張?zhí)熳簟≮w長(zhǎng)?！埡ｊ?yáng)　李冠佑

摘要：隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變化，傳統(tǒng)農(nóng)村的封閉性被打破，利益訴求更為多元，迫切需要不斷完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制?，F(xiàn)階段完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，需要緊緊圍繞促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展這個(gè)中心，以加強(qiáng)農(nóng)村基層黨建為關(guān)鍵、以完善村民自治制度為基礎(chǔ)、以支持民間力量參與為補(bǔ)充，盡快建立起有著堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心的鄉(xiāng)村治理組織體系；同時(shí)，從改善農(nóng)村基本公共服務(wù)、發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、加快農(nóng)村法治進(jìn)程等方面，為完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制、增強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)凝聚力提供條件和保障。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理機(jī)制；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展；良性互動(dòng)

改革開放以來(lái)，我國(guó)形成了鄉(xiāng)政村治的鄉(xiāng)村治理基本框架，有效地維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變化，農(nóng)民利益訴求更為多元，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐加快，鄉(xiāng)村治理機(jī)制不適應(yīng)“三農(nóng)”發(fā)展要求的矛盾日益突出，成為當(dāng)前迫切需要解決的問(wèn)題。

完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，不是僅涉及農(nóng)村社會(huì)管理的單項(xiàng)工作，而是融農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展于一體的系統(tǒng)工程。經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開良好的社會(huì)環(huán)境，社會(huì)進(jìn)步也離不開堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)支撐，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以為完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制創(chuàng)造前提和基礎(chǔ)，完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制則可以為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供條件和保障。近幾年，一些地方積極探索，協(xié)同推進(jìn)完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，積累了不少好做法好經(jīng)驗(yàn)，不僅促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定，而且增強(qiáng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生活力。但從全局上看，鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展良性互動(dòng)的局面仍未形成。一方面，鄉(xiāng)村治理格局難以為農(nóng)民特別是中小農(nóng)戶發(fā)展提供足夠支持。我國(guó)的2.15億農(nóng)業(yè)從業(yè)人員平均年齡已經(jīng)約50歲，60歲以上的比例超過(guò)24%，農(nóng)村留守兒童、留守婦女、留守老人超過(guò)1.5億人。同時(shí)，農(nóng)民聯(lián)結(jié)松散，農(nóng)村缺干部、缺能人、缺勞動(dòng)力的現(xiàn)象普遍存在。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年農(nóng)村20%低收入戶的人均可支配收入比上年減少2.6%，與總體情況背道而馳。另一方面，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，完善鄉(xiāng)村治理缺乏必要的條件和手段。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賬面資產(chǎn)約3萬(wàn)億元，但其中76%集中在東部地區(qū)，超過(guò)一半的村集體當(dāng)年無(wú)經(jīng)營(yíng)收益。沒(méi)有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村治理、公共服務(wù)和農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展都難以為繼。

結(jié)合近期的調(diào)研和思考，我們認(rèn)為，新時(shí)期鄉(xiāng)村治理和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)互促互進(jìn)的關(guān)系日益明顯，現(xiàn)階段完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制必須緊緊圍繞促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展這個(gè)中心。為此，要以加強(qiáng)農(nóng)村基層黨建為關(guān)鍵、以完善村民自治制度為基礎(chǔ)、以支持民間力量參與為補(bǔ)充，盡快建立起有著堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心的鄉(xiāng)村治理組織體系；同時(shí)，從改善農(nóng)村基本公共服務(wù)、發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、加快農(nóng)村法治進(jìn)程等方面，為完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制、增強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)凝聚力提供條件和保障。完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制是一個(gè)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，應(yīng)細(xì)化實(shí)化政策措施，加大推進(jìn)力度。具體來(lái)看，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，要促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，應(yīng)從以下幾個(gè)方面完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制：

一、以加強(qiáng)農(nóng)村基層黨建為關(guān)鍵，打牢鄉(xiāng)村治理的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視農(nóng)村基層黨建工作，采取一系列有力措施加以推進(jìn)。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村工作千頭萬(wàn)緒，抓好農(nóng)村基層組織建設(shè)是關(guān)鍵，無(wú)論農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)如何變化，無(wú)論各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織如何發(fā)育成長(zhǎng)，農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位不能動(dòng)搖、戰(zhàn)斗堡壘作用不能削弱；要從鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的高度出發(fā)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，為農(nóng)村改革發(fā)展提供有力保障。

加強(qiáng)農(nóng)村基層黨建對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。昆明市晉寧區(qū)昆陽(yáng)街道下方古城村轄4個(gè)自然村7個(gè)村民小組共3011人，村黨總支下設(shè)8個(gè)黨支部，黨員多達(dá)165人。該村高度重視班子建設(shè)，村黨總支從抓牢組織建設(shè)入手，從嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活做起，加強(qiáng)村組干部政治紀(jì)律和政治規(guī)矩教育，充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，使之成為帶領(lǐng)群眾致富奔小康的堅(jiān)強(qiáng)堡壘。在黨總支領(lǐng)導(dǎo)下，該村成立了古城花卉協(xié)會(huì)、建筑專業(yè)合作社，并整合各合作經(jīng)濟(jì)組織成立了聯(lián)合合作社，在2012年以來(lái)的短短五年時(shí)間內(nèi)，村集體年收入由基本為零快速增加到2億多元，全村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)老等社會(huì)事業(yè)發(fā)展有了財(cái)力保障，農(nóng)戶通過(guò)種植花卉、蔬菜和在周邊務(wù)工也實(shí)現(xiàn)了高質(zhì)量就業(yè)，全村呈現(xiàn)出政通人和、社會(huì)文明、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、管理規(guī)范、群眾安居樂(lè)業(yè)的良好局面。

盡管農(nóng)村基層黨組織總體上是堅(jiān)強(qiáng)、有戰(zhàn)斗力的，為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，但也要看到，許多地區(qū)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)還存在不少問(wèn)題。有的村黨組織軟弱渙散，有組織沒(méi)力量；有的村黨組織帶頭人素質(zhì)不高、能力不強(qiáng)，號(hào)召力差；有的村“兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)，民主管理制度沒(méi)有很好落實(shí)；有的村干部作風(fēng)不正、漠視群眾，甚至違紀(jì)違法，等等。在農(nóng)村基層黨組織建設(shè)面臨問(wèn)題較多的地方，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展往往缺乏活力，農(nóng)民群眾對(duì)基層黨組織的認(rèn)同度和信任度不高。當(dāng)前，全面從嚴(yán)治黨任務(wù)艱巨，在農(nóng)村基層黨組織占黨組織總數(shù)的30%、農(nóng)村黨員占黨員總數(shù)的40%的情況下，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨建無(wú)論如何強(qiáng)調(diào)都不為過(guò)。

在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用，要從幾個(gè)方面著手：一是完善農(nóng)村基層黨組織設(shè)置。推廣農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)經(jīng)驗(yàn)，改變以行政村為單位設(shè)置農(nóng)村基層黨組織的單一做法，適應(yīng)村莊合并、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體發(fā)展的需要，在村民小組、經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部設(shè)置黨組織，也可以設(shè)置跨村跨經(jīng)濟(jì)組織的黨組織，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層黨組織全覆蓋，增強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資源的能力。二是選好用好管好農(nóng)村基層黨組織帶頭人。完善選人用人機(jī)制，不拘一格、打破常規(guī)，從經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人、致富能手、復(fù)員軍人、外出務(wù)工經(jīng)商人員等各類人員中發(fā)現(xiàn)人才，將黨性強(qiáng)、有思路、有能力、有威望、有奉獻(xiàn)精神的黨員選任農(nóng)村基層黨組織帶頭人，并建立健全激勵(lì)約束機(jī)制。三是加強(qiáng)農(nóng)村黨員隊(duì)伍建設(shè)。本著寧缺毋濫的原則，將真心向往黨組織、實(shí)意服務(wù)家鄉(xiāng)建設(shè)的人發(fā)展成為黨員，優(yōu)化黨員結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)教育管理，做好處置不合格黨員工作，保持農(nóng)村黨員隊(duì)伍的先進(jìn)性與純潔性。四是整頓軟弱渙散黨組織。配齊配強(qiáng)黨組織班子，化解村級(jí)管理的矛盾和問(wèn)題，查處排除干擾村務(wù)的非法因素，必要時(shí)派駐專門工作組幫助加強(qiáng)工作，建立整頓軟弱渙散黨組織的常態(tài)化機(jī)制。五是加大基層基礎(chǔ)保障力度。充實(shí)基層黨務(wù)工作力量，堅(jiān)持和完善組織員制度；健全以財(cái)政投入為主的穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障制度，推動(dòng)村級(jí)組織經(jīng)費(fèi)和村干部報(bào)酬待遇的落實(shí)，提高村級(jí)組織轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)、村干部養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。endprint

二、以完善村民自治制度為基礎(chǔ)，增強(qiáng)村民自我教育、自我管理與自我服務(wù)能力

黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治制度是我國(guó)一項(xiàng)重要的政治制度，也是農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。村民委員會(huì)組織法實(shí)施以來(lái)，村民自治保持健康發(fā)展，農(nóng)民群眾的當(dāng)家作主意識(shí)不斷增強(qiáng)，參與村莊治理的積極性空前高漲，特別是民主權(quán)利意識(shí)深入人心，有力地推動(dòng)了鄉(xiāng)村治理機(jī)制的完善。實(shí)踐中，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督得到了較好的實(shí)施，保障了村民基本權(quán)利，促進(jìn)了村級(jí)治理良性運(yùn)行。

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要好的環(huán)境，良好的社會(huì)秩序和鄉(xiāng)風(fēng)民情必不可少，完善村民自治、擴(kuò)大民主參與是創(chuàng)造好環(huán)境的基礎(chǔ)和前提。成都市探索構(gòu)建了黨組織領(lǐng)導(dǎo)下、村民（代表）會(huì)議或議事會(huì)決策、村委會(huì)執(zhí)行的村級(jí)治理機(jī)制。村民議事會(huì)作為村級(jí)自治事務(wù)常設(shè)議事決策機(jī)構(gòu)，受村民（代表）會(huì)議委托，在授權(quán)范圍內(nèi)行使村級(jí)自治事務(wù)的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、議事權(quán)，討論決定村級(jí)日常事務(wù)、監(jiān)督村民委員會(huì)工作。村委會(huì)僅作為村民（代表）會(huì)議和村民議事會(huì)的執(zhí)行者，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下移公共服務(wù)和社會(huì)管理職能的承接者，不再承擔(dān)村級(jí)事務(wù)決策職能和集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理職能。這種機(jī)制從制度建設(shè)著手，拓展村民自治的空間和途徑，使得“由民做主”、“還權(quán)于民”的觀念深入人心。實(shí)踐證明，農(nóng)民通過(guò)民主參與，能夠管好自己的事務(wù)，新型農(nóng)村自治機(jī)制具有蓬勃生機(jī)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力也能不斷增強(qiáng)。2016年，成都市第一產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)172.7%，分別比第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)高133.6個(gè)百分點(diǎn)和167.4個(gè)百分點(diǎn)；全市新形成鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)348個(gè)，已累計(jì)建成幸福美麗新村1979個(gè)，占應(yīng)建行政村的63%。

現(xiàn)階段，影響農(nóng)民民主參與鄉(xiāng)村治理的因素客觀存在。比如，在一些地方，村級(jí)自治組織異化為一級(jí)行政組織，鄉(xiāng)、村兩級(jí)的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系演變成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將村委會(huì)看作下級(jí)機(jī)構(gòu)發(fā)號(hào)施令，使村委會(huì)偏離了群眾性自治組織的屬性。農(nóng)村文化素質(zhì)較高的青壯年人口大量外出，“三留守”現(xiàn)象突出，部分在鄉(xiāng)農(nóng)民權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)。有的農(nóng)村基層干部對(duì)村民自治認(rèn)識(shí)不到位，認(rèn)為農(nóng)民素質(zhì)不高、不適合搞村民自治，漠視村民的民主權(quán)利。

下一步，完善村民自治制度，應(yīng)以擴(kuò)大和保障農(nóng)民民主權(quán)利為重點(diǎn)，從以下幾個(gè)方面著力加強(qiáng)：一是加強(qiáng)農(nóng)村民主政治宣傳教育。適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求變化的形勢(shì)，強(qiáng)化民主政治宣傳教育，提高農(nóng)民的民主意識(shí)，引導(dǎo)農(nóng)民依法參與村民自治。對(duì)宗族勢(shì)力干擾村務(wù)、黑惡勢(shì)力活動(dòng)猖獗的，依法嚴(yán)厲查處。二是突出抓好“四個(gè)民主”。以尊重民意為原則實(shí)施民主選舉，以民主議事為關(guān)鍵實(shí)施民主決策，以民主理財(cái)為重點(diǎn)實(shí)施民主管理，以村務(wù)公開為基礎(chǔ)實(shí)施民主監(jiān)督，切實(shí)保證群眾當(dāng)家作主。三是豐富村民自治實(shí)現(xiàn)形式。實(shí)施科學(xué)管理機(jī)制，把法治與德治結(jié)合起來(lái)，發(fā)揮道德力量的示范引導(dǎo)作用，通過(guò)村規(guī)民約等形式和途徑，塑造新型農(nóng)村倫理道德。加快推動(dòng)政社分開，使村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織分別獨(dú)立行使職能。完善農(nóng)民的訴求表達(dá)機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、糾紛調(diào)處機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制，建設(shè)和諧穩(wěn)定的鄉(xiāng)村社會(huì)。

三、以支持民間力量參與為補(bǔ)充，完善鄉(xiāng)村治理組織體系

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村民間社會(huì)組織不斷發(fā)育成長(zhǎng)，成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理中一支重要的補(bǔ)充力量。比如，各種農(nóng)民專業(yè)合作社在組織農(nóng)民開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、發(fā)展公共事業(yè)、化解矛盾糾紛等方面發(fā)揮了重要作用。農(nóng)村的鄉(xiāng)賢理事會(huì)、紅白理事會(huì)、扶貧組織、技術(shù)協(xié)會(huì)以及各種文體組織等，也都不同程度地發(fā)揮著社會(huì)調(diào)節(jié)功能。廣東省云浮市在自然村成立的鄉(xiāng)賢理事會(huì)，由各村的經(jīng)濟(jì)文化領(lǐng)域成功人士組成，功能是協(xié)商自然村發(fā)展大計(jì)、籌措資金、推動(dòng)自然村環(huán)境和文化建設(shè)、改善維護(hù)村莊日常管理。有的村利用“公司+鄉(xiāng)賢理事會(huì)+農(nóng)戶”的合作模式發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)，收獲的生態(tài)米每斤超過(guò)50元，農(nóng)戶在鄉(xiāng)賢理事會(huì)的自我組織下獲益匪淺。

在本質(zhì)上，鄉(xiāng)村治理就是共同意志形成和實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，既需要統(tǒng)一形成意見，也需要各方面主體充分溝通協(xié)調(diào)，尊重各共同利益主體的訴求。在這個(gè)過(guò)程中，民間的組織資源和傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村習(xí)俗發(fā)揮著不可替代的作用。目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)管理組織仍以黨政組織和村民自治組織為主，其他社會(huì)組織發(fā)育不充分，傳統(tǒng)的組織資源沒(méi)有得到充分激發(fā)，這樣的農(nóng)村社會(huì)管理組織格局越來(lái)越難以適應(yīng)鄉(xiāng)村事務(wù)紛繁復(fù)雜、經(jīng)濟(jì)社會(huì)主體日趨多樣的形勢(shì)變化。特別是隨著行政村規(guī)模的擴(kuò)大、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體和社會(huì)組織的多元化，僅靠村兩委已經(jīng)很難有效地號(hào)召組織農(nóng)民，也很難有效地引進(jìn)外部資源要素促進(jìn)本村發(fā)展。完善鄉(xiāng)村治理組織體系是大勢(shì)所趨。

黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)創(chuàng)新社會(huì)治理體制、激發(fā)社會(huì)組織活力提出了明確要求。完善鄉(xiāng)村治理組織體系要從幾個(gè)方面入手：一是堅(jiān)持多元化的方向。在加強(qiáng)以黨組織為核心的農(nóng)村基層組織建設(shè)、健全完善村民自治組織的基礎(chǔ)上，加快培育發(fā)展農(nóng)村社區(qū)民間組織、農(nóng)民合作社、農(nóng)村公益性組織、鄉(xiāng)賢組織等，發(fā)揮其在反映訴求、化解矛盾、提供服務(wù)、引進(jìn)資源等方面的功能。二是創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理體制。正確處理政府和社會(huì)的關(guān)系，加快轉(zhuǎn)變政府職能，確立“管理即服務(wù)”的理念，在強(qiáng)化服務(wù)中改善農(nóng)村社會(huì)管理。加大對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)管理組織的扶持，支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)探索發(fā)展地區(qū)性綜合農(nóng)民協(xié)會(huì)組織。創(chuàng)新多方共贏的制度和政策，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村治理的積極性。三是創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理方式。在運(yùn)用好法律、行政等社會(huì)管理手段的同時(shí)，積極運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段凝聚農(nóng)民，主要是在各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織帶動(dòng)下繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，把農(nóng)民納入各種組織并幫助他們得到實(shí)惠。密切與社會(huì)組織溝通協(xié)調(diào)，加強(qiáng)農(nóng)村應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)，提高農(nóng)村基層應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力。四是加強(qiáng)信用社會(huì)建設(shè)。引導(dǎo)農(nóng)民和農(nóng)村各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織，在合作發(fā)展與鄉(xiāng)村治理中強(qiáng)化信用意識(shí)，培養(yǎng)契約精神，降低交易成本，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。

四、以改善農(nóng)村基本公共服務(wù)為重點(diǎn)，增強(qiáng)農(nóng)村居民的滿意度和獲得感

公共服務(wù)水平直接影響居民的生產(chǎn)生活條件，以及發(fā)展起點(diǎn)、發(fā)展機(jī)會(huì)的平等性。近年來(lái)，各地在改善農(nóng)村公共服務(wù)方面進(jìn)行積極探索，通過(guò)建立完善農(nóng)村公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和創(chuàng)新拓展農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心功能，為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了有力支持。成都市等地將農(nóng)村公共服務(wù)列入市縣財(cái)政預(yù)算，紹興市柯橋區(qū)等地從各鎮(zhèn)街抽調(diào)人員到農(nóng)村社區(qū)開展各類文衛(wèi)科技服務(wù)，廣東清遠(yuǎn)等地構(gòu)建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村和社區(qū)“三級(jí)”農(nóng)村公共服務(wù)中心網(wǎng)絡(luò)。清遠(yuǎn)市農(nóng)村社區(qū)服務(wù)站已建成農(nóng)資服務(wù)平臺(tái)、農(nóng)技服務(wù)平臺(tái)、農(nóng)機(jī)服務(wù)平臺(tái)、農(nóng)產(chǎn)品銷售平臺(tái)等近1400個(gè)。廣西田東縣由村兩委協(xié)助人民銀行收集農(nóng)戶信用信息，不僅降低了金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)成本，推廣了小額信用貸款，而且增強(qiáng)了村兩委的影響力、號(hào)召力。endprint

長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)將教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化等社會(huì)事業(yè)的發(fā)展重心放在城市，造成農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展相對(duì)滯后，與城市存在明顯差距。特別是承擔(dān)提供農(nóng)村公共服務(wù)職責(zé)的主體——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)力普遍偏弱，無(wú)法向農(nóng)民提供完善的公共服務(wù)。雖然近年來(lái)中央不斷加大“三農(nóng)”投入力度，完善農(nóng)村基本公共服務(wù)，但因歷史欠賬太多，加上農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)移后存在鄉(xiāng)村過(guò)疏化問(wèn)題，農(nóng)村公共服務(wù)供給依然不足，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等的問(wèn)題沒(méi)有徹底改觀。教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等服務(wù)水平低，制約了農(nóng)村青年勞動(dòng)力的素質(zhì)提升，降低了外出農(nóng)民工返鄉(xiāng)的積極性；商事、法律等創(chuàng)業(yè)服務(wù)功能不健全，增加了返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的難度。

今后一個(gè)時(shí)期，需要在完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制的基礎(chǔ)上，不斷強(qiáng)化農(nóng)村公共服務(wù)。一是轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致，進(jìn)一步明確中央與地方的財(cái)權(quán)事權(quán)劃分，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行職能必要的財(cái)權(quán)事權(quán)，界定清楚鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，取消對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的指標(biāo)考核，把農(nóng)村社會(huì)管理和公共服務(wù)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重點(diǎn)，主要按照社會(huì)治理和公共服務(wù)效果對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展績(jī)效管理。二是加大對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的投入。把開展農(nóng)村基本公共服務(wù)的經(jīng)常性支出列入市縣財(cái)政預(yù)算，不再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩委承擔(dān)。支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將部分集體收益用于農(nóng)村公益事業(yè)。繼續(xù)提高農(nóng)村幼兒園、中小學(xué)、衛(wèi)生院、養(yǎng)老院等公共服務(wù)設(shè)施硬件水平，完善激勵(lì)機(jī)制推動(dòng)教職人員、醫(yī)務(wù)人員城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)，提高農(nóng)村公共服務(wù)水平。三是創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)類型和組織。支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村采用“一站式”服務(wù)、辦事代理制等方式，整合服務(wù)機(jī)構(gòu)，方便農(nóng)民辦事。適應(yīng)農(nóng)村“雙創(chuàng)”發(fā)展需要，總結(jié)推廣拓展農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心功能的成功經(jīng)驗(yàn)，將公共服務(wù)和電子商務(wù)、金融保險(xiǎn)、農(nóng)機(jī)農(nóng)技等經(jīng)營(yíng)性服務(wù)有機(jī)融合，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互促共進(jìn)。鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦為農(nóng)服務(wù)的養(yǎng)老、教育等公益性機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

五、以發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)為引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)村治理改善互促互進(jìn)

發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制是相互深刻影響的關(guān)系。近年來(lái)，隨著農(nóng)村集體資產(chǎn)總量快速增加，農(nóng)村社區(qū)人口結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)的權(quán)益訴求日益強(qiáng)烈，不少地方加快推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，并同步創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機(jī)制，在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和推進(jìn)鄉(xiāng)村治理方面都取得了顯著成效。發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的促進(jìn)作用體現(xiàn)在提高村兩委的凝聚力、號(hào)召力，以及為開展村級(jí)公益事業(yè)提供資金支持等方面。推進(jìn)鄉(xiāng)村治理對(duì)發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)發(fā)揮的積極作用，主要體現(xiàn)在監(jiān)督集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范運(yùn)行，提高集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率等方面。如果制度設(shè)計(jì)得當(dāng)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)和推進(jìn)鄉(xiāng)村治理可以形成相輔相成、相互促進(jìn)的關(guān)系。二者共同發(fā)展，又能推動(dòng)各類集體資產(chǎn)更加順暢地進(jìn)入市場(chǎng)，增加農(nóng)村資源要素供給，同時(shí)改善村風(fēng)村貌，創(chuàng)造良好投資環(huán)境，從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的全面繁榮發(fā)展。

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村治理之間存在的一些老問(wèn)題一直未得到根本解決。有的地方農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清晰，財(cái)務(wù)管理不規(guī)范，導(dǎo)致集體資產(chǎn)流失、干群矛盾激化，成為鄉(xiāng)村治理中的突出問(wèn)題。同時(shí)，在鄉(xiāng)村治理機(jī)制中，村民自治機(jī)制不完善，民主制度難以落實(shí)；“村財(cái)鄉(xiāng)管”中由于管理制度不完善，容易出現(xiàn)村級(jí)資金被平調(diào)或挪用的風(fēng)險(xiǎn)，村莊對(duì)集體資產(chǎn)的民主管理在一定程度上被虛化。這些問(wèn)題的存在，導(dǎo)致對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理缺乏有效監(jiān)督，為集體資產(chǎn)流失埋下了隱患。

此外，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和推進(jìn)鄉(xiāng)村治理還面臨一個(gè)共同問(wèn)題，即如何處理好村民自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系。從理論上講，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)，分別承擔(dān)集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理事務(wù)和村民自治事務(wù)，這是中央的明確要求。但一些地方實(shí)行“政經(jīng)分離”后，集體經(jīng)濟(jì)組織在劃撥村級(jí)公益金時(shí)不夠積極，有“各干各的”想法。如果沿著這種趨勢(shì)發(fā)展，未來(lái)集體經(jīng)濟(jì)組織將成為更加市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)主體，集體經(jīng)濟(jì)的社區(qū)性將不斷弱化，很難再成為村兩委推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的抓手。

綜合考慮這些因素，建議：一是穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。全面開展集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，繼續(xù)擴(kuò)大改革試點(diǎn)，完善集體資產(chǎn)的繼承、抵押、擔(dān)保等權(quán)能，研究制定所得稅、增值稅等方面優(yōu)惠政策，支持各地從實(shí)際出發(fā)探索發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)有效途徑并出臺(tái)相關(guān)扶持政策。二是同步推進(jìn)鄉(xiāng)村治理機(jī)制建設(shè)。在推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，指導(dǎo)試點(diǎn)地區(qū)利用集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的契機(jī)，帶動(dòng)完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，并將集體經(jīng)濟(jì)組織管理和村民自治機(jī)制有機(jī)銜接，主動(dòng)加強(qiáng)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行管理的監(jiān)督。三是深入開展重大問(wèn)題研究。落實(shí)《民法總則》相關(guān)規(guī)定，研究賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人資格。研究基層黨組織、村民自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系，明確職責(zé)界限，強(qiáng)化村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，完善村民委員會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織之間的合作機(jī)制。

六、以加快農(nóng)村法治進(jìn)程為根本保障，優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度環(huán)境

全面推進(jìn)依法治國(guó)，農(nóng)村法治是重點(diǎn)。近年來(lái)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革不斷推進(jìn)，農(nóng)村空心化問(wèn)題越來(lái)越突出，農(nóng)民的利益和階層逐漸分化，農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部的許多矛盾沖突日益凸顯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)管理職能履行不到位，村兩委自我管理、自我服務(wù)功能弱化，造成許多矛盾沖突難以得到根本解決，給農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定帶來(lái)隱患，突出表現(xiàn)在基層政府侵犯農(nóng)民合法權(quán)益、農(nóng)村社會(huì)治安問(wèn)題突出、維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序的法治手段有限等方面。這些問(wèn)題既使農(nóng)民合法權(quán)益受到很大損害，又給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)增添很多不確定性，導(dǎo)致農(nóng)村投資的交易成本、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)大大增加。只有通過(guò)完善制度強(qiáng)化法治，才有利于建設(shè)和諧有序的社會(huì)環(huán)境，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)健康發(fā)展。

近年來(lái)，各地在加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)管理、改善農(nóng)村法治環(huán)境等方面進(jìn)行了不少探索。健全社會(huì)矛盾協(xié)調(diào)化解機(jī)制。云南開遠(yuǎn)建立“大包?！敝贫群皖I(lǐng)導(dǎo)干部“包?！必?zé)任制，量化領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)村、社區(qū)、企業(yè)的“包?！比蝿?wù)。構(gòu)筑城鄉(xiāng)綜治維穩(wěn)網(wǎng)，建立健全治安防控、矛盾糾紛排查化解、流動(dòng)人口服務(wù)管理、重點(diǎn)人員管控教育、綜治維穩(wěn)信息資源共享和突發(fā)事件應(yīng)急處置等機(jī)制。加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理工作，實(shí)施社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)工程，完善農(nóng)村群防群治組織形式和工作機(jī)制。建立完善農(nóng)村法治體系。成都制定完善城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，建立“社區(qū)法律之家”，形成村民有效參與農(nóng)村公共事務(wù)的制度規(guī)范，同時(shí)充分發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約在農(nóng)村治理中的積極作用，推動(dòng)形成多層次多樣化的農(nóng)村社會(huì)治理規(guī)則體系。加強(qiáng)農(nóng)村法制宣傳。四川巴中市巴州區(qū)建立村民法治學(xué)校，聘請(qǐng)法律顧問(wèn)，開通法制廣播，開辟法治宣傳欄，建立村兩委干部、中心學(xué)法戶和村民學(xué)法制度，深入開展大眾普法。endprint

這些探索創(chuàng)新對(duì)化解農(nóng)民之間的糾紛矛盾、加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)治安起到了積極作用，但仍是初步的，優(yōu)化農(nóng)村法治還有很長(zhǎng)的路要走。如何規(guī)范和約束基層政府的權(quán)力，推進(jìn)科學(xué)、民主、公開決策；如何推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)化社會(huì)管理職能，依靠基層組織加強(qiáng)群眾工作；如何完善新型經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，同步運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法治途徑來(lái)合理調(diào)節(jié)利益分配，這些重要問(wèn)題仍需要深入研究。

綜合考慮以上因素，當(dāng)前農(nóng)村法治建設(shè)應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)以下幾方面工作：一是盡快完善農(nóng)村法律體系。針對(duì)矛盾突出的征地、環(huán)保、確權(quán)等問(wèn)題，結(jié)合改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，加快修訂完善相關(guān)法律法規(guī)，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，從頂層設(shè)計(jì)上消除一些矛盾的根源。二是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理的制度化水平。在轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能過(guò)程中，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織結(jié)構(gòu)，建立高效合理規(guī)范的辦事規(guī)則，擴(kuò)大群眾民主參與決策的渠道，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督的制度化機(jī)制，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的能力與水平。三是規(guī)范農(nóng)村經(jīng)濟(jì)秩序。加強(qiáng)對(duì)涉農(nóng)資金使用的監(jiān)督管理，防止“跑冒滴漏”，加大對(duì)基層政府和干部侵占涉農(nóng)資金、違規(guī)收取稅費(fèi)等行為的查處力度。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民和新型經(jīng)營(yíng)主體的法治宣傳教育，引導(dǎo)農(nóng)民和新型經(jīng)營(yíng)主體建立互惠合作關(guān)系，形成緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，讓農(nóng)民更多地參與到新型經(jīng)營(yíng)主體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)當(dāng)中，分享產(chǎn)業(yè)增值收益。繼續(xù)推進(jìn)涉法涉訴信訪制度改革，通過(guò)法治軌道解決經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的涉法涉訴信訪問(wèn)題。

總的看，完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制涉及面很廣、情況復(fù)雜，不僅需要思想觀念的更新，更需要從宏觀層面加大制度創(chuàng)新和政策支持力度，助推鄉(xiāng)村治理機(jī)制加快完善。要進(jìn)一步解放思想。適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展變化的新形勢(shì)，適度放寬法律和政策限制，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持完善村民自治制度的前提下，培育發(fā)展和強(qiáng)化監(jiān)督并重，大力扶持發(fā)展農(nóng)民社會(huì)組織，推動(dòng)形成鄉(xiāng)村治理“共同體”，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)合作共治。支持農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)等有條件的地方開展封閉試點(diǎn)，探索建立縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)綜合性農(nóng)民協(xié)會(huì)組織，在自主發(fā)展基礎(chǔ)上，代表政府落實(shí)政策，代表農(nóng)民表達(dá)訴求，發(fā)揮政府與農(nóng)民之間的橋梁和紐帶作用。要加快建立以城帶鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。把支持農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展納入績(jī)效考核指標(biāo)，把為農(nóng)民農(nóng)村提供公共服務(wù)作為相關(guān)人才晉升的基本依據(jù)，促進(jìn)城市人才、資金、技術(shù)等延伸至農(nóng)村。鼓勵(lì)城市對(duì)農(nóng)村進(jìn)行幫扶，普遍實(shí)施教育、衛(wèi)生、文化部門人員到農(nóng)村服務(wù)一定年限的制度規(guī)范。制定優(yōu)惠政策，支持城市學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和社會(huì)服務(wù)組織面向農(nóng)村提供流動(dòng)服務(wù)、網(wǎng)點(diǎn)服務(wù)。利用信息技術(shù)等便利化手段，促進(jìn)農(nóng)村共享城市優(yōu)質(zhì)公共資源。鼓勵(lì)人才引進(jìn)和吸引優(yōu)秀人才回流，強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理的主體力量。要加快健全多元投入保障機(jī)制。進(jìn)一步調(diào)整國(guó)民收入分配格局，切實(shí)把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村，把國(guó)家財(cái)政新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費(fèi)和固定資產(chǎn)投資增量主要用于農(nóng)村，讓農(nóng)民充分分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。將政府投入和市場(chǎng)機(jī)制結(jié)合起來(lái)，完善落實(shí)政府購(gòu)買公共服務(wù)政策，將公私合作模式推廣應(yīng)用到鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，并通過(guò)產(chǎn)權(quán)改革調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極性。鼓勵(lì)慈善、捐贈(zèng)、投資等社會(huì)力量加入到鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)中，與農(nóng)民結(jié)成鞏固的利益共同體。完善相關(guān)規(guī)章制度，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)和社會(huì)事業(yè)建設(shè)的評(píng)價(jià)監(jiān)督。要統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)。鄉(xiāng)村治理是法治和德治的結(jié)合，不斷提高農(nóng)民道德文化素質(zhì)、豐富農(nóng)村精神文化生活，對(duì)于破解合作困境、樹立文明鄉(xiāng)風(fēng)意義重大。要針對(duì)農(nóng)村人口的精神文化需求，抓緊制定鄉(xiāng)村文化建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)思路和具體政策。借助現(xiàn)代文化傳播手段和喜聞樂(lè)見的傳統(tǒng)傳播形式，搭建鄉(xiāng)村公共文化生活平臺(tái)，宣傳社會(huì)主義核心價(jià)值觀和黨的各項(xiàng)方針政策，倡導(dǎo)文明向上的精神追求；建立農(nóng)村公共事務(wù)的協(xié)商議事平臺(tái)，增強(qiáng)農(nóng)民之間的溝通和互信，增進(jìn)農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村的認(rèn)同感，提高農(nóng)民的自治與合作能力。

（作者單位：農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司，第一作者系產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司司長(zhǎng)，第二作者系產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司副司長(zhǎng)）

責(zé)任編輯：凌玉endprint