自由要擴展到所有過境運輸，并對什么是過境自由進行了解釋。專家小組依據(jù)巴拿馬的觀點將“自由”定義為不受限制地使用某事物，這種解釋源自于新牛津英語詞典（2001）中這個詞的一般定義。①Colombia-Indicative Prices and Restrictions on Ports of Entry,WT/DS366/R,Panel Report,Adopted on 20 May 2009,para.7.399.專家小組的這種解釋采用了寬泛而自由的定義，認(rèn)為任何對過境自由的限制都可能潛在地違反這個條款。按照專家小組的這種解釋，可能得出部分禁止過境也侵犯過境自由的結(jié)論。但如此一來，第5條第3款和第5條第4款對不必要限制和不合理規(guī)則的禁止就沒有了獨立實施的空間，也就沒有了存在的必要。②GATT第5條第3款規(guī)定：“締約國對通過其領(lǐng)土的過境運輸，可以要求在適當(dāng)?shù)暮ｊP(guān)報關(guān)；但是，除了未遵守應(yīng)適用的海關(guān)法令條例的以外，這種來自或前往其他締約國領(lǐng)土的過境運輸，不應(yīng)受到不必要的耽延或限制，并應(yīng)對它免征關(guān)稅、過境稅或有關(guān)過境的其他費用，但運輸費用以及相當(dāng)于因過境而支出的行政費用或提供服務(wù)成本的費用，不在此限。”GATT第5條第4款規(guī)定：“締約國對來自或前往其他締約國領(lǐng)土的過境運輸所征收的費用及所實施的條例必須合理，并應(yīng)考慮運輸?shù)母鞣N情況?！币勒铡毒S也納條約法公約》的解釋規(guī)則，第5條第3款和第4款屬于第2款的“上下文”，對第2款的過境自由的解釋要受到第5條第3款和第5條第4款的限制。第5條第3款禁止“不必要”的耽延或限制，第5條第4款則禁止對過境實施“不合理”的規(guī)制。因此，不應(yīng)該認(rèn)為對過境貨物的任何限制都是對第5條第2款“過境自由”義務(wù)的違反，必要的、合理的條件或限制是可以允許的，這種條件和限制勾勒出第5條第2款的過境自由的邊界與范圍。這種解釋看似與WTO專家小組在哥倫比亞入境港案中將過境自由解釋為不受限制的過境相互矛盾，實際則不然。在這個案例中，“自由”是在特定的情境下使用的，專家小組的工作是要決定，哥倫比亞將轉(zhuǎn)運作為限制入港規(guī)則的例外是否違反了第5條第2款。在用于這種較窄的用途時，“自由”的字典定義可能可以滿足其解釋的要求，但是這會使過境國缺乏規(guī)制的空間，因此需要辨別其是否適用于所有的情形。③Vitaliy Pogoretskyy,Freedom of Transit and the Principles of Effective Right and Economic Cooperation-Can Systemic Interpretation of GATT Article V Promote Energy Security and the Development of an International Gas Market?,16 Journal of International Economic Law 323(2013).

（二）非歧視待遇

通常而言，國際法將準(zhǔn)入和待遇問題分開規(guī)定，但GATT第5條并非如此。④Danae Azaria,Energy Transit under the Energy Charter Treaty and the General Agreement on Tariffs and Trade,27 Journal of Energy&Natural Resource Law 571(2009).第5條第2款第一句通過建立過境自由實現(xiàn)準(zhǔn)入，而第二句的非歧視待遇與第一句的過境自由緊密相關(guān)，補充并擴展了對貨物的過境自由的保護，這兩種義務(wù)是同一條款的不同部分。①Colombia-Indicative Prices and Restrictions on Ports of Entry,WT/DS366/R,Panel Report,Adopted on 20 May 2009,para.7.397.專家小組認(rèn)為，“第5條第2款要求確保來自所有成員方的貨物得到同等水平的準(zhǔn)入，并得以同等條件過境”。②Colombia-Indicative Prices and Restrictions on Ports of Entry,WT/DS366/R,Panel Report,Adopted on 20 May 2009,para.7.402.“準(zhǔn)入”是指為了完成過境運輸而進入的水平，而“過境的條件”可以被理解為待遇，這意味著第5條第2款要求同等水平的準(zhǔn)入和同等待遇。③Danae Azaria,Energy Transit under the Energy Charter Treaty and the General Agreement on Tariffs and Trade,27 Journal of Energy&Natural Resource Law 572(2009).

這是一個不典型的非歧視義務(wù)，概括地禁止基于貨物來源或所有權(quán)的區(qū)別待遇，即不得以船舶的國籍、來源地、出發(fā)地、進入港、駛出港或目的港的不同，或者以有關(guān)貨物、船舶或其他運輸工具的所有權(quán)的任何情況，作為實施差別待遇的依據(jù)。之所以是不典型的，因為它與常見的GATT第1條第1款的最惠國待遇原則和GATT第3條的國民待遇原則的基本模式完全不同，這主要是由于第5條第2款第二句源自于1921年《巴塞羅那公約》。這一句所建立的非歧視標(biāo)準(zhǔn)是此處討論的核心問題。哥倫比亞入境港案的專家小組認(rèn)為第5條第2款將最惠國待遇義務(wù)擴展到過境貨物，禁止基于貨物的來源或者入境前的運行軌跡、貨物的所有權(quán)、船舶或其他運輸工具的所有權(quán)區(qū)別對待。④Colombia-Indicative Prices and Restrictions on Ports of Entry,WT/DS366/R,Panel Report,Adopted on 20 May 2009,para.7.428.

一般認(rèn)為，WTO法的非歧視待遇包括最惠國待遇原則和國民待遇原則。GATT第5條第2款的非歧視待遇無疑包含最惠國待遇原則，但是否包含國民待遇，即是否禁止在過境國的進口運輸、本地運輸和過境運輸之間存在歧視待遇仍有不同觀點。一種觀點認(rèn)為該條只規(guī)定了最惠國待遇義務(wù)，而沒有包括國民待遇義務(wù)，換言之，基于過境和非過境運輸?shù)膮^(qū)別待遇是允許的。⑤Raj Bhala,Modern GATT Law 472(Thomson Sweet&Maxwell 2005);Lothar Ehring&Yulia Selivanova,Energy Transit,in Yulia Selivanova,Regulation of Energy in International Trade Law:WTO,NAFTA and Energy Charter 65(Kluwer Law International 2011).還有一種觀點認(rèn)為該條包含了一定的國民待遇的要素，但并沒有要求要像對待本國進口來的、從本國出口的貨物那樣對待過境貨物，也沒有要求像對待在國內(nèi)市場運輸?shù)呢浳锬菢訉Υ^境貨物，主要禁止的是對本國所有的貨物或運輸工具的過境給予特定優(yōu)惠待遇。①Vitaliy Pogoretskyy,Freedom of Transit and Access to Gas Pipeline Network under WTO Law 150(Cambridge University Press 2017).

本文支持第二種觀點，應(yīng)注意到GATT第5條的要求已經(jīng)超越了單純的最惠國待遇。過境自由并不會因為沒有完全的國民待遇而失去保障，因為如果歧視是發(fā)生在過境貨物和國內(nèi)運輸?shù)呢浳镏g，尤其是這種歧視達到明顯程度時，仍然可以援引第5條第4款和第5條第3款。②Lothar Ehring&Yulia Selivanova,Energy Transit,in Yulia Selivanova,Regulation of Energy in International Trade Law:WTO,NAFTA and Energy Charter 61(Kluwer Law International 2011).這些條款要求過境費用、規(guī)則、手續(xù)要合理，并禁止不必要的限制。假如一個過境國可合法地只將運力分配給本地來源的天然氣或者只分配給國內(nèi)運輸，過境天然氣就無法準(zhǔn)入，那么過境國就逃避了第5條義務(wù)，使得這一條在用于管道過境時完全失效，促進過境自由的目的和宗旨將完全落空。③Vitaliy Pogoretskyy,Freedom of Transit and Access to Gas Pipeline Network under WTO Law 151(Cambridge University Press 2017).因此，這一句包括了最惠國待遇和一定的國民待遇要素，這里的國民待遇要素指禁止對本國所有的貨物或運輸工具給予特殊的優(yōu)惠待遇。

三、第2款的過境自由適用于管道天然氣過境的困境

（一）是否包括建設(shè)或允許建設(shè)新的過境管道的義務(wù)

“有權(quán)按照最便于國際過境的路線通過”是第5條第2款④GATT第5條第2款規(guī)定：“來自或前往其他締約國領(lǐng)土的過境運輸，有權(quán)按照最便于國際過境的路線通過每一締約國的領(lǐng)土自由過境。不得以船舶的國籍、來源地、出發(fā)地、進入港、駛出港或目的港的不同，或者以有關(guān)貨物、船舶或其他運輸工具的所有權(quán)的任何情況，作為實施差別待遇的依據(jù)?！钡谝痪渲凶钜俗⒛康囊?guī)定。到底何為“最便于國際過境的路線”？從這一用語本身來看，第5條第2款采用了“最便于國際過境”，而沒有采用“最便于過境國”或“最便于過境依賴國”這樣的術(shù)語，這可能表明方便與否是從過境運營的角度，而非某個國家的角度來衡量。⑤Cherise Valles,Article V Freedom of Transit,in Rudiger Wolfrum,Peter Tobias Stoll&Holger P.Hestermeyer(eds.),WTO-Trade in Goods 183(Martinus Nijhoff Publishets 2011).但WTO秘書處對第5條的注釋認(rèn)為，“按照最便于國際過境的路線通過每一締約國的領(lǐng)土自由過境”是對過境自由的重要限制，即保障過境自由的義務(wù)并不實施到所有路線。①Negotiating Group on Trade Facilitation,Article V of GATT 1994-Scope and Application,Note by the Secretariat,TN/TF/W/2,12 January 2005,para.17.該注釋表明了由過境國決定路線的立場。那么，在缺乏管道過境設(shè)施的情況下，GATT第5條的“有權(quán)按照最便于國際過境的路線通過”是否意味著過境國有為便于國際過境而建設(shè)或允許建設(shè)管道的義務(wù)？

有觀點認(rèn)為構(gòu)建管道是一個高度政治化的話題，在一個國家的領(lǐng)土上建設(shè)公路、鐵路、水道或管道的決定通常屬于一國的主權(quán)，一國在這些項目上的自由不應(yīng)受到國際承諾的限制。GATT第5條的條款中沒有明顯的、要求成員方擴大已有運力或允許構(gòu)建設(shè)施的規(guī)定。這種觀點還認(rèn)為即使GATT第5條包含了這種義務(wù)，在實踐中也不可能在未得到過境國同意和支持的情況下發(fā)生。管道的建設(shè)意味著對過境國領(lǐng)土的永久占據(jù)，因此依照投資法，建設(shè)管道的前提是有特定的條約賦予外國投資者市場準(zhǔn)入，或者投資者獲得了修建管道的特別許可。②W?de Thomas W.,International Investment under the 1994 Energy Charter Treaty,in The Energy Charter Treaty:An East-West Gateway for Investment and Trade,277 Common Market Law Review(1996).所以這種觀點認(rèn)為修建管道的義務(wù)并不是調(diào)整過境問題的GATT第5條所能解決的。能源憲章秘書處也認(rèn)為“GATT并不涵蓋缺乏過境設(shè)施或沒有空閑運力的情形”。③Energy Charter Secretariat,The Energy Charter Treaty and Related Documents,Guide to the Energy Charter Treaty,11.本文并不贊成這種觀點。

首先，比較GATT第5條第2款和《巴塞羅那公約》?！栋腿_那公約》第2條第1款規(guī)定，“締約國依其主權(quán)或權(quán)力規(guī)制或促進從其領(lǐng)土過境的運輸應(yīng)便利于通過正在使用中的國際過境的線路過境”。而GATT第5條第2款舍棄了“使用中”，這可能意味著GATT第5條的適用不限于已有的路線，可能包括建設(shè)新的天然氣管道或電線。④Marhta M.Roggenkamp,Implications of GATT and EEC on Network Bound Energy Trade in Europe,12 Journal of Energy and Natural Resource Law 72-73(1994).

其次，依據(jù)《維也納條約法公約》第31條第1款，條約的解釋應(yīng)當(dāng)參考其目的和宗旨。GATT第5條的宗旨如其標(biāo)題，應(yīng)當(dāng)是促進“過境自由”，而沒有設(shè)施是不可能實現(xiàn)過境自由的。如果GATT并不涵蓋缺乏過境設(shè)施或沒有空閑運力的情形，或在沒有設(shè)施的情況下，過境國沒有任何促進過境的義務(wù)，可以任意拒絕新設(shè)施的修建，這就違背了該條的目的和宗旨。

再次，著名國際法學(xué)家勞特派特在其關(guān)于過境問題的論文《國際法中的過境自由》中認(rèn)為，當(dāng)外界情形使得主張過境權(quán)顯得合理的時候，過境自由的法律權(quán)利就因此情形而產(chǎn)生，它獨立于條約存在。①Elihu Lauterpacht,Freedom of Transit in International Law,in Transactions of the Grotius Society,Problems of Pubic and Private International Law 325(Cambridge University Press on Behalf of the British Institute of International and Comparative Law 1958).既然沒有像第7款排除航空運輸那樣，特別排除這種過境自由權(quán)適用于管道運輸?shù)那樾?，我們就不能對缺乏過境設(shè)施或沒有空閑運力的情形視而不見。因為缺乏過境設(shè)施或沒有空閑運力恰恰是在管道運輸語境中，外界情形要求主張過境權(quán)的時候。

最后，《貿(mào)易便利化協(xié)定》屬于《維也納條約法公約》第31條第3款（a）意義上的GATT1994的嗣后協(xié)定，在解釋GATT的規(guī)定時應(yīng)將其與上下文一并考慮?！顿Q(mào)易便利化協(xié)定》針對成員方面臨過境技術(shù)困難的情形作出了規(guī)定，其第11條第5款含有一個“最大努力條款”：“鼓勵各成員在可行的情況下為過境運輸提供實際分開的基礎(chǔ)設(shè)施（如通道、泊位及類似設(shè)施）”。這種“盡最大努力”的義務(wù)要求成員方應(yīng)該履行這種義務(wù)，但是只需要在可行范圍內(nèi)盡量執(zhí)行。②參見漆彤：《多哈回合之〈貿(mào)易便利化協(xié)定〉探析》，《國際經(jīng)濟法學(xué)刊》2014年第4期，第174頁。過境國對缺乏過境設(shè)施或沒有空閑運力的情形視而不見顯然違反了“盡最大努力”義務(wù)。該義務(wù)強調(diào)可行性，不意味著強迫過境國修建新設(shè)施，但在有建設(shè)需求且也有投資者愿意承擔(dān)此工程的投資，又不對過境國的安全等利益形成威脅時，過境國如果反對該項目，顯然將違反這一義務(wù)。

（二）是否包括對管道的強制第三方準(zhǔn)入權(quán)

前述對GATT第5條第2款第二句非歧視待遇范圍的剖析，證明第5條第2款同時規(guī)定了準(zhǔn)入和待遇問題，該待遇包括最惠國待遇和一定的國民待遇要素。但是將其適用到管道運輸，就創(chuàng)造了一個允許在非歧視的基礎(chǔ)上進入管道的義務(wù)——同等水平的準(zhǔn)入。在管道能源運輸領(lǐng)域，在有興趣準(zhǔn)入的主體之間分配運力意味著管道的第三方準(zhǔn)入權(quán)（Third Party Access，“TPA”）③K.Talus&A.de Hauteclocque,Third Party Access:A Comparative Study on Access Regimes in EU Electricity Grids and Natural Gas Pipelines,3 Oil,Gas&Energy Law(2011),http://www.ogel.org/article.asp?key=3128,visited on 17 March 2018.。第三方準(zhǔn)入權(quán)是指在管道有多余運力時允許其他方使用管道運力。舉例來說，假如歐盟和土庫曼斯坦締結(jié)一個天然氣采購協(xié)定，天然氣將通過管道網(wǎng)絡(luò)穿越俄羅斯領(lǐng)土由土庫曼斯坦運輸?shù)綒W盟。歐盟也從俄羅斯購買天然氣，且在歐盟和俄羅斯之間已經(jīng)有成熟的輸氣管道。那么，對歐盟而言，其既可以從土庫曼斯坦進口天然氣，也可以從俄羅斯進口天然氣，這種多元化的來源可以更好地確保其能源安全。對土庫曼斯坦來說，它是一個內(nèi)陸國，通過歐盟和俄羅斯的管道運輸天然氣比新修建一條管道成本要低。在這種情形下，對歐盟和土庫曼斯坦而言，最好的選擇是俄羅斯賦予土庫曼斯坦的天然氣進入管道的許可，給土庫曼斯坦天然氣提供一個特定容量。

但在實踐中，管道建設(shè)投資非常大，一旦修建管道，回收投資的任務(wù)緊迫，不可能在有充分氣量可以運輸?shù)那闆r下使管道閑置。由于投資成本高，在有足夠天然氣可供開發(fā)的情況下，進口國通常會與出口國約定好，如果沒有出口氣量承諾，就沒有管道的投資。因此管道一般是專門為某一塊天然氣田修建，或者是服務(wù)于一個長期的天然氣買賣合同安排，一味要求平等地進入管道的權(quán)利可能構(gòu)成對之前購買合同的違約。同時，管道投資通常是通過天然氣進口和銷售來回收的，即使有多余運力，非歧視原則也不能不考慮在建造管道時不同主體在投資貢獻上的區(qū)別。過境國很難確保在其領(lǐng)土內(nèi)的不同的天然氣運輸在待遇上沒有區(qū)別。

一些國家在其競爭法中規(guī)定了第三方準(zhǔn)入權(quán)。例如，澳大利亞的《國家天然氣法》作為其2008年《國家天然氣法案》的附件，是對整個澳大利亞領(lǐng)土上所有天然氣管道實施TPA的統(tǒng)一聯(lián)邦立法。①See National Third Party Access Regime,Competition and Consumer Act 2010,Part III A;National Competition Council“Access to Monopoly Infrastructure in Australia”,http://www.ncc.gov.au/images/uploads/Access_to_Monopoly_Infrastructure_in_Australia.pdf.,visited on 4 March 2018;B.Kurmanov,Transit of Energy Resources under GATT Article V(provisional),1 Transnational Dispute Management 26(2013).該法建立了第三方獲得已有管道準(zhǔn)入權(quán)的程序。②See National Third Party Access Regime,Competition and Consumer Act 2010,Part III A;National Competition Council“Access to Monopoly Infrastructure in Australia”,http://www.ncc.gov.au/images/uploads/Access_to_Monopoly_Infrastructure_in_Australia.pdf.,visited on 4 March 2018;B.Kurmanov,Transit of Energy Resources under GATT Article V(provisional),1 Transnational Dispute Management 26(2013).此外，歐盟也在電線和天然氣管道領(lǐng)域建立起了成熟的TPA制度。③K.Talus&A.de Hauteclocque,Third Party Access:A Comparative Study on Access Regimes in EU Electricity Grids and Natural Gas Pipelines,3 Oil,Gas&Energy Law(2011),http://www.ogel.org/article.asp?key=3128,visited on,7 March 2018.但是，WTO是否可以調(diào)整競爭法問題，學(xué)術(shù)界仍有爭論。①See Fionana Marshall,Competition Regulation and Policy at the World Trade Organization(Cameron May Pub.2010);David J.Gerber,Competition Law and the WTO:Rethinking the Relationship,10 Journal of International Economic Law 707;B.Kurmanov,Transit of Energy Resources under GATT Article V(provisional),1 Transnational Dispute Management 27(2013).GATT第5條第2款是否已經(jīng)規(guī)定了強制的TPA也是不確定的。

四、GATT第5條第2款適用于管道天然氣過境運輸困境之解決

（一）締約承諾

以上論證可以支持GATT第5條第2款可適用于管道運輸天然氣過境的結(jié)論。這樣一來，就面臨一種困境：一方面，GATT第5條第2款的過境自由條款并未要求過境國在缺乏管道過境設(shè)施時，承擔(dān)建設(shè)額外設(shè)施的義務(wù)，由于管道的建設(shè)涉及投資法，即便有投資者愿意投資修建管道，也不能僅依據(jù)GATT第5條第2款修建過境管道，而且GATT第5條第2款也沒有規(guī)定強制的TPA。另一方面，依據(jù)上段分析，必須意識到GATT第5條第2款建立了實體上的過境自由，這種過境自由在管道運輸天然氣過境的領(lǐng)域必須要有實際意義，這是一種可以主張的權(quán)利，過境國不能任意拒絕。但是，如果過境依賴國沒有獲得過境國的允許，與過境國簽署協(xié)定，過境自由的權(quán)利就無法實現(xiàn)。因此GATT第5條第2款賦予過境國的是一個必須通過締結(jié)其他協(xié)定才能實現(xiàn)的權(quán)利。那么，這種權(quán)利的意義是什么？事實上，這種模糊性并不只存在于GATT第5條第2款中，幾乎所有過境條約和許多環(huán)境法領(lǐng)域調(diào)整資源共享問題的公約都存在這個問題。對于GATT第5條第2款所規(guī)定的權(quán)利的性質(zhì)，本文認(rèn)為，這應(yīng)該是一種可以要求締結(jié)執(zhí)行協(xié)定的權(quán)利，即“締約承諾”（pactum de contrahendo）②Elihu Lauterpacht,Freedom of Transit in International Law,in Transactions of the Grotius Society,Problems of Pubic and Private International Law 347(Cambridge University Press on Behalf of the British Institute of International and Comparative Law 1958).。

“締約承諾”是雙方之間的一個約定，這個約定創(chuàng)設(shè)了未來就某個事項締結(jié)協(xié)定的約束義務(wù)。③Owada Hisashi,Pactum de Contrahendo,Pactum de Negotiando,Max Planck Encyclopedia of Public International Law(2008),para.3,http://opil.ouplaw.com/view/10.1093/law:epil/9780199231690/law-9780199231690-e1451?rskey=MjtMMt&result=1&prd=EPIL,visited on 1 March 2018.國家負(fù)有義務(wù)有所作為，使談判具有意義，而不是淪為各方固執(zhí)己見、不愿考慮對方立場以作出任何調(diào)整的情形。依該原則，國家要在合作中善意地作出有法律意義的努力，達成產(chǎn)生國際法規(guī)范的協(xié)議。雖然學(xué)者們對于這樣一個協(xié)議具體創(chuàng)造了什么樣的義務(wù)并不能達成一致的觀點，但可以確定的是，締約承諾約束雙方在未來就協(xié)議中所列的事項達成一個具體的法律規(guī)則（即條約）。①Owada Hisashi,Pactum de Contrahendo,Pactum de Negotiando,Max Planck Encyclopedia of Public International Law(2008),para.3,http://opil.ouplaw.com/view/10.1093/law:epil/9780199231690/law-9780199231690-e1451?rskey=MjtMMt&result=1&prd=EPIL,visited on 1 March 2018.締約承諾的義務(wù)必須得到善意地履行，拒絕達成協(xié)定或者不合理地延遲構(gòu)成對國際法的違反，協(xié)議的其他方可以要求其承擔(dān)國際責(zé)任，包括履行該協(xié)議。②Owada Hisashi,Pactum de Contrahendo,Pactum de Negotiando,Max Planck Encyclopedia of Public International Law(2008),para.4,http://opil.ouplaw.com/view/10.1093/law:epil/9780199231690/law-9780199231690-e1451?rskey=MjtMMt&result=1&prd=EPIL,visited on 1 March 2018.“締約承諾”必須要和“預(yù)約談判義務(wù)”（pactum de negotiando）③調(diào)整各類活動并對締約國施加了進行協(xié)商或談判的義務(wù)的條約條款的例證非常多，例如1957年《歐洲原子能條約》第34條、第41條和第43條，1968年《非洲自然和自然資源保護公約》，1974年《北歐環(huán)境保護公約》第11條，1974年聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署《關(guān)于保護波羅的海海洋環(huán)境的赫爾辛基公約》第12條，1979年《長程越界空氣污染公約》第5條、1991年歐洲經(jīng)濟委員會《跨境環(huán)境影響評價公約》第5條，1992年《生物多樣性公約》第17條。參見[英]歐文·麥克因泰里：《國際法視野下國際水道的環(huán)境保護》，秦天寶譯，知識產(chǎn)權(quán)出版社2014年版，第393頁。區(qū)分開，預(yù)約談判義務(wù)是兩個或更多主體有義務(wù)為了締結(jié)一個協(xié)定而談判，但不承諾談判一定會達成協(xié)定。④參見古祖雪：《國際造法：基本原則及其對國際法的意義》，《中國社會科學(xué)》2012年第2期，第136頁。締約承諾是一個關(guān)于結(jié)果的義務(wù)，相同的例子在國際法中并不難找到。例如，在1878年的《柏林協(xié)定》中，塞爾維亞同意取代土耳其來履行其與奧地利—匈牙利關(guān)于鐵路建設(shè)和運營的承諾，該條約第38條規(guī)定，“解決這些問題所必須的協(xié)定將在本協(xié)定簽字后立即締結(jié)”。⑤Hertslet’s Commercial Treaties,Vol.XIV,1174,quoted in Elihu Lauterpacht,Freedom of Transit in International Law,in Transactions of the Grotius Society,Problems of Pubic and Private International Law 348(Cambridge University Press on Behalf of the British Institute of International and Comparative Law 1958).

另外，1982年簽署的《聯(lián)合國海洋法公約》第125條（出入海洋的權(quán)利和過境自由）第2款規(guī)定，“行使過境自由的條件和方式，應(yīng)由內(nèi)陸國和有關(guān)過境國通過雙邊、分區(qū)域或區(qū)域協(xié)定予以議定”。同一條的第1款已經(jīng)規(guī)定：“為行使本公約所規(guī)定的各項權(quán)利，包括行使與公海自由和人類共同繼承財產(chǎn)有關(guān)的權(quán)利的目的，內(nèi)陸國應(yīng)有權(quán)出入海洋。為此目的，內(nèi)陸國應(yīng)享有利用一切運輸工具通過過境國領(lǐng)土的過境自由。”可以看出，第1款已經(jīng)規(guī)定了內(nèi)陸國的過境自由，這已經(jīng)滿足勞特派特所說的主張過境權(quán)的條件。①Elihu Lauterpacht,Freedom of Transit in International Law,in Transactions of the Grotius Society,Problems of Pubic and Private International Law 325(Cambridge University Press on Behalf of the British Institute of International and Comparative Law 1958).這是一個關(guān)于結(jié)果的義務(wù)，即內(nèi)陸國有權(quán)出入海洋。第2款建立了一個締約承諾，確立了保障實現(xiàn)結(jié)果的方式，即相關(guān)國家承諾締結(jié)關(guān)于內(nèi)陸國過境的區(qū)域、次區(qū)域或雙邊協(xié)定。一旦沒有締結(jié)這種協(xié)定，就會違反締約承諾，并因此違反第125條第1款的過境自由。

至于一個協(xié)議到底包含的是談判義務(wù)，還是締約義務(wù)，這并不是由該協(xié)議的形式或名稱決定的。通常，一個締約承諾或預(yù)約談判義務(wù)是一個多邊條約或雙邊條約中的一部分，有時也表現(xiàn)為一個單獨的法律文件。判斷一個義務(wù)是關(guān)于談判的義務(wù)還是關(guān)于結(jié)果的義務(wù)取決于內(nèi)容。②Owada Hisashi,Pactum de Contrahendo,Pactum de Negotiando,Max Planck Encyclopedia of Public International Law(2008),para.15,http://opil.ouplaw.com/view/10.1093/law:epil/9780199231690/law-9780199231690-e1451?rskey=MjtMMt&result=1&prd=EPIL,visited on 1 March 2018.各方或者通過明確表述，或者可以從其達成的協(xié)定中明確推斷出有受談判或締結(jié)協(xié)定的義務(wù)約束的意愿。協(xié)定中的措辭越模糊或含混，其條款被解釋為產(chǎn)生具體法律義務(wù)的可能性就越小。③Owada Hisashi,Pactum de Contrahendo,Pactum de Negotiando,Max Planck Encyclopedia of Public International Law(2008),para.9,http://opil.ouplaw.com/view/10.1093/law:epil/9780199231690/law-9780199231690-e1451?rskey=MjtMMt&result=1&prd=EPIL,visited on 1 March 2018.

具體到過境自由，一方面，過境自由條款的條件和形式可能需要締結(jié)執(zhí)行協(xié)定；另一方面，過境自由獨立于過境國的意志存在，這實際明確表明過境自由是一種存在于國際法的權(quán)利。國際協(xié)定規(guī)定過境的條件，如果國家滿足這些條件，過境國就不能阻止過境自由的實施。④Beatriz Huarte Melgar,The Transit of Goods in Public International Law 197(Koninklijke Brill NV 2015).

即使過境權(quán)并不存在于習(xí)慣國際法中，GATT第5條第2款第一句也已經(jīng)規(guī)定了過境自由的義務(wù)。根據(jù)《維也納條約法公約》第31條的規(guī)定，條約應(yīng)依其用語按其上下文并參考條約之目的及宗旨善意解釋。在實踐中，一個義務(wù)越具體，越有結(jié)果導(dǎo)向，在國際法中就越可能得到執(zhí)行。GATT第5條第2款第1句和第2句的用語非常具體，“有權(quán)……自由過境”、“不得……作為實施差別待遇的依據(jù)”。第2句要求一個明確的結(jié)果，即過境自由，這些用語的結(jié)果導(dǎo)向非常明顯。而GATT第5條的目的和宗旨——促進和保障過境自由也支持GATT第5條的過境自由是關(guān)于結(jié)果的義務(wù)。GATT第5條第2款的協(xié)議要求WTO成員在那些沒有明確在條款中規(guī)定，卻又對WTO過境義務(wù)的執(zhí)行至關(guān)重要的過境技術(shù)細(xì)節(jié)問題善意合作，必要的時候要締結(jié)執(zhí)行協(xié)定。①Vitaliy Pogoretskyy,Freedom of Transit and Access to Gas Pipeline Network under WTO Law 78(Cambridge University Press 2017).

綜上所述，本文認(rèn)為GATT第5條過境自由的規(guī)定并沒有直接要求過境國承擔(dān)建設(shè)新管道或允許建設(shè)新管道的義務(wù)，也沒有要求強制的TPA，但第5條第2款的過境自由仍然必須要得以實現(xiàn)。然而考慮到執(zhí)行、司法手段的限制，有過境要求的國家沒有辦法強迫過境國開放其線路，因此過境國的同意仍然至關(guān)重要。但是同時，過境國又有必須同意的法律義務(wù)，拒絕協(xié)商或者通過設(shè)置實質(zhì)上更為苛刻的條件來阻撓協(xié)商，等同于違反法律義務(wù)。只要談判的協(xié)定中的細(xì)節(jié)不與過境自由相抵觸，過境國還是有一定的自由裁量權(quán)。因此，WTO成員方可以在本地天然氣生產(chǎn)者和銷售者出資修建的管道有額外運力的情況下，締結(jié)允許第三方準(zhǔn)入的協(xié)定來實現(xiàn)過境自由；如果現(xiàn)有設(shè)施不能滿足過境需求，又有投資方愿意承擔(dān)此工程的投資，締約承諾要求過境國與過境依賴國善意談判，在沒有合法例外的情形出現(xiàn)時，批準(zhǔn)沿著相同或相似的路線建設(shè)另一條管道，達成不使第5條建立的過境自由落空的協(xié)定。拒絕談判或者沒有善意談判、在無合法例外時沒能達成協(xié)定，都可以視為違反GATT第5條。

（二）透明度原則

GATT第5條第2款的非歧視原則一方面要求同等水平進入管道，另一方面又沒有規(guī)定強制的第三方準(zhǔn)入，但是GATT第5條的非歧視原則又不能在能源管道運輸中徹底失效，過境國不能任意拒絕天然氣通過管道從其領(lǐng)土過境。援引一般法律原則或許可以解決這種困境。

依據(jù)《維也納條約法公約》第31條第3款（c），應(yīng)與上下文一并考慮的還可以包括適用于當(dāng)事國間關(guān)系之任何有關(guān)國際法規(guī)則。這里的“有關(guān)國際法規(guī)則”指的是《國際法院規(guī)約》第38條第1款所列的國際法淵源，包括條約、國際習(xí)慣、一般法律原則、司法判例及學(xué)說等。①《國際法院規(guī)約》第38條第1款規(guī)定：法院對于陳訴各項爭端，應(yīng)依國際法裁判之，裁判時應(yīng)適用：（1）不論普通或特別國際協(xié)約，確立訴訟當(dāng)事國明白承認(rèn)之規(guī)條者；（2）國際習(xí)慣，作為通例之證明而經(jīng)接受為法律者。（3）一般法律原則為文明各國所承認(rèn)者；（4）在第59條規(guī)定之下，司法判例及各國權(quán)威最高之公法學(xué)家學(xué)說，作為確定法律原則之補助資料者。依據(jù)這一款，對條約術(shù)語的解釋可以依照適用于當(dāng)事方之間的任何相關(guān)國際法規(guī)則，這些規(guī)則不需要與被解釋的協(xié)定之間有特定關(guān)系。在《維也納條約法公約》第31條其他解釋方法不足以解決第5條第2款第一句的非歧視原則適用于固定設(shè)施過境運輸運力不足的問題時，可以依據(jù)《維也納條約法公約》第31條第3款（c）援引透明度原則。

透明度原則在國際法中扮演著重要的角色，如果協(xié)定的談判、制度的設(shè)立或爭端的解決缺乏透明度，則會被認(rèn)為是非法的，至少是不民主的。②張瀟劍：《WTO透明度原則研究》，《清華法學(xué)》2007年第3期，第131頁。透明度原則的重要性可以與最惠國待遇原則、國民待遇原則相提并論，但其含義在學(xué)術(shù)界并不明確，有學(xué)者認(rèn)為透明度原則是“一種制度，它包含了若干程序，供應(yīng)商、合同相對方（甚至廣大公眾）經(jīng)由這些程序可以確信，政府的商業(yè)行為是以公正、公開的方式從事的”。③Steven L.Schooner,Desiderata:Objectives for a System of Government Contract Law,11 Public Procurement Law Review 103,105(2002).這一概念包含了公正的要求，即政府有義務(wù)提供無偏見和非歧視的待遇。在國際貿(mào)易法框架下，WTO的透明度原則包含三個層面的要求：第一，涉及貿(mào)易政策的法律、法規(guī)可以公開獲得；第二，程序公平（行政決定遵照規(guī)則程序，相對穩(wěn)定和公開）；第三，對行政性決定擁有獨立和公正的審查體系。④Sarah Biddulph,Through a Glass Darkly:China,Transparency and the WTO,3 Australian Journal of Asian Law 59(2001).轉(zhuǎn)引自胡家祥、彭德雷：《WTO貿(mào)易政策的透明度要求：法律原則與中國實踐》，《時代法學(xué)》2012年第1期，第100頁。透明度原則的設(shè)立意在為國際貿(mào)易營造一個公開、透明的法律和政策環(huán)境，減少乃至消除該組織以及國際貿(mào)易體制運行中的不確定性，進而推動國際貿(mào)易的進一步自由化，而這本身也是WTO協(xié)定締結(jié)的目的之一。學(xué)者們通常認(rèn)為透明度原則在GATT中具體體現(xiàn)在第10條（貿(mào)易法規(guī)的公布與實施）。事實上，透明度原則滲透于整個WTO法律體系。⑤胡家祥、彭德雷：《WTO貿(mào)易政策的透明度要求：法律原則與中國實踐》，《時代法學(xué)》2012年第1期，第104頁。除第10條所規(guī)定的貿(mào)易法規(guī)的公布之外，程序的公平、公正更是透明度原則的應(yīng)有之義。

將透明度原則作為一般法律原則引入第5條第2款的解釋中，就可以發(fā)現(xiàn)，將哥倫比亞入境港案專家小組的結(jié)論適用于管道天然氣運輸問題的方法可以是，將“同等水平的準(zhǔn)入”解釋為要求過境國建立一個允許貨物的所有者同樣的、進入設(shè)施的可能性的程序，也就是說可以確保機會平等。①Danae Azaria,Energy Transit under the Energy Charter Treaty and the General Agreement on Tariffs and Trade,27 Journal of Energy&Natural Resource Law 572(2009).WTO成員方必須建立公平的程序，想方設(shè)法分配稀缺的運力，使各方都有同樣水平的進入設(shè)施的可能性，在拒絕準(zhǔn)入的情況下必須要給出合理的解釋，否則即為違反GATT第5條。反之，在機會平等的程序中，即使過境依賴國的天然氣沒有獲得準(zhǔn)入，也并不違反GATT第5條。過境自由和經(jīng)濟主權(quán)保護的是不同的合法價值，在面對這些合法價值之間的沖突時，這種解釋方法更為尊重東道國的經(jīng)濟主權(quán)，為東道國規(guī)制過境留出更大的空間。

綜上所述，這種解釋方法將第5條第2款的非歧視的過境自由解釋為一種機會上的平等，與上文“締約承諾”一節(jié)中的，必須通過談判達成不使第5條建立的過境自由落空的協(xié)定的解釋完全不同?！熬喖s承諾”包含新建管道的可能性，而新建管道的路線并不一定和原有管道完全相同，因此并不是實現(xiàn)了“同等水平的準(zhǔn)入”。如果要將專家小組的“同等水平的準(zhǔn)入”運用于管道天然氣過境的情境中，只能基于透明度原則將其解釋為同樣的可能性。但是，“締約承諾”的解釋對過境國保護過境自由提出更高的要求，對我國這樣的過境依賴國而言更加有利，在實踐中可以依據(jù)所處情形作出選擇。

五、結(jié)語

隨著各國對環(huán)境保護的日益重視，天然氣消費日益增長。天然氣的產(chǎn)地和消費地一般都距離較遠(yuǎn)，加之天然氣的物理特征決定了其運輸在多數(shù)情況下需要過境，且具有管道網(wǎng)絡(luò)依賴性。我國目前以及未來的天然氣進口可能都主要依賴中亞及俄羅斯。中國—中亞管道的出口國以及過境國都是《能源憲章條約》的成員，但我國沒有加入《能源憲章條約》。不過，俄羅斯、哈薩克斯坦、塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦都已經(jīng)加入WTO，因此WTO是我國在管道能源過境問題上唯一可以依賴的、有約束力的多邊平臺。WTO中適合保護過境自由的機制是GATT1994，其第5條名為“過境自由”。這一條的初衷并不是規(guī)制管道能源過境問題，但具有對管道能源過境的可適用性。GATT第5條第2款是GATT第5條的核心，這一條首先確立了過境自由權(quán)，又通過非歧視義務(wù)加強了過境自由權(quán)。但是將這一款適用于管道天然氣過境會產(chǎn)生過境國是否有義務(wù)新建管道以及是否有義務(wù)允許其他第三方使用管道運力（第三方準(zhǔn)入）的問題。第5條第2款的過境自由的規(guī)定并不直接要求過境國承擔(dān)建設(shè)新管道或允許建設(shè)新管道的義務(wù)，而是一種締約承諾，這種締約承諾要求在有投資者愿意承擔(dān)修建管道的投資時，過境國不得隨意拒絕，要與過境依賴國善意地談判，而且要達成過境自由的談判結(jié)果。在管道天然氣過境的情境中很難實現(xiàn)第三方準(zhǔn)入權(quán)，GATT也沒有規(guī)定這么深遠(yuǎn)的義務(wù)，因此第5條第2款的非歧視義務(wù)也可以理解為要求過境國建立允許天然氣的銷售方或托運人同等地進入設(shè)施的可能性。由于短期內(nèi)不太可能在WTO或其他國際組織中出現(xiàn)一個為能源管道過境量身定制的、有強制約束力的多邊規(guī)則，反而增加了現(xiàn)有的WTO協(xié)定在未來的管道能源過境爭端中發(fā)揮作用的可能性。GATT第5條有望成為國際能源過境爭端解決中的關(guān)鍵條款?！顿Q(mào)易便利化協(xié)定》在各國的實施、《能源憲章條約》的修訂以及未來有可能出現(xiàn)的與GATT第5條相關(guān)的案例，都將對GATT第5條第2款的解釋產(chǎn)生影響，應(yīng)予以持續(xù)關(guān)注。