初探基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目風(fēng)險管理

焦榮華

摘要：PPP作為新型的項目投資管理模式，可以在滿足社會資源合理利用的前提下，優(yōu)化我國現(xiàn)有的融資方式、降低財政資金壓力。近年來，我國的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域較為廣泛地應(yīng)用了PPP 模式，對城市基建建設(shè)發(fā)揮著良好的評估和控制作用。本文針對PPP項目風(fēng)險管理在城市基建應(yīng)用中存在的問題進行簡單剖析，并提出相關(guān)建議，為更好的應(yīng)用PPP建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施奠定基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：PPP項目；基礎(chǔ)設(shè)施；風(fēng)險管理

PPP項目財務(wù)管理模式由于具有其獨有的優(yōu)越性被許多發(fā)達國家廣泛應(yīng)用于各個領(lǐng)域當(dāng)中。同時作為一種新型的融資模式，使社會資本引入到了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中，在此過程當(dāng)中，政府和社會資本雙方處于共贏互利的狀態(tài)。社會資本為公共部門實施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了技術(shù)及資金方面的支持，而政府部門通過公共服務(wù)使社會資本方獲取經(jīng)濟利益。但是此種融資方式雖然期限長、單一性以及風(fēng)險大等融資缺點得以克服，但是在利潤分配上，政府部門和社會資本方存在不一致的情況，并且，雙方不能有效對項目管理中存在的風(fēng)險因素進行識別、分析[1]。對此，需要將PPP項目融資通過結(jié)合理論與實踐的方法來評估風(fēng)險，同時制定相應(yīng)的解決預(yù)案，使項目運營的服務(wù)質(zhì)量與效率能夠不斷得到提高。

一、基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目風(fēng)險類型

PPP項目具有規(guī)模大、工期長的特點，所以在PPP模式的整個運行過程中所面臨的風(fēng)險較大。所以需要在項目實施前期需要對存在的各項風(fēng)險因素實施分析和管理。PPP項目風(fēng)險在不同視角分析其類型也會有所不同。本文主要以項目參與方為視角，將項目風(fēng)險分為社會資本功能喪失及金融投資風(fēng)險以及政府職能缺失風(fēng)險。

（一）政府職能缺失

在基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目當(dāng)中，政府部門對項目實施起著不可忽視的積極推進作用。主要包括對項目前期所制定的相關(guān)決策以及完善相關(guān)法規(guī)及制度。但是由于我國PPP項目模式起步及發(fā)展較晚，相關(guān)的制度和法規(guī)都處于逐步探索和完善的階段，項目開展還需要借鑒國外項目實施的相關(guān)經(jīng)驗。與此同時，企業(yè)在政策制度調(diào)控和市場經(jīng)濟影響下處于弱勢條件，由于政策變化很容易影響到PPP項目的盈利水平，所以相關(guān)政府部門變更決策會導(dǎo)致社會資本參與項目建設(shè)的難度大大增加，并且由于政府職能部門的換屆選舉、政策變化、監(jiān)管不利、職能缺失等原因都會增加項目風(fēng)險，甚至導(dǎo)致項目流產(chǎn)而成為爛尾工程。

（二）社會資本方面臨的風(fēng)險類型

1.社會資本職能缺失

在社會資本參與到PPP項目建設(shè)和管理過程中，由于項目資金管理不到位，導(dǎo)致資金管理及使用效率低下，并且在項目建設(shè)過程中的支出和收入無法估計，很容易產(chǎn)生超出預(yù)算的情況，而對預(yù)算實施調(diào)整和追加，依據(jù)規(guī)定需要進行審批。而預(yù)算審批需要一定的時間，導(dǎo)致項目無法按預(yù)期進行施工。并且社會資本方相關(guān)的PPP項目管理人員缺乏嚴格的管理意識，導(dǎo)致項目運營過程中沒有發(fā)揮良好的管理職能，對建設(shè)成本的管控力度不夠，導(dǎo)致項目因成本過高而面臨資金短缺風(fēng)險，甚至?xí)霈F(xiàn)資金供應(yīng)不及時的現(xiàn)象，并由此導(dǎo)致資金鏈斷裂從而使項目運營受到嚴重影響。并且社會資本方由于對項目投資收益的預(yù)估不準確，還面臨著因盈利低下而出現(xiàn)虧損風(fēng)險，使后期運行的投資收益無法達到預(yù)期標準。

2.資金籌集難度大，存在不可控金融風(fēng)險

在PPP項目實施過程中，社會資本方所面臨的金融風(fēng)險，主要是由于自身不夠合理的資本結(jié)構(gòu)以及不成熟的資本市場等內(nèi)外因素同時作用下所產(chǎn)生的風(fēng)險。金融風(fēng)險主要表現(xiàn)為企業(yè)獲取資金渠道較少、資金籌集、運轉(zhuǎn)存在困難等。在項目建設(shè)初期，社會資本在參與PPP項目建設(shè)前與政府部門簽訂具有特許經(jīng)營性質(zhì)的協(xié)議，只有企業(yè)能夠在協(xié)議規(guī)定期限內(nèi)順利完成項目投資，才能夠使項目順利實施得到保障。但PPP項目一般規(guī)模較大，建設(shè)所投入的資金較多，資金籌集的難度相對較大。在項目實施過程當(dāng)中，若出現(xiàn)通貨膨脹現(xiàn)象，則會導(dǎo)致項目成本也就隨之增加，使項目面臨收益降低的風(fēng)險。

二、基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目風(fēng)險管理的控制策略

（一）采取風(fēng)險共擔(dān)機制

在各種項目中，收益與風(fēng)險是共存的，因此風(fēng)險與收益的分配也應(yīng)該是相對稱的。所以對PPP項目中所存在風(fēng)險也不應(yīng)由單獨一方全部承擔(dān)，而應(yīng)當(dāng)采取風(fēng)險共擔(dān)機制。而風(fēng)險分配應(yīng)當(dāng)遵循相應(yīng)原則，在發(fā)生風(fēng)險時，對風(fēng)險具有較強控制力的一方需要控制相應(yīng)風(fēng)險，項目雙方所承擔(dān)的風(fēng)險要有上限，風(fēng)險承擔(dān)的程度需要與收益回報相匹配。對此，社會資本方需要承擔(dān)資金投入、項目設(shè)計、財務(wù)管理、項目建設(shè)、運營及維護等商業(yè)風(fēng)險及融資風(fēng)險；政府需要承擔(dān)最低需求風(fēng)險、政策、法律等風(fēng)險，還需要承擔(dān)保護公共利益、監(jiān)管的風(fēng)險，在政府直接向客戶收費的情況下，還需要承當(dāng)財務(wù)風(fēng)險；政府與社會資本共同承擔(dān)自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險。

（二）PPP項目中的政府公共部門管理措施

1.增強政府對項目風(fēng)險的管理意識

政府相關(guān)的項目管理人員應(yīng)當(dāng)明確了解并掌握項目的整個周期，在項目周期中的各個環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)參與風(fēng)險管理。建立事前評估預(yù)測、事中控制監(jiān)督以及事后管理運營等全過程的長效風(fēng)險管理監(jiān)管機制。在政策制定以及審批的過程中需要為PPP項目提供相關(guān)補貼及優(yōu)惠政策，并需要不斷對PPP項目相關(guān)的法律法規(guī)及政策制度進行完善，保證項目后期運營能夠做到有法可依。此外，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮良好的金融資本市場調(diào)控能力，針對通貨膨脹以及匯率造成的風(fēng)險采取積極措施進行管控，并提前做好此類因素干擾的應(yīng)對措施。政府公共部門也應(yīng)當(dāng)依據(jù)項目實際情況，通過采取特許經(jīng)營以及調(diào)價等方式對社會資本的經(jīng)濟收益進行保障[2]，讓社會資本在通貨膨脹時期的經(jīng)濟損失得以有效減少。

2.利用合同約束防止政府職能缺失風(fēng)險

在PPP項目中，政府與社會資本方是合同主體，處于平等地位，是以市場機制為基礎(chǔ)而建立的一種互惠合作關(guān)系。因此可以通過合同條款對項目雙方主體的權(quán)利及義務(wù)發(fā)揮保障作用。政府在PPP項目中主要發(fā)揮授權(quán)與監(jiān)管職能，對社會資本運營項目產(chǎn)生經(jīng)營利潤進行調(diào)節(jié)，以此使公共利益得到保證的同時，還能夠使社會資本方獲取合理收益。因此為了防止政府職能缺失造成項目風(fēng)險，可以在簽訂合同時，就對利益分配規(guī)則進行明確制定，以此來平衡雙方收益。當(dāng)項目獲取利潤較低時，政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)合同內(nèi)容對社會資本方進行補貼，而當(dāng)社會資本方從項目中獲取超額利潤時，政府可以依據(jù)合同內(nèi)容對其利潤水平實施有效控制，使政府職能缺失造成項目面臨風(fēng)險的幾率降低。endprint

（三）PPP項目中的社會資本方管理措施

1.提高風(fēng)險管理意識，加強風(fēng)險防控水平

社會資本方作為項目建設(shè)運營以及項目建設(shè)技術(shù)的提供者及管理者，更應(yīng)該具備良好的風(fēng)險防控意識。社會資本方需要建立項目財務(wù)管理部門，并由專業(yè)負責(zé)人進行負責(zé)，并通過對項目整個周期進行了解，更好的對項目成本造價進行預(yù)估，防范因項目資金短缺、管理不到位而影響工期的現(xiàn)象發(fā)生。其次，社會資本方應(yīng)當(dāng)建設(shè)合理的風(fēng)險分擔(dān)機制，針對項目施工單位，應(yīng)當(dāng)選擇具備雄厚的經(jīng)濟、技術(shù)實力以及具有豐富的風(fēng)險管理經(jīng)驗，支持并監(jiān)督施工單位積極引進先進的管理人員，使施工單位的管理質(zhì)量得到有效提升和保證，以此使建設(shè)施工質(zhì)量以及施工進度能夠得到有效保障；最后，在管控項目運營風(fēng)險方面，需要對項目招標、投標等方面的程序進行嚴格審查，以此保證所選擇的運營商具有更佳的實力和能力，以期良好的運營、管控能力使運營風(fēng)險得到有效減少，提高項目運營效率。針對部分不可預(yù)計的風(fēng)險因素，可將風(fēng)險通過保險投入等方式轉(zhuǎn)移到保險公司，從而使自然災(zāi)害等無法預(yù)測和管控風(fēng)險的特殊性的風(fēng)險得以有效避免，降低損失，使項目各方的利益都能夠得到保障[3]。

2.金融風(fēng)險應(yīng)對措施

針對社會資本參與PPP項目建設(shè)所面臨的融資風(fēng)險，企業(yè)可以充分利用特許經(jīng)營協(xié)議，采用同時與多家金融機構(gòu)融資的方式，使企業(yè)可以在短期內(nèi)籌集大量資金。并且企業(yè)可以選擇與實力雄厚的供應(yīng)商、承包商實施合作并簽訂合同，使通貨膨脹等風(fēng)險可由供應(yīng)及承包商承擔(dān)風(fēng)險，并且通過選擇適宜的風(fēng)險分擔(dān)機制，使企業(yè)所承擔(dān)的金融風(fēng)險能夠得到有效降低。

當(dāng)前，整個市場處于波動狀態(tài)，并且市場變動會導(dǎo)致價格隨之發(fā)生改變。因此企業(yè)實施PPP項目風(fēng)險管理的過程中，就需要使價格能夠平衡各個項目利益相關(guān)者，同時能夠由此發(fā)揮一定的激勵作用。針對通貨膨脹使企業(yè)面臨金融風(fēng)險時，可以通過簽訂外匯和物價指數(shù)保值條款合同、物價指數(shù)保值條款合同等方法類盡量規(guī)避通貨膨脹所帶來的風(fēng)險。物價指數(shù)保值條款合同可以通過在合同條款內(nèi)容中，明確的將產(chǎn)品實際價格、物價變動情況對合約價格實施調(diào)整的內(nèi)容在項目合同中進行體現(xiàn)；通過簽訂物價指數(shù)保值以及外匯條款合同，可以使項目發(fā)起人能夠?qū)Ξa(chǎn)品及匯率變動對收益產(chǎn)生影響的情況進行綜合考慮。當(dāng)通貨膨脹以及匯率的變動超出合同約定值，則需要適當(dāng)?shù)难娱L特許期。而當(dāng)匯率出現(xiàn)一定調(diào)整的情況下，需要對匯率設(shè)置適宜的變化區(qū)間，當(dāng)匯率變化幅度在區(qū)間范圍內(nèi)的情況下，所產(chǎn)生的匯率風(fēng)險承擔(dān)人為項目發(fā)起人；當(dāng)超過區(qū)間范圍時，政府則需要給予一定補償，以保證企業(yè)的經(jīng)濟地位與匯率變動前基本保持一致為補償原則。

三、結(jié)束語

在基礎(chǔ)設(shè)施得到大力發(fā)展的今天，在項目建設(shè)過程中引入PPP模式，使項目資金問題得到了良好解決，同時使項目在后期運營效率得到了有效提高，而社會資本也同時獲取了利益回報。而有效識別和分析基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目風(fēng)險，并采取相應(yīng)措施進行風(fēng)險防控，以此保證城市基礎(chǔ)建設(shè)項目能夠得到順利實施，使雙方共贏的局面能夠真正得到實現(xiàn)。

參考文獻：

[1]李凱風(fēng).城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP融資模式風(fēng)險管理研究[J].求索，2016（1）：109-113.

[2]李冬冬.基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的風(fēng)險管理探究[J].現(xiàn)代企業(yè)文化，2016（36）：94-95.

[3]謝新華.城市基礎(chǔ)設(shè)施 PPP項目融資風(fēng)險管理研究[J].全國商情：經(jīng)濟理論研究，2015（7）：39-40.

（作者單位：中航建設(shè)集團有限公司）endprint