新型城鎮(zhèn)化過程中政府的角色定位

張舒雯

摘 要：新型城鎮(zhèn)化是黨的十八大提出的一項戰(zhàn)略決策，是關(guān)乎未來中國發(fā)展命運的重大抉擇。由于歷史的規(guī)制和現(xiàn)實的要求，政府將在新型城鎮(zhèn)化過程中扮演關(guān)鍵角色，而政府的角色定位將直接影響城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和成敗。在新型城鎮(zhèn)化過程中，政府不應(yīng)該是無所不包、無所不攬的管制者和建設(shè)者，而應(yīng)該是全新理念的提倡者和實踐者、科學(xué)規(guī)劃的制定者和執(zhí)行者、公共服務(wù)的提供者和完善者、公民權(quán)利的守護者和仲裁者。這些既是對政府角色的基本要求，也是新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的根本保證。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；政府；角色；定位

中圖分類號：D63 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）12-0060-02

21世紀是城市化的新紀元。美國的經(jīng)濟學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主約瑟夫·斯蒂格利茨曾斷言：“21世紀有兩件大事影響了人類進程，一件是美國的新技術(shù)革命，另一件是中國的城鎮(zhèn)化?！盵1]由此可以看出，中國城鎮(zhèn)化規(guī)模之大、影響程度之深。黨的十八大以后，新型城鎮(zhèn)化作為一項國家戰(zhàn)略被提高到前所未有的高度，成為全社會關(guān)注的焦點。城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，是擴大內(nèi)需的最大潛力所在。積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然選擇。按照徐勇教授的觀點，當(dāng)前的城鎮(zhèn)化有三種類型，即市場推動型的城鎮(zhèn)化、工業(yè)推動型的城鎮(zhèn)化以及政府推動型的城鎮(zhèn)化[2]。無論這三種中的哪一種，政府在其中都發(fā)揮著極為重要的作用。城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的日益凸顯，意味著原來主要由市場（企業(yè)）推動的城鎮(zhèn)化，將更多地轉(zhuǎn)變?yōu)檎苿拥某擎?zhèn)化；意味著政府將在城鎮(zhèn)化過程中扮演關(guān)鍵角色。因此，政府的角色如何定位，直接關(guān)系城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和成敗。為此，筆者認為，新型城鎮(zhèn)化過程中政府的職責(zé)應(yīng)該有明確的界定，政府的權(quán)力應(yīng)該有清晰的邊界。也就是說，新型城鎮(zhèn)化過程中政府應(yīng)當(dāng)致力于全新理念的提倡和實踐，致力于科學(xué)規(guī)劃的制訂和執(zhí)行，致力于公共服務(wù)的提供和完善，致力于公民權(quán)利的守護和仲裁。

一、新型城鎮(zhèn)化過程中政府的角色定位

（一）全新理念的提倡者和實踐者

理念是指導(dǎo)思想，是行動指南。新型城鎮(zhèn)化要有新的理念。黨的十八大報告首次提出堅持走中國特色“新型城鎮(zhèn)化道路”。所謂“新型”城鎮(zhèn)化，是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，城鎮(zhèn)化的支撐是產(chǎn)業(yè)化，城鎮(zhèn)化的根本目的是農(nóng)民變市民，是實現(xiàn)農(nóng)村人口的“市民化”。新型城鎮(zhèn)化不是片面的城鎮(zhèn)化，不是簡單的造城運動，不是粗暴地逼農(nóng)民上樓；而是以提升城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等為中心，真正使城鎮(zhèn)成為高品質(zhì)的宜居之所。作為新型城鎮(zhèn)化的引導(dǎo)者，政府應(yīng)該大力提倡這種理念，讓這種理念成為全社會的共識和政府自身的行為準(zhǔn)則，在城鎮(zhèn)化的過程中實踐這種理念，并且貫穿城鎮(zhèn)化的始終。

當(dāng)前，無論是公眾還是基層干部，對城鎮(zhèn)化的認識上存在一些偏差。在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，不少基層干部對城鎮(zhèn)化缺乏正確的認識，由他們主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化難免會走彎路。作為新型城鎮(zhèn)化的重要組成部分，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在廣大農(nóng)村如火如荼地展開。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和正在進行的新農(nóng)村建設(shè)雖然并行不悖，但兩者又有一些較為明顯的不同。僅從二者的內(nèi)涵來看，新農(nóng)村建設(shè)突出的是“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”，簡單來說，就是讓農(nóng)民忙活起來、富裕起來，讓村莊和諧起來、干凈起來、有序起來?？梢暂^為明白地看出這里面缺少基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面的內(nèi)容。而新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)則不僅僅強調(diào)農(nóng)民就業(yè)、農(nóng)村發(fā)展，更多的是關(guān)注農(nóng)民的市民化，讓農(nóng)民在農(nóng)村也能享受到同城里人一樣的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。因此，我們可以發(fā)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)偏重于建設(shè)，較少關(guān)注服務(wù)；而新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)則是建設(shè)與服務(wù)并重，建設(shè)為基，服務(wù)為本，既要農(nóng)民上樓，又要農(nóng)民“進城”，這里的“進城”是就享受公共服務(wù)而言的。筆者所調(diào)研的村莊從2007年開始新農(nóng)村建設(shè)，至2017年建起了兩排40棟兩層樓房，從開始建設(shè)起，村民一直稱其為“新農(nóng)村”。所謂新農(nóng)村，僅有住房，卻沒有任何基礎(chǔ)設(shè)施，更別提公共服務(wù)。但是在近些年“新農(nóng)村”又改稱為“社區(qū)”。村里干部以新社區(qū)自豪，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也拿它作為典型宣傳。當(dāng)問及為什么改稱社區(qū)時，干部們頗為自信地說，上面現(xiàn)在這么叫，咱也這么叫。至于什么是社區(qū)，怎么建設(shè)社區(qū)，他們根本說不出來。這不得不發(fā)人深思，干部們的思路仍然停留在原來的認識上，這種“村莊化的社區(qū)建設(shè)”仍然著眼在“建設(shè)”，而不是“服務(wù)”。把新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)簡單地理解為蓋房建樓，忽視了它的實質(zhì)，離新型城鎮(zhèn)化的主旨相去甚遠，令人擔(dān)憂。

（二）科學(xué)規(guī)劃的制定者和執(zhí)行者

規(guī)劃是城鎮(zhèn)化的根基，也是保持城鎮(zhèn)化生命力和可持續(xù)發(fā)展的核心[3]。新型城鎮(zhèn)化作為一個戰(zhàn)略舉措首先在規(guī)劃。城鎮(zhèn)化是一場革命性的社會工程，它意味著社會要素的重新配置和社會關(guān)系的重新組合，由此需要統(tǒng)籌思考和規(guī)劃?？茖W(xué)的規(guī)劃是確保城鎮(zhèn)化質(zhì)量的前提，沒有好的規(guī)劃，在具體建設(shè)中就很難達到很高的水平。所以，推進城鎮(zhèn)化的第一步就是要按照統(tǒng)籌銜接、合理布局、完善功能、輻射帶動的原則，高起點、高標(biāo)準(zhǔn)、高品位地編制好城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃。規(guī)劃先行可以避免“有新房而無新村”的尷尬困境，使新型城鎮(zhèn)化更有前瞻性和科學(xué)性，避免資源的浪費和盲目建設(shè)，提高效率和質(zhì)量。

政府部門作為規(guī)劃的制定者和執(zhí)行者，要統(tǒng)籌兼顧，全盤考慮。一是總體布局規(guī)劃，堅持以人為本，以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和水平，走科學(xué)發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)路子；二是建設(shè)運營規(guī)劃，城鎮(zhèn)化不僅是要建設(shè)新城，更需要建成后的管理運營，對此要著眼長遠，科學(xué)謀劃；三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)化應(yīng)該同步推進，著力推進城鎮(zhèn)化內(nèi)生增長模式，注重產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化的內(nèi)在協(xié)調(diào)聯(lián)動，為城鎮(zhèn)有序、健康、可持續(xù)發(fā)展注入內(nèi)在活力；四是基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，加大城鎮(zhèn)化建設(shè)推進力度，尤其是要做好道路、飲水、電力、住房等基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃；五是公共服務(wù)規(guī)劃，明確政府對農(nóng)民工及其家庭成員的基本公共服務(wù)職能，合理安排公共支出，拓展投融資渠道，提高社會保障、醫(yī)療、教育、住房等基本公共服務(wù)能力，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)。

（三）公共服務(wù)的提供者和完善者

前面提到，城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，城鎮(zhèn)化的根本目的是農(nóng)民變市民，是實現(xiàn)農(nóng)村人口的“市民化”。長期以來，我國存在兩個“二元結(jié)構(gòu)”，一個是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，一個是城內(nèi)二元結(jié)構(gòu)。第一個二元結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)之間的巨大差別，基礎(chǔ)設(shè)施無法惠及農(nóng)村，基本公共服務(wù)無法覆蓋農(nóng)民；后一個二元結(jié)構(gòu)是由于農(nóng)民人身市民化滯后于身份非農(nóng)化，大量外來農(nóng)民工不能與城市戶籍居民享有同樣的公共服務(wù)。隨著外出農(nóng)民務(wù)工的不斷增多，第一個二元結(jié)構(gòu)正在向第二個二元結(jié)構(gòu)演化。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化對農(nóng)民工采取“經(jīng)濟性接納，社會性排斥”的功利主義態(tài)度，僅把農(nóng)民工當(dāng)作生產(chǎn)者而不愿接受其成為市民，結(jié)果導(dǎo)致城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，人口城鎮(zhèn)化落后于土地城鎮(zhèn)化，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移進城工作居住，卻無法真正融入城鎮(zhèn)生活。這兩個二元結(jié)構(gòu)的共同點都是城鄉(xiāng)公共資源配置嚴重不均衡、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)嚴重不均等。所以，新型城鎮(zhèn)化就要改變以往這種“有選擇”的提供公共服務(wù)的缺陷，讓公共財政的陽光普照四方，讓公共服務(wù)的雨露遍灑大地。

作為公共服務(wù)供給的主體，政府應(yīng)該在新型城鎮(zhèn)化的過程中通過一系列的改革措施和制度安排，通過戶籍制度、土地制度、社會保障制度、住房制度、財稅制度等的變革實現(xiàn)公共服務(wù)均等化和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。同時需要注意的是，政府供給公共服務(wù)的方式可以有多種，政府親自提供只是其中的一種。一方面政府可以建立企業(yè)等直接提供公共服務(wù)，另一方面政府也可以通過預(yù)算安排或政策安排等某種適當(dāng)方式將公共服務(wù)委托給私人部門或民間組織提供。政府部門可以根據(jù)實際需要做出選擇[4]。

（四）公民權(quán)利的守護者和仲裁者

“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程，共同分享現(xiàn)代化的成果”是黨的十八大對人民做出的莊嚴承諾?？梢哉f，新型城鎮(zhèn)化在一定程度上就是黨和政府對廣大民眾權(quán)利訴求的回應(yīng)。不管是三農(nóng)問題，還是農(nóng)民工問題，本質(zhì)上都是權(quán)益問題。解決這一系列問題，歸根結(jié)底要在新形勢下重新調(diào)整國家、企業(yè)和農(nóng)民個人三者之間的利益關(guān)系，切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益。因此，經(jīng)濟學(xué)家陳志武教授提出，尊重個人的選擇和權(quán)利才是城鎮(zhèn)化的核心。

政府作為公共權(quán)力的代表，在城鎮(zhèn)化的過程中應(yīng)當(dāng)扮演公民權(quán)利的守護者，城鎮(zhèn)化的一系列變革，戶籍制度、土地制度、社會保障制度等都與公民的權(quán)利和利益相關(guān)。城鎮(zhèn)化的目的是造福于民，因此政府應(yīng)該以公民的權(quán)利和利益作為自己行動的出發(fā)點和落腳點。同時，城鎮(zhèn)化的過程是一個利益重新調(diào)整的過程，必然會伴隨著眾多的利益矛盾和糾紛，這就需要政府超然于具體的利益之外，以一種公正的姿態(tài)化解矛盾、仲裁糾紛，維護公民的權(quán)利和利益。

二、結(jié)語

從城市化到城鎮(zhèn)化、從城鎮(zhèn)化到新型城鎮(zhèn)化，中國開始對自己的發(fā)展精準(zhǔn)定位。城鎮(zhèn)化的每一步，既是城市經(jīng)濟社會深度現(xiàn)代化與集約化的過程，更是深刻改變?nèi)祟惿鐣M織方式、生產(chǎn)方式和生活方式的歷史進程。李克強總理曾指出，13億人的現(xiàn)代化和近10億人的城鎮(zhèn)化，在人類歷史上是沒有的，中國這條路走好了，不僅造福中國人民，對世界也是貢獻。新型城鎮(zhèn)化的大幕已經(jīng)拉開，能否演繹出精彩的劇目，取決于我們選擇怎樣的城鎮(zhèn)化。而政府角色的有效發(fā)揮，將深刻影響城鎮(zhèn)化的進程和人民的前途命運。

參考文獻：

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