縣級(jí)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)研究

馬軍

摘要：近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，稅源點(diǎn)乏力或者減少，如何把有限的財(cái)力用在“刀刃”上，加強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作是解決這一問題的有效措施之一。本文立足于目前我國(guó)縣級(jí)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的發(fā)展現(xiàn)狀，結(jié)合績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中存在的問題，提出適當(dāng)?shù)慕ㄗh和改進(jìn)措施，為提升縣級(jí)財(cái)政支出可持續(xù)效益、改進(jìn)年初預(yù)算安排合理性以及提高政府管理效能水平提供一些參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：縣級(jí)財(cái)政支出 績(jī)效評(píng)價(jià) 指標(biāo)體系 問題和措施

一、引言

面對(duì)大環(huán)境低迷的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，財(cái)政收入有很大困難，縣級(jí)財(cái)政很多地方僅僅是“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”的“吃飯”財(cái)政，如何在“以收定支”的前提下把錢用在“刀刃上”，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)就顯得尤為重要。財(cái)政部基于《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》等諸多法律、法規(guī)研究制定《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕285 號(hào)），是目前我國(guó)開展實(shí)施財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的主要文件依據(jù)。其中對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)定義為：各部門、各單位根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)支出項(xiàng)目設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法，對(duì)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性等多方面進(jìn)行客觀公正的評(píng)價(jià)，得出準(zhǔn)確結(jié)論并反饋、應(yīng)用。此定義闡明了績(jī)效評(píng)價(jià)涵蓋主體、依據(jù)、方式方法以及目標(biāo)等多方面核心內(nèi)容。

二、縣級(jí)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)意義

縣域經(jīng)濟(jì)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，如何評(píng)價(jià)政府政策效果，提高資金使用效率，促進(jìn)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高人民福祉，是縣級(jí)財(cái)政支出的主要目標(biāo)，針對(duì)縣級(jí)財(cái)政支出開展績(jī)效評(píng)價(jià)就顯得尤為重要。有效開展實(shí)施縣級(jí)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)能夠時(shí)刻警示相關(guān)部門和預(yù)算單位為實(shí)現(xiàn)財(cái)政分配的公平與效率而控制財(cái)政支出的金額和方向，并且對(duì)提升財(cái)政年初預(yù)算安排，改善財(cái)政部門的資源分配情況起到倒逼作用。

雖然目前支出績(jī)效評(píng)價(jià)局限于財(cái)政年初預(yù)算、個(gè)別大型項(xiàng)目支出、部分支出政策等方面的績(jī)效評(píng)價(jià)或者是某一具體的如農(nóng)村危房改造績(jī)效評(píng)價(jià)等，我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)還不夠全面和系統(tǒng)，但也在不斷更正、改進(jìn)和完善中?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45 號(hào)）拓展了績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容和范圍，由項(xiàng)目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，并且要重視績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，要使評(píng)價(jià)結(jié)果作為完善財(cái)政政策、調(diào)整預(yù)算安排和支出結(jié)構(gòu)的重要反饋依據(jù)。績(jī)效評(píng)價(jià)要不斷分級(jí)細(xì)化，不斷改進(jìn)完善，比如通過(guò)建立縣級(jí)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，可以彌補(bǔ)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的底級(jí)空白，從而評(píng)價(jià)縣級(jí)財(cái)政政策，指導(dǎo)財(cái)政支出，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、有序發(fā)展。

三、縣級(jí)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀及問題

（一）法制化程度薄弱，缺乏實(shí)施保障

基層部門和單位要加強(qiáng)依法行政、依法理財(cái)，我國(guó)就必須加快法制化建設(shè)進(jìn)程。完備的績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)文件和法律、法規(guī)是為開展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作基石，不僅為績(jī)效評(píng)價(jià)工作指明方向、規(guī)范程序，而且為其樹立權(quán)威、確立地位，以便績(jī)效工作能夠在全國(guó)范圍內(nèi)有效開展。盡管財(cái)政部在2016年重新修訂了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，同時(shí)廢止部分以前年度相關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)文件，并且要求若其他地方有關(guān)規(guī)定與本辦法存在沖突，最終以本辦法為準(zhǔn)。此文件的修定進(jìn)一步明確、規(guī)范績(jī)效評(píng)價(jià)工作內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序，但績(jī)效評(píng)價(jià)工作目前還是比較宏觀，缺乏相應(yīng)的詳細(xì)配套政策、強(qiáng)制措施以及獎(jiǎng)懲方案。加之目前我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的側(cè)重點(diǎn)仍處于評(píng)價(jià)其合理性范疇而非合法性、合規(guī)性范疇，這就導(dǎo)致開展績(jī)效評(píng)價(jià)的強(qiáng)制性、權(quán)威性不足，不能夠引起各部門、單位的足夠重視，導(dǎo)致其主體意識(shí)和責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，難以順利開展工作，實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。

（二）業(yè)務(wù)程序不夠簡(jiǎn)化和明確

績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)程序復(fù)雜、繁瑣，工作效率低，完成績(jī)效評(píng)價(jià)按規(guī)定流程從確定績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象、下達(dá)評(píng)價(jià)通知，確定人員、方案，審查、核實(shí)評(píng)價(jià)資料、綜合分析并形成結(jié)論、撰寫完成評(píng)價(jià)報(bào)告、反饋整改意見，建檔立案等，完成一整套的流程就需較長(zhǎng)時(shí)間，時(shí)效性較差，簡(jiǎn)化、明確的業(yè)務(wù)流程才可有效指導(dǎo)財(cái)政支出方向和金額。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建不完善

2016 年財(cái)政部重新修訂的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》出臺(tái)后，各部門、各單位根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際出臺(tái)了地方績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法，促進(jìn)地方績(jī)效評(píng)價(jià)工作及時(shí)、有效、規(guī)范開展。但在實(shí)施過(guò)程中存在諸多障礙。普遍面臨的問題是績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容確定后，如何針對(duì)具體內(nèi)容設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)目標(biāo)、指標(biāo)以及標(biāo)準(zhǔn)等。目前還沒有科學(xué)的、合理的、可行的參考體系，就無(wú)法得出準(zhǔn)確績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，結(jié)果的反饋與應(yīng)用必然也是無(wú)效的。加之目前我國(guó)還處于績(jī)效評(píng)價(jià)的初級(jí)、摸索階段，開展績(jī)效評(píng)價(jià)多是多是騁請(qǐng)專家、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、項(xiàng)目評(píng)估機(jī)構(gòu)等，導(dǎo)致審計(jì)痕跡很重，對(duì)于財(cái)政資金真實(shí)使用目的和目標(biāo)認(rèn)識(shí)不清，特別是對(duì)公共服務(wù)和公共價(jià)值認(rèn)識(shí)不到位。而財(cái)政支出主要是為社會(huì)提供公共服務(wù)，不以盈利為目的，諸多項(xiàng)目產(chǎn)生的社會(huì)效益在短期內(nèi)無(wú)法體現(xiàn)出來(lái)，所以個(gè)性化指標(biāo)的創(chuàng)新才能得到合理的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。

（四）信息化程度低，缺乏技術(shù)支持

縣級(jí)財(cái)政支出涉及教育、社保和就業(yè)、農(nóng)林水、醫(yī)療衛(wèi)生、交通、城建等各個(gè)方面，涉及面廣，數(shù)據(jù)量大，時(shí)效性強(qiáng)，對(duì)信息化技術(shù)要求較高。要想得到客觀、準(zhǔn)確、有效的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，就需要精確、簡(jiǎn)化、完備、互聯(lián)的績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)和績(jī)效評(píng)價(jià)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，具備對(duì)縣級(jí)各類財(cái)政支出項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)，可持續(xù)性效益和影響狀況開展績(jī)效評(píng)價(jià)功能，并且可以對(duì)已有數(shù)據(jù)進(jìn)行歷史上、縱向的、橫向的分析比較，這就方便地方績(jī)效評(píng)價(jià)的工作開展，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用、反饋也就底氣實(shí)足。但就我國(guó)目前績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)展現(xiàn)狀而言，還未建立績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)和信息數(shù)據(jù)庫(kù)。

四、建議與措施

（一）提高績(jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)性認(rèn)識(shí)

縣級(jí)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)陸續(xù)得到的各地、各部門的重視，相繼出臺(tái)績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)實(shí)施辦法，夯實(shí)了績(jī)效評(píng)價(jià)工作基礎(chǔ)。各地在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)提高專業(yè)性認(rèn)識(shí)，在騁請(qǐng)專家、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、評(píng)估機(jī)構(gòu)等第三方機(jī)構(gòu)時(shí)，要強(qiáng)調(diào)對(duì)財(cái)政資金使用目標(biāo)和目的的關(guān)注，特別是公共服務(wù)和公共價(jià)值以及可持續(xù)性效益的關(guān)注，避免審計(jì)痕跡過(guò)重，而忽視了績(jī)效評(píng)價(jià)的真正意義。要充分認(rèn)識(shí)到績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)屬于公共管理學(xué)范疇，而非財(cái)務(wù)審計(jì)、資產(chǎn)評(píng)估等專業(yè)管理學(xué)科范疇。目的是改進(jìn)政府管理，重點(diǎn)是反映投入的經(jīng)濟(jì)性、產(chǎn)出效率和效益，結(jié)果是形成管理咨詢報(bào)告，為政府決策提供參考。endprint

（二）加強(qiáng)宣傳、培訓(xùn)，完善法律、法規(guī)

由于各地尤其是基層業(yè)務(wù)人員素質(zhì)偏低，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)工作人員宣傳、培訓(xùn)，充分認(rèn)識(shí)縣級(jí)績(jī)效評(píng)價(jià)的意義、作用，充分掌握績(jī)效評(píng)價(jià)的流程、內(nèi)容、方法等，應(yīng)建立、建全相關(guān)法律、法規(guī)，使績(jī)效評(píng)價(jià)能夠有法可依，有規(guī)可循。樹立基層工作人員績(jī)效觀，積極開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，得到有效評(píng)價(jià)結(jié)果并進(jìn)行傳遞和反饋，切實(shí)提高財(cái)政支出各方面效益，改進(jìn)政府公共管理職能。

（三）簡(jiǎn)化評(píng)價(jià)程序，完善指標(biāo)體系

基于縣級(jí)工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)普遍較低，要想使績(jī)效評(píng)價(jià)有效開展，程序簡(jiǎn)單、明確是前提，根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目的特點(diǎn)并充分考慮成本與效益，制定差異、簡(jiǎn)化、可行的評(píng)價(jià)流程，從而提高績(jī)效評(píng)價(jià)的效率。而績(jī)效評(píng)價(jià)的核心是指標(biāo)體系，完整、合理、有效的指標(biāo)體系建設(shè)是當(dāng)務(wù)之急，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)盡量側(cè)重經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益以及可持續(xù)發(fā)展等指標(biāo)上，淡化監(jiān)督管理、資金管理、工程實(shí)施等過(guò)程指標(biāo)，加強(qiáng)投入的經(jīng)濟(jì)性、產(chǎn)出效率和效益等結(jié)果指標(biāo)，充分利用當(dāng)前我國(guó)的信息化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，使支出數(shù)據(jù)橫向、縱向共享，指標(biāo)設(shè)計(jì)充分利用現(xiàn)有和將來(lái)要有的支出數(shù)據(jù)，加強(qiáng)調(diào)查問卷和訪談等形式的運(yùn)用，以便彌補(bǔ)指標(biāo)體系的不足，得到真實(shí)有效的評(píng)價(jià)結(jié)果。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果要得到充分應(yīng)用

績(jī)效評(píng)價(jià)要注重評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，而非績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施過(guò)程。績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)具備數(shù)據(jù)真實(shí)、準(zhǔn)確，依據(jù)充分、完整，分析精確、透徹并且客觀公正。為充分發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的效用，要求各部門和各單位要及時(shí)反饋績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，為當(dāng)?shù)匕l(fā)展決策及時(shí)所用，并將其作為提高財(cái)政預(yù)算管理和來(lái)年預(yù)算安排的重要依據(jù)。要評(píng)有所用，不要為評(píng)而評(píng)。

（五）加強(qiáng)理論實(shí)踐創(chuàng)新，明確獎(jiǎng)懲措施

十九大明確提出要加強(qiáng)創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)，創(chuàng)新是發(fā)展的源動(dòng)力，是我國(guó)進(jìn)行建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的戰(zhàn)略支撐。支出績(jī)效評(píng)價(jià)在理論創(chuàng)新的基礎(chǔ)上加強(qiáng)實(shí)踐創(chuàng)新，使我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)更好、更快進(jìn)入國(guó)際先進(jìn)行列。同時(shí)要明確獎(jiǎng)勵(lì)、懲罰制度，尤其是對(duì)于支出績(jī)效評(píng)價(jià)不合標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)效益使用資金，造成嚴(yán)重財(cái)力浪費(fèi)，對(duì)這些“懶政、錯(cuò)政”的政府管理行為不僅要縮減部門財(cái)力，更要與相關(guān)管理人員政績(jī)掛鉤，明確懲罰措施，嚴(yán)肅懲罰，使績(jī)效評(píng)價(jià)納入透明的獎(jiǎng)懲制度之下。

五、結(jié)束語(yǔ)

目前，縣級(jí)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)在我國(guó)還處于探索和完善階段，本文主要在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)勢(shì)下，結(jié)合縣級(jí)實(shí)際情況闡述了縣級(jí)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的意義，探究了目前實(shí)施中存在的客觀問題以及阻礙因素，并結(jié)合實(shí)際提出一些可行性建議。推動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的有效開展，夯實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)工作基礎(chǔ)，以便得到真實(shí)評(píng)價(jià)結(jié)果并反饋給上級(jí)、當(dāng)?shù)赜胁块T作為決策依據(jù)，最終目的是提高財(cái)政資金的使用效益和行政事業(yè)單位的管理效能，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紅利能夠最大限度的惠及廣大人民群眾。endprint