基于對房屋持有者調查的“小產權房”若干問題研究
——以河南省淮濱縣為例

張 猛, 王雪瑩

(南京工業(yè)大學建筑學院, 江蘇南京 211800)

[定稿日期]2017-08-31

注釋： ① 據媒體不完全統計，截止到2014年全國小產權房的總量已超過70×108m2。http://www.chinairn.com/news/20140106/092843462.html

小產權房自20世紀90年代開始在我國一些城市出現，到目前為止，在我國許多城市已經形成了相當大的規(guī)模，而且其數量依然呈現出不斷增長的趨勢①，對國家戰(zhàn)略、城市發(fā)展、社會和諧、人民生活等方面都產生了很大影響。國內學者關于小產權房問題研究內容較為廣泛，從研究視角上看主要包括合法化、保障性住房、利益博弈、城鄉(xiāng)二元土地制度改革等方面。王海鴻(2009)從社會和經濟角度探討了小產權房存在的現實合理性，并分析了其合法化途徑[1]。蘇勇(2011)等分析了小產權房與保障性住房之間的關系，并且就將小產權房納入保障性住房體系的可能性做了探討[2]。黃日生(2015)等人對小產權房涉及到的利益主體政府、村民、房地產開發(fā)商、購房者等進行了利益博弈分析，并提出了相應的建議，即遏制小產權房發(fā)展[3]。劉茂林(2008)認為小產權房在全國形成規(guī)模的根源是城鄉(xiāng)二元結構的土地制度導致農村集體土地所有權被虛置和不斷飆升的城市房價[4]。本文基于前人研究的基礎上對小產權房持有者進行實地問卷和訪談調查，以期更加清晰的了解持有者群體對于小產權房的認知和需求，并對小產權房問題的解決提出相應的策略。

1 研究區(qū)域概況和研究方法

1.1 研究區(qū)域選取

本次研究選取河南省淮濱縣北城區(qū)周邊的5個鄉(xiāng)村社區(qū)進行實證研究。隨著淮濱老城區(qū)的改造建設，城市行政和教育等功能區(qū)逐漸轉向北部城區(qū)，北部部分鎮(zhèn)區(qū)成為了城市的核心組團區(qū)，周邊鄉(xiāng)村出現了大量的小產權房。根據形成方式不同小產權房可以分為拆遷安置型、新農村型和小區(qū)型，本次調查對三種類型小產權房均選取了一定量的調查。

1.2 研究方法

研究主要采取問卷調查方式獲取信息和數據，根據被調查的小產權房持有者(以下簡稱“持有者”)是屬于外來買房者還是本地人口持有房屋者將調查對象分為“購房者”和“自有者”。問卷問題主要圍繞兩類人群對小產權房認知和需求設計，共發(fā)放問卷138份，有效問卷112份，其中購房者為50份，占比44.6 %，自有者為62份，占比55.4 %。

2 持有者對小產權房認知調查分析

2.1 合法性認知

關于小產權房合法性問題(單選)，認為小產權房不合法但是有存在理由的持有者最多，占比48.21 %；25.89 %持有者認為小產權房不合法；僅有16.07 %的持有者認為小產權房合法。其中購房者和自有者認為合法的比例分別為14 %和17.7 %，兩者相差不大(圖1)。從調查結果可以看出，持有者大多能清晰認識到小產權房是不合法的，但近一半的持有者認為小產權房雖不合法但是合理。

圖1 持有者對小產權房合法性認知

2.2 小產權房未來走向和風險認知

關于小產權房未來發(fā)展走向問題(單選)，持有者認為可能維持現狀的占比最高為40.18 %，認為可能認證產權和可能拆除的持有者人數相當，分別占比25.00 %和26.79 %(圖2)。對小產權房存在的風險問題(多選)，58.93 %的持有者認為拆遷無法獲得賠償是最大的隱患，也有48.21 %的持有者擔心需要補交罰款或稅費，僅有27.68 %的持有者會擔心小產權房質量及配套設施供給存在風險(圖3)。從調查結果可以發(fā)現，雖然持有者對于小產權房未來可能面臨的風險有一定心理預期，但是對小產權房未來走向認識大多持較為樂觀的心態(tài)，認為不會被拆除。

圖2 持有者認為小產權房未來走向

圖3 持有者對小產權房風險認知

3 房屋持有者動機與小產權房轉正需求調查分析

3.1 持有者動機研究

對于小產權房持有者持有動機問題(多選)，因為調查對象的不同持有動機也存在差異，根據被調查對象的不同將問題分為購房者動機和自有者動機，兩類群體在持有動機上存在一定差距。

3.1.1 購房者持有動機

調查結果顯示小產權房價格實惠和安家需要購置房屋的購房者者占比最高，分別為86.00 %和72.00 %；工作、學習更方便和改善居住條件原因分別占比64.00 %和54.00 %；也有58.00 %購房者因為享受不到保障性住房的福利原因購買小產權房；而選擇升值空間大的占比僅為16.00 %(圖4)。

圖4 購房者持有動機

3.1.2 自有者持有動機

調查結果顯示改善居住條件占比最高為72.58 %，拆遷補償、出租出售獲利、安家需要建造房屋、工作、學習更方便的占比分別為40.32 %、35.48 %、35.48 %、29.03 %(圖5)。從調查結果來看，無論是購房者還是自有者，其持有動機均是以滿足生活剛性需求為主導。

圖5 自有者持有動機

3.2 小產權房轉正需求

持有者對小產權房轉正問題(單選)整體上支持轉正的呼聲最高，占比為43.75 %；支持維持現狀的位列第二位，占比38.39 %；不支持轉正和不清楚的人數較少，占比分別為9.82 %和8.04 %(圖6)。其中購房者和自有者各種觀點支持者整體差異不大，支持維持現狀的自有者(43.55 %)比購房者略高(32.00 %)。這說明了有很大一部分持有者對于小產權房進行合法化轉化是持肯定態(tài)度的。

圖6 持有者對小產權房轉正態(tài)度

4 小產權房問題治理策略

雖然小產權房在現有的法律規(guī)范上不具備合法性，但是從現實社會意義上看小產權房的存在具有一定的合理性，特別是對提升民眾生活水平、滿足中低收入群體住房需求、彌補社會保障性住房供應不足等方面具有一定意義。從實際的情況看，現有相關法律法規(guī)和制度不完善、社會需求大、民眾風險意識低和法不責眾的心態(tài)等因素導致了小產權房的長盛不衰，同時也給問題治理帶來困難。因此本文從法律制度改革完善、保障住房供給、小產權房分類處理、加強執(zhí)法力度幾個方面提出對策。

4.1 盡快完成土地制度改革，從制度上解決小產權房問題

鄉(xiāng)村小產權房大多本身并沒有違反法律，之所以處于無法買賣的境地是因為集體土地的所有權和使用權不完整。為此國家可以通過修訂相應的法律法規(guī)，嘗試將農村集體建設用地和城市用地分類，在規(guī)劃時將農村建設用地劃入城市規(guī)劃用地中，在統一規(guī)劃管制下賦予集體建設用地和國有土地同等的權利，真正做到“同地同權又同價”，從而從制度上解決小產權房問題。

4.2 控制城市房價上漲，提升保障性住房供給水平

對小產權房持有者調查發(fā)現，部分購房者是因為城市持續(xù)走高的房價超出了其自身購買的能力，同時又因為戶籍、收入等條件限制無法購買到價格相對低廉的保障性住房而選擇了小產權房。政府應該根據城市的實際情況，合理采取限購、限貸等方式限制城市房價瘋漲，同時還應該加大保障性住房建設的投入，為城市提供一定量的公租房、廉租房、經濟適用房等保障性住房，建立完善的保障性住房分配、監(jiān)督機制，讓大部分真正需要房屋的中低收入群體能夠買的到保障性住房，從一定程度上削減小產權房市場需求。

4.3 兼顧人民利益，對小產權房實行分類處理

目前我國小產權房數量已經形成了相當大的一個規(guī)模，涉及利益群體眾多，想要完全強制性清除是不現實的，為此就需要對小產權房進行分類處理。對占用耕地，破壞了國家耕地的戰(zhàn)略部署建造的房屋，應該予以拆除；對于在農村宅基地和其他建設用地上建設的小產權房，可以通過征收一定的稅費并繳納相應罰款將其合法化，這樣既將小產權房轉正作為村民的合法財產，又因為盈利空間的縮小，降低了其再次交易的可能性；對于待建和未建的小產權房，因為國家尚未有完善的小產權房處置方案，因此必須堅持嚴格控制的方針，降低未來小產權房問題處理的難度和壓力。

4.4 明確職責分工，加大監(jiān)督執(zhí)法力度

小產權房問題復雜、處理難度大，涉及到城市執(zhí)法、國土、規(guī)劃、住建、房管等多個管理部門，各部門之間職責不明，便會出現相互扯皮推諉的現象，不利于小產權房問題的治理。因此對小產權房問題治理需要建立明確的職責分工體系，在此基礎上多部門通力合作對現狀存在的小產權房進行徹底的摸排，對于違法建設的小產權房予以整治，改變以往小產權房治理給人留下的“法不責眾”的印象，打消其開發(fā)建設小產權房的熱情。同時安排好日常的巡視監(jiān)督，對計劃建設或正在建設的小產權房做到早發(fā)現、早處理，控制小產權房數量的進一步增長。

[1] 王海鴻, 付士波, 朱前濤. “小產權房”存在的合理性及其合法化途徑研究——基于土地發(fā)展權角度[J]. 華東經濟管理, 2009(12):63-67.

[2] 蘇勇, 黃志勇. 小產權房轉化為保障性住房的路徑選擇[J]. 現代經濟探討, 2011(2):29-33.

[3] 黃日生. 小產權房成因:一個利益博弈視角[J]. 財經科學, 2015(11):45-54.

[4] 劉茂林, 楊翼飛. “小產權房”的緣起、問題及其解決[J]. 河南社會科學, 2008(5):37-40.