我國應急物流法律補償模式研究

張 鈞 濤

(渭南師范學院 人文學院，陜西 渭南 714099)

應急物流的法律補償是一個國家在應對應急事件時所采取的一項重要措施之一，其效用的高低影響著應急物流保障體系的實際效益。在應急物流法律補償模式中,法律規(guī)范是應急物流補償模式的基礎，明確的法律規(guī)范對補償模式有效性的發(fā)揮起著關鍵的作用。在應急物流發(fā)展的過程中,各個國家都積極完善相關法律法規(guī),如美國的“市場分擔”模式，日本的“政府保險合作”模式，都清晰地明確了各方的權利義務以及責任,使得應急物流的補償工作均能夠有法可依。

為了能有效控制突發(fā)事件造成的諸多不良局面,保障參與人的合法權利，提高應急物流及時對民眾進行救援的能力,竭盡所能地降低應急事件造成的損失,構建并完善一種適應于我國當前經濟發(fā)展水平的應急物流法律補償模式勢在必行。

一、應急物流法律補償模式的特點

應急物流的法律補償模式在應急物流法律保障體系中占據著十分重要的位置，其在應急物流運行的過程中主要起潤滑劑的作用。應急物流法律補償模式的完善程度，不僅影響應急物流的運行效率，而且直接關系到社會的穩(wěn)定。過高的補償不但會加重政府的財政負擔，出現“懶政”“怠政”的情況，也會造成受償群體過度依賴政府補償的“惰性”，而過少的補償則會激化社會矛盾，在應急事件過后產生新的社會問題。因此合理的應急物流法律補償模式，既能夠鼓勵民間參與應急物流，降低政府管理成本，提高應急物流的效率，也能夠彰顯以人為本、促進和諧社會的執(zhí)政理念。通常而言應急物流法律補償模式主要有以下幾個特征：

第一，補償連續(xù)性。通常當應急事件發(fā)生時，應急物流法律補償模式就進入到了運轉狀態(tài)，確立補償的標準對象、金額、范圍，明確補償人的權利、義務范圍等相關措施，這些都需要系統(tǒng)的應急物流法律給予清晰地規(guī)范，并對該模式在運行過程中予以指引，應急物流的法律補償模式貫穿于整個應急物流活動中，一直持續(xù)到應急事件的結束。

第二，補償的急迫性。為了能夠鼓勵社會力量及民間資本的介入，應急物流的補償具有很強的時效性，高效的補償效率，可以激勵民間資本參與應急物流活動，提高應急物流運轉的效力，有效制止應急事件的進一步擴大，同時也進一步降低社會矛盾的產生。

第三，補償的公平性。應急物流的補償標準結合實際的區(qū)域經濟發(fā)展水平，當地人均收入以及市場價格等綜合因素來確立，對受補償者采取的標準應當一致，避免發(fā)生“同事不同價”等不合理的補償現象發(fā)生，確保每位受補償者能夠平等地獲得補償。

第四，補償金額的不確定性。由于應急事件的種類多、分布廣，其強度、時間等不確定因素較多，因此對于補償的需求差別也很大，導致應急物流的成本消耗在很長時間內具有很大的不確定性。由于應急事件的具體補償無法在事件發(fā)生前進行預知，所以一般也只能在法律規(guī)定的情況下維持能夠預期的補償金額，而當事件發(fā)生時又經常出現資金短缺的現象。

第五，補償的經濟杠桿性。應急物流補償模式的主要目的是通過“利益”的吸引，使大量的社會力量與民間資本參與到應急物流的活動中，同時也將大量閑散的社會資源整合起來，以提高應急物流物資準備的時間以及供應的效率，進一步強化政府在應急事件中的管理效率。

二、我國應急物流補償法律現狀

依據我國《突發(fā)事件應對法》第十二條規(guī)定：“有關政府及部門在應急管理中可以征用單位和個人的財產,被征用的財產在使用或者突發(fā)事件應急處置工作結束后及時返還。財產被征用或者征用毀損、滅失的，給予補償?！笨梢钥闯?，目前，我國應急物流的補償機制模式主要以政府補償為主體、社會和市場補償為輔助的模式。

其中政府為主體主要是指：應急物流中的主要項目成本依賴于國家財政支出，由中央政府向地方逐層下發(fā)，或通過地方財政予以承擔，例如在應急物流中征用的物資、車輛，針對毀損房屋和其他意外傷害事故的補償以及失業(yè)救助和訓練補貼等；社會和市場為輔是指社會團體及一些慈善機構針對社會各界的捐贈進行整理和歸類，對應急物流中具體的某一個或幾個項目進行輔助性的承擔，保險公司則通過相關的保險計劃，預先考慮某一區(qū)域應急事件發(fā)生的概率，針對應急事件發(fā)生前所承保的企業(yè)、個人按照所簽訂的保險合同或約定進行補償。

這種模式將政府、社會、市場多方力量相結合，在我國應對突發(fā)性事件中起到了極為關鍵的作用。但是隨著時代的發(fā)展，該模式在諸多方面的表現已經難以適應現實。在法律方面，我國還沒有專門關于應急物流補償的法律，而關于補償標準、范圍等相關法律條文也都散布于諸多的法律規(guī)范之中，因此難以對應急物流中的成本支出給予明確的指導性意見。而在社會及市場參與方面，缺乏對參與主體權責的細化，目前沒有設立專門的機構負責應急物流補償金的管理和發(fā)放，導致大量的資源重復利用且利用效率低下，且參與應急物流的民間資本程度過低，導致政府財政負擔過重。因此，我國現有的對應急物流法律補償模式已經難以滿足當前我國社會經濟的快速發(fā)展，需要對其進一步的完善與發(fā)展。

三、我國應急物流補償體系現存的問題

當前，在我國社會法律制度基本完善，公民法律意識不斷提高，經濟實力不斷提升，市場經濟制度愈發(fā)完善的背景下，原有的應急物流的補償模式，已經難以滿足當前形勢下我國應對應急事件的需求，其主要存在的問題表現為以下幾點：

第一，目前，我國還未構建成體系化的應急物流法律補償規(guī)范，現行的法律規(guī)范漏洞較多，可操作性差，一方面，對用于補償的財政資金缺乏系統(tǒng)的規(guī)定與明確，導致在應急事件中，因為應急物流而產生的相關費用往往會先由一些企業(yè)、事業(yè)單位甚至個人予以墊付，這些預先的支付，其內在的驅動力往往以行政命令或社會公益為主，而法律尚未明確用于補償的財政資金有哪些，在物流工作結束后，沒有專門的補償基金對這些參與主體支付相應的補償金，對參與應急物流活動單位的運行及個人的生活造成不良影響，長此以往會引發(fā)社會對參與應急活動的抵觸情緒。同時，資金周轉的困難也會導致應急物流活動陷入被動，進而導致救援時間上的延誤。另一方面，現有的應急物流法律補償規(guī)范中沒有對民間資本的參與給予系統(tǒng)且明確的規(guī)定，當前的補償模式使政府當仁不讓地成了補償的主體。由于這種補償模式對資本市場的作用沒有充分予以重視，導致政府每次在應急事件發(fā)生后，既是應急物資的主要供應者也是應急物流補償的承擔者，大大增加了政府的財政負擔，同時使被補償者也難以得到公平合理的補償，降低了該補償模式的效用，在應急事件后容易滋生社會矛盾。

第二，當前的法律規(guī)范中對于應急物流參與者的權利、義務、獎勵及懲罰等規(guī)定不明確，對于政府在一些突發(fā)事件下所擁有的權力邊界沒有明確的規(guī)定，政府通過國家公權力對公民私人財產的征收往往會導致政府為了公眾利益而使私人利益受到侵犯這樣的“為公而犯私”的尷尬境地。在這種情況下由于政府的權責不清晰，補償主體的權利不明朗，對私人財產造成損害后，往往產生不同的補償標準，造成“同事不同價”引發(fā)社會矛盾，加之補償程序不明朗也會滋生出腐敗等不良的社會現象。

從“理性的經濟人”角度出發(fā)，在沒有利益的驅動下，很少有人愿意冒著承擔人身損害及承擔經濟上損失的風險，在沒有補償的條件下參與到救助活動中，因此，應急物流參與者權利與責任的不清晰、不明朗，會在一定程度上削弱民間參與救助的積極性。

第三，應急物流的補償方式過于單一，由于我國目前對于應急物流中產生的相關費用主要是以政府為補償主體，且基本方式是事后補償，這樣的補償方式難以調動社會與市場參與的積極性，由于缺乏多樣化的補償方式，而應急物流所產生的費用往往不在一級政府本年度的財政預算中，這樣就加大了政府所承擔的費用。當應急事件發(fā)生時，由于缺乏這一部分的預算，政府往往會寄希望于“社會力量”的友情相助，當社會力量難以依靠時，往往會引發(fā)“懶政”“怠政”等現象。如2018年1月份西安市遭遇暴雪，由于沒有多樣化的補償方式，社會和市場力量難以進入此次應急事件中，導致政府只能通過層層的行政命令要求對路面進行清理，而效果甚微。

四、美日應急物流補償法律模式分析

我國目前這種補償模式的效果和功能，已經很難滿足國內各城市或區(qū)域對于處理應急事件的需求，為了提高應急物流資源的使用效率，降低政府財政的負擔，保障應急物流參與人的合法權益，需要通過對美日國家應急物流補償模式進行分析。

(一)市場分擔模式

美國的市場分擔補償模式主要與其發(fā)達的金融體系相關聯，將政府與市場聯系起來，分散了應急事件帶來的風險，不僅減輕了政府的財政壓力，還為國內的資本市場提供了新的發(fā)展機遇。[1]

首先，美國的市場分擔模式是以發(fā)達的資本市場為根基，以私人部門為主體，保險公司、慈善機構、金融機構等為輔的補償模式。一方面，政府主要以立法的方式，引導社會力量與市場力量進入應急物流的補償模式中，通過出臺各類保險計劃的形式對補償主體、補償范圍、補償方式、補償標準以及補償金的籌集和發(fā)放等進行了明確的規(guī)定；另一方面，美國政府通過購買公共服務的方式，與私人部門或者社會團體簽訂協(xié)議，其中包括應急物流領域，美國政府對需要的公共服務主要通過與私人部門簽訂相關合作協(xié)議來解決突發(fā)情況下對其物力、人力的征調與使用。

其次，美國各地應急管理部門制定應急計劃時都考慮了私人部門在應急事件前和應急事件中所承擔的義務以及享有的權利，各個地方的應急管理部門，會根據本地區(qū)應急事件的種類、形式以及爆發(fā)的頻率來積極與有意向或有實力的私人部門尋求合作。從私人部門來說，那些對因應急事件而引發(fā)的一系列服務業(yè)務感興趣的企業(yè)可以通過“中央承包商注冊中心”進行注冊，并與政府簽訂合作合同，在注冊時，說明其能夠提供服務的種類、形式、范圍以及擁有相關設備的型號、狀態(tài)等信息。一旦應急事件發(fā)生，政府部門可以根據這些注冊信息就近調用相關資源。如果政府與私人部門未簽訂相關合同，那么當應急事件爆發(fā)時，政府只要沒有得到所有者的同意，即使急需某個設備，為了保障私有財產不得侵犯的原則，政府也不具有征用該設備的權力。

最后，值得注意的是，近年來美國以其發(fā)達的金融資本市場為基礎將應急事件的風險證券化，通過采用“巨災期權”“巨災債券”等金融衍生商品的形式在市場上籌集資金，將部分本應由政府承擔的成本轉移給資本市場。這種方式大大降低了政府機構在應急物流活動中的成本，提高了政府對應急物流的管理效率。

美國的法律補償模式中重點考慮了應急物流補償機制中參與主體的利益，通過立法的形式確立應急物資的產權，以合同的形式保障了參與者的利益。細化了各個環(huán)節(jié)的補償主體、范圍、標準和準則并且具有強制性，使得救援的后續(xù)工作能又快又好地進行，減少了國家、企業(yè)、社會團體和民眾之間的矛盾，一方面，提高了突發(fā)條件下應急物資的準備時間,鼓勵大量的民間資本參與到應急物流的保障體系中,使政府可以騰出手來專心從事應急物流的管理工作；另一方面，美國發(fā)達的金融市場又能通過保險、證券、債券等的形式將應急物流中補償的成本分散到金融市場中。這樣的模式政府負擔的成本是最低的，但該模式依賴于發(fā)達的金融市場，一旦金融市場出現波動，會造成一系列不良的連鎖反應。如2008年美國次債金融危機的爆發(fā)，導致大量民間資本從應急物流保障體系中撤出，從而增加了政府的負擔。

(二)政府保險合作模式

日本的“政府保險”合作補償機制主要是指由政府和保險公司共同承擔補償金的模式，以日本的《地震保險法》為例，1966年日本《地震保險法》的制定，意味著由政府和私人財產保險公司共同經營的“應急地震保險制度”產生。[2]這部法律將家庭保險和企業(yè)保險在日本地震災害保險體系中明確劃分出來, 政府與保險公司對于住宅與家庭財產的地震保險實行共同運營,并對保險合同的標的免賠額和保險金額等均制定了相應的限制。企業(yè)地震保險則由商業(yè)保險公司獨立經營,政府并不參與。[3]

根據日本《地震保險法》的規(guī)定,其家庭財產地震保險的承保主體包括各保險公司、再保險公司和政府三方。具體操作模式為:保險公司首先對從家庭財產的地震保險業(yè)務直接承保,然后全額分給各保險公司參股成立的地震再保險公司。地震再保險公司自留一部分后,原保險公司再根據各自的地震風險準備金、地震險保費市場份額和資本金額三個要素,按一定比例進行分配,對于超出地震再保險公司和直接承保限額的部分則由國家承擔。[4]

與美國不同，日本將補償價格與市場價格聯系起來，并按照市場價來確定，即簽訂書面合同時的市場價格。例如：要對某企業(yè)廠房征收以此來儲備應急物資，如果是在使用過程中簽訂這個合同，那么這時的合同價格是按照當地房屋租賃價格予以補償，而不是以應急事件后的價格來確定。關于補償種類，日本法律規(guī)定的是現金補償，在被征收者提出合理的車輛或是房屋補償的情況下，政府必須給予這些補償，這些補償的價格是由市場中的房屋交易價格或車輛購買價格來確定的。[5]這樣的規(guī)定由于能夠保護好民眾的基本財產權，因此能夠有效提高民眾參與救援的積極性。

日本的政府保險合作模式，將受災民眾的損失通過保險的形式分擔出去，在一定程度上降低了政府所要承擔的成本，并且由于其補償的成本是由市場經濟來調節(jié)能夠較好的解決“公平補償”的問題，大大減少應急物流保障體系參與者之間的矛盾，但是在沒有其他多元化的市場模式分擔政府的財政壓力下，容易造成通貨膨脹，且不利于應急事件后的經濟恢復。如2011年日本東部海域大地震引發(fā)的福島核電站事件，就暴露出日本政府在面臨巨大財政補償壓力時，難以盡快恢復當地的經濟水平，進一步導致政府恢復經濟方面的“怠政”行為發(fā)生。

五、建立政府主導下的社會 與市場多元化補償模式

通過對美日應急物流法律補償模式的分析，結合我國自身的社會環(huán)境及市場經濟狀況，應當通過完善應急物流法律補償體系，明確應急物流補償法律體系中參與主體的權利義務關系，在市場中引入多元化補償方式，進而建立政府為主導下的社會與市場多元化補償模式 。

(一)完善我國應急物流法律補償體系

首先，應將現有的應急物流補償的法律規(guī)范進行梳理、匯編成冊使其成體系化，使其對當前的應急物流補償工作給予一定的指導意見；其次，應當對國家承擔應急物流補償的財政資金予以明確且系統(tǒng)的規(guī)定，確立財政資金的使用目的、使用形式、使用方式，將用于應急物流補償的財政資金的申請程序、補償的標準法制化、體系化；最后，對民間部門的參與給予系統(tǒng)且明確的規(guī)定，確立社會團體、市場部門進入應急物流活動的程序、其所應當具備的資質以及退出機制。一方面，可以使政府在應急事件下被賦予合法的權力，在進行緊急征用時有法可依，例如:規(guī)定政府在征用公民的物資時，可以動用資金的種類、對公民的補償方式以及應當以什么標準進行等。值得注意的是：該補償標準體系應從中央至地方分逐層構建，并將社會捐助分別計算，其中補償的標準以各個區(qū)域或地方的實際經濟發(fā)展狀況、人均收入，以及通常條件下物資消耗的水平來計算。[6]另一方面，保障了社會團體及民間部門的合法權益，由于對進入應急物流活動有了清晰的規(guī)定，能夠有效防止政府因公共利益而損害社會團體及民間部門利益，例如：應急物流活動中參與者的房屋、物資、車輛被征用毀損后能夠得到的事先約定的補償等。

(二)明確應急物流法律補償模式中參與主體的權利義務關系

在應急物流補償的參與人中，我國目前應急物流的補償主體主要還是以中央和地方政府及其相關的機構為主，但畢竟由政府調用的社會資源和支配的財政能力是有限度的，法律中參與者權利和義務設定過于模糊及特別是政府在應急事件中權力的界限，只會加大政府的負擔，造成應急物流的實際支出成本與補償結果不成比例，在一定程度上對其他參與主體的利益造成了損害，所以明確應急物流補償法律體系中參與者的權利義務關系。

第一，在應急物流活動中，將政府征用民間物資的權力邊界進行設立；明確政府征用應急物資的前提條件、征用對象、征用方式，以及對應急物資使用信息的公開方、時間，防止政府因公權力的濫用而對私人部門合法權益的侵害。

對于政府補償，在方式上仍然以現金補償為主，也可以采取靈活多變的補償方式，如返還原物、補償財產、安排就業(yè)等。[7]設立專門的查詢機制，將行政撥款的來源和去向列出明細，由公眾隨時可以查閱監(jiān)督，這樣可以預防針對補償金挪用、亂占現象的發(fā)生。

第二，民間參與應急物流活動中造成對人身權益財產與權益損害時的請求補償權；在法律上給予參與者在參加應急物流活動中明確的人身及財產權益的保護，明確參與者享有補償權的種類(如對財產的補償，人身傷害傷亡補償以及勞務補償等)、形式以及申請補償的程序。一方面，能夠降低政府應急物流的成本，另一方面，能夠鼓勵更多的社會和市場力量積極參與到應急物流活動中去，對化解應急事件后頻發(fā)的社會矛盾有一定的積極作用。

第三，明確應急物流活動中受益者承擔的補償義務。在法律上對應急物流活動中“受益者”進行明確的界定，確立受益人應當承擔補償義務的條件以及補償方式，由于在應急物流中受益者的人身權利及財產權利都得到了最大化的救助，因此受益人承擔一定比例的補償責任。例如：當政府給予的補償不能彌補應急物流參與人的損失時，參與人可以向受益人請求補償。這樣的規(guī)定既能夠體現法律公平正義的原則，也能夠彰顯法律人文關懷。

第四，完善補償程序中的糾紛解決機制，參與應急物流中的主體在申報補償金額時，一定會出現諸如補款數額的分歧、政府部門是否依照法定程序履職、補償主體是否適合等程序性的問題，在此，無須建立新的糾紛解決機制，因為“數條普通的公路也比不了一條高速公路”，通過完善行政復議的程序，行政訴訟及民事訴訟的簡易程序，提高補償程序中糾紛解決的效率，明確行政機關在補償程序中的不當行為所承擔的行政責任，以及參與主體的在補償程序中違法的民事、刑事責任，使補償程序能夠依法順利進行。

(三)建立以政府為主導的多元化補償方式相結合的補償機制

基于我國現有的以政府為主體、社會和市場補償為輔助的補償模式，逐步將政府從“主體”的位置上升為“主導”，強化政府對應急物流法律補償體系的管理、實施以及監(jiān)督職能，提高社會與市場在應急物流補償模式中的地位。

首先，由于我國目前金融市場并不發(fā)達，因此并不適合采用美國通過多樣化金融衍生品的方式來減輕政府財政負擔的模式，但結合我國現有的市場經濟發(fā)展水平，可以提高資本市場在應急物流補償中的地位，進一步將資本市場與應急物流補償體系相結合，在政府出臺政策的引導下將“保險”與“基金”作為以后應急物流補償的主要補償方式。

其次，強化對社會團體在應急物流活動中的管理，由專門的部門對社會慈善團體的捐款進行籌集，分類與發(fā)放，建立捐贈物資及資金的查詢機制，使用于應急物流補償的物資及資金處于公眾的監(jiān)督之下，避免重復補償，提高補償金的使用效率。

最后，借鑒美國與日本合同補償模式的思路，地方政府可以通過提前參考當地的基本經濟發(fā)展水平，預先與有可能作為征收對象的私人部門進行談判，或通過招標的方法，將其財產以合理的價格確立下來，以合同的形式將被征收對象所享有的補償權利等相關權益固定下來，保障被征收者的合法權益。

六、結語

通過對比和吸取國外應急物流補償法律體系方面的特征，我國需合理應對自身應急物流活動中補償引發(fā)的常見問題，以及充分認識與它們在災前準備與災后響應階段對應急物流運作層面的深遠影響。改進補償法律體系層面的不足，明確應急物流補償法律體系中參與主體的權利義務關系以及建立以政府為主導的多元化補償方式是短期內獲得應急物流補償體系進展的有力途徑，也是幫助后續(xù)改善應急物流法律保障體系的基礎與首要工作。[8]