李玉海

摘 要：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)城市化發(fā)展的重要途徑。建立完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管體系有重要的意義。目前我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)正處于頻繁期，如何發(fā)揮出監(jiān)管主體的作用，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行，保護(hù)農(nóng)民根本利益有重要作用。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村 土地流轉(zhuǎn) 監(jiān)管 問(wèn)題 對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9082（2018）01-0-01

一、土地流轉(zhuǎn)概述

土地流轉(zhuǎn)指的是土地權(quán)利變動(dòng)的一種現(xiàn)象，而不是將土地視為一種商品，其形態(tài)變動(dòng)的過(guò)程，從不同的角度來(lái)看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可分為不同的層次。例如，從物權(quán)的角度進(jìn)行分析，一塊土地的物權(quán)就包括了占有、使用、處分、收益等權(quán)利；從所有權(quán)上進(jìn)行分析，作為一個(gè)社會(huì)主義公有制國(guó)家，我國(guó)的土地所有權(quán)也屬于公有形式，包括城市土地國(guó)家所有權(quán)。土地流轉(zhuǎn)是要土地使用權(quán)與土地所有權(quán)相分離，在我國(guó)根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地所有權(quán)只有通過(guò)國(guó)家征收才能改變其所有制形式，而《土地法》對(duì)租賃使用集體建設(shè)用地有相當(dāng)嚴(yán)格的限制規(guī)定，因此一般我們所說(shuō)的土地流轉(zhuǎn)，實(shí)際上指的就是農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

1.監(jiān)管作用履行不到位

雖然我國(guó)政府明確出臺(tái)了關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策辦法，但是地方政策執(zhí)行監(jiān)管政策的力度并不到位。首先，由于人員配備和經(jīng)費(fèi)方面的問(wèn)題，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的監(jiān)管部門(mén)不能做到全面加強(qiáng)監(jiān)管，土地流轉(zhuǎn)的明訪(fǎng)活動(dòng)多，暗訪(fǎng)活動(dòng)少，不能全面保證土地流轉(zhuǎn)后不存在改變用途現(xiàn)象，還存在土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管流于形式的問(wèn)題。其次，土地流轉(zhuǎn)的間接監(jiān)管大于直接監(jiān)管，直接監(jiān)管力度不足，由于監(jiān)管不嚴(yán)格，導(dǎo)致有些問(wèn)題長(zhǎng)期不被發(fā)現(xiàn)。第三，宣傳組織發(fā)動(dòng)不到位，沒(méi)有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村屯形成良好的群眾監(jiān)管體系，土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管往往還處在處后監(jiān)管，事前監(jiān)管措施不到位。

2.監(jiān)管機(jī)制中的鼓勵(lì)機(jī)制不足

目前土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管主要是責(zé)任監(jiān)管，只是在制度上明確了負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的主本，但是實(shí)現(xiàn)履行監(jiān)管責(zé)任人員的積極性不高，這一方面是由于監(jiān)管責(zé)任履行難度大造成的，另一方面反映出缺乏履行監(jiān)管責(zé)任激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題。首先，上級(jí)政府部門(mén)無(wú)法刺激鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村屯有效履行監(jiān)管責(zé)任，基層政府缺乏主動(dòng)改造相關(guān)責(zé)任的積極性。其次，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能部門(mén)缺乏必要履職權(quán)力，只能采用被動(dòng)的監(jiān)管方式，這不僅不利于履行監(jiān)管職責(zé)，而且嚴(yán)重打擊了基層土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管職能部門(mén)人員的工作信心。

3.履行監(jiān)管職責(zé)的投入不足

雖然地方政府制度了較為嚴(yán)格的土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管政策，但是對(duì)實(shí)際政策的投入不足。首先，基層土地交易流轉(zhuǎn)中心的建設(shè)不足，沒(méi)有配齊必要的設(shè)備和人員，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)中心的職能作用較弱。其次，土地流轉(zhuǎn)中心的經(jīng)費(fèi)保障不足，土地流轉(zhuǎn)中心由于涉及到的業(yè)務(wù)量越來(lái)越多，導(dǎo)致中心開(kāi)支不斷上升，面臨經(jīng)費(fèi)壓力較大。第三，土地流轉(zhuǎn)中心人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)有待提高，業(yè)務(wù)人員素質(zhì)相對(duì)較低，嚴(yán)重影響了工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

4.責(zé)任追究制度不健全

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅缺乏必要的激勵(lì)機(jī)制，同時(shí)也沒(méi)有建立必要的責(zé)任追究制度。首先，對(duì)于種種監(jiān)管不力問(wèn)題，監(jiān)管責(zé)任不履行的現(xiàn)象沒(méi)有更嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，導(dǎo)致大事化小，小事化了的現(xiàn)象還普遍存在。其次，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涉及的糾紛較為嚴(yán)重，如果沒(méi)有必要的責(zé)任追究制度，使違規(guī)收益大于違規(guī)成本，就會(huì)擾亂正常的土地流轉(zhuǎn)的秩序。為了全面控制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村對(duì)土地流轉(zhuǎn)違規(guī)問(wèn)題的責(zé)任追究。

三、監(jiān)管對(duì)策分析

1.完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律制度

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能否順利進(jìn)行，法律保障是關(guān)鍵，從法律上明確農(nóng)民對(duì)于土地的權(quán)益，明確農(nóng)民對(duì)土地的承包權(quán)、使用權(quán)以及經(jīng)營(yíng)權(quán)，讓農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中有法可依，并能夠運(yùn)用法律武器來(lái)保障自己在土地流轉(zhuǎn)中的合法權(quán)益。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展期頒布與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律法規(guī)，是保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行的根本，也是盤(pán)活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的當(dāng)務(wù)之急。

2.發(fā)揮政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督引導(dǎo)作用

推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的順利發(fā)展，不僅要靠法律規(guī)范與農(nóng)戶(hù)積極配合，更需要政府的調(diào)控管理。農(nóng)民要想在并不成熟的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中流轉(zhuǎn)土地，政府的扶持和監(jiān)督引導(dǎo)顯得尤為重要。我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)正在起步，并不成熟，存在各種各樣的問(wèn)題，阻礙著土地流轉(zhuǎn)的順利發(fā)展。此時(shí)政府應(yīng)該發(fā)揮調(diào)控引導(dǎo)作用，正確引導(dǎo)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)，創(chuàng)設(shè)良好環(huán)境促進(jìn)農(nóng)村土地良性流轉(zhuǎn)。同時(shí)，政府也應(yīng)該消除對(duì)土地流轉(zhuǎn)的顧慮，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)政策宣傳和利弊分析，讓農(nóng)民理解土地流轉(zhuǎn)的意義及實(shí)際利益，從而讓農(nóng)民能夠積極主動(dòng)地依法進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

3.規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易是建立在集體產(chǎn)權(quán)交易和非國(guó)有、非集體產(chǎn)權(quán)交易基礎(chǔ)上的產(chǎn)權(quán)交易行為。目前，全國(guó)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量不多，尚處于起步階段。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)在土地流轉(zhuǎn)中具有重要作用，有利于政府轉(zhuǎn)變職能，從直接負(fù)責(zé)處理交易行為中解脫出來(lái)，有效地解決政事不分的問(wèn)題；有利于發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，更好地體現(xiàn)市場(chǎng)集聚信息、配置資源和價(jià)格形成的功能；有利于建立公開(kāi)公平公正的交易平臺(tái)，確保交易過(guò)程陽(yáng)光透明。建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)對(duì)于土地的健康流轉(zhuǎn)具有積極的促進(jìn)作用。

4.完善社會(huì)保障制度

完善農(nóng)村社會(huì)保障制度是推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重中之重，也是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的前提。農(nóng)村社會(huì)保障制度不完善，農(nóng)民賴(lài)以生存的土地就具有了社會(huì)保障功能，土地給予了農(nóng)民更多的安全感，也給予了農(nóng)民一定的生活保障，如果想要降低農(nóng)民對(duì)于土地的依賴(lài)，讓農(nóng)民能夠自愿進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，必須要進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)保障制度。

5.加大投入，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展

在充分發(fā)揮好市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)作用的同時(shí)，積極搞好宏觀指導(dǎo)和調(diào)控工作，制定財(cái)政幫扶、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、農(nóng)業(yè)新項(xiàng)目推廣、農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)建設(shè)、農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、市場(chǎng)信息和流通服務(wù)等一系列優(yōu)惠扶持政策和工作措施，并積極建立多元化投融資機(jī)制，不斷增加對(duì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)培植和農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)的投入。各級(jí)各部門(mén)要在財(cái)政資金、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目、郵政儲(chǔ)蓄銀行、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社服務(wù)“三農(nóng)”的貸款、服務(wù)等方面給予大力扶持發(fā)展土地流轉(zhuǎn)的項(xiàng)目，提高土地流轉(zhuǎn)后的土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)效益，確保如期實(shí)現(xiàn)“一村一品、一鄉(xiāng)一業(yè)”發(fā)展規(guī)劃和目標(biāo)。

結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式日漸多樣，雖然增加了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管的難度，也為農(nóng)村土流轉(zhuǎn)監(jiān)管帶來(lái)了新的契機(jī)。為了提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管工作效率，應(yīng)當(dāng)根據(jù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，不斷強(qiáng)化運(yùn)用科技監(jiān)管手段，在尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的同時(shí)，發(fā)揮出監(jiān)管的作用，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的健康進(jìn)行。

參考文獻(xiàn)

[1]康國(guó)璽. 規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和工商資本監(jiān)管 強(qiáng)化耕地質(zhì)量保護(hù)[J]. 甘肅農(nóng)業(yè)，2015，（15）：12-13. [2017-09-13].

[2]崔言輝，吳燦，張傳偉，劉方. 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程的數(shù)字化監(jiān)管研究[J]. 地理與地理信息科學(xué)，2015，31（04）：71-75. [2017-09-13].

[3]徐文靜. 論農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的行政監(jiān)管[D].煙臺(tái)大學(xué)，2014.

[4]陸紅. 政府干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律問(wèn)題研究[D].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，2012.

[5]馮兆卿. 我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的政府職責(zé)分析[D].山東師范大學(xué)，2011.