王樂

[提要] 全面推行河長制是落實綠色發(fā)展理念、推進生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求，也是加強水污染治理與水環(huán)境保護的有效手段。本文對遼寧省推進河長制的工作實踐進行梳理，分析當(dāng)前存在的一些問題，并提出相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：河長制；河道治理；信息化建設(shè)

中圖分類號：TV213.4 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年1月16日

一、引言

河長制是指由中國各級黨政主要負責(zé)人擔(dān)任河長，負責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護工作。2007年，無錫市為應(yīng)對藍藻污染危機率先創(chuàng)立了河長制，并取得了很好的成效。2008年，江蘇省在太湖流域推廣河長制。此后，北京、天津、浙江、安徽、福建、江西、海南等省份也開始在全境推行河長制，另外一些省市區(qū)在部分區(qū)域?qū)嵭泻娱L制。2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認真貫徹落實，標志著河長制已上升為國家意志，成為全面深化改革的一項重要舉措。全面推行河長制是落實綠色發(fā)展理念、推進生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求，也是加強水污染治理與水環(huán)境保護的有效手段。近年來，遼寧省在河長制推廣中也開展了大量工作，本文將對遼寧省推進河長制的工作實踐進行梳理，分析當(dāng)前存在的一些問題，并提出相應(yīng)的對策和建議。

二、遼寧省推進河長制工作的探索與實踐

（一）河長制的早期探索。遼寧省是全國較早推行河長制的省份之一。早在2008年，遼寧省就意識到了河長制的重要價值，并制定了相關(guān)政策。

2008年9月，遼寧省遼河流域水污染防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、省碧海行動辦公室發(fā)布了《關(guān)于對重點河流實行“河長”制的通知》，要求各市建立河長制管理體系，加強水污染防治。各市的市長、縣長是本轄區(qū)內(nèi)河流的河長或段長，對河流治理和河流水質(zhì)實行河（段）長負責(zé)制。對治理不力、水質(zhì)不達標的河流和斷面，河長或段長將受到警告、通報批評直至行政處分。省內(nèi)各市行動果斷，遼陽、葫蘆島等城市相繼建立了縣級河長制度。

2008年10月，遼寧省人民政府辦公廳發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)遼寧省跨行政區(qū)域河流出市斷面水質(zhì)目標考核暫行辦法的通知》（遼政辦發(fā)[2008]71號），由省環(huán)境保護行政主管部門確定出市斷面（含入海斷面）水質(zhì)考核目標值，逐月進行考核，對水質(zhì)超標的出市斷面予以經(jīng)濟罰款。2009年1～5月期間，全省共有19個斷面受到了罰款處罰，罰款金額達825萬元。

2015年12月，遼寧省人民政府發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)遼寧省水污染防治工作方案的通知》，要求建立河流河段、入河排污口、重點監(jiān)控斷面全覆蓋的市、縣兩級河長制、段長制管理體系，削減污染負荷，確保水體水質(zhì)達到目標要求。省內(nèi)各城市則將工作不斷細化，把河長制推向深入。2016年，大連市在碧流河、英那河等6條主要河流上建立了市、縣、鄉(xiāng)、村四級河長管理體系。

（二）河長制的頂層設(shè)計。2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，水利部、環(huán)保部發(fā)布了《貫徹落實<關(guān)于全面推行河長制的意見>實施方案》，水利部、環(huán)保部等國務(wù)院十部委聯(lián)合召開了貫徹落實《關(guān)于全面推行河長制的意見》視頻會議，將河長制政策上升到國家層面。根據(jù)中央要求，遼寧省高度重視、全力組織開展全面推行河長制工作。省委書記、省長等領(lǐng)導(dǎo)分別作出批示指示，對全面推行河長制工作做出了安排部署。

2017年2月，遼寧省人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)遼寧省實施河長制工作方案的通知》，指出了指導(dǎo)思想和基本原則，提出了推進目標和實施目標，建立了河長制組織體系，明確了各部門的職責(zé)，確定了工作步驟和保障體系。遼寧省推進河長制以保護水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)、發(fā)展水經(jīng)濟、傳承水文化為主要任務(wù)；基本原則主要有黨政合力、屬地管理、嚴格考核、水地兼治、一河一策等；主要實施目標是到2030年，省內(nèi)全國主要水功能區(qū)水質(zhì)達標率達到95%，全省河流水質(zhì)優(yōu)良比例達到60%以上等。

按照行政區(qū)域“全覆蓋”的原則設(shè)立省、市、縣、鄉(xiāng)四級總河長、副總河長。按照“不重不漏、突出重點，上下貫通、便于考核”的原則設(shè)立河長。河長具體負責(zé)水資源保護、水質(zhì)達標、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作，牽頭組織對侵占河道、圍墾湖泊、超標排污、非法采砂、破壞航道、電毒炸魚等突出問題依法進行清理整治，協(xié)調(diào)解決重大問題；對跨行政區(qū)域的河湖明晰管理責(zé)任，協(xié)調(diào)上下游、左右岸實行聯(lián)防聯(lián)控；對相關(guān)部門和下一級河長履職情況進行督導(dǎo)，對目標任務(wù)完成情況進行考核，強化激勵問責(zé)。

河長制涉及的部門包括水利、環(huán)保、住建、畜牧、交通、海洋漁業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土資源、防汛抗旱、林業(yè)、公安、發(fā)改、財政、遼河凌河保護區(qū)等，各部門在加強水資源保護、加強水污染防治、加強岸線管理保護、加強水環(huán)境治理、加強水生態(tài)修復(fù)和加強執(zhí)法監(jiān)管等職責(zé)上分別有各自的工作重點。

2017年10月，遼寧省人民政府辦公廳發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)遼寧省河長制工作管理辦法（試行）的通知》，對河長制會議管理、信息管理、河長巡查、督察督辦、河長制評估、監(jiān)督執(zhí)法、考核問責(zé)和激勵等各項工作做出了詳細規(guī)定。

（三）河長制的貫徹落實?！哆|寧省實施河長制工作方案》等文件發(fā)布以后，遼寧省各部門、各地區(qū)積極開展各項工作。2017年，遼寧省水利廳按照流域水系建立了總共3，536條流域面積10平方公里以上河流的名錄和數(shù)據(jù)庫，每條河流均包含了名稱、長度、流域面積、源頭位置、主要節(jié)點經(jīng)緯度、所屬水系和匯入河流等詳細信息，形成了全省河湖水系的數(shù)字拓撲圖，提取匯總了跨省、跨市河流和市際以上界河基礎(chǔ)信息，為河長制的信息化建設(shè)奠定了重要基礎(chǔ)。遼寧省環(huán)保部門與水利部門建立各層次協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，開展信息共享，按河長制要求確定超標責(zé)任界定和污染補償辦法，開展沿河排污口全面普查，建檔立標，加強日常巡查管理。

遼寧省內(nèi)各市根據(jù)文件要求以及本地實際情況，對原有的河長制實施方案進行了修訂和完善。沈陽市由市領(lǐng)導(dǎo)兼任17條主要河流的河長，各區(qū)縣（市）主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任各區(qū)段河長，努力構(gòu)建起“互連互通、引排順暢、水清岸潔、生態(tài)良好”的現(xiàn)代河網(wǎng)水系。大連市建立了市、縣、鄉(xiāng)、村四級河長體系，將23條河流、23座大中型水庫及7座小型城鎮(zhèn)集中式飲用水水源地水庫作為“十三五”期間治理保護重點。其他城市也分別因地制宜地推行了有關(guān)政策。

截至2017年底，遼寧省較好地完成了省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長制組織體系建立、實施河長制工作方案編制、河長制工作制度出臺和河長制辦公室設(shè)置等推進階段主要任務(wù)。為了確保河長制工作取得實效，遼寧省委、省政府決定在《遼寧省實施河長制工作方案》的基礎(chǔ)上，制定《遼寧省河長制實施方案》和《遼寧省全面推行河長制建設(shè)美麗河湖三年行動計劃》。根據(jù)文件部署，2018到2020年，遼寧省將通過開展“水資源保護、清河、補短板、宜居鄉(xiāng)村、監(jiān)督執(zhí)法”等五大系列專項行動，完成全面推行河長制6個方面25項重點工作，實現(xiàn)“五清、三達標”的河湖管理保護目標。五清是指岸線清、排污口清、垃圾清、水域清、水質(zhì)清；三達標是指河湖水資源保護實現(xiàn)國家最嚴格水資源管理制度考核達標、河湖水質(zhì)實現(xiàn)重點流域水污染防治規(guī)劃及“水十條”考核達標、河湖生態(tài)實現(xiàn)生態(tài)功能區(qū)恢復(fù)目標。

（四）遼寧省推行河長制取得的成效。遼寧省河長制工作開展較早，省市層面高度重視，經(jīng)過十年的探索和實踐，取得了比較好的成效。

河流水質(zhì)方面：2007年，按照21項指標評價，在全省監(jiān)測的36個干流斷面中有26個為劣Ⅴ類水質(zhì)，占72.2%，遼河、渾河、太子河、大遼河、大凌河均為重度污染。2016年，在36個干流斷面中劣V類水質(zhì)干流斷面已下降到3個，僅占8.3%；全省90個干、支流斷面中，Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)斷面占18%，比2015年增加了2.4%；Ⅳ類占42.7%；V類占20.2%；劣Ⅴ類占19.1%，比2015年減少了12%。遼河流域水質(zhì)已從重度污染轉(zhuǎn)變?yōu)檩p度污染。

水庫水質(zhì)方面：不計總氮情況下，2007年，在全省監(jiān)測的14座大中型水庫中，13個水庫水質(zhì)符合Ⅲ類標準；1個水庫氨氮超標，為V類水質(zhì)。2016年，在全省檢測的16個大中型水庫中，14個水庫達到了Ⅱ類標準，2個水庫為Ⅲ類標準。水庫水質(zhì)改善顯著。

三、遼寧省河長制工作中存在的問題

（一）河長均為兼職而非專職。由各級政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長，體現(xiàn)了政府對環(huán)境保護的高度重視，也有利于整合各部門資源，從根本上改變“九龍治水”的局面。但是，政府主要領(lǐng)導(dǎo)的本職工作也有很多，河長只是一個附加的身份，增加了一項工作，因此河長的象征意義要大于實際意義。很難要求各級河長在河流治理上具體拿出多少時間、投入多大精力。而隨著政府官員工作崗位的調(diào)整，河長也會不斷變化。另外，在遼寧省成千上萬的河長中也可能會存在一些人，只是由于擔(dān)任各級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)而自動成為河長，由于缺乏必要的水利知識、環(huán)保知識或者河流工作主動性不足，不能保證把河長工作做好。

（二）河流治理中存在多組矛盾。河流治理中常見的矛盾有上下游之間的矛盾、左右兩岸之間的矛盾、水體和河岸之間的矛盾等。在上下游的矛盾中，上游區(qū)域可容納污染物相對較多，如果上游區(qū)域排出的水質(zhì)僅是達標，那么下游區(qū)域稍加污染就會使水質(zhì)超標。另一方面，下游區(qū)域也存在為了獲得較好的水質(zhì)資源，從而試圖限制上游區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)象，而上游區(qū)域則并不情愿。在左右岸的矛盾中，有些河流是行政區(qū)域的界河，有時還涉及多個區(qū)域，這時很難界定清楚左右岸的區(qū)域中誰對河流的污染最大。因此，不同層級、不同河段的河長的協(xié)同有待于進一步加強。

（三）宣傳教育與公眾參與相對不足。目前，遼寧省河長制的落實主體以河長為主，而社會公眾的參與則很少。河長制面向社會公眾的主要方式是在河道兩岸設(shè)立公示牌，展示河長的姓名和聯(lián)系方式，社會公眾發(fā)現(xiàn)問題以后可以向河長舉報。實際上，對公眾的宣傳教育更為重要，有助于從源頭上減少污染。而公眾參與則可以有更多方式，應(yīng)充分提高公眾參與的積極性，更好地發(fā)揮群眾的力量。

（四）信息化建設(shè)和標準化建設(shè)任重道遠。河長制的有效發(fā)揮離不開完善的信息系統(tǒng)，目前遼寧省的河長制信息化尚處于起步階段，還沒有實現(xiàn)河流信息、河長信息、水質(zhì)信息的有效整合，也不具有實時性。既不能及時發(fā)現(xiàn)問題，也沒有預(yù)測功能。河長工作的標準化也非常重要，可以讓河長明確在什么時間應(yīng)該開展哪些工作，以及發(fā)現(xiàn)問題如何處理。遼寧省河長制的信息化建設(shè)和標準化建設(shè)仍然任重道遠。

四、遼寧省推進河長制工作的建議

（一）將河長制進一步落實到基層。目前，江蘇、浙江、江西等省份已建立起省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級河長制體系，管理成效顯著，走在了全國前列。村級河長具有很多優(yōu)勢，了解基層情況，能夠及時發(fā)現(xiàn)問題。遼寧可以借鑒這些省份的經(jīng)驗，把河長制進一步落實到基層，充分發(fā)揮村級河長的作用。

（二）加強信息公開和信息化建設(shè)。遼寧省應(yīng)加強信息公開，將各級河長信息及時公布于眾，應(yīng)完善河道兩岸的信息公示牌，可以把縣、鄉(xiāng)、村基層河長信息在社區(qū)、村委會等處公示，讓更多公眾知曉。遼寧省應(yīng)建立或采購河長制管理信息系統(tǒng)，使河流信息、河長信息和水質(zhì)信息實時更新，為各級河長開展工作提供技術(shù)支持。

（三）加強河長工作標準化。遼寧省應(yīng)廣泛開展河長工作培訓(xùn)，編制河長工作標準化手冊，為各級河長開展工作提供指導(dǎo)。江蘇省和長治市編制了《河長制工作手冊》，河北省編制了《河北省省級河長工作手冊》，其中一些先進經(jīng)驗可供遼寧省參考。

（四）完善考核和獎懲機制。為了激勵河長有效開展工作，應(yīng)建立完善的考核制度，考核采取定性評價與定量評價相結(jié)合，盡可能反映工作實績。對工作突出的區(qū)域和個人應(yīng)予以合理表彰，并將其經(jīng)驗進行推廣；對相對落后的區(qū)域和個人應(yīng)加強培訓(xùn)引導(dǎo)，如確實工作開展不力，則應(yīng)采取相應(yīng)的懲罰措施。

（五）充分發(fā)揮社會公眾的作用。公眾參與對河長制的實施效果至關(guān)重要，各級政府應(yīng)加大宣傳教育力度，在多種媒體上廣泛宣傳，提高公眾的環(huán)保意識和社會責(zé)任感。在河長制的具體工作中，可以采取多種方式引導(dǎo)公眾參與，如設(shè)立河道督察長、環(huán)保志愿者等，從而有效發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，為改善河流環(huán)境積極貢獻力量。

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