賈朝暉

摘 要：目前，我國獨立學院發(fā)展在辦學體制、管理體制和投融資體制等方面面臨著諸多問題，其根本原因在于政府偏好發(fā)展普通高校，未能從高等教育作為準公共產(chǎn)品的屬性出發(fā)對獨立學院發(fā)展給予足夠重視。針對這些問題，應遵循社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律，緊扣高等教育產(chǎn)品屬性，轉(zhuǎn)變政府政策偏好，注重發(fā)揮獨立學院的辦學優(yōu)勢，深化教育體制改革，推動獨立學院健康穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：高等教育；準公共產(chǎn)品；獨立學院；辦學體制

中圖分類號：G649.2 文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2018）02-0103-05

我國高等教育發(fā)展已經(jīng)進入了全面探索與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的體制創(chuàng)新階段。獨立學院通過一種全新的、市場化的機制配置，由普通本科高等院校和社會力量按照新機制、新模式聯(lián)合舉辦，實現(xiàn)國家公辦高校品牌聲譽與社會資金資源的有機結(jié)合，為促進和鼓勵社會力量介入高等教育領域提供了更加廣闊的發(fā)展空間，極大地促進了我國高等教育可利用資源特別是優(yōu)質(zhì)本科教育資源迅速、有效地擴大，有力地推動了高等教育大眾化、現(xiàn)代化的進程，對進一步解決好我國高等教育發(fā)展與國家、社會、行業(yè)需要之間的供求矛盾具有重大意義。據(jù)統(tǒng)計，截至2013年，全國2491所普通高校在校生規(guī)模約2445萬人，其中獨立學院292所，在校生規(guī)模達到300余萬人，大概占到普通高校在校生規(guī)模的12.3%[1]。但是，目前獨立學院發(fā)展還面臨著諸多制約因素，這其中既有辦學體制的問題，也有管理體制和投融資體制的問題，但根本原因是政府沒有很好地把握高等教育屬性，偏好發(fā)展普通高校，而對獨立學院發(fā)展沒有予以足夠重視。鑒此，本文擬從高等教育產(chǎn)品屬性出發(fā)，結(jié)合實際對我國獨立學院發(fā)展問題作一探討。

一、高等教育的產(chǎn)品屬性

教育活動的參與主體在其產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供過程中的職責和權限，決定了教育產(chǎn)品的屬性，這是界定政府和市場在教育領域作用的重要依據(jù)。我國長期以來實行的政府辦教育、政府管教育、政府投資教育、高度集中統(tǒng)一的教育管理模式，是在“教育是純公共產(chǎn)品”的觀念影響下形成的。實踐證明，這一主導思想是有問題的。由于沒能深刻認知教育的產(chǎn)品屬性，錯誤地認為教育投入應該完全由國家來支付，所以當社會受教育需求不斷增加時，就會導致國家財政不能很好地保證正常的公共教育經(jīng)費，這樣既不能滿足人民群眾受教育的需求，又給政府帶來財政壓力問題[2]。

根據(jù)現(xiàn)代西方產(chǎn)品屬性理論，高等教育是介于純公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間的一種產(chǎn)品，即準公共產(chǎn)品。純公共產(chǎn)品必須同時具備完全的非競爭性和非排他性，而準公共產(chǎn)品只要求具備這兩個特征中的一個，另一個表現(xiàn)不充分；或者雖然產(chǎn)品同時具備非競爭性和非排他性，但是兩種特征都表現(xiàn)得不完全。從產(chǎn)品提供效率來看，純公共產(chǎn)品由政府生產(chǎn)和提供比較合理，因為一般來說，純公共產(chǎn)品具有規(guī)模大、投資多、基礎性、微利或者無利等特點，個人和社會力量參與這類產(chǎn)品的生產(chǎn)會導致不效率，比如氣象、國防等產(chǎn)品生產(chǎn)就應該由國家財政來承擔。而準公共產(chǎn)品則應該由政府和市場共同來提供，這樣既能滿足社會對產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量的需求，同時也彌補了國家財政的不足。例如文化、體育、教育等產(chǎn)業(yè)就屬于這種情況。當然，教育產(chǎn)品還具有其特殊性，可以根據(jù)所處階段不同而選擇不同的生產(chǎn)和提供方式。例如基礎教育，因為其肩負著為國家培養(yǎng)具有一定知識層次的社會公民的重任，對社會的外部性收益很明顯，所以對其投入可以由國家財政完全承擔，并向社會公眾提供，我國實行的義務教育就屬于這種情況。而高等教育作為一種選擇性教育，它對個人的內(nèi)部性收益比對社會的外部性收益更加明顯，所以應該公共生產(chǎn)（國家舉辦）、市場生產(chǎn)（社會力量辦學）或者混合生產(chǎn)（國家和社會力量共同參與），混合提供（非免費提供，受教育者需承擔一部分費用）。

總體上來看，獨立學院是我國高等教育的重要組成部分，是具有非排他性和一定競爭性的準公共社會產(chǎn)品，屬于混合生產(chǎn)、混合提供的典型實例。針對目前我國教育資源還十分缺乏的實際，政府和市場到底在獨立學院辦學領域扮演何種角色，特別是在獨立學院管理模式、辦學模式和投入體制的選擇上如何改革創(chuàng)新，進行合理的資源配置，是保持獨立學院可持續(xù)發(fā)展的關鍵因素。

二、獨立學院的辦學優(yōu)勢

獨立學院是我國高等教育改革發(fā)展和大眾化進程中出現(xiàn)的一種新的辦學形式，它既區(qū)別于普通高校由系改院后的二級教學單位，又區(qū)別于由社會力量舉辦的純民辦高校。教育部2003年印發(fā)的《關于規(guī)范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》中明確指出，獨立學院是由公辦普通本科高等學校利用自有智力和人才資源，采取民營化機制，吸收學校以外的企事業(yè)單位、社會團體或者個人投資，所舉辦的獨立于母體高校之外的新型高等教育機構(gòu)。要求具有獨立的法人資格、能獨立承擔民事責任、獨立運營和管理、有獨立的校園、可以獨立頒發(fā)學歷證書，并實行獨立的財務核算[3]。獨立學院辦學有以下四個方面優(yōu)勢。

第一，辦學體制新穎。獨立學院是對我國高等教育辦學體制改革的勇敢創(chuàng)新，是推動高等教育大眾化發(fā)展的大膽嘗試。它鼓勵多元主體參與高等教育事業(yè)領域，符合國家高等教育體制改革的發(fā)展方向，有利于教育產(chǎn)品市場的豐富化，是對我國高等教育一元結(jié)構(gòu)的有效改進和有益補充。

第二，運行機制靈活。獨立學院符合市場化發(fā)展規(guī)律，管理和運行機制靈活，其辦學資金投入主要是由合作方承擔，或者是以民辦機制的方式來共同籌措的；其招生和收費也是按照國家有關民辦高校學生的收費政策來制定的；學校內(nèi)部管理機構(gòu)則根據(jù)辦學需要設置，教師和管理人員隊伍按照“公開招聘、合同管理”的原則建設。這說明獨立學院是由普通高校和社會力量共同合作舉辦的，實行民辦機制運作的高等教育機構(gòu)[4]。

第三，辦學和管理相對獨立。試辦獨立學院有幾個特點，即獨立的法人資格，具有獨立的校園，能獨立承擔民事法律責任，實施相對獨立的教學組織和管理，獨立進行招生，獨立頒發(fā)學歷證書，獨立進行財務核算。教育部重點強調(diào)其辦學獨立性，這有利于確保申辦方學校的權益，同時也從制度上保證了獨立學院的辦學權力，有利于獨立學院在辦學機制和模式方面進行大膽、獨立的改革和探索，是實現(xiàn)母體公辦高校和獨立學院雙贏的制度保證[5]。

第四，辦學資源優(yōu)質(zhì)。國家試辦獨立學院定位于“發(fā)展優(yōu)質(zhì)本科教育，培養(yǎng)優(yōu)秀本科人才”，其優(yōu)質(zhì)辦學資源主要來自于兩個合作主體：一方面依托母體公辦高校良好的辦學聲譽，以及豐富的辦學資源和管理資源，確保獨立學院的辦學質(zhì)量和管理運行；另一方面依托合作方雄厚的資金實力和投身教育事業(yè)的辦學熱情，確保各項辦學硬件設施的及時足額投入。這兩種資源的有機結(jié)合，為獨立學院高起點健康發(fā)展奠定了良好的基礎。

三、目前獨立學院發(fā)展面臨的問題

雖然獨立學院辦學優(yōu)勢明顯，也取得了一定成就，為我國高等教育事業(yè)發(fā)展做出了重要貢獻，但是目前發(fā)展仍面臨著諸多問題。

1.辦學體制方面的問題。雖然近年來我國高等教育辦學體制進行了深入改革，社會力量參與高等教育辦學有了一定程度的發(fā)展，辦學主體也逐漸由政府一元向鼓勵社會多元主體方式轉(zhuǎn)變，例如通過試辦獨立學院等模式進行高等教育辦學體制改革探索，但進展不大，存在規(guī)模小、基礎弱、地位低、發(fā)展不平衡等問題，政府辦學的單一格局沒有從根本上打破[6]。政府力量“一家獨大”的辦學體制模式的存在，壓縮了獨立學院的發(fā)展空間。另外，在獨立學院試辦過程中，政府作為高等教育發(fā)展的主導核心因素，其宏觀調(diào)控和政策制定的功能比較弱，甚至在某種程度上出現(xiàn)缺位，影響了一些社會力量參與高等教育辦學活動的積極性。而且由于政策限制和投入機制等方面原因，政府對于高等教育行業(yè)協(xié)會、基金會等教育中介組織的發(fā)展沒有很好的措施，導致社會中介力量發(fā)展緩慢。此外，政府政策偏好于發(fā)展普通高校的理念沒有完全轉(zhuǎn)變，導致獨立學院發(fā)展不被重視。對獨立學院而言，其舉辦方母體高校和投資方在利益目標、辦學定位等方面還存在很多分歧，公辦民助的辦學體制還需進一步磨合。所以到目前為止，還沒有完全形成格局良好的以政府為主導的，普通高校、中介組織、民間資本廣泛參與的辦學體制環(huán)境，由此給獨立學院發(fā)展帶來一定困難。

2.管理體制方面的問題。獨立學院管理體制分為外部管理體制和內(nèi)部管理體制兩個方面。從外部管理體制來看，其主要特征就是高度統(tǒng)一和集中。我國由中央部委和地方政府分級管理的高等教育管理體制，其結(jié)構(gòu)體系封閉，功能過于分割和重復，缺乏有機銜接與溝通，各種教育力量和資源不能充分整合，發(fā)揮其整體效益，而且政府往往采取行政手段對學校進行管理，插手過多，管得過嚴，從而影響了學校辦學自主權的充分發(fā)揮。目前學校辦學自主權雖有一定程度的提高，但是在招生計劃、專業(yè)設置乃至課程安排等方面仍未完全擺脫計劃經(jīng)濟體制的束縛，這些外部管理體制障礙因素影響了獨立學院的良好發(fā)展，導致學校的教育教學活動與社會經(jīng)濟發(fā)展嚴重脫節(jié)。從內(nèi)部管理體制來看，獨立學院普遍實行的是董事會或者理事會領導下的院長負責制，根據(jù)學校章程，受股東方委托，對于重大事項的決策一般由學校董事會商量確定，學校日常辦學活動和行政管理由舉辦方母體高校委派管理者組織實施。這種內(nèi)部管理體制存在一些問題：由于雙方利益目標不一致，投資方往往希望通過辦學獲取更大收益，盡快收回投資；舉辦方則往往考慮到高等教育的公益目的，以辦學質(zhì)量和聲譽以及人才培養(yǎng)為著眼點，所以在重大決策時往往出現(xiàn)沖突，甚至影響到正常辦學目標的實現(xiàn)。另外，基于這種內(nèi)部管理體制，學校在人事聘任制度、薪酬分配制度、后勤管理制度、招生就業(yè)制度等方面會受到一定影響。比如可能出現(xiàn)因照顧人情關系而導致的人浮于事現(xiàn)象；為削減成本而導致的薪酬過低，缺乏激勵機制問題；因投資方不放手后勤管理，導致后勤不能社會化，服務水平低下問題；甚至還有招生過程中的一些亂象等等。這些都給獨立學院發(fā)展帶來阻礙。

3.投融資體制方面的問題。目前我國高等教育發(fā)展投融資體制仍以政府財政撥款為主，其他成分占據(jù)比例較低。這種以國家投資為主的體制與我國市場經(jīng)濟發(fā)展的多元化模式極不協(xié)調(diào)，難以解決人民日益增長的教育需求與國家教育經(jīng)費短缺之間的尖銳矛盾。不利于緩解國家財政壓力，不利于高等教育規(guī)模和質(zhì)量的迅速發(fā)展，不利于形成良好的融資渠道，也不利于吸引大量閑散民間資金投入到高等教育中來。隨著市場經(jīng)濟體制的深入推進，我國高等教育投融資體制也正在由政府單一化投資向政府、社會、民間資本、外資等多渠道發(fā)展轉(zhuǎn)變，通過民營化方式吸引民間資本參與舉辦獨立學院就是對高等教育投資體制的大膽探索。但是這種投資體制還存在一些問題：首先是由于獨立學院投資體制尚在實踐摸索階段，投資結(jié)構(gòu)中國家股的界定又比較困難，所以獨立學院產(chǎn)權明晰問題沒有得到有效解決。其次是由于民間資本的實力和參與熱情不夠，以及政策等限制因素較多，所以民間資本參與獨立學院辦學非常有限，很多獨立學院實際上是由申辦高校自己的產(chǎn)業(yè)投資舉辦的。另外，獨立學院目前投資來源渠道比較單一，主要依靠投資方前期投入的資金，政府基本沒有投資，而教育基金、產(chǎn)業(yè)資本、社會捐贈等方式也沒有發(fā)展起來，更遑論投入獨立學院辦學了，所以存在很大的資金風險問題。

筆者認為，我國獨立學院發(fā)展面臨的問題主要是由兩方面原因造成的：一方面因為我國獨立學院發(fā)展時間尚短，只有區(qū)區(qū)十幾年的時間，辦學活動大都通過實踐探索并不斷總結(jié)經(jīng)驗，很多問題沒有先例可循，又恰逢國家發(fā)展處于轉(zhuǎn)型時期，面對種種復雜的外部環(huán)境條件，出現(xiàn)問題在所難免；另一方面根本原因在于政府不合理的政策——確切地說，就是政府不合理的政策偏好造成的。在這種不合理的偏好下，政府相關政策沒有給予獨立學院足夠重視。由于政府行為具有“經(jīng)濟人”特征，一方面，政府以自身福利或效用最大化為原則，為了實現(xiàn)福利或效用最大化，政府會不斷地根據(jù)需要調(diào)整行為；另一方面，政府同時也有多個需要實現(xiàn)的目標，在不同時期，這些目標組合會不同，它不僅受到問題輕重緩急的影響，還受到國家財政預算的約束。對政府而言，可支配的財政資源總是有限的，因此，政府也不得不在目標選擇上做出取舍，如何支配有限的財政資源實際上在很大程度上能夠顯示出政府的偏好。普通高校為國家承擔了絕大多數(shù)的人才培養(yǎng)任務，當前形勢下政府選擇優(yōu)先發(fā)展普通高校也就在情理之中。

四、市場經(jīng)濟體制下推動獨立學院健康發(fā)展的對策建議

針對獨立學院發(fā)展面臨的問題，我們應該遵循社會主義市場經(jīng)濟的內(nèi)在規(guī)律，緊扣高等教育產(chǎn)品屬性，轉(zhuǎn)變政府政策偏好，落實并發(fā)揮好獨立學院的辦學優(yōu)勢，在辦學體制、管理體制、投融資體制等方面進行深入細致的改革，以促進獨立學院健康穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。

1.政府要對獨立學院發(fā)展給予足夠重視。獨立學院是不同于普通高校和民辦高校的新的高等教育辦學模式，其辦學體制新穎，運行機制靈活，符合當前市場經(jīng)濟體制鼓勵多元化因素參與發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，也契合了高等教育產(chǎn)品屬性所規(guī)定的政府和社會共同參與混合生產(chǎn)、混合提供的特點，所以一經(jīng)成立，就顯現(xiàn)出了明顯的辦學優(yōu)勢，為我國高等教育事業(yè)實現(xiàn)跨越式發(fā)展做出了重要貢獻，受到了社會的廣泛歡迎和好評，不僅解決了幾百萬人民群眾接受優(yōu)質(zhì)高等教育的需求，同時也促進了地方經(jīng)濟的發(fā)展。因此，政府應該轉(zhuǎn)變觀念和偏好，給予獨立學院發(fā)展足夠重視，特別是在政策設計上要能夠體現(xiàn)，比如在征地、貸款、教師聘任、科研項目等方面能夠給予獨立學院照顧和傾斜。地方政府要制定好促進獨立學院后續(xù)發(fā)展的工作實施細則，保障獨立學院辦學地位，使其享受普通高校同等待遇，鼓勵和引導獨立學院特色發(fā)展，并與母體高校和其他高校、民辦高校進行差異化競爭。

2.構(gòu)建合理有序的辦學體制。我國高等教育在政府嚴格準入的條件下，形成了以國家為高校最大股東的辦學體制。在高等教育供求市場上，國家既扮演運動員又充當裁判員，所以真正公平、公正的競爭機制難以形成。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出，要深化辦學體制改革，堅持教育公益性原則，健全政府主導、社會參與、辦學主體多元、辦學形式多樣、充滿生機活力的辦學體制，形成以政府辦學為主體、全社會積極參與、公辦教育和民辦教育共同發(fā)展的格局。要調(diào)動全社會參與的積極性，進一步激發(fā)教育活力，滿足人民群眾多層次、多樣化的教育需求。要完善優(yōu)惠政策，鼓勵公平競爭，引導社會資金以多種方式進入教育領域[7]。因此，如何進一步打破壟斷、消除歧視，放寬市場準入制度，構(gòu)建起中央和地方政府主導，民間辦學力量甚至是外資等多元因素廣泛參與的獨立學院辦學體制勢在必行，這將給獨立學院發(fā)展拓寬空間。同時，政府應大力扶持社會教育中介組織，并賦予它們一定權力，讓它們充分發(fā)揮作用，參與獨立學院辦學活動。另外要深入實施公辦民助的獨立學院辦學體制，通過制度約束，規(guī)范并協(xié)調(diào)好舉辦方和投資方的利益目標，保證獨立學院辦學活動有序開展。

3.改革完善內(nèi)外部管理體制。要構(gòu)建好中央和地方兩級政府并舉，以地方政府管理為重心的高等教育管理體系，重點要協(xié)調(diào)好中央和地方的責權利關系。要轉(zhuǎn)變思想，改變工作方法，盡量消除行政指令、直接插手的管理方式，多通過教育引導、宏觀調(diào)控的方式參與管理，盡可能地還權于學校，調(diào)動學校辦學積極性。要發(fā)揮好地方政府的協(xié)調(diào)溝通作用，一方面要具體落實好國家的教育方針和政策，另一方面要根據(jù)本地區(qū)高等教育發(fā)展需要，維護好獨立學院的辦學自主權。這樣可以克服高度集中統(tǒng)一的弊病，避免條塊分割現(xiàn)象，有利于整合資源，也有利于獨立學院和社會緊密聯(lián)系。要深入研究，加強制度建設，為獨立學院發(fā)展創(chuàng)造良好的法律環(huán)境、制度環(huán)境和市場環(huán)境，同時應積極倡導誠實守信的行業(yè)規(guī)范，完善高等教育市場的競爭規(guī)則[8]。對獨立學院辦學雙方來說，要健全完善學院章程，推進現(xiàn)代大學治理結(jié)構(gòu)建設，逐漸探索出責權利明晰、互惠雙贏的管理模式。要加強民主建設，發(fā)揮好獨立董事和教師代表的作用，完善董事會議事制度，不斷提高決策能力和水平。要主動適應市場發(fā)展，瞄準社會供需變化，形成自己的辦學特色，逐步形成自我積累、自我發(fā)展、自我約束、自我完善的能力，并積極拓展校際間的聯(lián)系，不斷提高自身辦學質(zhì)量和管理水平。

4.積極拓寬獨立學院投融資渠道。充裕的辦學資金對于獨立學院的發(fā)展來說極為重要。國家適時將市場競爭機制引入高等教育辦學領域，打破政府單一投資方式，增添高等教育活力，有利于最大限度地發(fā)揮各方面力量的優(yōu)勢。為了消除資金不足所帶來的辦學風險，應進一步拓寬獨立學院投融資渠道。第一，要建立公共財政對獨立學院的扶持制度。政府要確定標準，每年對獨立學院撥付一定的建設發(fā)展經(jīng)費，通過安排生均教育經(jīng)費、保障教師待遇和專業(yè)發(fā)展經(jīng)費、補助學校教學科研經(jīng)費等形式，對獨立學院進行公共財政支持；對出資人不要求回報、辦學條件達標、依法規(guī)范辦學的獨立學院，可以通過以獎代補方式給予適當支持。第二，加強對獨立學院投融資支持和稅收優(yōu)惠。要完善獨立學院投融資體制，支持獨立學院通過國內(nèi)外貸款獲得發(fā)展資金；對符合規(guī)定的教育勞務取得的收入免征營業(yè)稅；對符合規(guī)定的用于教學及科研業(yè)務的自用房產(chǎn)和土地免征房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。第三，嘗試引進風險投資，或者組建地方教育發(fā)展投資集團，解決制約獨立學院發(fā)展的投融資難題。第四，利用校辦產(chǎn)業(yè)或者學院資產(chǎn)，或者利用資本市場擴大學校資產(chǎn)，從而獲得辦學資金。第五，完善社會教育捐贈制度。鼓勵個人和私營企業(yè)積極捐資，改善獨立學院辦學條件。第六，根據(jù)辦學成本和國家物價部門有關規(guī)定收取學生學費，保證學校正常運行經(jīng)費。

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【責任編輯：黎 峰】